Разграничение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами.
Проблема определения компетенции фед еральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер.
Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятель ности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое реше ние проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федер ации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам.
Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв I федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.
Предметы ведения, таким образом, это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп. 1) Вопросы государственного строительства: -принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением; -федеративное устройство и территория Федерации; -регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств; -установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; -федеральная государственная служба. 2) Вопросы регулирование, экономики и социального развития; -федеральная государственная собственность и управление ею; -установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственн ого, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации; установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информ ация и связь, деятельность в космосе. 3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: -внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира; -внешнеэкономические отношения Российской Федерации. 4) Вопросы обороны и охраны границы: -оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного и мущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; -определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. 5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: -судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и по милование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; -федеральное коллизионное право. 6) Вопроси метеорологии, статистической отчетности и др.: -метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. 7) Государственные награды и почетные звания Российско й Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности: а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.; б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности; в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, ра звития путей сообщения и деятельности в космосе; г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир; д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страды, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования; е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др. Исключительные полномочия фед еральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни.
Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.
По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации.
Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.
Но на практике это очень сложный вопрос.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепле нные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.
I) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. 2) Вопросы регулирования экономики и социального развития: -разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; -природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экол огической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры; -общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; -координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение; -осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; -установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. 3) Вопросы де ятельности правоохранительных органов и правовой системы: -кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат; -административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. 4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только Федерацией.
Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера.
В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.