Особенности государственного управления в России в первой половине XIX в.

Российская государственность в начале XIX в. Реформы Александра I

Александр I после смерти отца пообещал своим сподвижникам: «Все будет как при бабушке!». Однако он скоро понял, что времена Екатерины II вернуть не может даже император России.

В царствование Александра I (1801-1825 гг.) можно выделить два периода: «эра либерализма» (1801-1812 гг.) и период аракчеевщины (1815-1825 гг.). Границей между ними стала Отечественная война 1812 г.

Эра либерализма – это период ожидания перемен, когда деятельность правительства в проведении реформ пользовалась поддержкой общества. Прежде всего, Александр отменил многие новации своего отца. В частности, были амнистированы те, кто попал при Павле в опалу, были разрешены свободный въезд в страну, и выезд из страны, отменены запреты в одежде, восстановлено дворянское представительство.

Участники заговора против Павла были вскоре удалены от двора, а вокруг царя сформировался кружок молодых дворян реформаторов, который в 1801 г. получил название «Негласный комитет». Этот комитет не встраивался в официальную систему власти, но объединял влиятельных вельмож, обладающих реальной властью. Участниками этого комитета были Александр I, П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, А.А. Чарторыйский. На заседаниях негласного комитета обсуждались следующие вопросы:

- крестьянский вопрос;

- реорганизация государственного аппарата;

- просвещение.

Остановимся подробнее на этом.

Крестьянский вопрос.В решении этого вопроса проявлялась большая осторожность. Царь и его сподвижники не решались на радикальные меры по освобождению крестьянства, боясь потерять поддержку дворянства. Поэтому были предприняты попытки, не ущемляя интересы дворян, облегчить участь крепостных. В этом направлении реально было сделано следующее:

1801 г. вышел указ, разрешающий покупать землю не только дворянам, но и купцам, мещанам, государственным и удельным крестьянам (помещичьи крестьяне получают это право только в 1848 г.);

1803 г. обнародован Указ о вольных хлебопашцах, в соответствии с которым было разрешено освобождать крестьян за выкуп с семьей и целыми селениями по взаимному согласию помещика и крестьянина.

1804-1805 гг. Аграрная реформа в Остзейском крае (Латвия и Эстония), в ходе которой крестьяне – дворохозяева становились наследными держателями своих земель, за которые они должны были нести фиксированные повинности в пользу помещика (барщину и оброк), но власть помещика над личностью крестьян была существенно ограничена.

1809 г. отменялось право помещика ссылать крестьян в Сибирь за малозначимые поступки. Получали свободу крестьяне, взятые по рекрутскому набору и отслужившие свой срок. Крестьяне получили право с разрешения помещика вести торговую и хозяйственную деятельность.

Реорганизация государственного аппаратаосуществлялась посредством реформ, которые проводились с 1801 по 1811 гг.

Коллегии, созданные при Петре I, ликвидированные при Екатерине II и восстановленные при Павле I, заменялись министерствами. Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами были созданы 8 министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел; финансов; коммерции; народного просвещения. Министры назначались лично императором, наделялись широкими полномочиями и несли персональную ответственность за работу своих министерств. Министерства делились на департаменты, департаменты на отделения, отделения на столы.

Хотя министры были лично подотчетны государю, для координации деятельности всех министерств учреждался Комитет министров.

Указом 1802 г. Сенат был объявлен высшим административным, судебным и контролирующим органов империи (министерство юстиции являлось блюстителем правосудия). Его состав назначался императором.

Вся совокупность задач, которые пытался решить император сводилась к попытке ввести законность в систему управления, поставить предел произволу власти. Первым шагом в этом направлении можно считать учреждение в 1802 г. Непременного совета (Государственный совет). Он заменил созданный при Екатерине II Совет при высочайшем дворе. Госсовет состоял из 12 человек. Согласно изданному указу императора Совет определялся как постоянный высший административный орган при императоре для обсуждения государственных дел и для вырабатывания государственных реформ. По существу роль Госсовета изначально была второстепенной, т.к. уже существовал Негласный комитет из приближенных людей. После того, как Александр I разочаровался в «молодых друзьях» Негласный комитет был заменен отдельными лицами, которым император доверял. Сначала М.М. Сперанский, а позже консервативный государственный деятель А.А. Аракчеев.

Созданная система высших органов госвласти с небольшими изменениями просуществовала до конца XIX в.

Просвещение. В годы царствования Александра I были проведены школьная и университетская реформы.

Школьная реформа основывалась на следующих принципах: бессословность образования; бесплатность образования на ранних этапах; преемственность программ обучения. Во главе всей системы образования было поставлено Главное управление училищ, а вся страна разбита на шесть образовательных округов во главе с попечителями.

В начале XIX в. было создано еще 5 новых университетов, помимо уже существовавшего Московского университета. В 1804 г. был издан Университетский Указ, в соответствии с которым университетам предоставлялась широкая автономия: выборность ректора и профессуры, университетский суд, невмешательство государства в дела университета, а также право назначать преподавателей в училища своего округа.

В царствование Александра I были основаны престижные учебные заведения для дворян – лицеи: Царскосельский, Ришельевский, Нежинский.

Не все проекты государственных преобразований были претворены в жизнь. Среди неосуществленных проектов, заслуживает внимание проект М.М. Сперанского. В 1808 г. Александр поручил талантливому государственному деятелю М.М. Сперанскому подготовить план государственных преобразований. Основной замысел преобразований сводился к следующему:

· Найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении;

· Введение принципа разделения властей в систему государственных органов;

· Осуществить реальное отделение суда от администрации путем создания двух ведомств высшей инстанции в виде независимых друг от друга Судебного и Правительствующего Сената;

· Независимое положение Сената, наделение его широкими правами по пересмотру судебных решений должны были обеспечить населению законность.

В 1810 г. этот план был уже готов.

 

Сперанский считал реформирование государственного строя единственной альтернативой революционным потрясениям. Основные идеи его проекта сводились к следующему:

1. Деление всего дееспособного населения на три состояния в зависимости от объема политических и гражданских прав и имущественного ценза. В зависимости от «состояния» определялась доля участия каждого в выборах в государственные органы власти;

2. Принцип разделения властей:

Высшая законодательная власть – Государственная дума,

Исполнительная – министерства,

Судебная – Сенат.

У императора предлагалось сохранить верховную исполнительную власть и законодательную инициативу.

Александр признал проект Сперанского «полезным», однако сильная оппозиция со стороны высших чиновников и дворянства вынудили его отправить Сперанского в отставку, а затем и в ссылку.

Отечественная война 1812 г. стала серьезным испытанием для России. Она противостояла всей континентальной Европе, собранной под знаменами Наполеона. Победа в этой войне была сопряжена с большим напряжением сил и с большими потерями. Патриотический подъем в годы войны способствовал росту национального самосознания во всех областях общества.

Однако после войны правительство не отменило крепостное право и отказалось от курса либеральных реформ. Все большее влияние на императора стал оказывать генерал, военный министр, граф А.А. Аракчеев, который в 1815-1825 гг. фактически руководил государством. Проводимая им политика получила название «аракчеевщины».

Аракчеевщина – это политика крайней реакции и полицейского деспотизма. Палочная дисциплина и муштра (система воинского обучения, основанная на строевой подготовке, многократном повторении шаблонных приёмов и суровой дисциплине) в армии, создание военных поселений и жестокое подавление общественного недовольства – таковы основные черты политики Аракчеева.

Именно Аракчееву принадлежит идея военных поселений. Идея этой реформы состояла в том, чтобы посадить солдат на землю, где они помимо военных занятий должны были заниматься земледелием и, таким образом, самим кормить себя. Население определенного района превращалось в военных поселян («поселян-хозяев»), а к ним в дома размещали солдат. Строгое регламентирование жизни военных поселян превращала эти поселения в крепостные колонии. Упорное сопротивление населения военным поселениям, многочисленные восстания и недовольство свидетельствовали о провале этой реформы. Но все это не мешало Аракчееву именоваться «командующим военными поселениями».

Идея военных поселений оказалась живучей, и была реанимирована в XX в. Троцким и другими сторонниками «казарменного коммунизма».

 

Управленческие концепции декабристов

В последние годы царствования Александра I в России начался период тайных сообществ. У определенной части русского общества появилась идея государственного переворота с целью отмены крепостного права и установления конституционной монархии или республики. Эту часть общества составляли преимущественно русские офицеры, побывавшие в зарубежных армейских походах и приобщившиеся к заговорщицкой тактике масонских лож. В итоге в России образовались два тайных общества (Северное и Южное), которые разработали и изложили свои программы.

Программа Северного тайного общества, действовавшего в Петербурге, была изложена в «Конституции» Никиты Муравьева. Основные положения этого документа сводились к следующему:

- Россия становится федерацией, состоящей из 14 держав и 2-х областей со своими столицами и самостоятельным управлением;

- в стране устанавливается конституционная монархия, причем высшим законодательным органом страны становится 2-х палатное Народное вече, высшая исполнительная власть остается у монарха, высшим судебным органом становится – Верховное судилище (соответственно в державах, т.е. субъекты федерации, тоже появляются веча, правители, судилища).

- избирательные права находятся в зависимости от имущественного ценза,

- крепостное право отменяется, крестьяне становятся лично свободными, но земли помещиков остаются за ними,

- государство обеспечивает демократические свободы: слова, печати, вероисповедания, неприкосновенность личности,

Программные цели Южного тайного общества, расположенного на Украине, изложены в «Русской правде» Павла Пестеля:

- Россия остается единым государством,

- Устанавливается республика, в которой высшую законодательную власть олицетворяет Народное вече, исполнительная власть принадлежит Державной думе, которую избирает Народное вече, высшая контрольная власть – у Верховного собора,

- вводятся демократические свободы: слова, печати, вероисповедания, неприкосновенность личности,

- крепостное право отменяется, причем крестьяне должны получить не только личную свободу, но и землю,

- гражданские права получают все мужчины с 20 лет, при этом никаких имущественных цензов и равенство всех перед законом,

- рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью.

Представители и Северного и Южного тайных обществ сходились в том мнении, что реализация их программ возможна только после победоносного восстания. Однако даже планы восстания у них были различны.

Северное общество полагало, что восстание должно было начаться в столице, царская фамилия должна быть изгнана за пределы государства, а император – пленен.

Южное тайное общество наоборот считало, что восстание должно начаться с убийства царя на юге и только после этого войска могут двинуться на столицу.

Но ни тому, ни другому плану не суждено было осуществиться.

 

Восстание декабристов

Поводом для восстания стало междуцарствие. После внезапной смерти Александра I, у которого не было детей, престол (по старшинству) должен был перейти в его брату Константину. Однако Александр I оставил завещание, по которому править должен был его младший брат Николай. Константин пользовался популярностью в армейских кругах, но был женат морганатическим браком (брак высокопоставленного лица с нижестоящую особую), уже стал наместником императора в Польше, жил в Варшаве и не хотел становиться императором в России. Он отказался от своих прав на престол ид дал присягу Николаю. Николай долго уговаривал Константина царствовать. Но после решительного отказа Константина, он решил выполнить волю покойного брата Александра и принял власть. Присяга Николая была назначена на 14 декабря.

Этим решило воспользоваться Северное тайное общество. Накануне восстания был разработан следующий план: диктатором восстания назначить С.П, Трубецкого, не присягать Николаю, вывести войска на Сенатскую площадь, захватить Петропавловскую крепость и Зимний дворец, арестовать царскую семью, обратиться к народу через Сенат и обнародовать «Манифест к русскому народу». Через 3 месяца после восстания предполагалось созвать Великий собор, но до этого сосредоточить всю власть в руках Временного революционного правительства. Особое значение придавалось «Манифесту к русскому народу», в котором объявить об изменении формы правления и уравнении в правах всех сословий, а также оповестить об отмене крепостного права, рекрутских наборов, военных поселений, телесных наказаний.

Однако изначально восстание было обречено на провал. Отсутствие дисциплины и организованности в стане восставших привело к тому, что диктатор восстания князь Трубецкой вообще не явился. Утром 14 декабря на Сенатскую площадь стали выходить восставшие полки. Первым прибыл лейб-гвардии Московский полк – он построился в каре около памятника Петру I. Позднее к восставшим присоединились Гвардейский морской экипаж и солдаты лейб-гвардии гренадерского полка. Всего на площади собралось около 3000 восставших. Это было намного меньше, чем рассчитывали руководители восстания. Но и этими силами они не могли распорядиться. Восставшие не предпринимали никаких действий. Они не только не обнародовали свой Манифест, но даже от восставших солдат скрывали истинные цели заговора. Они заставляли солдат кричать «Константин и Конституция», объяснив, что Конституция это жена законного наследника престола Константина.

Тем временем Сенат и многие гвардейские полки, на которые рассчитывали заговорщики, уже принесли присягу Николаю. Николай пытался в начале действовать мирными средствами. Однако посланный им на площадь уговаривать повстанцев разойтись, генерал-губернатор Петербурга М.А. Милорадович был смертельно ранен декабристом Каховским. После этого каре восставших дважды атаковала конная гвардия, но обе атаки были отбиты ружейным огнем. К вечеру правительственные войска подтянули артиллерию, и восставшее каре было расстреляно картечью из орудий. К 6 часам восстание в Петербурге было разгромлено и начались аресты.

Весть о разгрома восстания в Петербурге вскоре достигла Южного тайного общества. Заговорщики приняли решение выступать. 29 декабря 1825 г. восстал Черниговский полк. Восстанием руководили С.И. Муравьев-Апостол и М.П. Бестужев-Рюмин. Восставшие захватили город Васильков близ Киева и двинулись на соединение с другими частями. Однако никто не поддержал инициативы Черниговцев. Отряд правительственных войск, высланный навстречу повстанцам, встретил их залпами картечи. 3 января 1826 г. восстание было подавлено и на юге.

Суд над декабристами стал первым в России политическим процессом. К следствию и суду было привлечено 579 человек. Пятеро руководителей заговора (П.И. Пестель, С.И. Муравьев-Апостол, М.П. Бестужев-Рюмин, К.Ф. Рылеев и П.Г. Каховский) были казнены. Остальные декабристы были разжалованы в рядовые, осуждены на различные сроки каторжных работ и сосланы в Сибирь. Более тысячи солдат-участников восстания подвергли экзекуции (прогнали сквозь строй). Свыше двух тысяч солдат было переведено на Кавказ, где шли военные действия.

 

Правление Николая I. Бюрократизация государственного управления в эпоху Николая I

Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855 гг.) всегда являлись предметом острых дискуссий. В советской историографии эта тема была запретной или оценивалась крайне негативно. Период правления Николая I характеризовался как «апогей самодержавия», «эпоха политических реакций», а сам император как исключительный деспот и самодур.

Время правления Николая I пришлось на сложный период в развитии мировой истории, т.к. большинство стран уже вступило в эпоху развитого капитализма. Возникла проблема: как интегрировать Россию в новую реальность.

Николай I считал, что Россия должна развиваться, опираясь на традиционные ценности и институты. Именно с него начался новый поворот России к почвенничеству. В условиях мобилизационного типа развития общества, модернизации в России проводились в русле консервативного обновления.

Однако власть встала не на пусть здоровой консервативной политики, а на узкую тропу охранительства. При Николае I усиливается самодержавный характер власти, общество ставится под жесткий контроль полицейского аппарата.

Из дела декабристов Николай I сделал вывод о ненадежности дворянского сословия. Ему было необходимо создать послушное чиновничество. В этом и заключалась трагическая сторона правления Николая I, поскольку делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты общества. Это способствовало провалу многих государственных реформ.

В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь только на бюрократические учреждения. Он даже создал в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России расцвела бюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии было возведено при Николае I».

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти.

Во главе Государственного совета был поставлен В.П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М.М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов был создан специальный секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» во главе с В.П. Кочубеем «для пересмотра государственного управления».

Работа комитета дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из них, Николай I сделал свои:

- усиление режима личной власти;

- совершенствование законодательства, проведение кодификации законов и упорядочение системы государственного управления,

- усиление системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции – III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Характерной чертой николаевской системы было усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай I, вернулся к практике московских государей – установлению общего духа государственной идеологии. Теперь на смену «Москва – Третий Рим» пришла знаменитая «православие, самодержавие, народность». Автором теории официальной народности стал С. С. Уваров. В ее основе лежали консервативные взгляды на просвещение, науку, литературу. Основные принципы были изложены графом Сергеем Уваровым при вступлении в должность министра народного просвещения в своем докладе Николаю I (19 ноября 1833 г.). Позднее эта идеология стала коротко называться «Православие, Самодержавие, Народность». Согласно этой теории, русский народ глубоко религиозен и предан престолу, а православная вера и самодержавие составляют непременные условия существования России. Народность же понималась, как необходимость придерживаться собственных традиций и отвергать иностранное влияние, как необходимость борьбы с западными идеями свободы мысли, свободы личности, индивидуализма и рационализма. Начиная с правления Николая I, власть делает ставку на националистические настроения, т.е. происходит русификация всех народов.

Для реализации режима личной власти была существенно расширена Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В рамках этой канцелярии было организовано 6 отделений:

1-ое отделение готовило бумаги для императора и следило за их исполнением;

2-е отделение было специально создано для кодификации законов (его возглавил М.М. Сперанский),

3-е отделение – высшая тайная полиция – занималось политическим сыском,

4-е отделение ведало воспитательными и благотворительными учреждениями,

5-е отделение было создано для подготовки реформы государственных крестьян,

6-е отделение управляло присоединенными к России территориями Закавказья.

Компетенция прежних высших государственных органов – Сената и Государственного совета – сильно ограничивались.

Хотелось бы подробнее сказать о 3-ем отделении. Оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом значении существовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим делам. 3-е отделение собирало информацию о настроениях в различных слоях общества, осуществляло контроль над всем государственным аппаратом, ведало тюрьмами, местами ссылки, имело широкую сеть агентуры и подчинялось лично императору. Также при Николае I впервые создается сельская полиция.

Ряд преобразований был проведен Николаем I в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоначальной задачей виделось укрепление дворянства (изменился состав за счет попадания низших слоев в дворянство по Табели о рангах). В связи с этим были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин – потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII чины).

В тоже время возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян, полагало, что делать это необходимо постепенно. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в 9 секретных комитетах (было создано около 100 указов), но так и не был решен из-за противодействия дворянства. Все же в результате права помещиков в отношении крепостных крестьян были несколько ограничены. В частности, запрещалось продавать крепостных крестьян без земли, запрещалось разделение крестьянских семей при продаже, запрещалось возмещать долги крепостными крестьянами с отрывом их от земли.

 

При Николае I не проводились широкие административные реформы. Изменения касались лишь дальнейшей централизации и бюрократизации системы управления. Основное направление совершенствование госаппарата при Николае I состояло в развитие министерской системы. Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответственности. Однако дуализм (Собственная е.и.в. канцелярия и министерства) правления Николая I не привел к желаемому результату.

Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств назначались военные люди. Подавляющие число губернаторов также были военными. Это отразилось на эволюции городского сословного управления, которое было поставлено при Николае I под жесткую опеку губернаторов и городских полицейских органов.

Более того, в 1826 г. был издан Новый цензурный устав, устанавливающий цензорский надзор над всей печатью, а с 1837 г. была установлена параллельная цензура, т.е. повторная проверка уже прошедших цензуру произведений. Так государство стремилось контролировать общественное настроение.

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих прогрессу страны, следует назвать денежную реформу (конец. 1830-х гг.), а также реформу государственных крестьян.

Денежная реформа стала возможной благодаря усилиям нового министра финансов, генерала Е.Ф. Канкрина. Он сумел сократить госрасходы, укрепить курс рубля. Суть этой реформы сводилась к замене обесценивавшихся ассигнаций (вспомогательная денежная единица Российской империи с 1769-го по 1849 гг., имевшая хождение наравне с серебряным рублём с рыночным курсом взаимного обмена обеих валют) кредитными билетами из расчета 3 руб. 50 коп. за рубль. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов.

Тогда же была проведена широкая реформа государственных крестьян, составлявших к середине XIX в. более 45% всего крестьянского населения. В ходе этой реформы, проведенной в 1837-1841 гг. на базе V отделения Собственной е.и.в. канцелярии государственные крестьяне получали широкое местное самоуправление. Государственные крестьяне объединялись в особые сельские общества, из нескольких обществ создавались волости, Волости управлялись выборными волостными сходами. В деревнях сельские сходы избирали деревенских старост. Эта модель сельского самоуправления была сохранена после отмены крепостного права.

 

Реформы в сфере образования

 

Были продолжены реформы в сфере образования, начатые Александром I (при котором была создана сеть высших учебных заведений - университетов и лицеев).

В 1828 г. был принят новый школьный устав, в соответствии с которым начальное и среднее образование подразделялось на три категории:

1) Для детей низших сословий – создавались одноклассные приходские училища, в которых преподавались чтение, письмо, счет и Закон Божий;

2) Для детей средних сословий (мещан и купцов) – создавались трехклассные училища, в которых добавлялись занятия по географии, истории и началам геометрии;

3) Для детей дворян и чиновников вводились семиклассные гимназии, подготавливающие к университету.

Особое внимание уделялось развитию технического образования (были заложены основы современного инженерного образования). Были открыты:

- Практический технологический институт в Петербурге;

- Строительный и Межевой институты в Москве;

- Училище гражданских инженеров;

- Московское ремесленное училище и др.

В 1835 г. был принят Университетский устав, который наделял некой автономией университеты. Однако опасения того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывалось на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной. Был введен строгий полицейский надзор за студентами, упразднено преподавание философии, прекращена посылка за границу молодых ученых, введены ограничительные квоты на прием в ВУЗы.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что недоверие к обществу и стремление опираться на бюрократию являлось главным недостатком николаевской системы управления. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела к господству канцелярии. Не случайно умирая, Николай I сказал своему сыну Александру: «Не в полном порядке сдаю дела тебе Александр».

 

Лекция 9