Лекция 1
СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ, ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
1. Сущность прокурорского надзора
2.Основные понятия прокурорского надзора
3.Цели и задачи прокурорского надзора
4.Принципы организации и деятельности прокуратуры
5. Основные направления (отрасли) прокурорского
надзора
Вопросы для повторения
Задание
1. Сущность прокурорского надзора
Прокурорский надзор — специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории.
Из этого определения вытекают следующие принципиально важные для усвоения материала учебника положения.
Прокурорский надзор — самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения заключается1 в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов РФ или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.
В учебнике рассматривается в основном первое из названных значений. Однако множественность значений этого понятия, как и ряда других, употребляемых в теории и практике прокурорского надзора, требуют самостоятельного рассмотрения вопроса о понятиях прокурорского надзора.
2. Основные понятия прокурорского надзора
Теория и практика прокурорского надзора выработала ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.
Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» — собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, управлений и отделов.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания — в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор — понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории Российской Федерации или любого из них в каждом конкретном случае.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина — часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ, а также судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Ими являются как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).
Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Полномочия определяются не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора. Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования — широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.
Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств. Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.
3. Цели и задачи прокурорского надзора
Цели и задачи прокурорского надзора — две категории, тесно связанные между собой, но, тем не менее, различные.
Цели прокурорского надзора — результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре термины «обеспечение» и «укрепление» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства».
Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей); 2) уголовное преследование;
3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора — это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач обусловливает решение специальных задач надзора и подчинено ему. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан России, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью)
4. Принципы организации и деятельности прокуратуры
Принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника независимо от занимаемой должности или конкретного направления своей деятельности. В данном разделе речь идет о принципах организации и деятельности прокуратуры. Под этим понимаются принципы, реализуемые в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры — прокурорского надзора.
Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему мы не можем отделить принципы осуществления прокурорского надзора от принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.
Принцип централизации в первую очередь относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем указанный принцип имеет принципиально важное значение и для надзорной деятельности прокурора.
Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры — руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором РФ.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности на территории России предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования осуществления прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. Исходя из принципа централизации, каждый вышестоящий прокурор несет полную
ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров.
Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. При реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ.
Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменен другим прокурором, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев (например, в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ, председателем коллегии прокуратуры субъекта РФ является прокурор субъекта РФ). Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить ему выполнение некоторых своих обязанностей, кроме случаев, определенных законом (например, прокурор субъекта РФ не может поручить прокурору района принести представление в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.
Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами.
Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура — это единая федеральная система территориальных специализированных (военные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру — Генеральной прокуратуре РФ.
Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для
всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушений.
Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора в установленных законодательством случаях.
Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, ставит вопрос о возбуждении дела, принимает иные решения.
Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не означает полное отсутствие в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако реализуются решения этих совещательных органов через приказы прокуроров.
Среди всех принципов организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип — необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность — один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.
Законность, как принцип прокурорского надзора, означает, что все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры
могут действовать только в пределах своих определенных законом полномочий.
Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора. На прокурорский надзор возложена обязанность проверять исполнение законов перечисленными в законе должностными, юридическими и иными лицами. Потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана предельно точно и неукоснительно соблюдать законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.
Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неукоснительно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Деятельность прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся организация и деятельность прокуратуры проникнуты началами законности, требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления прокурорского надзора. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.
Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие прокурора в этих случаях, каждый акт его реагирования должны быть строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах, определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.
Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений. Это положение закона имеет принципиальное значение.
Сущность принципа независимости прокурорского надзора в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Названным законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных или местных органов. Прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления.
Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от органов государственной власти и местного самоуправления. Организационные мероприятия по осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры осуществляют в тесном контакте с федеральными и региональными органами представительной и исполнительной власти, муниципальными органами.
Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может достичь поставленные перед ней государством цели и задачи. Осуществление принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается их организационным построением, порядком назначения прокурорских кадров, установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом уголовную или административную ответственность.
Одной из черт, или свойств, принципа независимости является политическая независимость прокурора. Предусмотренное п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрещение прокурорам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности исключает возможность влияния этих объединений на прокурора, а, следовательно, и на принимаемые им решения в процессе осуществления прокурорского надзора. Известно, что во всех политических объединениях (партиях, движениях и т.п.) существуют внутренняя, организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда совпадать с целями и задачами органов прокуратуры, поэтому их выполнение препятствовало бы реализации функций прокуратуры. Членство в такого рода объединениях исключает возможность прокурора руководствоваться при осуществлении надзора чем-либо иным, кроме закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ.Решению этой же задачи служит предусмотренное в том же п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрещение создания и деятельности общественных объединений, преследующих политические цели и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры. Если прокурор не имеет права быть членом политических объединений, созданных вне органов и учреждений прокуратуры, то тем более он не имеет права их создавать и участвовать в деятельности таких организаций в самой прокуратуре. Поэтому возможность их создания в органах прокуратуры запрещены законом.
Конечно, каждый прокурор как гражданин и член общества может разделять или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных политических объединений, существующих, как известно, в настоящее время в большом количестве. Однако такое единомыслие ни в коей мере не должно влиять на принятие им своих профессиональных решений. Важность неукоснительного соблюдения принципа политической независимости прокуратуры особенно актуальна в периоды конкретных изменений социальных, политических и экономических отношений, свойственный для современного российского общества. Принцип гласности закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, где говорится, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Одна из форм реализации названного принципа прокурорского надзора закреплена в п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре. Согласно этой статье Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и отчет о проделанной работе по их укреплению. Из Закона о прокуратуре вытекает, что прокуратура информирует органы государственной власти не только о состоянии законности в Российской Федерации, но и о результатах своей работы по ее укреплению. В названной статье Закона говорится только о деятельности Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, естественно, на своем уровне полномочий, также постоянно информируют соответственно региональные и местные органы о результатах своей работы.
Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах. Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению норм правосознания населения и в конечном итоге — укреплению законности. Последнее имеет особо важное значение для самой прокуратуры. Отчетность прокуратуры о проделанной работе по укреплению законности в целом, доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и гражданским делам, разрешению материалов о преступлениях и правонарушениях для средств массовой информации способствуют недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры. Однако не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. В тех случаях, когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам государства и граждан, такая гласность не допускается. Сказанное не изменяет вывода о том, что принцип гласности — необходимое условие надзора, значимость которого существенно возросла на современном этапе развития демократии в России.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
В соответствии со ст. 22 УИК прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.
Для выполнения задач при осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения нарушений законов прокуроры наделены соответствующими полномочиями. В этих целях прокуроры могут использовать не только специальные полномочия, предоставленные для надзора за исполнением законов на рассматриваемом направлении надзорной деятельности (ст. 33 Закона о прокуратуре), но и с учетом специфики предмета надзора полномочия, предусмотренные по другим направлениям прокурорского надзора: полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 22 Закона о прокуратуре); полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 27 Закона о прокуратуре).
К специальному полномочию относится право прокурора посещать в любое время учреждения и органы, указанные в ст. 32 Закона о прокуратуре. В ст. 24 УИК предусмотрено право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, следовательно, он сам определяет время посещения.
В приказе Генерального прокурора от 30.01.2007 № 19 содержится требование к подчиненным прокурорам в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей ежемесячно проверять следственные изоляторы, гауптвахты. В исправительных учреждениях, дисциплинарных войсках прокуроры должны проводить проверки не реже одного раза в месяц, а в учреждениях, расположенных в труднодоступных местностях, — не реже одного раза в квартал. Исполнение законов в уголовно-исполнительных инспекциях, соответствующих службах органов внутренних дел, а также в органах и учреждениях, участвующих в исполнении наказаний и осуществлении мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы проверки прокурорами должны проводиться не реже одного раза в квартал.
Закон не ограничивает прокурора какими-либо основаниями для посещения указанных учреждений и органов.
Посещение прокурором учреждений и органов не является самоцелью. Посещая их, прокурор выясняет вопросы, входящие в предмет прокурорского надзора (соблюдение сроков задержаний и иных сроков, законность водворения осужденных к лишению свободы в штрафной изолятор и т.д.). При этом проверки могут быть как целевые, т.е. затрагивающие, как правило, законность отдельных сторон деятельности учреждений (например, соответствие требованиям закона условий труда лиц, лишенных свободы), так и общие, охватывающие весь комплекс вопросов, относящихся к предмету надзора. Результаты проверки отражаются в составляемых справках (актах).
Для того чтобы выявить нарушения законов, прокурору предоставлено право опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Опрос указанных лиц является также средством предупреждения нарушений законности в деятельности учреждений и органов, где эти лица содержатся.
Путем опроса могут быть выявлены такие существенные нарушения законности, как применение к задержанным, арестованным и иным лицам недозволенных методов воздействия, применения в нарушение требований закона специальных средств, оружия и других.
При осуществлении надзора прокурор вправе знакомиться с документами, на основании которых произведено задержание, заключение под стражу, осуждение, определение мер принудительного характера. Это полномочие важно, поскольку позволяет выявить и предупредить нарушение сроков содержания под стражей, неправильное определение вида исправительного учреждения, неправильное применение мер взыскания и другие существенные нарушения закона.
Федеральный закон от 15.07.1995 № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ч. 7 ст. 34) предусматривает проведение оперативно-розыскных мероприятий в местах содержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений. Осуществление оперативно-розыскной деятельности предусмотрено законом (ст. 84 УИК) и в исправительных учреждениях. Задачами оперативно-розыскной деятельности в этих учреждениях являются: обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде лишения свободы; содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение.
В этой связи Закон о прокуратуре и Закон об ОРД предоставляют прокурору право знакомиться с оперативными материалами. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Подробно вопрос о полномочиях прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности изложен в разд. 9.2 учебника.
Наделение прокурора полномочием требовать от администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу, создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера — одна из характерных особенностей надзора на рассматриваемом направлении прокурорской деятельности. Сущность этих требований прокурора заключается в следующем:
— во-первых, прокурор может требовать от администрации указанных органов и учреждений соблюдения правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и других условий, исходя из тех вопросов, которые входят в предмет прокурорского надзора;
7.1. во-вторых, прокурор может, исходя из конкретной ситуации, установить время для исполнения своих требований;
7.2. в-третьих, эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией;
7.3. в-четвертых, обжалование администрацией требований прокурора не приостанавливает их исполнение;
7.4. в-пятых, хотя законом и не установлена форма требований прокурора (они могут быть выражены как в устной, так и письменной форме), целесообразно в целях возможности контролирования облекать их в письменную форму.
Прокурор вправе проверять соответствие законодательству РФ правовых актов — приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре.
Как отмечалось выше, в приказе Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 № 19 от прокуроров требуется систематически осуществлять надзор за соответствием действующему законодательству приказов, указаний, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, содержанием граждан под стражей, издаваемых администрацией следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания, а также территориальных органов уголовно-исполнительной системы, командирами дисциплинарных и других воинских частей, опротестовывать их в случае несоответствия закону.
Прокурор может проверять соответствие закону правовых актов указанных учреждений и органов не только при поступлении заявлений и жалоб о их противозаконном характере, но и по собственной инициативе.
Он проверяет соответствие закону правовых актов, относящихся к деятельности учреждений и органов, вопросы которой входят в предмет прокурорского надзора. Это, прежде всего, приказы, распоряжения и постановления, в которых регламентируется порядок и условия содержания задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, привлечение осужденных к общественно полезному труду, получение общего образования, профессиональной подготовки и другие.
Прокурор вправе, как и по другим направлениям надзорной деятельности, требовать объяснения от должностных лиц. Он может требовать объяснения по любому проверяемому вопросу о нарушениях законности в деятельности администрации. Форма объяснения в законе не предусмотрена, а поэтому прокурор вправе сам определить, исходя из конкретной ситуации, какую форму (устную или письменную) следует использовать. Получение объяснений позволяет прокурору выяснить причины и условия, способствующие нарушениям закона, а, следовательно, использовать более эффективные средства по их устранению.
Одним из основных средств реагирования прокурора на выявленные нарушения законов является протест. Протест приносится во всех случаях выявления противоречащих закону приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре. В протесте заключается требование о приведении в соответствие с действующим законодательством приказов, распоряжений и постановлений либо их отмене. Отличительной особенностью принесения протеста на правовые акты администрации указанных учреждений и органов от принесения протеста при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является приостановление действия опротестованного акта администрацией учреждения.
Важным средством реагирования прокурора на устранение выявленных нарушений законов является представление прокурора. В представлении указываются также причины выявленных нарушений законности и условия, им способствующие, и высказывается требование прокурора об их устранении. В представлении прокурор может поставить вопрос о необходимости привлечения к дисциплинарной, материальной ответственности конкретных лиц, чья деятельность привела к нарушениям законов (при отсутствии признаков преступления или административного проступка).
Прокурор вправе и обязан в случаях установления в действиях администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу признаков преступления, в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
Законом о прокуратуре в 1992 г. впервые прокурору было предоставлено право отменять, дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. До этого прокурор был вправе в случаях незаконного или необоснованного дисциплинарного взыскания, наложенного на осужденного администрацией учреждения уголовно-исполнительной системы, опротестовать приказ о наложении такого взыскания или поставить вопрос о его отмене в своем представлении. В настоящее время отмена решений администрации может осуществляется путем вынесения прокурором постановления.
В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. В соответствии с ч. 2 ст. 10 УПК прокурор имеет право немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащего под стражей свыше установленного срока.
Без законных оснований содержание лиц в этих учреждениях и органах будет в случаях отсутствия оформленных в соответствии с установленными правилами документов (постановлений, приговоров, определений) либо истечения сроков задержания, ареста, наказания или применения меры принудительного характера. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Порядок освобождения осужденных к ограничению свободы, аресту и лишению свободы определен в ст. 173 УИК. В частности, предусмотрено, что указанные лица освобождаются в первой половине последнего дня срока наказания. Если срок наказания оканчивается в выходной или праздничный день, осужденный освобождается от отбывания наказания в предвыходной или предпраздничный день. При исчислении срока наказания в месяцах он истекает в соответствующее число последнего месяца, а если данный месяц не имеет соответствующего числа — в последний день этого месяца. Выписка из психиатрического стационара пациента, к которому по решению суда применены принудительные меры медицинского характера, производится только по решению суда.
При установлении случаев содержания указанных лиц без законных оснований прокурор или его заместитель выносит постановление об их освобождении. Это постановление подлежит немедленному исполнению.
Законодательство предусматривает случаи, когда действия администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражей, органов и учреждений, исполняющих наказание, требуют санкции прокурора. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному прокурором. В законе оговорены случаи, когда санкция прокурора не требуется. В УИК, например, предусмотрено получение санкции прокурора для задержания на срок до 30 суток разыскиваемых, скрывшихся с места жительства; лиц, осужденных к исправительным работам (ч. 4 ст. 46); для задержания на срок до 15 суток осужденных к ограничению свободы, уклоняющихся от получения в органе внутренних дел предписания о выезде к месту отбывания наказания или невыезде к месту отбывания наказания в установленный срок (ч. 2 ст. 48); для задержания органами внутренних дел или администрацией исправительного центра на срок не более 30 суток осужденных к отбыванию наказания в виде ограничения свободы и самовольно без уважительных причин оставивших территорию исправительного центра и находящихся в розыске (ч. 5 ст. 58).
УИК предусматривает необходимость согласования с прокурором введения режима особых условий в исправительных учреждениях. В ч. 3 ст. 85 отмечено, что режим особых условий (в случае стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения особого или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных) вводится на срок до 30 суток по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, либо начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта РФ, согласованному с Генеральным прокурором РФ либо соответствующим прокурором.
Статья 186 УИК, регламентирующая порядок исполнения смертной казни, предусматривает не только обязательное присутствие прокурора при исполнении этого вида наказания, но и обязательность подписи прокурора в протоколе об исполнении приговора суда.
Организация работы по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
В 1985—1986 гг. образованы специализированные прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы (их точное название: прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях). В состав этих прокуратур входят: прокурор, заместитель прокурора, старшие помощники, помощники прокурора и работники канцелярии. Распределение обязанностей между ними производится распоряжением прокурора (распределяются конкретные объекты; обязанности за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, проведение анализов и обобщений по определенному предмету надзора). Планирование работы прокуратуры осуществляется на основе анализа состояния законности и правопорядка в учреждениях уголовно-исполнительной системы с использованием материалов прокурорского надзора, ведомственного контроля, статистических и других учетных данных, материалов уголовных и гражданских дел, имеющейся информации о причинах и условиях, способствующих нарушениям законности.
Прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях координирует деятельность администрации этих учреждений, военных прокуроров по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями в указанных учреждениях, а также принимает участие в координационных мероприятиях, проводимых территориальными органами прокуратуры.
Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях взаимодействуют с территориальными и военными прокуратурами путем планирования и совместного проведения с ними мероприятий по укреплению законности и правопорядка в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания.
Основными направлениями деятельности указанных прокуратур являются:
9.1. надзор за исполнением уголовно-исполнительного и иного законодательства в учреждениях уголовно- исполнительной системы, находящихся на территориях, где такие прокуратуры созданы;
9.2. надзор за исполнением требований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях в указанных учреждениях, своевременном возбуждении уголовных дел и принятия мер по каждому случаю нарушения законности;
9.3. выезды на чрезвычайные происшествия в учреждения уголовно-исполнительной системы для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий, вызвавших происшествия, и привлечения виновных к ответственности;
9.4. надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
9.5. надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, совершенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
9.6. участие при рассмотрении в судах первой инстанции направленных прокуратурой уголовных и гражданских дел, а также при рассмотрении в судах дел об условно- досрочном освобождении от отбывания наказания, замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания и при разрешении судом других вопросов, связанных с исполнением приговоров;
9.7. обжалование в кассационном порядке необоснованных решений суда;
9.8. изучение причин рецидивной преступности с использованием проводимых администрацией учреждений уголовно-исполнительной системы и иной информации о лицах, совершивших новые преступления в течение года после освобождения от отбывания наказания из указанных учреждений и принятие мер к их устранению;
9.9. надзор за точным применением в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, актов амнистии;
9.10. надзор за законностью издаваемых администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, приказов, распоряжений, постановлений.
Прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в пределах своих полномочий систематически проводят комплексные проверки в этих учреждениях; с учетом состояния законности в них обеспечивают их посещение, как правило, не реже одного раза в месяц для проведения приема осужденных по личным вопросам, проверки законности водворения осужденных в штрафные помещения, предусмотренные уголовно- исполнительным законодательством, и выполнения других неотложных мероприятий.
В прокуратурах субъектов РФ имеются отделы либо группы прокуроров, возглавляемые начальниками отделов или старшими помощниками прокуроров субъектов РФ, по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. В пределах своей компетенции эти подразделения либо группы прокуроров:
9.11. организуют и осуществляют надзор за исполнением уголовно-исполнительного законодательства (о режиме отбывания наказания и борьбе с преступностью, о трудовом использовании осужденных и т.д.);
9.12. непосредственно осуществляют надзор за исполнением законов в деятельности органов управления уголовно- исполнительной системы.
9.13. контролируют работу прокуратур по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, проводят проверки в прокуратурах по организации работы на данном направлении, оказывают практическую и методическую помощь;
9.14. осуществляют надзор за законностью издаваемых нормативных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний;
9.15. рассматривают и разрешают жалобы и заявления, проводят в установленном порядке прием граждан;
9.16. анализируют состояние законности и прокурорского надзора, разрабатывают и реализуют меры по предупреждению нарушений законности при исполнении уголовных наказаний и повышению эффективности прокурорского надзора;
9.17. выявляют и распространяют положительный опыт работы;
9.18. организуют и проводят учебно-методические мероприятия, стажирование работников нижестоящих прокуратур;
9.19. разрабатывают методические рекомендации по проверке исполнения законов в соответствующих учреждениях;
9.20. участвуют в пропаганде и разъяснении законодательства.
В Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний, назначаемых судом, организует и осуществляет управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. От управления требуется систематически анализировать состояние надзора и законности при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей, вникать в организацию и содержание деятельности подконтрольных прокуратур, оказывать им практическую и методическую помощь, распространять положительный опыт работы. Управление должно обеспечить надзор за исполнением законов Федеральной службой исполнения наказаний. Сотрудники управления должны осуществлять надзор за исполнением законов в федеральных государственных учреждениях — следственных изоляторах № 1 и 2 Федеральной службой исполнения наказаний. Проверки в этих учреждениях должны проводить не реже одного раза в месяц.
4. Особенности надзора за законностью исполнения наказаний в виде лишения свободы
Надзор за исполнением законов в местах отбывания лишения свободы представляет наиболее объемный и сложный участок в деятельности прокуроров. Перед выездом для проведения проверки в этих местах прокурору целесообразно определить конкретные цели проверки, продолжительность проверки, круг участников, привлекаемых для проведения проверки, изучить необходимую информацию (справки по предыдущим проверкам и принятых мерах по выявленным нарушениям законности, результаты ведомственных проверок и т.п.) для лучшей ориентации в обстановке и более эффективного проведения проверки.
При проведении комплексных проверок прокурору необходимо выяснить:
9.21. законность нахождения осужденных в местах отбывания лишения свободы;
9.22. соблюдение требований закона о раздельном содержании осужденных к лишению свободы в исправительных учреждениях;
9.23. законность и обоснованность перевода осужденных для дальнейшего отбывания наказания из одной колонии в другую того же вида или из одной тюрьмы в другую;
9.24. соответствие режима содержания осужденных видам исправительных учреждений;
9.25. соблюдение требований закона об условиях отбывания наказания (материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение и др.);
9.26. соблюдение требований закона при привлечении к труду осужденных к лишению свободы, правил охраны труда, а также при обеспечении профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных к лишению свободы;
9.27. соблюдение требований закона, регулирующих воспитательное воздействие на осужденных;
9.28. законность оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях;
9.29. обеспечение прав осужденных при использовании технических средств надзора и контроля;
9.30. законность и обоснованность применения администрацией в отношении осужденных при оказании ими сопротивления персоналу исправительных учреждений, злостного неповиновения и в других случаях физической силы, специальных средств и оружия;
9.31. состояние борьбы с преступлениями и иными нарушениями в исправительных учреждениях, арестных домах; соблюдение требований уголовно-процессуального законодательства о производстве неотложных следственных действий;
9.32. соблюдение администрацией исправительных учреждений требований закона о порядке представления к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания осужденных или о замене им неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;
9.33. соблюдение администрацией исправительных учреждений требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;
9.34. законность приказов, распоряжений, постановлений администрации исправительных учреждений;
9.35. выполнение администрацией исправительных учреждений обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.
Проверку прокурор, как правило, начинает с предварительной беседы с начальником учреждения и поручения ему подготовить необходимые документы и сведения (журнал учета и информации для оперативных дежурных; книгу замечаний и предложений по недостаткам в деятельности администраций; журнал рапортов приема-сдачи дежурств; журнал учета рапортов о нарушениях установленного порядка отбывания наказания; приказы, распоряжения, постановления администрации и др.), с которыми в последующем знакомится. Исходя из целей проверки, прокурор может ознакомиться также с делами оперативного учета, с возбужденными уголовными делами и производстве по ним неотложных следственных действий и другими документами.
Прокурор производит, как правило, в присутствии начальника учреждения и начальника медсанчасти (а в необходимых случаях и других должностных лиц) обход всех жилых, коммунально-бытовых, служебных и производственных объектов. Обход объектов и территорий, который может производиться как в присутствии представителей администрации, так и прокурором наедине, сопровождается опросом осужденных об их жалобах и заявлениях.
Круг вопросов, выясняемых прокурором при обходе, зависит от конкретного объекта. Так, например, в процессе обхода жилых помещений прокурор обращает внимание на обеспеченность осужденных нормой жилой площади, вещевым довольствием, индивидуальными спальными местами и постельными принадлежностями; при посещении столовой и кухни прокурор выясняет, как обеспечиваются осужденные питанием, выдается ли осужденным положенное по норме довольствие и т.д.
При опросе осужденных прокурор выясняет: соблюдаются ли их права и законные интересы и выполняются ли ими обязанности; предоставляются ли им, как часто, с кем свидания; предоставляется ли им право на телефонные разговоры, с кем и как часто; предоставляются ли им прогулки, когда и сколько времени отводится на них; предоставляются ли им другие предусмотренные законом права и выясняются другие вопросы, относящиеся к предмету прокурорского надзора. Во время обхода прокурор записывает данные о личности тех, кто желает прийти к нему на личный прием.
После обхода территории и объектов прокурор принимает осужденных, записавшихся к нему на личный прием, рассматривает и по возможности разрешает жалобы, принятые им от осужденных как во время обхода, так и в процессе личного приема. При необходимости прокурор истребует от администрации объяснения.
В последующем прокурор анализирует полученную информацию и принимает необходимые меры.
5. Особенности надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества
При проведении проверок законности исполнения наказания в виде ограничения свободы подлежат выяснению:
9.36. законность нахождения осужденных в исправительных центрах;
9.37. соблюдение требований закона о порядке отбывания ограничения свободы (привлечение к работам по благоустройству зданий и территории исправительного центра в порядке очередности, как правило, в нерабочее время продолжительностью не более двух часов в неделю; раздельное содержание осужденных, ранее отбывших лишение свободы и имеющих судимость, от иных осужденных; раздельное содержание осужденных за преступления, совершенные в соучастии и др.);
9.38. соблюдение требований закона о материально-бытовом обеспечении осужденных (обеспечение нормой жилой площади, индивидуальными спальными местами, постельными принадлежностями и др.);
9.39. соблюдение требований закона о медико-санитарном обеспечении осужденных;
9.40. обеспечение условий труда осужденных;
9.41. обеспечение администрацией организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, привлечения их к труду с учетом состояния здоровья и профессиональной подготовки, получения ими начального профессионального образования или профессиональной подготовки;
9.42. законность увольнения осужденных администрацией организаций, в которых они работают;
9.43. соблюдение требований закона, регулирующих воспитательное воздействие на осужденных;
9.44. законность применения мер поощрения, применяемых к осужденным, и привлечения к ответственности за нарушение порядка и условий отбывания ограничения свободы и за злостное уклонение от отбывания ограничения свободы;
9.45. соблюдение администрацией исправительного центра требований закона о порядке предоставления к условно- досрочному освобождению от отбывания наказания осужденных или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;
9.46. соблюдение администрацией исправительного центра, администрацией организаций, в которых работают осужденные, требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;
9.47. законность приказов, распоряжений, постановлений, администраций исправительного центра и администраций организаций, в которых работают осужденные;
9.48. выполнение администрацией исправительного центра обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.
Выяснение указанных вопросов проводится путем проверок, проводимых в исправительных центрах и в организациях, в которых работают осужденные к ограничению свободы.
В начале проверки прокурор, как правило, беседует с начальником исправительного центра, выясняет общие вопросы, истребует сведения о количестве и наименовании организаций, где работают осужденные; числе осужденных, состоящих на учете в исправительном центре; взятых на учет, снятых с учета за соответствующий период времени. Прокурор знакомится с документами — картотекой, журналом учета, личными делами осужденных, данными о проведении розыска осужденных, скрывшихся от отбывания наказания, приказами, распоряжениями и постановлениями администрации и другими документами, исходя из конкретных данных о состоянии законности в исправительном центре.
При посещении организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, прокурор беседует с представителями организации, с осужденными, которые там работают; знакомится с актами проведенных в этих организациях проверок, приказами администрации организаций и другими необходимыми документами.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении наказания в виде ограничения свободы во многом зависит от систематичности проведения проверок и реального принятия прокурором мер, необходимых для устранения выявленных им нарушений закона, а также предупреждения их в будущем.
Подробно не касаясь далее вопросов, общих для осуществления надзора за законностью исполнения других видов наказания, следует отметить лишь специфику, свойственную проверкам исполнения законов этих видов наказаний.
При проведении проверок законности исполнения исправительных работ следует иметь в виду, что исправительные работы отбываются по основному месту работы осужденного. Осужденные к исправительным работам привлекаются к отбыванию наказания не позднее 30 дней со дня поступления в уголовно-исполнительную инспекцию соответствующего распоряжения суда с копией приговора (определения, постановления).
Установлением 15-дневного срока приведения приговора (определения, постановления) в исполнение уголовно- исполнительной инспекцией преследуется цель обеспечения своевременного привлечения осужденного к отбыванию наказания, что является одним из условий его эффективности.
Проверяя соблюдение законности в уголовно-исполнительных инспекциях, прокурор выясняет, все ли распоряжения суда обращены к исполнению.
К числу выясняемых вопросов относится и отбытие осужденным полностью срока назначенного судом наказания. Началом срока отбывания исправительных работ является день получения администрацией организации, в которой работает осужденный, из уголовно-исполнительной инспекции копии приговора (определения, постановления) суда и других документов. В срок наказания не засчитывается время, в течение которого осужденный не работал; время болезни, вызванной алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением или действиями, связанными с ним; время отбывания административного взыскания в виде ареста, а также время содержания под домашним арестом или под стражей в порядке меры пресечения по другому делу в период отбывания наказания.
Проверяя соблюдение условий отбывания исправительных работ, прокурор исходит из требований ст. 40 УИК. Согласно этим требованиям из заработной платы осужденных производятся удержания в размере, установленном приговором суда. В период отбывания исправительных работ осужденным запрещается увольнение с работы по собственному желанию без разрешения в письменной форме уголовно-исполнительной инспекции. Указанные требования закона прокурор должен проверять как в уголовно- исполнительных инспекциях, так и в организациях, в которых работают осужденные к исправительным работам.
Осужденный, не имеющий работы, обязан трудоустроиться самостоятельно либо встать на учет в органах службы занятости. Осужденный не вправе отказаться от предложенной органами службы занятости работы или переквалификации.
Удержания из заработной платы осужденного производятся по основному месту его работы за каждый отработанный месяц при выплате заработной платы независимо от наличия к нему претензий по исполнительным документам. При производстве удержаний учитывается денежная и натуральная часть заработной платы осужденного. Удержания не производятся из пособий, получаемых осужденным в порядке социального страхования и социального обеспечения, из выплат единовременного характера, за исключением пособий по безработице.
Прокурору следует обращать внимание и на исполнение требования закона о возвращении осужденному излишне удержанных сумм из его заработной платы в случаях отмены или изменения приговора суда с прекращением дела.
С учетом данных о состоянии законности прокурору необходимо решить, проводить ли проверки во всех организациях, в которых работают осужденные к исправительным работам, либо ограничиться проверкой отдельных организаций; проводить проверку всех вопросов, входящих в предмет прокурорского надзора, или проверить лишь некоторые из них. Например, получить информацию о состоянии законности в порядке производства удержаний из заработной платы осужденного можно, ознакомившись с материалами проверок, проводимых по месту работы осужденных уголовно-исполнительной инспекцией, на которую возложена обязанность осуществления контроля за правильностью и своевременностью удержаний из заработной платы осужденных к исправительным работам и перечислением удержанных сумм в соответствующий бюджет.
Так же, как и при проверках законности исполнения наказания в виде исправительных работ, при проведении проверок законности исполнения наказания в виде обязательных работ прокурор проводит как в уголовно- исполнительных инспекциях, так и в организациях, в которых осужденные отбывают этот вид наказания. При этом должно учитываться, что наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных на объектах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией. Прокурору нужно обращать внимание на то, привлечен ли осужденный к обязательным работам к отбыванию наказания не позднее 15 дней со дня поступления в уголовно-исполнительную инспекцию соответствующего распоряжения суда с копией приговора (определения, постановления). Проверке подлежат и такие вопросы, как условия исполнения и отбывания наказания, исчисление срока обязательных работ, соблюдение уголовно-исполнительной инспекцией и администрацией организации, в которых осужденные отбывают обязательные работы, требований закона об их обязанностях.
Специфика прокурорского надзора за исполнением других наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, определяется, во-первых, тем, какой орган или учреждение исполняет этот вид наказания (ст. 16 УИК); во- вторых, какие требования о порядке и условиях отбывания каждого из этих видов наказания предусмотрены в законе.
При проведении проверок законности исполнения наказаний прокурорам следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 18 УИК к осужденным к ограничению свободы могут быть применены меры медицинского характера. Прокурору следует обращать внимание на соблюдение установленного законом порядка исполнения этих принудительных мер.
6. Особенности надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
В соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» подозреваемые и обвиняемые могут содержаться.
4.в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы;
5. изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел;
6. изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов ФСБ России;
7. учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы;
8. помещениях, которые определены капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовками и приспособленных для этих целей;
9.на гауптвахтах (подозреваемые и обвиняемые военнослужащие).
В зависимости от места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых проверка законности их содержания проводится соответствующим прокурором, работниками отделов (групп) по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной системе прокуратур субъектов РФ, работниками подразделений по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности прокуратур субъектов РФ, территориальными прокурорами, транспортными прокурорами, прокурорами по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, военными прокурорами. Например, законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания территориальных органов внутренних дел проверяют, как правило, территориальные прокуроры; в изоляторах временного содержания транспортных органов внутренних дел — транспортные прокуроры; в изоляторах временного содержания органов внутренних дел на особо режимных объектах — прокуроры по надзору за исполнением законов на таких объектах; в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов ФСБ России и на гауптвахтах — военные прокуроры.
При проведении проверок в изоляторах временного содержания прокурору следует обращать внимание на исполнение требований законодательства о нахождении там не более 10 суток в течение месяца переведенных из следственных изоляторов подозреваемых и обвиняемых для выполнения следственных действий, судебного рассмотрения дел за пределами населенных пунктов, где находятся следственные изоляторы, из которых ежедневно доставка их невозможна, на время выполнения указанных действий и судебного процесса.
Закон разрешает использовать учреждения, исполняющие наказания (исполнительные колонии, воспитательные колонии и тюрьмы) для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Однако при этом должны быть соблюдены следующие положения: во-первых, для этих целей могут быть использованы не все указанные учреждения, а лишь те, перечень которых утвержден; во-вторых, задержанные по подозрению в совершении другого преступления должны быть изолированы от осужденных, отбывающих наказание; и, в-третьих, помещения, в которых находятся подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, должны быть специально оборудованы для этих целей и функционировать в режиме следственных изоляторов. В случаях назначения в отношении этих лиц экспертизы по основаниям, предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством, или оказания им медицинской помощи они помещаются в медицинские учреждения.
В местах содержания под стражей устанавливается режим, который должен обеспечивать не только соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых, исполнение ими своих обязанностей, их изоляцию, но и выполнение задач, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством. В целях обеспечения режима в местах содержания под стражей утверждаются Правила внутреннего распорядка. Правила внутреннего распорядка необходимо знать прокурору, осуществляющему надзор на данном направлении, поскольку в них находят отражение такие важные вопросы, как порядок приема и размещения подозреваемых и обвиняемых по камерам, материально-бытового и медико-санитарного обеспечения подозреваемых и обвиняемых и другие. Правила внутреннего распорядка, хотя и не устанавливают каких- либо дополнительных обязанностей и прав подозреваемых и обвиняемых, однако регулируют механизм применения материальных норм, предусмотренных в законе. Особого внимания заслуживают при проведении прокурорами проверок исполнения закрепленных в законе прав подозреваемых и обвиняемых и их обеспечение (гл. II Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»).
В связи с повышением криминогенности содержащихся под стражей лиц, особенно усилением агрессии со стороны лиц, объединенных в организованные преступные сообщества, впервые закреплено право подозреваемых и обвиняемых на личную безопасность во время содержания под стражей. При наличии оснований для принятия мер по обеспечению личной безопасности (заявление подозреваемого или обвиняемого, сообщение лица, в производстве которого находится уголовное дело, устные или письменные угрозы в адрес конкретного подозреваемого или обвиняемого со стороны других лиц, сведения оперативно-розыскного характера и иные данные) прокурору нужно проверить, все ли необходимые меры профилактического характера приняты администрацией мест содержания. К этим мерам, предусмотренным законом, Правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами, относятся, в частности, отдельное содержание подозреваемых и обвиняемых, жизни и здоровью которых угрожает опасность, обыск помещений и личный обыск подозреваемых и обвиняемых, досмотр их вещей, передач и посылок, проведение необходимых оперативно-розыскных мероприятий. В случаях, когда угроза перерастает в насильственные действия, сотрудники мест содержания под стражей обязаны принять меры безопасности, включающие применение физической силы, специальных средств, газового и огнестрельного оружия. Такие права подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в изоляторах временного содержания, как: право на свидания с родственниками и иными лицами, право пользоваться ежедневной прогулкой продолжительностью не менее одного часа, право получать посылки, передачи; права подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, как: право на создание бытовых условий, отвечающих требованиям гигиены и санитарии, обеспечение индивидуальным спальным местом, обеспечение нормой санитарной площади на одного человека в размере четырех квадратных метров, должны предоставляться по мере создания соответствующих условий.
Предложения, заявления и жалобы, как и другие виды информации, исходящей от подозреваемого и обвиняемого, подлежат цензуре. Однако из этого правила есть исключение. Предложения, заявления и жалобы, адресованные прокурору, в суд или иные органы государственной власти, которые имеют право контроля за местами содержания под стражей, цензуре не подлежат и принимаются от подозреваемых и обвиняемых в запечатанных конвертах, вскрывать которые запрещено. Они не позднее следующего за днем подачи предложения, заявления или жалобы рабочего дня направляются адресату.
При проведении проверок в местах содержания под стражей тщательного выяснения требуют вопросы: условий содержания беременных женщин, женщин, имеющих при себе детей в возрасте до трех лет, и несовершеннолетних, поскольку для этих подозреваемых и обвиняемых создаются улучшенные материально-бытовые условия, устанавливаются повышенные нормы питания и предусматриваются другие улучшенные условия (ежедневные прогулки беременных женщин и женщин, имеющих при себе детей, не ограничиваются продолжительностью, ежедневные прогулки несовершеннолетних устанавливаются продолжительностью не менее двух часов; к беременным женщинам и женщинам, имеющим при себе детей, не может быть применено в качестве мер взыскания водворение в карцер и др.). Несовершеннолетние подозреваемые и обвиняемые должны содержаться под стражей отдельно от взрослых. Как правило, они размещаются в тех же учреждениях, что и взрослые подозреваемые и обвиняемые. Для них отводятся изолированные корпуса, секции или этажи. Однако в исключительных случаях в камеру, где содержатся несовершеннолетние, могут помещаться с согласия прокурора и совершеннолетние подозреваемые и обвиняемые, которые положительно характеризуются, впервые привлекаются к уголовной ответственности, вменяемое им преступление не является тяжким или особо тяжким.
В соответствии с требованиями закона администрация места содержания под стражей обязана в случае тяжкого заболевания либо смерти подозреваемого или обвиняемого незамедлительно сообщить об этом его близким родственникам и прокурору. Прокурор вправе по своей инициативе или заявлению родственников заболевшего или умершего проводить проверку по данному факту.
Значительную часть времени отводит прокурор при проведении проверки исполнения законов в местах содержания под стражей вопросам обеспечения изоляции и предотвращения правонарушений в местах содержания под стражей. К основным из них относятся: соблюдение требований закона о раздельном размещении в камерах различных категорий подозреваемых и обвиняемых (мужчин и женщин; лиц, впервые привлекаемых к уголовной ответственности, и лиц, ранее содержавшихся в местах лишения свободы; подозреваемых и обвиняемых по одному уголовному делу; осужденных к смертной казни и других); обеспечение охраны подозреваемых и обвиняемых и надзора за ними (круглосуточная охрана в корпусных отделениях, внутренних и наружных постах; фотографирование, дактилоскопирование подозреваемых и обвиняемых, личный обыск и досмотр вещей; проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений и др.); выполнение подозреваемыми и обвиняемыми возложенных на них обязанностей (соблюдать установленный порядок ведения переговоров, передачи каких-либо предметов и переписки с лицами, находящимися на свободе или отбывающими наказания в местах лишения свободы, соблюдать правила пожарной безопасности и др.); соблюдение порядка применения мер поощрения и мер взыскания (особого внимания заслуживают основания водворения подозреваемых и обвиняемых в одиночную камеру или карцер и соблюдение условий содержания в них); привлечение подозреваемых и обвиняемых к материальной ответственности за причиненный государству во время содержания под стражей материальный ущерб; применение физической силы, специальных средств, газового и огнестрельного оружия сотрудниками мест содержания под стражей либо иными сотрудниками органов внутренних дел, привлекавшихся для обеспечения правопорядка (например, физическая сила может быть применена в отношении подозреваемого или обвиняемого для пресечения совершаемого им правонарушения или преодоления его противодействия законным требованиям сотрудников мест содержания под стражей, если ненасильственные способы не обеспечивают прекращения правонарушения либо выполнения законных требований).
Вопросы для повторения
6.8. Как вы понимаете предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу?
6.9. Каковы полномочия прокуроров в данной области надзора?
6.10. Как организуется работа в прокуратуре по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу?
6.11. В чем состоят особенности прокурорского надзора за законностью исполнения наказания в виде ареста и лишения свободы?
6.12. Какие существуют особенности прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества?
6.13. В чем заключается специфика прокурорского надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу?
6.14. Каковы основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу?
Задание
Изучите или используйте источники 2, 14, 21, 25, 35, 54, 93, 112, 131, 142, 162, 175, 177, приведенные в Приложении 1.
Лекция 12
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ СУДАМИ
1.Задачи и основные направления деятельности прокурора в суде
2. Особенности участия прокурора в рассмотрении
судом уголовных дел
3. Особенности участия прокурора в суде присяжных
4.Особенности участия прокурора в рассмотрении
дел мировым судьей и в апелляционной инстанции
5.Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел
6.Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
7.Участие прокурора в рассмотрении судами дел
об административных правонарушениях
8.Участие прокурора в конституционном
Судопроизводстве
Вопросы для повторения Задание
1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в суде
В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре (разд. IV, ст. 35, 36, 39) и нормами процессуального законодательства прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет, как уже отмечалось выше, две основные функции. Во-первых, он принимает непосредственное участие в рассмотрении судом конкретных уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства. Во-вторых, функция прокурора в судопроизводстве состоит в проверке законности решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, функции предполагает право и обязанность прокурора обжаловать в установленном законодательством порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности.
Осуществление указанных функций прокурором преследует решение нескольких задач. Наиболее важные из них:
53.защита прав и свобод человека и гражданина;
54.защита охраняемых законом интересов общества и государства;
55.обеспечение верховенства закона;
56.обеспечение единства и укрепления законности.
Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществлении надзора за законностью издаваемых судом актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий. В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора за законностью решений, вступивших в законную силу), также регламентируются процессуальным законодательством.
В Законе о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) отмечено, что прокурор имеет право:
57.участвовать в рассмотрении дел судами;
58.осуществлять уголовное преследование в суде;
59.выступать в качестве государственного обвинителя в суде;
60.обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействующими, с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения или юридических лиц;
61.вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законных интересов общества или государства;
62.Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;
63.за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд РФ в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом;
64.обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда;
65.обжаловать вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу;
66.Генеральный прокурор РФ имеет право обратиться с представлением в Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществлением надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует ряд организационных полномочий, полномочий по ведению судебного следствия, участию в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях и ряд других, предусмотренных нормами процессуального законодательства.
2. Особенности участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел
Участие прокурора в рассмотрении судом уголовных дел, как уже отмечалось, регулируется прежде всего ст. 35 Закона о прокуратуре. Однако эта норма имеет отсылочный характер, так как в п. 1 этой статьи указано, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным (в данном случае уголовно-процессуальным) законодательством РФ и другими федеральными законами. Из этого следует, что основной нормативной базой данного направления деятельности прокурора является УПК.
Общие задачи деятельности прокурора в суде конкретизируются в процессе их реализации. Среди конкретных можно выделить две основные задачи. Ими являются: во-первых, обеспечение законности и обоснованности государственного обвинения (ч. 3 ст. 37 УПК); во-вторых, обеспечение законности приговоров, определений и постановлений суда, вынесенных в связи с рассмотрением уголовных дел.
Решение каждой из названных задач, в свою очередь, определяет необходимость постановки и последующего решения ряда частных, более узких задач. В их числе можно назвать в первом случае организацию участия прокурора в суде, обеспечение участия наиболее квалифицированного государственного обвинителя, обеспечение тщательной подготовки к судебному рассмотрению уголовного дела и т.д. Для решения второй задачи прокурору необходимо обеспечить своевременность апелляционного и кассационного обжалования правовых актов, принятых судом по уголовному делу; обеспечение квалифицированного составления апелляционных, кассационных и надзорных представлений, участие в рассмотрении дел в кассационной и надзорной инстанции и ряд других.
Действующее законодательство — Закон о прокуратуре и УПК предусматривают два основных вида деятельности прокурора в рассматриваемом направлении:
66.собственно участие в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции;
66.проверка законности и обоснованности приговоров, определений и постановлений суда по уголовному делу. Каждый из этих видов деятельности прокурора осуществляется в суде первой инстанции, в апелляционной, кассационной и надзорной инстанции. Ввиду довольно существенного различия функций и полномочий прокурора в названных стадиях судопроизводства, рассмотрим каждую из них по отдельности.
Участие в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции. Как известно, уголовные дела по первой инстанции могут быть рассмотрены мировым судьей, в районных, городских судах, в судах субъектов РФ и в Верховном Суде РФ. Начинается рассматриваемая деятельность прокурора с того, что, утвердив обвинительное заключение или обвинительный акт, он в соответствии со ст. 222, 226 УПК направляет дело в суд, которому оно подсудно. Одновременно с этим обвиняемому вручается копия обвинительного заключения. Копии обвинительного заключения вручаются также защитнику и потерпевшему, если они об этом ходатайствуют. О направлении дела в суд прокурор уведомляет потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и (или) их представителей.
Основной функцией прокурора, участвующего в рассмотрении судом уголовных дел, является согласно п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 37 УПК осуществление уголовного преследования, реализующегося в поддержании государственного обвинения. Важно подчеркнуть, что, поддерживая обвинение, прокурор приобретает статус стороны в процессе уголовного судопроизводства, наделенной равными с другой стороной — защитой — правами. Эти права определены прежде всего в ст. 246 УПК.
Согласно ее требованиям прокурор, участвующий в судебном разбирательстве и поддерживающий государственное обвинение, представляет доказательства и принимает участие в исследовании доказательств, высказывает свое мнение по возникающим во время судебного разбирательства вопросам, представляет суду свои соображения по поводу применения уголовного закона и меры наказания в отношении подсудимого. Нетрудно убедиться, что перечисленные в ст. 246 УПК полномочия прокурора соответствуют полномочиям, предоставленным законом (ст. 244) защите.
Из этого следует, что прокурор в судебном разбирательстве не осуществляет иных, кроме названных, функций, в том числе и функцию надзора. Этот вывод полностью подкрепляется и положениями реализованной в новом УПК концепции судебной реформы, провозгласившей и утверждающей принцип состоятельности судебного процесса.
В стадии предварительного слушания прокурор участвует в решении судом вопросов о необходимости вызова в суд новых свидетелей, экспертов и специалистов или об исключении доказательств, об истребовании вещественных доказательств и документов, возможности предварительного слушания дела в отсутствие кого-либо из участвующих в деле лиц. В связи с решением указанных вопросов прокурор высказывает свое мнение или заявляет ходатайства.
В подготовительной части судебного заседания прокурор может заявить ходатайство об отводе составу суда, высказывает свое мнение об аналогичном ходатайстве, заявленном другой стороной, заявить ходатайство о вызове новых свидетелей, экспертов и специалистов, об истребовании вещественных доказательств и документов, об исключении доказательств, полученных с нарушением требований УПК. Прокурор высказывает свое мнение о возможности рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из участников данного судопроизводства.
Исключительно важное значение имеет активное участие прокурора в судебном следствии. Значимость участия прокурора на этом этапе судопроизводства повышается в связи с введением в последние годы новых форм судопроизводства, а именно суда присяжных, при котором бремя доказывания полностью возлагается на сторону обвинения.
В процессе судебного следствия прокурор обязан представить объективно и полно исследовать все доказательства, на основании которых подсудимому предъявлено обвинение. При этом прокурор определяет порядок исследования доказательств в суде, очередности допроса подсудимых, потерпевших, свидетелей, экспертов; участвует в осмотре вещественных доказательств, местности и помещений и т.п.
На основании исследования всех этих доказательств прокурор должен убедиться в их достаточности для вынесения подсудимому обвинительного приговора. В противном случае прокурор в конце судебного следствия должен заявить ходатайство о дополнении судебного следствия, в котором указать, какие доказательства необходимо дополнительно исследовать в судебном заседании. При этом прокурор указывает на доказательства, уже бывшие предметом судебного исследования, либо новые доказательства, которые судом еще не исследовались.
Выполняемая прокурором функция уголовного преследования наиболее полное и яркое выражение находит в обвинительной речи прокурора. В ней дается краткая характеристика фабулы дела, общественной опасности совершенного преступления, личности подсудимого, доказательств вины подсудимого в совершенном преступлении, причин и условий, способствовавших совершению преступления. В обвинительной речи прокурор обосновывает правильность определенной на предварительном следствии юридической квалификации совершенных подсудимым деяний, высказывает свое предложение относительно меры наказания.
Важно отметить, что прокурор, участвуя в рассмотрении судом уголовного дела, в частности, выступая в судебных прениях с речью, руководствуется не только требованиями закона, но и внутренним убеждением. Поэтому, если он в процессе судебного следствия и рассмотрения всех материалов дела в суде придет к выводу, что предъявленное подсудимому обвинение не подтвердилось, то в соответствии с ч. 7 ст. 246 УПК обязан отказаться полностью или частично от обвинения. При полном отказе от обвинения обвинительной речи, естественно, быть не может. Прокурор, в зависимости от конкретных материалов дела и результатов судебного следствия, подробно изложив основания и мотивы отказа от обвинения, может заявить ходатайство о возвращении дела на дополнительное расследование либо о прекращении дела. После выступления в прениях представителя защиты и других участников судебного процесса прокурор согласно ч. 6 ст. 292 УПК может выступить еще раз с репликой. В ней обычно прокурор уточняет свою уже высказанную позицию, в случае необходимости приводит дополнительные доводы к своей речи обвинителя.
Изложенный выше общий порядок участия прокурора в рассмотрении уголовных дел по первой инстанции применяется в любом звене системы судов общей юрисдикции, т.е. в районных и городских судах; в судах субъекта РФ, в Верховном Суде РФ.
Вместе с тем следует отметить, что в разделе X «Особый порядок судебного разбирательства» УПК закреплен специфический порядок проведения судебного заседания и постановления приговора, согласно которому обвиняемый при наличии государственного обвинителя, т.е. прокурора вправе заявить о согласии с предъявленным обвинением и ходатайствовать о постановлении приговора без проведения судебного разбирательства по делам о преступлениях, наказание за которые не превышает 10 лет лишения свободы. При этом в ходе рассмотрения такого ходатайства роль государственного обвинителя заключается в изложении им предъявленного подсудимому обвинения.
Федеральным законом от 29.06.2009 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» в УПК включена дополнительная глава 40.1, регламентирующая особый порядок принятия судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве. Согласно ст. 317.2 УПК на прокурора на стадии предварительного следствия возложено рассмотрение письменного ходатайства подозреваемого или обвиняемого о сотрудничестве, где указывается, какие действия обязуется совершить ходатайствующий в целях содействия следствию в раскрытии и расследовании преступления, изобличении и уголовном преследовании других соучастников преступления, розыске имущества, добытого в результате преступления. В случае принятия прокурором постановления об удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, он с участием следователя, подозреваемого или обвиняемого и его защитника составляет досудебное соглашение о сотрудничестве, которое подписывается всеми названными лицами.
В дальнейшем в соответствии со ст. 317.5 УПК прокурор при поступлении к нему для утверждения материалов уголовного дела с обвинительным заключением выносит представление в суд об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве. В случае назначения судом заседания по этой процедуре оно проводится в порядке, установленном ст. 316 УПК, т.е. без проведения судебного разбирательства, а начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения, после чего прокурор обязан подтвердить содействие подсудимого следствию, а также разъяснить суду, в чем оно выразилось.
После вынесения судом приговора по рассмотренному делу прокурор может реализовать свою вторую основную функцию — проверку законности приговоров, определений или постановлений суда, не вступивших в законную силу. Правовой основой такой проверки является п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре и ст. 354 УПК. Эта функция в данном случае реализуется путем внесения представления на незаконный необоснованный приговор, постановление или определение суда, не вступившие в законную силу.
Согласно п. 1. ст. 36 Закона о прокуратуре и ч. 4 ст. 354 УПК государственный обвинитель, в пределах своей компетенции, приносит в вышестоящий суд кассационное представление на незаконный или необоснованный приговор, определение или постановление суда.
В ст. 354 УПК подчеркивается, что прокурор вправе обжаловать вынесенные судом решения. Однако, так как каждый приговор согласно ст. 297 УК должен быть законным, обоснованным и справедливым, то нарушение этих требований влечет для прокурора не только право, но и обязанность обжаловать каждый такой приговор. В случаях изменения мнения прокурора о необходимости обжалования приговора, определения или постановления он может отозвать представление до начала рассмотрения его в вышестоящем суде (ч. 3 ст. 359 УПК).
В кассационном порядке могут быть обжалованы приговоры любого суда, включая приговоры Судебных коллегий по уголовным и военным делам Верховного Суда РФ. Последние могут быть обжалованы в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ (ч. 3 ст. 355 УПК).
При осуществлении рассматриваемой деятельности прокурора важное значение имеет соблюдение установленного для кассационного обжалования срока. Статья 356 УПК устанавливает, что представление на незаконный или необоснованный приговор может быть принесено в течение 10 суток со дня провозглашения приговора. Если указанный срок прокурором пропущен, то представление рассмотрению не подлежит и возвращается прокурору. В исключительных случаях, при наличии уважительных причин, прокурор может заявить в суд, рассмотревший дело, ходатайство о восстановлении пропущенного срока. Суд может согласиться с доводами прокурора и восстановить пропущенный срок или отклонить ходатайство. В последнем случае постановление судьи может быть обжаловано в вышестоящий суд.
Представление на незаконный или необоснованный приговор приносится прокурором в суд, рассматривавший уголовное дело.
В представлении прокурора должно быть указано наименование и состав суда, рассматривавшего дело, место и время его рассмотрения, номер дела и фамилии подсудимых, в чем обвинялись подсудимые и квалификация их деяний, резолютивная часть приговора суда, основания признанной прокурором незаконности или необоснованности приговора. Эта часть протеста должна быть изложена особенно тщательно. По существу, в ней излагаются основания принесения представления и полной или частичной отмены приговора. Такими основаниями могут быть: а) несоответствие выводов суда, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам дела; б) существенное нарушение уголовно-процессуального закона; в) неправильное применение уголовного закона; г) несправедливость назначенного судом наказания. В заключение представления прокурор излагает свои предложения об отмене или изменении приговора.
Определения и постановления суда по уголовному делу опротестовывается прокурором при наличии оснований и в порядке, предусмотренным ст. 355 УПК.
По истечении установленного законом кассационного срока суд, в который было принесено представление, направляет его вместе с делом в кассационную инстанцию. Участие прокурора в рассмотрении вышестоящим судом принесенного представления регламентировано уголовно- процессуальным законодательством. В соответствии со ст. 377 УПК прокурор в кассационной инстанции обосновывает изложенные в представлении доводы или высказывает возражения по поводу принесенной кассационной жалобы.
В соответствии со ст. 377 УПК после открытия судебного заседания и доклада дела одним из членов суда, прокурор обосновывает принесенное представление и излагает свое мнение относительно приговора. Если дело в кассационной инстанции рассматривается в связи с подачей кассационной жалобы, то прокурор после выступления представителя осужденного, потерпевшего или иных лиц, участвующих в рассмотрении дела, высказывает свое мнение относительно обоснованности жалобы.
В процессе участия в кассационном рассмотрении дела прокурор имеет право знакомиться с дополнительными материалами, представленными суду, заявлять ходатайства, представлять дополнительные материалы в обоснование представления.
Определение кассационной инстанции по рассмотренному делу окончательно. В случае несогласия прокурора оно может быть обжаловано лишь в порядке надзора.
Оспаривание приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу. Правовой основой деятельности прокурора по оспариванию вступивших в силу приговоров, определений и постановлений суда по уголовному делу является п. 2 ст. 36 Закона о прокуратуре. В соответствии с этой нормой прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым приговор, определение или постановление вступили в законную силу и принести надзорное представление, если сочтут, что они незаконны или необоснованны. Если обжалование таких приговоров, определений, постановлений не входит в компетенцию данного прокурора, то он обращается с представлением о вынесении представления к вышестоящему прокурору. Более подробно обжалование прокурором приговоров, определений и постановлений регламентировано в уголовно-процессуальном законодательстве (ст. 402-405, 407, 411, 412 УПК). По смыслу закона обжалование в порядке надзора имеет исключительный характер. Поэтому в законе четко перечислены суды, имеющие право рассматривать надзорные жалобы и представления. Согласно ст. 403 УПК право на принесение надзорных представлений в порядке надзора имеют: а) Генеральный прокурор РФ и его заместители на приговоры, определения и постановления любого суда РФ за исключением постановлений Президиума Верховного Суда РФ; б) прокурор субъекта РФ на приговор и определение районного (городского) народного суда и определения судебной коллегии по уголовным делам суда субъекта РФ, рассматривавшего дело в кассационном порядке.
Исключительность надзорного обжалования подчеркивается и ст. 405 УПК. В соответствии с ее требованиями обжалование и последующий пересмотр приговора, определения или постановления суда в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, за мягкостью наказания или по иным основаниям, ухудшающим положение осужденного, а также оправдательного приговора либо определения или постановления суда о прекращении дела не допускается.
Надзорное представление на вступившие в силу незаконные приговор, определение или постановление районного (городского) суда, кассационное определение суда субъекта РФ приносится в президиум суда субъекта РФ и там рассматривается. Представления на вступившие в законную силу приговоры и определения, вынесенные всеми судами РФ, на постановления судей судов субъектов РФ, если эти приговоры, определения и постановления не были предметом кассационного рассмотрения в Верховном Суде РФ на постановления президиумов судов субъектов РФ, приносятся Генеральным прокурором РФ (или его заместителем) в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ.
Представления на вступившие в законную силу определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, приговоры и определения Судебной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии Верховного Суда РФ приносятся Генеральным прокурором РФ в Президиум Верховного Суда РФ.
Для решения вопроса о внесении надзорного представления на вступивший в законную силу приговор, определения или постановления суда прокурор, имеющий право на принесение надзорного представления, может в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело. Районный (городской) прокурор также имеет право истребовать любое дело, но в случаях необходимости принесения представления в порядке надзора он входит с соответствующим представлением к вышестоящему прокурору. Если прокурор, изучив истребованное дело, не находит оснований для принесения представления в порядке надзора, он возвращает дело в суд и сообщает заинтересованным лицам об этом.
При рассмотрении дела в надзорной инстанции прокурор поддерживает представление. В президиуме суда субъекта РФ это делает прокурор субъекта РФ, в судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ — Генеральный прокурор РФ или его заместитель, в Президиуме Верховного Суда РФ — Генеральный прокурор РФ. В результате рассмотрения дела представление прокурора может быть удовлетворено или отклонено. Определения или постановления президиумов судов субъектов РФ или Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ могут быть обжалованы в порядке надзора в указанном выше порядке. Постановление Президиума Верховного Суда РФ окончательно и обжалованию не подлежит, за исключением случаев выявления вновь открывшихся обстоятельств.
3. Особенности участия прокурора в суде присяжных
Концептуальное и конституционное (ст. 47, 123 Конституции РФ) закрепление суда присяжных в судебной системе РФ[11] повлекло соответствующие изменения уголовно-процессуального законодательства, регулирующего, в частности, деятельность прокурора в суде. Создание и функционирование суда присяжных обусловили необходимость отдельного освещения некоторых особенностей участия прокурора в рассмотрении дел судом этого вида.
Прежде всего, следует отметить, что в соответствии с определенной ст. 31 УПК подсудностью, суды присяжных могут рассматривать дела только о преступлениях, перечисленных в этой статье, причем только при наличии об этом ходатайства обвиняемого. Последнее заявляется обвиняемым при объявлении ему об окончании предварительного следствия и предъявлении для ознакомления всех материалов дела. Так как в последующем ходатайство обвиняемого о рассмотрении его дела в суде присяжных, как и отказ от ранее заявленного ходатайства, не принимаются, то прокурор уже на этом этапе знает, что данное дело будет рассматриваться в суде присяжных и может тщательно готовиться к участию в его рассмотрении. Определенные сложности в подготовке прокурора к участию в рассмотрении уголовного дела в суде присяжных возникают уже с момента заявления соответствующего ходатайства обвиняемым. Такая сложность возникает, когда по делу проходит несколько обвиняемых. В соответствии с ч. 5 ст. 217 УПК дело с несколькими обвиняемыми может быть рассмотрено только в тех случаях, когда все обвиняемые заявили такого рода ходатайства либо когда отсутствуют возражения других обвиняемых по поводу ходатайства заявленного одним или несколькими обвиняемыми. При наличии такого возражения прокурор должен выделить дело относительно возражающих, если это не отражается на всесторонности, полноте и объективности его исследования и разрешения. Удовлетворить это требование бывает нередко крайне сложно и даже невозможно в условиях стабильного роста групповых преступлений.
Прокурор должен следить за тем, чтобы обвиняемый, не заявивший ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, был уведомлен, что такое ходатайство о рассмотрении дела в суде присяжных было заявлено другим обвиняемым и чтобы следователь разъяснил ему его право на возражение против рассмотрения дела в суде присяжных. Прокурору также следует иметь в виду, что обвиняемый, не заявивший ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, тем не менее, пользуется всеми правами, предусмотренными порядком рассмотрения дел в суде присяжных, если его дело там рассматривается.
Прокурор должен проследить и принять меры к обязательному участию защитника в судебном процессе, если защитник не был приглашен самим обвиняемым или другими лицами по его поручению. В соответствии с требованиями ст. 246 УПК участие государственного обвинителя в рассмотрении дела публичного или частично-публичного обвинения, а следовательно, и дел, рассматриваемых судом присяжных, обязательно. Причем не только в непосредственном рассмотрении, но и на предварительном слушании дела судьей.
Необходимость участия прокурора в предварительном слушании дела объясняется тем, что в этой стадии окончательно решается вопрос о форме судопроизводства по делу. Судья, проводящий судебное заседание с обязательным участием прокурора, подсудимых, заявивших ходатайство о рассмотрении дела в суде присяжных, его защитника, выясняет, подтверждает ли подсудимый свое ходатайство. Если по делу проходят другие подсудимые, не заявлявшие ходатайства о рассмотрении дела в суде присяжных, то судья выясняет, есть ли у них возражения против рассмотрения дела в суде присяжных.
В случаях неподтверждения или отказа подсудимого от ранее заявленного ходатайства или при наличии возражений других обвиняемых о рассмотрении дела в суде присяжных, судья выясняет, согласны ли они на рассмотрение дела судом в составе трех профессиональных судей. Выяснив мнение каждого из подсудимых, судья объявляет предварительное слушание дела оконченным и в дальнейшем осуществляет производство по общим правилам, предусмотренным ст. 30 УПК.
При подтверждении ходатайства подсудимым о рассмотрении дела с участием присяжных заседателей, суд определяет количество кандидатов в присяжные заседатели, которых должно быть не менее 20, а также вопрос о том, открытым, закрытым или частично закрытым будет судебное заседание.
Если же обвиняемый подтвердил свое ходатайство и возражений против рассмотрения дела в суде присяжных со стороны других обвиняемых нет, судья объявляет об удовлетворении ходатайства и переходит к заслушиванию ходатайств сторон.
Роль прокурора на стадии предварительного слушания дела сводится к тому, что он должен проследить, имеются ли в суде указанные выше ходатайства, есть ли ходатайство подсудимого о рассмотрении дела на предварительном слушании в его отсутствие либо если он сам отказывается от участия в заседании. Без указанных документов дело в предварительном слушании рассмотрено быть не может. Прокурор на предварительном слушании оглашает резолютивную часть обвинительного заключения, высказывает свое мнение относительно ходатайств, заявленных другой стороной, сам заявляет в необходимых случаях ходатайство. Важное значение при этом имеет оценка прокурором допустимости доказательств, если этот вопрос возникает на предварительном слушании. Прокурор, участвующий в предварительном слушании дела, вправе отказаться от обвинения полностью или частично. В этом случае судья прекращает дело полностью или в соответствующей части. Так как на предварительном слушании ведется протокол заседания, то прокурор в случаях несогласия с его содержанием может дать замечания в порядке, предусмотренном ст. 260, 353 УПК.
Существенной особенностью участия прокурора в разбирательстве дела судом присяжных является его активное участие в отборе присяжных заседателей. Учитывая принципиальную важность роли, играемой присяжными заседателями в судебном процессе, прокурор должен с максимальным вниманием выяснить все вопросы, касающиеся личности присяжных заседателей, могущие повлиять на объективность их решения по делу. С этой целью он может подготовить и передать в письменном виде вопросы к конкретным присяжным заседателям, с тем чтобы их выяснил председательствующий и, таким образом, решил вопрос об отводе присяжного заседателя. Прокурор сам может заявить отвод в порядке, предусмотренном ст. 328 УПК. Прокурор в процессе отбора присяжных заседателей имеет право на безмотивный отвод их, но числом не более двух. С этой целью он на карточке с фамилией присяжного заседателя пишет слово: «отведен». Для выяснения личности присяжных заседателей прокурор может через председательствующего просить, чтобы интересующий его присяжный заседатель представился. После формирования председательствующим суда коллегии присяжных заседателей, но до принятия ими присяги, прокурор имеет предусмотренное ст. 330 УПК право, если придет к такому выводу, заявить, что вследствие особенностей рассматриваемого дела, этот состав коллегии присяжных заседателей в целом может оказаться неспособным вынести объективный вердикт. В случае, если такое заявление председательствующим будет признано обоснованным, он может распустить коллегию присяжных заседателей. Активное использование рассмотренного выше права в отборе присяжных заседателей является существенной гарантией законности их последующего решения по делу.
Центральное место в деятельности прокурора в суде присяжных имеет его участие в судебном следствии. Особенностью этой деятельности государственного обвинителя является уже то, что в соответствии с требованием закона (ст. 335 УПК) прокурор сам зачитывает резолютивную часть обвинительного заключения. При этом выступлении он не имеет права упоминать о фактах судимости подсудимого и фактах признания его опасным рецидивистом в прошлом, хроническим алкоголиком или наркоманом, если эти факты не имеют значения для установления признаков состава преступления. После этого прокурор предлагает порядок исследования представленных им доказательств. Обычно исследование доказательств начинается с допроса подсудимого. Затем, по мере необходимости, прокурор допрашивает свидетелей, экспертов и других лиц, вызванных в судебное заседание.
В процессе судебного следствия прокурором (как и другими участниками процесса) исследуются только те доказательства, которые были допущены на предварительном слушании дела. В случае необходимости прокурор может ходатайствовать об исследовании доказательств, исключенных ранее судьей из разбирательства, а также высказывать свое мнение о необходимости их исследования, если об этом заявит ходатайство другая сторона. Важно подчеркнуть, что бремя доказывания вины подсудимых в суде присяжных лежит на государственном обвинителе. Поэтому исход дела, достижение цели уголовного преследования зависит от профессиональной подготовленности и активности прокурора. Допрашивая подсудимых, свидетелей, других участников процесса, исследуя доказательства по делу, прокурор постоянно имеет в виду необходимость убеждения присяжных заседателей в виновности подсудимых. При этом он учитывает их юридическую неподготовленность к восприятию доказательств, неосведомленность в правовых, процессуальных, криминалистических вопросах, хорошо известных профессиональным юристам, и с учетом этого строит тактику участия в судебном следствии.
Еще в большей степени это требование относится к выступлению государственного обвинителя в судебных прениях. Его речь должна быть не только профессиональна, убедительна логикой исследования и предъявления доказательств, анализом законодательства, но и доходчива для восприятия непрофессионалов по своей форме, эмоциональной напряженности, четкости структуры и выражения мысли. В своем выступлении прокурор не только излагает все доказательства вины подсудимых, но и убеждает присяжных заседателей в виновности подсудимых. Для этого он учитывает особенности рассматриваемого преступления, .его восприятия и отношения к нему присяжных заседателей, уровень их образования, профессию, образ жизни и многие другие факторы, определяющие характер социальной психологии этой группы граждан, уровень их правосознания, а следовательно, и отношение к преступлению и лицам, его совершившим.
Конечно, если прокурор в процессе судебного следствия придет к выводу о полной или частичной невиновности подсудимых вследствие недоказанности их участия в совершении преступления либо отсутствии в их деянии состава преступления, он обязан отказаться от обвинения. В таких случаях при отсутствии возражений со стороны потерпевшего судья прекращает дело полностью или в соответствующей части.
Государственный обвинитель может на любом этапе разбирательства дела вплоть до удаления присяжных заседателей в совещательную комнату для вынесения вердикта изменить обвинение в сторону смягчения путем:
18) исключения из юридической квалификации деяния признаков преступления, отягчающих ответственность;
19) исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму УК, если действия подсудимого полностью охватываются другой нормой УК, нарушение которой вменялось в обвинительном заключении;
20)переквалификации деяния по норме УК, предусматривающей более мягкое наказание.
В последнем случае государственный обвинитель еще на предварительном слушании должен представить суду новое обвинительное заключение, утвержденное соответствующим прокурором.
Особенностью участия прокурора в разбирательстве дел судом присяжных является его участие в постановке и формулировании вопросов, подлежащих разрешению коллегией присяжных заседателей. Согласно ст. 338 УПК государственный обвинитель, как и представители другой стороны в процессе, может предложить поправки к сформулированным председательствующим вопросам, поставить дополнительные к ним вопросы.
В связи с напутственным словом председательствующего присяжным заседателям государственный обвинитель вправе заявить в судебном процессе возражения по поводу нарушения принципа объективности. Если такие возражения своевременно заявлены не были, то в последующем прокурор не имеет права ссылаться на нарушение объективности председательствующего при последующем пересмотре этого дела вышестоящим судом.
Уголовно-процессуальное законодательство (ст. 344 УПК) предусматривает возможность возобновления судебного следствия по просьбе присяжных заседателей или уточнения вопросов, поставленных перед ними председательствующим. В таких случаях государственный обвинитель по тем же правилам принимает участие в судебном следствии и формулировании или уточнении поставленных вопросов.
Существенное значение имеет деятельность прокурора в суде после вынесения вердикта присяжных заседателей. Согласно ст. 347 УПК государственный обвинитель с участием представителей сторон, но уже в отсутствие присяжных заседателей может исследовать доказательства, не подлежавшие исследованию с участием присяжных заседателей, выступать по вопросам, связанным с юридическими последствиями вынесенного вердикта, включая вопросы квалификации содеянного подсудимым, назначения ему наказания и разрешения гражданского иска. При этом в своих выступлениях прокурор не имеет права ставить под сомнение правильность вынесенного присяжными заседателями вердикта.
Особенность надзорной деятельности прокурора в кассационном порядке по делам, рассмотренным судом присяжных, состоит в том, что закон (ч. 5 ст. 348, ч. 2 ст. 352, ч. 5 ст. 355 УПК) четко определяет, какие из не вступивших в законную силу постановлений суда не могут быть обжалованы.
Другие постановления, вынесенные председательствующим в суде присяжных судьей, и приговор подлежат обжалованию.
Представление на указанные приговоры и постановления приносится в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ.
Основания для принесения представления на приговоры и постановления суда присяжных:
1) несоответствие выводов суда, изложенных в приговоре фактическим обстоятельствам дела;
1) нарушение уголовно-процессуального закона;
2) неправильное применение уголовного закона;
3) несправедливость приговора.
Прокурор, участвующий в кассационном рассмотрении дела, должен учитывать, что Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ не может принять решения, ухудшающего положения подсудимых или направить дело на новое расследование.
Приговоры и постановления суда присяжных, вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в порядке надзора только при наличии оснований, предусмотренных ст. 409 УПК.
4. Особенности участия прокурора в рассмотрении дел мировым судьей и в апелляционной инстанции
Реализация положений судебной реформы, закрепленных в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» и ряде других нормативных правовых актов, повлекла за собой создание нового вида (института) судебных органов — мировых судей, а также новых форм судопроизводства: производства по уголовным делам, подсудным мировому судье, и апелляционного судопроизводства. В связи с этим перед прокурорским надзором встала задача обеспечения законности приговоров и постановлений, принимаемых мировым судьей. Полномочия прокурора, принимающего участие в рассмотрении уголовных дел мировым судьей, определяются ст. 35 Закона о прокуратуре, так как она не содержит ограничений для этого направления прокурорской деятельности в суде. Согласно ст. 31 УПК мировому судье подсудны дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. При этом Кодекс специально оговаривает, что по более чем 90 статьям УК, относящимся к этой же категории общественной опасности, мировые судьи правосудие не осуществляют. В число подсудных мировому судье дел включаются дела частного обвинения (ст. 115, 116, 129, 130 УК). Уголовное преследование по этим делам, в том числе в суде, прокурор не осуществляет. Тем не менее, с учетом конкретных обстоятельств дела, их актуальности для конкретного региона, необходимости защиты прав потерпевших, которые сами не могут защитить свои права, в соответствии с ч. 4 ст. 20, ч. 3 ст. 21 УПК, органы предварительного расследования могут возбуждать дела частного обвинения и расследовать их, а прокуроры — участвовать в их рассмотрении мировым судьей. Участие в таких случаях прокурора в рассмотрении дел частного обвинения не лишает стороны права на примирение. Рассмотрение уголовных дел, подсудных мировому судье, осуществляется согласно ч. 1 ст. 321 УПК в соответствии с общими правилами судебного разбирательства и с учетом положений ст. 321 УПК о рассмотрении дел частного обвинения. Полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении этих дел, не отличаются от полномочий, рассмотренных в предыдущих разделах.
Вынесенный мировым судьей приговор или постановление о прекращении дела в соответствии со ст. 323, 354 УПК могут быть обжалованы прокурором в апелляционном порядке. Апелляционное представление на незаконный (необоснованный) приговор или постановление мирового судьи, не вступившие в законную силу, приносятся прокурором в течение 10 суток со дня их оглашения. Представление приносится через мирового судью, постановившему приговор или постановление (ч. 2 ст. 355 УПК) и подлежат рассмотрению в соответствующем районном суде (т.е. в суде района, на территории которого находится судебный участок мирового судьи), куда оно передается мировым судьей вместе с материалами дела по истечении срока для апелляционного обжалования.
Требования, предъявляемые к содержанию апелляционного представления по существу не отличается от кассационного представления (ст. 363 УПК).
Помимо апелляционного представления на постановление мирового судьи о прекращении уголовного дела прокурор может принести представления на другие постановления. Основания для принесения в таком случае представления весьма ограничены: в соответствии с ч. 5 ст. 355 УПК не подлежат обжалованию вынесенные в ходе судебного разбирательства постановления, касающиеся порядка исследования доказательств, ходатайств участников уголовного процесса, соблюдения порядка в зале судебного заседания.
Представления по этим основаниям приносятся в таком же апелляционном порядке и рассматриваются в районном суде. Если рассмотрение дела закончилось вынесением приговора, а приговор обжалован в апелляционном порядке, то дело, в процессе рассмотрения которого было вынесено представление об отмене постановления мирового судьи, направляется в районный суд только по истечении срока для апелляционного обжалования приговора, а представление рассматривается одновременно с апелляционным представлением об отмене приговора или постановления о прекращении уголовного дела.
В апелляционной инстанции участие прокурора обязательно, за исключением случаев рассмотрения дел частного обвинения, возбужденных не по инициативе прокурора.
Полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дел в апелляционной инстанции определяется п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре и статьями УПК, определяющими правила производства в суде первой инстанции, а также ст. 365, 366 УПК. В соответствии с этими нормами прокурор обосновывает принесенное представление, принимает активное участие в допросе свидетелей, потерпевших, подсудимого, исследовании других доказательств. Прокурор также заявляет ходатайства о вызове свидетелей, проведении экспертиз, истребовании вещественных доказательств, документов и т.д.
Особенностью участия прокурора в апелляционной инстанции является то, что предмет и пределы судебного разбирательства ограничены той частью приговора мирового судьи и в отношении тех осужденных, которые указаны в представлении. Эта особенность апелляционного судопроизводства требует особого внимания прокурора к обеспечению полноты требований, излагаемых в представлении, и последующего их доказательства.
По завершении судебного следствия в соответствии с общим, установленным уголовно-процессуальным законодательством порядком, прокурор может заявить ходатайства о дополнении судебного следствия (ч. 5 ст. 365 УПК). После разрешения ходатайств прокурор принимает участие в судебных прениях. Если дело рассматривается в связи с принесенным представлением, то первым в прениях выступает прокурор. В своем выступлении он доказывает обоснованность принесенного представления, анализирует результаты проведенного судебного следствия и обосновывает вывод о необходимости полной или частичной отмены вынесенного мировым судьей приговора или постановления о прекращении уголовного деля в связи с несоответствием выводов мирового судьи, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам дела, установленным судом апелляционной инстанции, неправильным применением уголовного закона, нарушением уголовно-процессуального закона, несправедливостью назначенного по приговору наказания.
В результате рассмотрения жалобы или представления суд апелляционной инстанции постановляет новый приговор, полностью или частично заменяющий приговор мирового судьи, или выносит постановление о признании приговора мирового судьи или постановления о прекращении уголовного дела правильными, а доводы протеста необоснованными.
Вынесенные судом апелляционной инстанции приговоры и постановления, в соответствии со ст. 373 УПК, могут быть обжалованы прокурором в кассационном порядке в соответствии с общими правилами, установленными гл. 45 УПК и рассмотренными в предыдущих разделах учебника.
5. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел
Задачи прокурора в гражданском судопроизводстве.
Согласно п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами. В свою очередь п. 3 ст. 35 названного закона устанавливает, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, Закон о прокуратуре в качестве основной задачи, обусловливающей обращение прокурора в суды общей юрисдикции с исками и заявлениями, выделяет необходимость защиты таких объектов, как:
— права личности;
— публичный интерес.
Пункт 4 ст. 27 Закона о прокуратуре детализирует объекты защиты и устанавливает, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде иски в случаях, когда:
S пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы;
S нарушены права и свободы значительного числа граждан;
S в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Статья 2 ГПК определяет, что гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Это означает, что, обращаясь в суд в установленных федеральными законами случаях, прокурор опосредованно, через судебное разбирательство, решает и общие задачи, поставленные перед ним и прокурорской системой в целом.
В своем приказе от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве», призванном упорядочить деятельность прокуроров на рассматриваемом направлении с учетом произошедших изменений в законодательстве, а также реформирующейся роли органов прокуратуры в новых условиях государственного строительства, Генеральный прокурор РФ, обобщая законодательные установки, нацеливает нижестоящих прокуроров на решение задач:
— укрепления законности;
— защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан;
—интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Безусловно, перечисленные задачи носят обобщенный характер и более четкие очертания они приобретают при обращении прокурора в суд по конкретному делу, когда в заявлении (иске) ставится вопрос, например, о защите нарушенных трудовых прав того или иного лица, соблюдении законных интересов несовершеннолетнего при отчуждении жилой площади, решении вопроса о выплате пенсионерам образовавшихся задолженностей и т.п.
Самостоятельные задачи решает прокурор и в специально предусмотренных законами случаях, когда участие его в деле признается законодателем обязательным вне связи с предъявленными прокурором заявлениями или исками. Речь при этом идет об участии прокурора не в роли стороны процесса, в связи с чем перед ним стоит задача оказания помощи суду в рассмотрении и разрешении конкретного дела путем дачи авторитетного заключения по существу поставленных в судебном разбирательстве вопросов. Здесь прокурор не вправе априорно занимать позицию какой- либо из сторон, руководствуясь исключительно соображениями целесообразности, а обязан объективно оценив представленные доказательства выразить четкую позицию как должностное лицо, стоящее на страже законности. Он должен помнить, что, убеждая суд принять решение о защите прав одной из сторон разбирательства по делу, не вправе безосновательно, а тем более вопреки закону умалять интересы другой стороны.
Следует также выделить задачи, решаемые прокурором на каждой из стадий гражданского процесса, а они, безусловно, носят индивидуальный характер.
Основания обращения прокурора с исками и заявлениями в суды общей юрисдикции. В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту:
S прав, свобод и законных интересов граждан;
S неопределенного круга лиц;
■S интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Таким образом, путем обращения в суд прокурор может решать задачу защиты личного, общественного и публичного интересов.
При этом следует учитывать, что защита личного интереса гражданина (равно как и иностранного гражданина, и лица без гражданства, законно находящихся на территории РФ), может осуществляться прокурором только в случае, если такое лицо по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Кодекс связывает прокурора обязанностью доказывать помимо самого факта посягательства на объект защиты правомерность своего обращения в суд. Часть 3 ст. 131 ГПК устанавливает, что в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору.
Это способствует тому, что прокурор в каждом конкретном случае более взвешенно должен подходить к решению вопроса о необходимости непосредственного обращения в суд. Однако закрепленные в ст. 45 ГПК такие оценочные критерии как «состояние здоровья» и «возраст» должны формулироваться более четко, чтобы избегать на практике субъективизма, прежде всего со стороны судей в решении вопроса о допустимости к рассмотрению заявлений (исков) прокуроров.
В Кодексе содержатся достаточно жесткие требования, обязывающие прокурора обосновывать свою исковую инициативу и при обращении в защиту публичных и общественных интересов. Та же ч. 3 ст. 131 ГПК устанавливает, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
Следует отметить, что законодатель с учетом реально складывающейся ситуации с соблюдением наиболее важных социальных прав граждан, особенно в период затяжного экономического кризиса, посчитал необходимым усилить роль прокурора при решении вопросов, связанных с обращением в суды общей юрисдикции. В частности, Федеральным законом от 05.04.2009 № 43-Ф3 «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» в ч. 1 ст. 45 ГПК внесены дополнения, согласно которым указанные выше ограничения не распространяются на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. При этом ч. 3 ст. 131 УПК была дополнена важной нормой, в силу которой прокурору достаточно указать в своем заявлении на поступившее к нему обращение гражданина по отмеченным выше вопросам, не обосновывая свою позицию невозможностью защиты своих прав гражданином самостоятельно. В целях повышения эффективности работы прокуроров на рассматриваемом направлении исполняющим обязанности Генерального прокурора РФ подписано указание от 14.05.2009 № 160/8 «Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
В этой связи следует назвать неоспоримые основания для обращения прокурора в суды общей юрисдикции, которые прямо закреплены в нормах федеральных законов. Так, ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре наделяют прокурора полномочием обращаться в суд с заявлением о признании нормативного или ненормативного правового акта соответственно недействующим (полностью или частично) либо недействительным. При этом прокурор может решать задачу по защите и личных, и общественных (неопределенного круга лиц), и публичных интересов.
В то же время нужно учитывать, что прокурор реализует такие полномочия только применительно к правовым актам, издаваемым (принимаемым) поднадзорными ему органами (должностными лицами)[12], за исключением конституций и уставов субъектов РФ, проверка законности (соответствия Конституции РФ) которых согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П должна осуществляться в рамках конституционного судопроизводства путем обращения Генерального прокурора РФ с запросом в Конституционный Суд РФ.
Право прокурора на обращение в суд закреплено также в иных законодательных актах, которые допускают направление им заявлений по делам:
— о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (ст. 27 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»);
— о признании брака недействительным (ст. 28 СК);
— о лишении или ограничении родительских прав (ст. 70 и 73 СК);
— о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102 СК);
— об отмене усыновления (ст. 142 СК);
— о защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 10 Федерального закона от 10.01.1996 № 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»);
— об индивидуальных трудовых спорах, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует законам и другим правовым актам (ст. 391 ТК);
— о признании забастовки незаконной (ст. 413 ТК);
— о нарушениях прав профсоюзов (ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»);
— о приостановлении или запрещении противоречащей Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, федеральным законам деятельности профсоюзов (ст. 10 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»);
— о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных в уставе муниципального образования (ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 № 138-ФЭ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);
— о назначении референдума, оспаривании решения о проведении референдума и принятого на референдуме решения (ст. 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
— о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 259 ГПК);
— о ликвидации общественных объединений (ст. 44 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»);
— о ликвидации или запрещении деятельности общественного или религиозного объединения (ст. 9 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»);
— о прекращении деятельности средства массовой информации (ст. 11 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»);
— о привлечении организации к ответственности за причастность к терроризму (ст. 24 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-Ф3 «О противодействии терроризму»).
Приведенный перечень отнюдь не умаляет права прокурора на обращение в суд с иском или заявлением в любом ином случае, отвечающем установленным в ст. 45 ГПК условиям, но в то же время он дает возможность выделить на рассматриваемом направлении деятельности органов прокуратуры наиболее ключевые вопросы, поскольку на них акцентировал свое внимание законодатель. При этом нужно учитывать то обстоятельство, что если в ГПК или любом другом федеральном законе содержится перечень субъектов, имеющих право обращаться с заявлением (иском) в суд (например, ст. 281 ГПК устанавливает, что дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения), то этот перечень не может быть произвольно дополнен фигурой прокурора, полномочия которого, в том числе и право на обращение в суд, согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливаются только федеральным законом.
Требования об обязательности участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Частью 3 ст. 45 ГПК установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам:
— о выселении;
— восстановлении на работе;
— возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью человека, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.
При этом цель такого участия прокурора в процессе определяется как осуществление возложенных на него полномочий. С точки зрения закрепившегося в целом в процессуальном, в том числе в гражданском процессуальном, законодательстве принципа диспозитивности достаточно сложно определить, какие же полномочия (а если говорить правильно — функции) осуществляет прокурор, принимая участие в установленных федеральными законами случаях в рассмотрении дел. Тем более, что полномочие в Кодексе определено, причем четко — дача заключения. Очевидно, что прокурор, не являясь в подобного рода случаях стороной судебного разбирательства, одновременно не может выступать и в качестве лица, осуществляющего надзор за законностью осуществления производства по конкретному делу, поскольку деятельность суда не является поднадзорной прокурору.
Другое дело, что законодатель признал не только целесообразным, но и необходимым участие прокурора в подобных слушаниях дела с учетом особой значимости их, прежде всего с точки зрения обеспечения защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых судом принимаются решения. А это дает возможность прокурору в случае не согласия с вынесенным судьей решением, в том числе вынесенным при не уведомлении его о месте и времени рассмотрения дела, поставить вопрос в вышестоящей судебной инстанции о пересмотре принятого решения.
В свою очередь, Кодекс устанавливает, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Это налагает на прокуроров ответственность по обеспечению стопроцентного участия по всем делам, требующим его присутствия в процессе.
Здесь необходимо привести перечень норм федеральных законов, требующих обязательного участия прокурора в судебном процессе. Помимо названных выше случаев рассмотрения дел о выселении, восстановлении на работе и возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью1, обязательность участия прокурора и дача им заключения предусмотрена по делам:
— о принудительной госпитализации лица в психиатрический стационар (ст. 34 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ст. 304 ГПК);
— о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК);
— об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);
— об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больного туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»);
— о лишении, восстановлении и ограничении родительских прав (ст. 70, 72 и 73 СК);
— об усыновлении детей и отмене усыновления ребенка (ст. 125 и 140 СК, ст. 273 ГПК);
— о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальное учебно- воспитательное учреждение закрытого типа (ст. 28 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»);
— о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ст. 31.2 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»);
— о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК);
— об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами (ст. 284 ГПК);
— об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК);
— о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260 ГПК);
— об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления » );
— об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК).
Приведенный перечень оснований для вступления прокурора в процесс для дачи заключения является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Вместе с тем, очевидна презумпция обязательности участия прокурора в качестве стороны в процессе в связи с направляемыми им исками и заявлениями.
Порядок направления прокурорами исков и заявлений в суд. Правом направления исков и заявлений в суды общей юрисдикции наделены в силу Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры, прокуроры районного (городского) звена и приравненные к ним территориальные и специализированные прокуроры, а также их заместители.
При решении вопроса о направлении заявления (иска) в суд прокурор должен определиться с подведомственностью и подсудностью спора. Подведомственность определяется на основании ст. 22 ГПК, которая помимо собственно перечня категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции, устанавливает, что при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие — арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
Что касается подсудности, т.е. определения непосредственного суда общей юрисдикции, куда надлежит обращаться прокурору, то соответствующие рамки компетенции судов определены в ст. 23—27 ГПК. Часть 2 ст. 26 ГПК устанавливает, что к подсудности судов областного звена федеральными законами могут быть отнесены и другие дела, помимо прямо перечисленных в ГПК. Так, ст. 413 ТК определяет, что решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов по заявлению работодателя или прокурора.
Аналогичная отсылка содержится и в ч. 2 ст. 27 ГПК, устанавливающей категории дел, подсудных Верховному Суду РФ. Например, ст. 10 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» определяет, что противоречащая Конституции РФ или федеральным законам деятельность профсоюза может быть приостановлена или запрещена решением Верховного Суда РФ по заявлению Генерального прокурора РФ.
Таким образом, наряду с необходимостью соблюдения правил подсудности возникает и обязанность соблюдения установленной федеральным законом компетенции прокурора соответствующего уровня. При этом следует учитывать непосредственные формулировки законов, которые, устанавливая, например, право на обращение в суд только Генерального прокурора РФ либо только прокурора субъекта РФ, исключают реализацию таких полномочий заместителями названных руководителей, кроме лиц, официально исполняющих обязанности соответствующих прокуроров.
Вместе с тем абстрактное понятие «прокурор», как указано, к примеру, в приведенной выше ст. 413 ТК, охватывает и собственно прокурора субъекта РФ (в силу соображений субординации, поскольку именно он соответствует по статусу уровню суда областного звена) и его заместителей.
Статья 131 ГПК устанавливает, что исковое заявление подается в суд в письменной форме. При этом в нем должны быть указаны:
— наименование суда, в который подается заявление;
— наименование органа прокуратуры с указанием адреса и должностное лицо, непосредственно подписавшее заявление;
— наименование лица, в интересах которого заявляется иск;
— наименование ответчика;
— в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или законных интересов;
— обстоятельства, на которых основывается требование, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;
— цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм;
— перечень прилагаемых к заявлению документов, среди которых должны быть копии заявления, соответствующие количеству ответчиков и третьих лиц.
Как уже говорилось выше, в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту публичных и общественных интересов, должно быть указано, в чем конкретно заключаются соответствующие интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих прав. При обращении прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.
Прокурор при направлении заявления должен учитывать сроки исковой давности по делам конкретным категорий, которые устанавливаются нормами ГПК и других федеральных законов.
В соответствии со ст. 139 ГПК прокурор вправе поставить перед судом вопрос о принятии мер по обеспечению иска, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел судами первой инстанции. Часть 2 ст. 45 ГПК устанавливает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
Полномочия прокуроров при рассмотрении дел судами первой инстанции по поручению соответствующих руководителей реализуются, как правило, оперативными работниками органов прокуратуры, а именно: помощниками (старшими помощниками) прокуроров, прокурорами (старшими прокурорами) отделов и управлений.
Прежде всего, необходимо отметить, что при наличии оснований, указанных в ст. 16—18 ГПК, прокурор обязан согласно ст. 19 ГПК заявить самоотвод. В то же время он наделен правом заявлять мотивированный отвод мировому судье, судье, секретарю судебного заседания, эксперту, специалисту и переводчику в установленных законом случаях.
Прокурор вправе на основании ст. 57 и 149 ГПК ходатайствовать перед судом об истребовании доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, а также в силу ст. 65 ГПК ходатайствовать перед судом об обеспечении доказательств, если имеются основания опасаться, что представление необходимых доказательств окажется невозможным или затруднительным. Кроме того, в соответствии со ст. 166 ГПК прокурор имеет право высказывать свое мнение по существу ходатайств, заявленных другими лицами.
Согласно ст. 75 ГПК прокурор правомочен участвовать в осмотре и исследовании вещественных доказательств, подвергающихся быстрой порче, о чем он должен быть извещен судьей с указанием времени и места осуществления такой процедуры. При решении вопроса о назначении экспертизы он также вправе в соответствии со ст. 79 ГПК представить суду круг вопросов, подлежащих разрешению при проведении экспертизы, а в силу ст. 84 ГПК — присутствовать при проведении экспертизы, за исключением случаев, когда это может помешать исследованию, совещанию экспертов и составлению заключения.
В соответствии со ст. 174 ГПК прокурор, участвующий в деле, первым дает объяснения по существу, а также вправе задавать вопросы иным участникам процесса.
По окончании исследования всех доказательств прокурору в первую очередь дается слово для заключения по делу, после чего начинаются судебные прения, где прокурор также выступает первым. Данные полномочия регламентированы ст. 189 и 190 ГПК.
Прокурор согласно ст. 216 и 219 ГПК наделен правом ходатайствовать о приостановлении производства по делу и возобновлении его после устранения обстоятельств, вызвавших приостановление. Кроме того, на основании ст. 231 ГПК он вправе знакомиться с протоколом судебного заседания и подавать письменные замечания с указанием на допущенные в нем неточности.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел судами второй инстанции. Согласно ч. 2 ст. 320 ГПК на решение мирового судьи участвующий в деле прокурор можетпринести апелляционное представление, которое подается в течение десяти дней со дня принятия мировым судьей решения в окончательной форме. Такое представление адресуется в районный суд, но приносится мировому судье, вынесшему оспариваемое решение. Следует вместе с тем отметить, что в последнее время в ГПК внесены ряд изменений, направленных на трансформацию апелляционной инстанции, связанную с расширением ее возможностей. Так, с 1 января 2012 г. все решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, могут быть оспорены прокурором, имевшим отношении к рассмотрению таких дел, в рамках апелляционной инстанции. С 1 марта 2011 г. у прокурора согласно ст. 244.10 ГПК имеется возможность приносить апелляционные представления на определения суда первой инстанции, вынесенные по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок.
Статья 322 ГПК определяет, что апелляционное представление должно содержать:
— наименование районного суда, в который адресуется представление;
— наименование прокуратуры и регалии (должность, классный чин, Ф.И.О.) прокурора, подписывающего представление;
— указание на оспариваемое решение мирового судьи;
—доводы представления;
— перечень прилагаемых к представлению документов, в числе которых должны содержаться копии апелляционного представления по числу лиц, участвующих в деле.
Прокурор в соответствии со ст. 326 ГПК вправе отозвать апелляционное представление до принятия решения или определения районным судом, которому адресуется это представление.
В силу ст. 327 ГПК рассмотрение районным судом апелляционного представления проводится по правилам производства в суде первой инстанции. При этом суд вправе устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства.
Согласно ст. 331 ГПК прокурор наделен правом принесения частного представления в районный суд на определение мирового судьи в течение десяти дней со дня вынесения такого определения в случаях, если:
— это прямо предусмотрено ГПК;
— определение мирового судьи исключает возможность дальнейшего движения дела. Возражения относительно других определений мирового судьи могут быть включены в апелляционное представление прокурора.
Постановление суда апелляционной инстанции по апелляционному представлению прокурора и определение по частному представлению вступают в законную силу со дня их вынесения.
Не вступившие в законную силу решения иных судов первой инстанции, кроме мировых судей, пересматриваются в кассационном порядке, в том числе и на основании приносимого в соответствии со ст. 336 ГПК участвующим в деле прокурором кассационного представления в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме[13]. При этом ст. 337 ГПК установлено, что:
—решения районных судов оспариваются в суды областного звена, а военных судов районного уровня — в окружные (флотские) военные суды;
— решения судов областного звена и окружных (флотских) военных судов — в Верховный Суд РФ;
— решения Судебной коллегии по гражданским делам и Военной коллегии Верховного Суда РФ — в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ.
Статья 339 ГПК определяет, что кассационное представление должно содержать:
— наименование суда, в который адресуется представление;
— наименование прокуратуры и регалии (должность, классный чин, Ф.И.О.) прокурора, подписывающего представление;
— указание на оспариваемое решение суда;
—требование, адресуемое суду кассационной инстанции и основания, по которым оспариваемое решение считается неправильным;
—перечень прилагаемых к представлению доказательств, среди которых могут быть и новые, но для этого необходимо обосновать невозможность представления их ранее в суд первой инстанции;
— копии представления и прилагаемых к нему письменных доказательств по числу лиц, участвующих в деле.
Прокурор, руководствуясь ст. 345 ГПК, вправе отозвать кассационное представление до начала судебного заседания.
После заслушивания доклада судьи прокурор в соответствии со ст. 357 ГПК первым дает объяснение. Он также первьш выступает в судебных прениях после исследования судом всех представленных доказательств.
Прокурор вправе на основании ст. 371 и 372 ГПК принести частное представление на определение суда первой инстанции, за исключением мировых судей, в течение десяти дней со дня вынесения определения, в случае, если:
— это предусмотрено ГПК;
— определение суда исключает возможность дальнейшего движения дела. Возражения относительно других определений суда первой инстанции могут быть включены в кассационное представление прокурора.
Согласно ст. 367 и 375 ГПК кассационное определение, а также определение суда кассационной инстанции по частному представлению прокурора вступают в законную силу с момента его вынесения.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел в судах надзорной инстанции. Часть 3 ст. 376 ГПК предусматривает, что право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 ГПК, которая, в свою очередь, устанавливает, что:
— Генеральный прокурор РФ и его заместители могут обратиться в любой суд надзорной инстанции;
— прокурор субъекта РФ, военного округа (флота) — в президиум территориального суда областного звена.
Статья 378 ГПК определяет, что надзорное представление должно содержать:
— наименование суда, в который адресуется представление;
— наименование (должность, классный чин, Ф.И.О.) прокурора, подписывающего представление;
— наименование других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения;
— указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и содержание принятых ими решений;
— указание на решение, определение суда, которые оспариваются;
— указание на то, в чем заключается допущенное судами существенное нарушение закона;
— просьбу лица, подающего представление. При этом, если оспаривается вынесенное в надзорном порядке определение Судебной коллегии по гражданским делам или Военной коллегии Верховного Суда РФ, Генеральным прокурором РФ (его заместителем) должно быть указано, в чем состоит нарушение единства судебной практики, и должны быть приведены соответствующие обоснования этого нарушения.
К надзорному представлению должны прилагаться заверенные копии судебных постановлений, принятых по делу, и копии самого представления, число которых соответствует числу лиц, участвующих в деле.
Статья 386 ГПК содержит четкие требования применительно к должностному положению лиц, представляющих прокуратуру при рассмотрении дела в суде надзорной инстанции, а именно:
— в президиуме территориального суда областного звена, окружного (флотского) военного суда вправе участвовать только прокуроры соответствующего уровня или их заместители;
— в Президиуме Верховного Суда РФ — только Генеральный прокурор РФ и его заместители;
—в Судебной коллегии по гражданским делам и Военной коллегии Верховного Суда РФ — должностные лица органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ.
Прокурор, участвующий в рассмотрении надзорного представления, первым дает объяснения по существу затронутых вопросов после выступления судьи-докладчика.
Определение суда надзорной инстанции согласно ст. 391 ГПК вступает в законную силу со дня его вынесения. Полномочия прокурора при пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу решений, определений суда. В соответствии со ст. 394 ГПК прокурор вправе подать представление о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра. Кодекс не указывает, какой конкретно прокурор может реализовать такое полномочие, однако на практике представление подается прокурором или заместителем прокурора той прокуратуры, уровню которой соответствует суд, в котором будет рассматриваться представление.
Статья 393 ГПК устанавливает подсудность, согласно которой вступившее в законную силу решение, определение суда первой инстанции пересматриваются по вновь открывшимся обстоятельствам судом, принявшим эти решения, определение, а решения, определения судов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, на основании которых изменено решение суда первой инстанции или принято новое решение, — судом, изменившим решение суда или принявшим новое решение.
Основаниями для подачи прокурором представления, как указано в ст. 392 ГПК, являются:
— существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;
— заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения, определения суда и установленные вступившим в законную силу приговором суда;
— преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей, совершенные при рассмотрении и разрешении данного дела и установленные вступившим в законную силу приговором суда;
— отмена решения, приговора или определения суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия решения или определения суда.
Прокурор вправе участвовать в рассмотрении представления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, однако его неявка не является препятствием к рассмотрению представления по существу.
6. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
Задачи прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами. Пунктом 3 ст. 1 Закона о прокуратуре установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами. Данное направление в деятельности прокуроров начало формироваться и развиваться значительно позднее, нежели деятельность по участию в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, и обусловлено образованием в рамках судебной системы РФ в начале 1990-х гг. арбитражных судов, призванных разрешать споры экономического характера.
На ранней стадии, когда органами прокуратуры, да и самими арбитражными судами только накапливался соответствующий опыт, обращения прокуроров в отдельных случаях носили конъюнктурный характер, когда при отсутствии очевидного публичного интереса имели место факты вмешательства прокуроров в споры хозяйствующих субъектов, что вызывало в целом справедливую критику со стороны оппонентов прокуратуры, видевших в таких проявлениях чуть ли не личную заинтересованность заявляющих в арбитражные суды иски прокуроров.
В современных условиях, когда ст. 52 АПК четко определены рамки участия прокуроров в рассмотрении названными судами дел по инициативе надзорных органов, поводов для критики фактически не имеется. Дело в том, что как результат проведения судебной реформы, затронувшей и рассматриваемую сферу, АПК сужает до минимума основания для обращения прокуроров в арбитражные суды. Вместе с тем, накопленный опыт работы органов прокуратуры в соответствующей области, а также имеющие место многочисленные нарушения законов не оставляют прокуроров вне рамок арбитражных разбирательств и можно говорить о достаточной востребованности подобной исковой работы. Например, в арбитражные суды прокурорами направляются иски и заявления по таким важным вопросам, как:
— признание противоправными действий энергетических организаций по ограничению поставок электроэнергии добросовестным потребителям;
— оспаривание действий перевозчиков, не предоставивших льготы по проезду в городском транспорте ветеранам;
— признание сделок незаконными;
— привлечение к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Говоря о задачах прокуроров в арбитражном процессе, следует упомянуть п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, согласно которому прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, так же как и в случаях участия прокурора в гражданском судопроизводстве, в качестве основной задачи выступает необходимость защиты таких объектов, как:
— права личности;
— общественный интерес;
— публичный интерес.
Статьей 2 АПК определены задачи судопроизводства в арбитражном процессе, среди которых следует выделить в первую очередь защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере. Это означает, что обращаясь при наличии установленных АПК оснований в арбитражные суды, прокуроры опосредованно, через судебное разбирательство, решают и общие задачи, поставленные перед ними и прокурорской системой в целом.
Действующий в рассматриваемой сфере отраслевой приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»[14] в п. 4 к основным обязанностям (а их можно и нужно рассматривать именно как специальные задачи. — Прим. автора) прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, относит:
рассмотрение поступивших из других подразделений данной прокуратуры и подчиненных прокуратур материалов, требующих реагирования в форме исков или заявлений в арбитражные суды; оформление исковых заявлений (заявлений) и направление их согласно установленным правилам подсудности;
участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в арбитражных судах первой инстанции; апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам; участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной инстанциях;
рассмотрение обращений о вступлении в дела, возбужденные по указанным в ч. 1 ст. 52 АПК искам и заявлениям иных лиц; участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям иных лиц, в случае принятия Генеральным прокурором РФ или его заместителями, прокурором субъекта РФ (его заместителем) решения о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК в арбитражных судах первой, апелляционной и кассационной инстанций; апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим дела;
участие в рассмотрении дел, возбужденных на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам, указанным в ст. 52 АПК, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях;
изучение по поручению Генеральной прокуратуры РФ, прокурора субъекта РФ (заместителя) в арбитражном суде дел, указанных в ст. 52 АПК, судебные акты по которым могут быть пересмотрены в порядке надзора; подготовка представлений о пересмотре в порядке надзора незаконных судебных актов;
анализ, изучение и проверка работы подчиненных прокуратур;
координация работы подразделений аппарата по подготовке и предъявлению исков и заявлений; распространение передового опыта; участие в мероприятиях по повышению деловой квалификации работников прокуратуры.
С учетом вышеизложенных задач построена работа органов прокуратуры на рассматриваемом направлении — участии в арбитражных судах.
Основания обращения прокурора с исками и заявлениями в арбитражные суды. Действующий АПК по сравнению со своим предшественником четко конкретизировал основания обращения прокуроров с исками и заявлениями в арбитражные суды. Так, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
— с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
— иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
— иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
При этом ч. 5 ст. 52 АПК устанавливает, что по указанным выше категориям дел прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. То есть если по тем или иным причинам прокурор не смог лично направить в арбитражный суд иск или заявление, он вправе в дальнейшем вмешаться по собственной инициативе в судебное разбирательство[15].
Говоря об основаниях обращения прокурора в арбитражный суд, следует отметить, что законодатель, с одной стороны, разрешает прокурору направлять заявления в случаях, когда, например, изданный незаконный правовой акт нарушает права хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), которые, как правило, вполне правоспособны для самостоятельного обращения в арбитражный суд. С другой стороны, законодатель явно не учел, что отдельные сделки хозяйствующих субъектов при отсутствии в их уставном капитале (фонде) доли участия Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, могут прямо или косвенно затрагивать публичные интересы. Между тем в подобного рода случаях Кодекс ставит жесткий заслон для прокурорского вмешательства, что нельзя признать обоснованным и здесь законодателю следовало бы внести соответствующие коррективы.
Необходимо упомянуть еще одно основание, которое ошибочно не закреплено в гл. 25 АПК, но логически вытекает из ст. 23.1 КоАП. Речь идет о праве прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности по ст. 6.14, 7.24, 14.1, 14.10-14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.31-14.33, 14.36, 14.37, ч. 1 ст. 15.10, ч. 2 и 2.1 ст. 17.14, ч. 6 ст. 19.5, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП индивидуального предпринимателя или юридического лица. Имеющийся пробел в законодательстве временно восполнен п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым арбитражным судам предписано принимать к рассмотрению соответствующие заявления прокуроров[16].
Порядок направления прокурором исков и заявлений в арбитражный суд. Часть 2 ст. 52 АПК устанавливает, что в Высший Арбитражный Суд РФ вправе обращаться с исками и заявлениями Генеральный прокурор РФ или его заместители, а в арбитражный суд субъекта РФ — прокурор субъекта РФ или его заместитель, а также приравненные к ним прокуроры или их заместители. Иными словами, правом на обращение в арбитражный суд наделены также военные прокуроры и иные специализированные (природоохранные, транспортные) прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов РФ. При этом, учитывая правила подсудности дел арбитражным судам (например, рассмотрение исков и заявлений проводится по месту нахождения недвижимого имущества), прокурор субъекта РФ либо приравненный к нему военный и иной специализированный прокурор, а также их заместители правомочны направлять свои требования в арбитражные суды, расположенные вне зоны действия их территориальной или специальной юрисдикции, поскольку АПК не содержит каких-либо оговорок на этот счет.
Другое дело, в рамках установленного руководящими указаниями Генеральной прокуратуры РФ взаимодействия соответствующих прокуратур участие в рассмотрении исков и заявлений в арбитражных судах, как правило, осуществляют прокурорские работники тех прокуратур, где находится соответствующий арбитражный суд. В частности, приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 № 20 установлено, что при обращении Генерального прокурора РФ либо его заместителя или прокурора субъекта РФ с исковым заявлением (заявлением), апелляционной или кассационной жалобой в арбитражный суд по месту нахождения иного подразделения Генеральной прокуратуры или прокуратуры другого субъекта РФ (если в деле не обеспечено участие подчиненных им работников) копии представленных в суд материалов необходимо направлять соответствующему прокурору субъекта РФ с извещением о необходимости участия в процессе представителей данной территориальной прокуратуры, о чем также должен быть информирован арбитражный суд. В свою очередь прокурор, получивший такое извещение, обязан обеспечить участие представителя органов прокуратуры в процессе при рассмотрении арбитражных дел, возбужденных по инициативе Генерального прокурора РФ, его заместителя или прокурора другого субъекта РФ. О результатах рассмотрения иска, заявления или жалобы необходимо незамедлительно сообщать инициатору.
Следует учитывать, что АПК не предоставляет права на обращение в арбитражные суды прокурорам районного и равного им уровня, что, с одной стороны, является правильным, поскольку прокуратуры районного звена не наделены статусом юридического лица, а, значит, не обладают арбитражно-процессуальной правоспособностью. С другой стороны, районные прокуроры нередко в процессе своей надзорной деятельности вскрывают факты нарушений, требующих обращения в арбитражные суды, но в силу изложенных причин вынуждены обращаться к вышестоящим по отношению к ним прокурорам областного звена, которые далеко не всегда усматривают основания для обращения в арбитражные суды с исками и заявлениями. В ряде случаев в силу необходимости соблюдения указанной субординационной процедуры утрачивается острота и актуальность возможного обращения в арбитражный суд, в том числе по причине истечения сроков исковой давности.
На этом фоне достаточно неожиданным выглядит положение упомянутого выше п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2, согласно которому, по мнению данного судебного органа, правами на обращение в арбитражный суд с заявлениями о привлечении к административной ответственности виновных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей наряду с вышестоящими прокурорами обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов.
При обращении прокуроров в арбитражные суды немаловажным аспектом является четкое соблюдение требований, предъявляемым к оформлению исков и заявлений. Статья 125 АПК устанавливает, что исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. В нем должны быть указаны:
— наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
— наименование прокуратуры (титульный лист представляет собой номерной бланк конкретной прокуратуры) и должность лица (прокурора либо заместителя прокурора), подписывающего документ;
— наименование ответчика, его местонахождение или место жительства;
— требования истца к ответчику со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, а при предъявлении иска к нескольким ответчикам — требования к каждому из них;
—обстоятельства, на которых основаны исковые требования, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;
— цена иска, если он подлежит оценке;
— расчет взыскиваемой или оспариваемой денежной суммы;
— сведения о мерах, принятых арбитражным судом по обеспечению имущественных интересов до предъявления иска;
— перечень прилагаемых документов.
В заявлении должны быть указаны и иные сведения, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайства об истребовании доказательств от ответчика или других лиц.
В обязанность прокурора входит направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении.
Статьей 126 АПК установлено, что к исковому заявлению прилагаются:
— уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующем в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые отсутствуют у других лиц, участвующих в деле;
—документы, подтверждающие обстоятельства, на которых прокурор основывает свои требования;
— копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска, если таковое имело место.
Согласно ст. 92 АПК прокурор вправе направить в арбитражный суд заявление об обеспечении иска одновременно с исковым заявлением или в процессе производства по делу до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дело по существу. Ходатайство об обеспечении иска может быть изложено в исковом заявлении. Необходимость в принятии мер по обеспечению иска может возникать, например, в случаях, когда есть основания полагать, что спорное имущество может быть реализовано до вынесения судом решения по делу, в связи с чем прокурор вправе ходатайствовать о наложении запрета на оборот такого имущества.
Статья 193 АПК закрепляет требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим, которое помимо общих положений (куда и кем направляется заявление), характерных для иска, должно содержать:
— наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
— название, номер, дату принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;
— права и законные интересы лиц, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями;
— название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;
— требования прокурора о признании оспариваемого акта недействующим;
— перечень прилагаемых документов, среди которых должен присутствовать и текст оспариваемого нормативного правового акта.
Следует учитывать, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
В свою очередь, ст. 199 АПК установлены требования, предъявляемые к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Помимо общих положений (куда и кем направляется заявление), характерных для иска, в рассматриваемом заявлении должны также быть указаны:
— наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
— название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
— права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
—законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению прокурора, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
— требования прокурора о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Если речь идет об оспаривании прокурором решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава- исполнителя.
По ходатайству прокурора арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта или решения.
Полномочия прокурора при рассмотрении дела арбитражным судом первой инстанции. С точки зрения арбитражного процессуального законодательства прокурор, направивший иск или заявление в суд, не является истцом, поскольку он, осуществляя свою деятельность от имени Российской Федерации, выступает не в своем интересе[17], защищая публичный, общественный или личный интересы. В правоприменительной практике эта роль прокурора получила название «процессуальный истец». А, исходя из сказанного, процессуальный статус прокурора несколько отличается от статуса истца.
Дело в том, что, как правило, в иске или заявлении, про- курор указывает то лицо, чьи интересы он защищает. Это лицо, по сути, и является истцом в должном понимании смысла этого слова. В этой связи ч. 4 ст. 52 АПК устанавливает, что отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле. Согласно ст. 49 АПК истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде любой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в суде соответствующей инстанции, отказаться от иска полностью или частично. Данное обстоятельство является основанием для прекращения судебного разбирательства вне зависимости от позиции прокурора в этом вопросе, за исключением случаев, когда арбитражный суд сам не имеет права принимать отказ истца от иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц. В силу ст. 138 АПК прокурор не наделен правом заключать мировое соглашение.
В то же время при направлении иска или заявления в арбитражный суд прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины.
За исключением вышеизложенных нюансов прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Статья 41 АПК устанавливает, что лица, участвующие в деле (в том числе и прокурор), вправе:
— знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии;
— заявлять отводы;
— представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного разбирательства;
— участвовать в исследовании доказательств;
— задавать вопросы другим участникам арбитражного процесса, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения арбитражному суду, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения вопросам;
— знакомиться с ходатайствами, заявленными другими лицами, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле;
— знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, знать о принятых по данному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;
— знакомиться с особым мнением судьи по делу;
— обжаловать судебные акты;
— пользоваться иными процессуальными правами.
Судья, принявший дело к своему рассмотрению, уведомляет прокурора о дне и месте судебного заседания. Генеральный прокурор РФ обязывает нижестоящих прокуроров обеспечивать участие при рассмотрении дел, инициатором которых являются сами прокуроры. При этом следует учитывать, что далеко не всегда сам прокурор или его заместитель, направившие в арбитражный суд иск или заявление, имеют возможность лично участвовать в рассмотрении дела. Особенно это проявляется в случаях, когда имеет место обращение в арбитражный суд другого региона. В этой связи, как правило, органы прокуратуры представляют в суде оперативные работники. Речь идет о прокурорах и старших прокурорах управлений (отделов) Генеральной прокуратуры РФ, прокурорах и старших прокурорах управлений (отделов) прокуратур субъектов РФ, реже — помощниках и старших помощниках прокуроров районного звена. Поскольку названные лица сами не предъявляли иски и заявления в суд, они, по сути, являются доверенными лицами прокурора — заявителя. Поэтому во избежание возможных возражений со стороны судьи либо других участников процесса таким прокурорским работникам выдаются доверенности на право участия в конкретном слушании. В отдельных регионах для участия в процессе прокурорскому работнику достаточно и служебного удостоверения. Если прокурор, будучи своевременно уведомленным о дне судебного заседания, не является без уважительных причин в суд, дело может быть рассмотрено без его участия.
Согласно процессуальным требованиям прокурор выступает первым, излагая суть исковых требований и предлагая доказательства в обоснование их. В судебных прениях, проводимых после завершения исследования всех доказательств, прокурор также выступает первым.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами апелляционной инстанции. Согласно ст. 177 АПК арбитражный суд направляет копии решения по делу в пятидневный срок со дня его принятия заказным письмом с уведомлением о вручении или вручает его под расписку. При этом в случае несогласия с принятым решением прокурор вправе в течение месяца со дня его принятия направить в вышестоящий арбитражный суд апелляционную жалобу. В течение этого срока решение арбитражного суда считается не вступившим в законную силу. Данное правило не распространяется на решения арбитражных судов, вынесенных по делам об оспаривании нормативного правового акта (ст. 195 АПК) и делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) незаконными (ст. 201 АПК), которые вступают в силу со дня принятия арбитражным судом соответствующего решения.
В силу ст. 257 АПК апелляционная жалоба подается прокурором через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд, который обязан направить ее вместе с делом в соответствующий арбитражный суд апелляционной инстанции в трехдневный срок со дня поступления жалобы в суд. При этом апелляционная жалоба не должна содержать новые требования, которые не были предметом рассмотрения в арбитражном суде первой инстанции. Срок подачи апелляционной жалобы, как указывалось выше, составляет один месяц со дня принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения. При этом по ходатайству прокурора пропущенный срок может быть восстановлен арбитражным судом апелляционной инстанции при условии, если ходатайство подано не позднее шести месяцев со дня принятия решения и арбитражный суд признает причины пропуска срока уважительными. Речь, например, может идти о случаях, указанных в ч. 5 ст. 52 АПК, т.е. когда дело отнесено к категории, по которой прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, однако в силу первоначального отсутствия у него информации о существе спора не имел возможности непосредственно участвовать в суде первой инстанции, в том числе и в связи с направлением иска или заявления.
Статья 260 АПК содержит требования к апелляционной жалобе, в которой должны быть указаны:
— наименование арбитражного суда, в который подается апелляционная жалоба;
— данные о прокуроре, подающем жалобу, и других лицах, участвующих в деле;
— наименование арбитражного суда, принявшего обжалуемое решение, номер дела и дата принятия решения, предмет спора;
— требования прокурора и основания, по которым он обжалует решение, со ссылкой на законы, иные нормативные правовые акты, обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства;
— перечень прилагаемых к жалобе документов.
В обязанность прокурору вменяется направление другим лицам, участвующим в деле, копии апелляционной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении либо лично под расписку.
К апелляционной жалобе прокурора должны прилагаться:
— копия оспариваемого решения;
— документ, подтверждающий направление или вручение другим лицам, участвующим в деле, копий апелляционной жалобы и документов, которые у них отсутствуют;
— доверенность, подтверждающая полномочия на подписание апелляционной жалобы (если жалобу подает прокурорский работник, не подписывавший заявление в суд первой инстанции, но участвовавший в рассмотрении дела).
К апелляционной жалобе на определение арбитражного суда о возвращении искового заявления должны быть также приложены возвращенное заявление и документы, прилагавшиеся к нему при подаче в арбитражный суд. Документы, прилагаемые к апелляционной жалобе, могут быть представлены в арбитражный суд в электронном виде.
При рассмотрении апелляционной жалобы прокурор осуществляет те же права и несет обязанности, что и при рассмотрении дела судом первой инстанции, поскольку суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело, в том числе и с изучением дополнительно представленных прокурором доказательств, если он в своем ходатайстве обоснует невозможность их представления в суд первой инстанции. Прокурор вправе также:
— заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей;
— проведении экспертизы;
— приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых ему было отказано судом первой инстанции.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу через пять дней после его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами кассационной инстанции. Согласно ч. 4 ст. 271 АПК копии постановления арбитражного суда апелляционной инстанции направляются лицам, участвующим в деле, в пятидневный срок со дня принятия постановления. В случае несогласия с вынесенным решением прокурор вправе обжаловать такое решение в порядке кассационного производства. Кассационная жалоба может быть подана и на решение суда первой инстанции, если ранее прокурор не направлял на него апелляционную жалобу. Кроме того, только кассационному обжалованию подлежат вступающие в законную силу со дня их вынесения решения арбитражных судов первой инстанции по делам о признании нормативного правового акта недействующим и о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Обжалованию не подлежат вступившие в законную силу решения Высшего Арбитражного Суда РФ как высшей судебной инстанции.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение, который, в свою очередь, обязан направить кассационную жалобу вместе с делом в федеральный арбитражный суд округа (кассационную инстанцию) в трехдневный срок со дня поступления жалобы в суд. Срок подачи кассационной жалобы не должен превышать двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения или постановления арбитражного суда. При этом по ходатайству прокурора пропущенный срок может быть восстановлен арбитражным судом кассационной инстанции при условии, если ходатайство подано не позднее шести месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта и арбитражный суд кассационной инстанции признает причины пропуска срока уважительными. Речь, например, может идти о случаях, указанных в ч. 5 ст. 52 АПК, т.е. когда дело отнесено к категории, по которой прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, однако в силу первоначального отсутствия у него информации о существе спора не имел возможности непосредственно участвовать в суде первой и апелляционной инстанций.
Статья 277 АПК устанавливает, что кассационная жалоба подается в арбитражный суд в письменной форме и в ней должны быть указаны:
— наименование суда, в который подается кассационная жалоба;
— данные о прокуроре, подающем жалобу, и других лицах, участвующих в деле;
— наименование арбитражного суда, принявшего обжалуемое решение, номер дела и дата принятия решения или постановления, предмет спора;
— требования прокурора и основания, по которым он обжалует решение или постановление, со ссылкой на законы, иные нормативные правовые акты, обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства;
— перечень прилагаемых к жалобе документов.
В обязанность прокурору вменяется направление другим лицам, участвующим в деле, копии кассационной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении либо лично под расписку.
К кассационной жалобе прокурора должны прилагаться:
— копия обжалуемого судебного акта;
— документ, подтверждающий направление или вручение другим лицам, участвующим в деле, копий кассационной жалобы и документов, которые у них отсутствуют;
— доверенность, подтверждающая полномочия на подписание апелляционной жалобы (если жалобу подает прокурорский работник, не подписывавший заявление в суд первой инстанции, но участвовавший в рассмотрении дела в первой и (или) апелляционной инстанции).
Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права. Прокурор, принимающий участие в рассмотрении кассационной жалобы, осуществляет права и несет обязанности стороны процесса.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. При этом копия постановления направляется лицам, участвующим в деле, в пятидневный срок со дня его вынесения.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами в надзорной инстанции. Вступившие в законную силу судебные акты рассмотренных выше судебных инстанций могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ. Основаниями для обращения в надзорную инстанцию является существенное, по мнению заявителя, нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате нарушения или неправильного применения арбитражным судом, принявшим оспариваемый судебный акт, норм материального права или норм процессуального права. По делам, указанным в ст. 52 АПК, в Высший Арбитражный Суд РФ с представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта в порядке надзора вправе обращаться Генеральный прокурор РФ или его заместитель.
Представление может быть подано в срок, не превышающий трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по данному делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта. Согласно ст. 294 АПК представление должно содержать:
— данные о прокуроре, подающем жалобу, и других лицах, участвующих в деле;
— данные об оспариваемом судебном акте и принявшем его арбитражном суде; данные о других судебных актах, принятых по данному делу; предмет спора;
— основания и доводы прокурора с указанием оснований для пересмотра судебного акта со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, подтверждающие, по мнению прокурора, нарушение или неправильное применение норм материального права и (или) норм процессуального права, повлекшие за собой существенное нарушение прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
— перечень прилагаемых к жалобе документов.
К представлению прокурора должны прилагаться копии оспариваемого судебного акта и других судебных актов, принятых по делу.
Представление с прилагаемыми документами направляется в Высший Арбитражный Суд РФ с копиями в количестве экземпляров, равном количеству лиц, участвующих в деле.
По ходатайству прокурора Высшим Арбитражным Судом РФ может быть приостановлено исполнение оспариваемого судебного акта, если будет обоснована невозможность поворота его исполнения.
Непосредственное рассмотрение представления Генерального прокурора РФ или его заместителя в порядке надзора отнесено к компетенции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановление которого вступает в законную силу со дня его принятия, и подлежит опубликованию в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации». Копия постановления направляется прокурору в пятидневный срок со дня его принятия.
Участие прокурора в производстве по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Статья 311 АПК содержит основания для пересмотра судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
Вновь открывшимися обстоятельствами являются:
1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;
— установленные вступившим в законную силу приговором суда фальсификация доказательства, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо ложные показания свидетеля, заведомо неправильный перевод, которые повлекли за собой принятие незаконного или необоснованного судебного акта по данному делу;
— установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные деяния лица, участвующего в деле, или его представителя либо преступные деяния судьи, совершенные при рассмотрении данного дела.
Новыми обстоятельствами являются:
— отмена судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу;
— признанная вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда или суда общей юрисдикции недействительной сделка, которая повлекла за собой принятие незаконного или необоснованного судебного акта по данному делу;
— признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ;
— установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека;
— определение либо изменение в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ или в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ практики применения правовой нормы, если в соответствующем акте Высшего Арбитражного Суда РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства.
Заявление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам подается прокурором в арбитражный суд, принявший данный судебный акт, не позднее трех месяцев со дня открытия обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра судебного акта, а в случае, если наличие обстоятельства выявлено при рассмотрении заявления или представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, со дня получения заявителем копии определения об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ. По ходатайству прокурора, срок подачи заявления может быть восстановлен, если оно подано не позднее шести месяцев со дня открытия обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра, и арбитражный суд признает причины пропуска срока уважительными. Речь, например, может идти о случаях, указанных в ч. 5 ст. 52 АПК, т.е. когда дело отнесено к категории, по которой прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, однако в силу первоначального отсутствия у него информации о существе спора не имел возможности непосредственно участвовать в суде соответствующей инстанции.
Заявление, исполненное в письменной в форме, должно содержать:
26. наименование арбитражного суда, в который подается заявление;
27.данные о прокуроре, подающем заявление, и других лицах, участвующих в деле;
28. наименование арбитражного суда, принявшего судебный акт, о пересмотре которого по новым или вновь открывшимся обстоятельствам ходатайствует прокурор; номер дела, дата принятия судебного акта; предмет спора;
29. требования прокурора; новое или вновь открывшееся обстоятельство, предусмотренное ст. 311 АПК и являющееся, по мнению прокурора, основанием для постановки вопроса о пересмотре судебного акта, со ссылкой на документы, подтверждающие открытие или установление этого обстоятельства;
30. перечень прилагаемых к заявлению документов, среди которых должны быть:
копии документов, подтверждающих новые или вновь открывшиеся обстоятельства;
копия судебного акта, подлежащего пересмотру;
документ, подтверждающий направление другим участвующим в процессе лицам копий заявления и документов, которые у них отсутствуют;
доверенность, подтверждающая полномочия прокурора (если речь идет о прокурорском работнике, не уполномоченном ст. 52 АПК направлять иски и заявления в арбитражные суды).
Прокурор извещается о месте и времени судебного заседания, однако неявка его при надлежащем уведомлении не является препятствием для рассмотрения заявления.
В случае отмены судебного акта дело повторно рассматривается в общем порядке тем же арбитражным судом, которым отменен ранее принятый им судебный акт. То есть присутствующий в разбирательстве прокурор реализует права и несет обязанности, закрепленные за ним арбитражным процессуальным законодательством применительно к конкретной стадии арбитражного процесса.
Решение, постановление арбитражного суда об отмене судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и определение об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам могут быть обжалованы. При этом право направить в арбитражный суд такую жалобу согласно ч. 5 ст. 52 АПК имеет прокурор, не бывший инициатором пересмотра судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и даже не являвшийся участником рассмотрения соответствующего дела в суде.
7. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совершенствование и укрепление судебной системы, оказывает определенное воздействие и на органы прокуратуры, что выражается в изменении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут за собой ограничение прав прокуроров.
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Основные вопросы участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах) были рассмотрены в предыдущих разделах настоящей главы. Особенности участия прокурора в конституционном судопроизводстве будут изложены в следующем разделе настоящей главы. В последнее время учеными и практиками достаточно много внимания уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией которых должно являться разрешение споров между органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной стороны, и субъектами (физическими и юридическими лицами), в отношении которых данные полномочия осуществляются (должны осуществляться), — с другой. Как известно, такие споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными судами (соответственно по правилам гл. 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК и гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц» АПК). Прокуроры при рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.
К числу законодательных нововведений, безусловно, следует отнести нормы КоАП, который в значительной мере по-новому определяет место прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителей к административной ответственности, в том числе при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Прежде всего необходимо отметить, что процедура рассмотрения судами дел об административных правонарушениях не имеет отношения к рассмотренному выше понятию «административное судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах являются исковые заявления и заявления, в то время как основанием для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в рассматриваемом нами случае является вынесенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
При этом необходимо отметить, что вынесение таких постановлений не относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурорского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет. В определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала ст. 25 Закона о прокуратуре, которая допускала вынесение прокурором мотивированного постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в случае совершения административно наказуемых деяний лишь должностными лицами.
КоАП значительно расширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц, совершивших административные проступки. Так, ст. 28.4 КоАП прямо допускает вынесение прокурором указанных постановлений при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с 19 статьями КоАП, причем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не только должностные лица (более широкое, чем в Законе о прокуратуре, толкование этого понятия дано в примечании к ст. 2.4 КоАП), но и граждане и юридические лица.
Более того, ст. 28.4 КоАП предусматривает, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта РФ. Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей.
Вместе с тем не следует упускать из виду норму п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы, т.е. вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в обычных условиях (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП отдельных составов административных правонарушений) является мерой исключительной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа государственной власти (органа административной юрисдикции) не в состоянии (не может или не хочет) по тем или иным причинам инициировать процедуру привлечения к административной ответственности соответствующего правонарушителя.
В этой связи парадоксальным следует признать тот факт, что ст. 17.7 КоАП, предусматривающая ответственность за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом, не отнесена к числу тех, преследование за нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих законных требований тем или иным субъектом и принять соответствующие меры (вынести постановление) в отношении того, кто препятствует реализации им своих полномочий?
Одна из ключевых новелл КоАП — включение прокурора в число участников производства по делам об административных правонарушениях, тогда как КоАП РСФСР 1984 г. рассматривал прокурора как фигуру исключительно надзирающую. И хотя функция надзора за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях в целом сохранена за прокурором ст. 24.6 КоАП, на деятельность судов при рассмотрении таких дел она не распространяется.
Часть 2 ст. 25.11 КоАП, определяющая круг полномочий прокурора как участника рассматриваемого производства, предусматривает, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Таким образом, КоАП строго очерчивает круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор, однако в нем не содержится нормы, прямо обязывающей прокурора участвовать в рассмотрении дел в случае получения им упомянутого извещения. Вместе с тем отсутствие соответствующего извещения не является препятствием для участия прокурора в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе (путем вынесения постановления), в том числе и в судах.
Поскольку дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, не относятся к подведомственности судов, то участие прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих производств, отнесенных к подведомственности судов. С учетом наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной власти КоАП значительно расширил диапазон дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того, он существенно раздвинул рамки понятия «судья» в производстве по делам об административных правонарушениях, и под «судьей» теперь понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР), а также судьи арбитражных судов и мировые судьи. При этом помимо составов правонарушений, закрепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП, прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений могут участвовать также в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов РФ, если такие дела прямо отнесены к подведомственности этих судей.
Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнообразия областей общественных отношений, в рамках которых совершаются правонарушения (непосредственно КоАП определяет 17 самостоятельных направлений), а также различного статуса судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров.
Прежде всего это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, решения по которым в силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП должны приниматься судьями арбитражных судов. Дело в том, что ч. 2 ст. 202 АПК четко установлено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается судьями арбитражных судов на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, прокурор в настоящее время не вправе инициировать в арбитражном суде соответствующее рассмотрение дел об административных правонарушениях. Попытку сгладить сложившуюся нестыковку в нормах КоАП и АПК предпринял Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, который в п. 15 своего постановления от 27.01.2003 № 3 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ориентирует арбитражные суды принимать к рассмотрению заявления прокурора с прилагаемыми к ним постановлениями о возбуждении производства по делу об административном правонарушении[18], допуская при этом обращения с заявлениями в том числе и со стороны прокуроров (заместителей прокуроров) городов и районов[19].
Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в сфере своей компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений таможенных правил), направляет его согласно установленной КоАП подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи районного суда или у мирового судьи любого прокурора территориальной или специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.
Вместе с тем ч. 3 ст. 23.1 КоАП закрепляет в подсудность судей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые должны рассматриваться районными судьями, если они совершены военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь возникает коллизия, поскольку большинство таких составов (что вытекает из анализа соответствующих норм) может быть совершено названными специальными субъектами вне пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а значит, выявить их могут с большей степенью вероятности территориальные или иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения правил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориальным или иным специализированным (кроме военного) прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении, например, военнослужащего, и последующее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарнизонного военного суда выглядит не вполне правильным.
В этом случае было бы разумным делать отметку в резолютивной части вынесенного прокурором постановления о необходимости уведомления судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела или незамедлительное после выявления нарушения уведомление об этом с передачей материалов проверки соответствующего военного прокурора, который и будет в свою очередь принимать процессуально значимые решения. В любом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе реализации КоАП могут возникнуть споры о компетенции прокуроров.
Полномочия прокуроров при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП и предусматривают его право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось, обусловлено направлением соответствующего постановления в суд. «Прокурором», используя аналогию с рассмотрением судами и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Закона о прокуратуре, т.е. участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта РФ.
В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП содержит требование о письменной форме их заявления. В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом оснований. Кроме того, прокурор может заявлять отвод при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику.
Что касается права прокурора, участвующего в рассмотрении судом дела об административном правонарушении, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, то, реализуя его, он выступает в роли представителя надзорного органа, дающего правовую оценку различным юридическим фактам, что, безусловно, не презю- мирует характер выносимого судьей решения по делу, но помогает разрешить спорные с юридической точки зрения вопросы, а также не допустить принятие незаконных решений. Статья 25.11 КоАП предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, нежели это имеет место в уголовном или гражданском процессе, протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе приносить лишь прокурор или его заместитель. Это в целом вытекает из установленной КоАП универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. Хотя постановление судьи по делу об административном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, издаваемых и принимаемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа сходна с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором-руководителем, ограничиваются лишь его участием в самом процессе.
КоАП существенно усложнил процедуру оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях, введя понятия «не вступившее в законную силу решение» и «вступившее в законную силу решение». Так, в ст. 30.1 КоАП устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора на не вступившие в законную силу решения. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, т.е. решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ. Кроме того, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиального органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта РФ.
Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП предусматривает, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок в случае его пропуска по уважительным причинам по ходатайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возникающим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой оперативный работник, который включен в перечень ст. 54 Закона о прокуратуре.
Согласно ст. 31.6 КоАП судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста, однако это правило не относится к постановлениям о наложении санкции в виде административного ареста или административного приостановления деятельности.
В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, обжалуются в арбитражные суды в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В данном случае речь идет только о тех постановлениях, которые вынесены в отношении лиц названной категории несудебными органами и их должностными лицами. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается только на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших. Практика, начиная с середины 2000-х гг. идет по пути признания арбитражными судами права прокурора на обращение с заявлениями об оспаривании не вступивших в законную силу постановлений несудебных органов, и отказа в рассмотрении заявлений прокурора применительно к оспариваемым постановлениям, вступившим в законную силу. Таким образом, имеется еще один пробел в АПК, лишающий прокурора права оспорить в арбитражном суде выявленные в ходе проверки незаконные постановления органов административной юрисдикции, вынесенные в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
8. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве
В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъектов, имеющих право на обращение с запросами в Конституционный Суд РФ, Конституция РФ не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства.
Данное обстоятельство расценивается многими учеными- правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.
Вместе с тем было бы неверным утверждать, что прокуратура Российской Федерации исключена из числа участников конституционного судопроизводства. Дело в том, что еще в первоначальной редакции Закона о прокуратуре в п. 5 ст. 31 было закреплено, что Генеральный прокурор РФ в соответствии с действующим законодательством принимает участие, в том числе в заседаниях Конституционного Суда РФ. Более того, в ст. 36 Закона о прокуратуре предусматривалась возможность внесения Генеральным прокурором РФ представления в Конституционный Суд РФ в случаях, когда, по его мнению, постановление Пленума Верховного Суда РФ не соответствовало Конституции РФ.
Закон о прокуратуре исключил возможность Генерального прокурора РФ участвовать в заседаниях Конституционного Суда РФ. В то же время в п. 6 ст. 35 законодатель предусмотрел право Генерального прокурора РФ на обра- о необходимости уведомления судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела или незамедлительное после выявления нарушения уведомление об этом с передачей материалов проверки соответствующего военного прокурора, который и будет в свою очередь принимать процессуально значимые решения. В любом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе реализации КоАП могут возникнуть споры о компетенции прокуроров.
Полномочия прокуроров при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП и предусматривают его право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось, обусловлено направлением соответствующего постановления в суд. «Прокурором», используя аналогию с рассмотрением судами и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Закона о прокуратуре, т.е. участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта РФ.
В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП содержит требование о письменной форме их заявления. В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом оснований. Кроме того, прокурор может заявлять отвод при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику.
Что касается права прокурора, участвующего в рассмотрении судом дела об административном правонарушении, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, то, реализуя его, он выступает в роли представителя надзорного органа, дающего правовую оценку различным юридическим фактам, что, безусловно, не презю- мирует характер выносимого судьей решения по делу, но помогает разрешить спорные с юридической точки зрения вопросы, а также не допустить принятие незаконных решений.
Статья 25.11 КоАП предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, нежели это имеет место в уголовном или гражданском процессе, протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе приносить лишь прокурор или его заместитель. Это в целом вытекает из установленной КоАП универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. Хотя постановление судьи по делу об административном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, издаваемых и принимаемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа сходна с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором-руководителем, ограничиваются лишь его участием в самом процессе.
КоАП существенно усложнил процедуру оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях, введя понятия «не вступившее в законную силу решение» и «вступившее в законную силу решение». Так, в ст. 30.1 КоАП устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора на не вступившие в законную силу решения. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, т.е. решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ. Кроме того, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиального органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта РФ.
Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП предусматривает, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок в случае его пропуска по уважительным причинам по ходатайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возникающим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой оперативный работник, который включен в перечень ст. 54 Закона о прокуратуре.
Согласно ст. 31.6 КоАП судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста, однако это правило не относится к постановлениям о наложении санкции в виде административного ареста или административного приостановления деятельности.
В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, обжалуются в арбитражные суды в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В данном случае речь идет только о тех постановлениях, которые вынесены в отношении лиц названной категории несудебными органами и их должностными лицами. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается только на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших. Практика, начиная с середины 2000-х гг. идет по пути признания арбитражными судами права прокурора на обращение с заявлениями об оспаривании не вступивших в законную силу постановлений несудебных органов, и отказа в рассмотрении заявлений прокурора применительно к оспариваемым постановлениям, вступившим в законную силу. Таким образом, имеется еще один пробел в АПК, лишающий прокурора права оспорить в арбитражном суде выявленные в ходе проверки незаконные постановления органов административной юрисдикции, вынесенные в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
8. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве
В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъектов, имеющих право на обращение с запросами в Конституционный Суд РФ, Конституция РФ не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства.
Данное обстоятельство расценивается многими учеными- правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.
Вместе с тем было бы неверным утверждать, что прокуратура Российской Федерации исключена из числа участников конституционного судопроизводства. Дело в том, что еще в первоначальной редакции Закона о прокуратуре в п. 5 ст. 31 было закреплено, что Генеральный прокурор РФ в соответствии с действующим законодательством принимает участие, в том числе в заседаниях Конституционного Суда РФ. Более того, в ст. 36 Закона о прокуратуре предусматривалась возможность внесения Генеральным прокурором РФ представления в Конституционный Суд РФ в случаях, когда, по его мнению, постановление Пленума Верховного Суда РФ не соответствовало Конституции РФ.
Закон о прокуратуре исключил возможность Генерального прокурора РФ участвовать в заседаниях Конституционного Суда РФ. В то же время в п. 6 ст. 35 законодатель предусмотрел право Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Эта норма прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта РФ) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.
Поскольку федеральное процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а, значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генеральным прокурора РФ в Конституционный Суд РФ вполне может являться заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц. Задача же прокурорских работников, отвечающих за подготовку документов в Конституционный Суд РФ, заключается в необходимости надлежащего исследования имеющихся материалов и должной мотивации обоснования обращения Генерального прокурора РФ по вопросу конституционности (соответствия Конституции РФ) того или иного законодательного акта.
Анализ практики реализации Генеральным прокурором РФ столь важного полномочия показывает, что за истекшие более чем десять лет со времени его закрепления в законе, случаи обращения в Конституционный Суд РФ носят единичный характер. При этом нельзя утверждать, что отсутствуют основания для обращения. Здесь следует учитывать, что Генеральный прокурор РФ имеет право, а не обязанность на обращение в высшую судебную инстанцию, и реализует он его в случае уверенности в исходе разбирательства. В то же время «пассивность» руководителя прокурорской системы не исключает возможности самостоятельной защиты гражданином своих прав путем непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующей жалобой.
По состоянию на 1 октября 2007 г. Конституционным Судом РФ не было вынесено ни одного постановления по обращению Генерального прокурора РФ. Вместе с тем за исследуемый период в связи с обращениями Генерального прокурора РФ вынесено пять определений, причем в четырех случаях, как представляется, основания для обращения явно не вытекали из положений п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Например, четыре раза по ходатайству Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений и определений вынесены определения. И лишь в одном случае речь шла о жалобе Генерального прокурора РФ на нарушение конкретных прав граждан п. 3 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».
Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического названия документа, с которым Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает, что проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. Таким образом, единственной формой обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд РФ является жалоба, хотя, безусловно, правильнее было бы наделить главу прокурорского ведомства правом на направление запроса, коль скоро он действует не в собственном интересе, а пытается выступать в защиту граждан. Однако, едва ли по столь незначительному поводу будут вноситься изменения в Конституцию РФ.
Исключение из Закона о прокуратуре права Генерального прокурора РФ на участие в заседаниях Конституционного Суда РФ отнюдь не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без прокуроров. Поскольку прокуратура Российской Федерации стоит на страже законности, для нее немаловажными являются выводы высшей судебной инстанции страны в отношении конституционности положений тех или иных правовых актов. В отдельных случаях на заседания Конституционного Суда РФ специально приглашаются представители Генеральной прокуратуры РФ, выступающие с заключениями по существу рассматриваемого вопроса. Кроме того, на стадии подготовки материалов к рассмотрению судьи Конституционного Суда РФ периодически направляют в Генеральную прокуратуру РФ запросы с просьбой дать заключение по затронутым в жалобах и обращениях вопросам.
Как представляется, учитывая складывающуюся практику, Закон о прокуратуре следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора РФ правом участия в заседаниях Конституционного Суда РФ, как это было в старой редакции закона.
Отличительной особенностью последних лет является то, что Конституционный Суд РФ по результатам рассмотрения запросов, выносит весьма оригинальные решения, некоторые из которых затрагивают и сферу полномочий прокуроров. Известно, что взятый прокуратурой в начале 2000 г. курс на обеспечение единства правового пространства привел к массовым случаям обращений прокуроров в суды общей юрисдикции по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и подзаконных актов субъектов РФ, включая и их статусные документы — конституции и уставы. Это право прокуроров прямо вытекает из существа абз. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Не умаляя в целом законность обращений прокуроров в суды, отдельные субъекты РФ крайне болезненно реагировали на случаи оспаривания прокурорами в судах общей юрисдикции областного звена положений конституций и уставов. В результате состоялось заседание Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 18.07.2003 № 13-П вынес компромиссное решение о том, что норма Закона о прокуратуре, позволяющая оспаривать положения конституций и уставов субъектов РФ в судах общей юрисдикции, является не конституционной, однако данное обстоятельство не исключает права Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ. Таким образом, у Генерального прокурора России появилось еще одно основания на обращение в высшую судебную инстанцию страны. Однако у рассмотренного решения есть и ряд отрицательных сторон юридического свойства. Прежде всего, оно вступает в противоречие с самой Конституцией РФ, ч. 5 ст. 129 которой устанавливает, что полномочия прокуратуры РФ определяются только федеральным законом. Однако просто продублировать позицию Конституционного Суда РФ в Законе о прокуратуре нельзя, поскольку Конституция РФ в ст. 125 содержит конкретные основания для обращения в рассматриваемый суд, и Генеральный прокурор РФ может это сделать только путем направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, о чем уже говорилось выше. Выходит, что упомянутое постановление Конституционного Суда РФ подменяет собой не только федеральный закон, но и Конституцию РФ, что в правом государстве непозволительно. Объективности ради следует отметить, что за прошедшее время Генеральный прокурор РФ ни разу не воспользовался вновь приобретенным правом направления конституционного запроса, хотя объективные основания к тому имелись, в том числе и в отношении положений Конституции Республики Татарстан.
Другим направлением участия прокуроров в конституционном судопроизводстве является допускаемая конституциями и уставами субъектов РФ возможность обращения их в конституционные (уставные) суды. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативных правовых актов органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования соответствующей конституции (устава). Таким образом, создание подобных судов не является обязанностью субъектов РФ, а осуществляется по их желанию.
Процесс образования конституционных (уставных) судов начался с 1997 г. и в настоящее время такие суды существуют далеко во всех субъектах РФ. Определение круга лиц, имеющих право на обращение в конституционный (уставный) суд, отнесено к компетенции региональных законодателей. В настоящее время примерно в пятнадцати субъектах РФ прокуроры наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды, в том числе в республиках Дагестан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, г. Москве, Калининградской и Тюменской областях, Ханты- Мансийском автономном округе. Вместе с тем, в некоторых субъектах РФ практикуется приглашение представителей прокуратур в судебные заседания для обсуждения затрагиваемых в них вопросов. Достаточно активное участие принимают прокурорские работники в заседаниях конституционных судов республик Башкортостан и Татарстан. В отдельных регионах (г. Санкт-Петербурге, Свердловской области) положения законодательных актов предписывают в обязательном порядке направлять соответствующим прокурорам принятые судами решения.
Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что для придания рассматриваемым полномочиям прокуроров субъектов РФ легитимного характера необходимо в Законе о прокуратуре закрепить норму о том, что по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ соответствующим прокурорам может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона.
Вопросы для повторения
13. Каково процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом уголовных дел?
14. Какова структура обвинительной речи прокурора и от чего она зависит?
15. В чем заключаются особенности участия прокурора в суде присяжных заседателей?
16. Каково процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом гражданских дел?
17. Каково процессуальное положение прокурора в арбитражном суде при рассмотрении его исковых заявлений?
18. В каких случаях прокуроры обращаются с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды?
19. Каковы основания обжалования прокурором приговоров, определений и иных решений судов, обжалования судебных актов по арбитражным делам?
20. Назовите полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.
21. Каким образом в настоящее время прокуроры принимают участие в конституционном судопроизводстве?
Задание
Изучите или используйте источники 3, 8, 11, 12, 15, 21, 28, 49, 52, 79, 84, 114, 115, 127, 131, 134, 136, 138, 139, 142, 147, 176, приведенные в Приложении 1.
Лекция 13
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ
1.Сущность, предмет и задачи прокурорского
надзора за исполнением законов судебными приставами
2.Полномочия прокурора по надзору
за исполнением законов судебными приставами
3.Организация работы по надзору за исполнением законов судебными приставами
4.Проведение проверок исполнения законов
судебными приставами
Вопросы для повторения
Задание
1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами
Надзор за исполнением законов судебными приставами является новым направлением прокурорского надзора и обязан своим появлением изданию двух законодательных актов — федеральных законов от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах) и от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», который утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве). В ст. 19 Закона о судебных приставах было закреплено, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Законодательное подтверждение деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами нашла лишь в Федеральном законе от 10.02.1999 № 31-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"». В какой-то мере это можно объяснить тем, что согласно ст. 25 Закона о судебных приставах полное функционирование службы судебных приставов должно было начаться с 1 января 1999 г.
Следует отметить, что в рассматриваемом случае законодатель изменил сложившейся традиции, лишь дополнив ст. 1 Закона о прокуратуре соответствующей строкой. При этом в Закон не была включена дополнительная глава, конкретизирующая предмет этой надзорной отрасли и, самое главное, полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами. Данное обстоятельство представляется существенным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конституции РФ должны определяться федеральным законом. Законодательная неурегулированность этого вопроса создавала в начальный период трудности при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами, мешала выработке единой практики надзора. Однако следует отметить, что практика надзора в рассматриваемой области уже сложилась. Прокурорами наработан опыт организации и осуществления результативного прокурорского надзора. Вместе с тем пробел в законодательстве должен быть устранен путем включения в Закон о прокуратуре самостоятельной главы, посвященной прокурорскому надзору за исполнением законов судебными приставами.
Это направление надзора можно рассматривать как часть прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими государственными органами (администрациями), исполняющими приговоры и иные решения судов (см. гл. 10 учебника). Что же касается применяемых прокурорами правовых средств, надзорных методов и приемов, то данное направление наиболее близко к прокурорскому надзору за исполнением законов (см. гл. 7 учебника). Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами близок и к прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из его задач является соблюдение прав граждан, относительно которых приняты судебные решения. Предметом данного направления можно считать исполнение законов судебными приставами и в первую очередь законность принимаемых ими мер и выносимых правовых актов. При этом было бы неверным утверждать, что только за исполнением названных выше законов о судебных приставах и об исполнительном производстве призваны осуществлять надзор прокуроры. Предметом прокурорского надзора в данном случае является также исполнение судебными приставами всякого иного законодательного акта, нарушение которого возможно в ходе осуществления ими своей деятельности. К числу таких актов следует в первую очередь отнести Федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» и ряд других. Согласно ст. 5 Закона о судебных приставах систему органов принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов составляют Федеральная служба судебных приставов и ее территориальные органы.
При этом Закон о судебных приставах корреспондирует вопросы определения организации деятельности службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ федеральным конституционным законам об этих судах. Думается, что данный вопрос следовало бы отразить в рассматриваемом Законе. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 утверждено Положение о Федеральной службе судебных приставов, определяющее организационные основы деятельности данного федерального органа исполнительной власти. Функционально судебные приставы подразделяются на две категории:
21)приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, права и обязанности которых закреплены в Законе о судебных приставах;
22) приставов-исполнителей, которые помимо названного Закона руководствуются в своей деятельности Законом об исполнительном производстве.
Данное разделение и предопределяет компетенцию и полномочия соответствующих прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами.
Основной задачей прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами является обеспечение законности в их деятельности, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные решения.
Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами способствует совершенствованию их деятельности, а стало быть, обеспечению установленного порядка деятельности судов, надлежащему исполнению их решений, что, в свою очередь, положительно сказывается на авторитете судей.
2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами
Компетенция прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами определяется системой судов, за которыми закреплены конкретные подразделения приставов. Деятельность судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов и осуществляющих исполнительное производство по актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов, находится в поле зрения территориальных прокуроров.
Говоря о полномочиях территориальных прокуроров в рассматриваемой области, следует отметить, что они не отличаются заметной спецификой и по сути своей являются общенадзорными, т.е. включают в себя арсенал полномочий по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов.
Прокуроры вправе проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов. Могут они также поручать проведение проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов.
В ст. 5 Закона об исполнительном производстве подразделения службы судебных приставов обозначены как органы принудительного исполнения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повышенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами, поскольку возможен выход последних за рамки предоставленных им законных полномочий, что может затрагивать права и законные интересы участников исполнительного процесса. В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса. При этом неявка судебного пристава к прокурору без уважительных причин может повлечь за собой вынесение последним постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом), с направлением его в соответствующий суд для принятия решения. Прокурор также вправе затребовать в прокуратуру (либо ознакомиться на месте) для изучения исполнительное производство, претензии к содержанию которого имеются у заявителя, другие материалы. При этом непредставление исполнительного производства либо воспрепятствование в иной форме со стороны судебного пристава-исполнителя законным требованием прокуроров может являться основанием для возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном названной выше ст. 17.7 КоАП. Исполнительный процесс представляет собой крайне емкую процедуру, состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех или иных процедур со стороны судебных приставов-исполнителей. В процессе осуществления своей деятельности приставами выносятся отдельные процессуальные документы, например: постановление о возбуждении исполнительного производства, постановление об окончании исполнительного производства и ряд других регламентированных законом актов. В ст. 122 Закона об исполнительном производстве отмечается, что постановления, выносимые приставами, могут быть обжалованы в соответствующий суд в 10-дневный срок. Безусловно, это положение напрямую вытекает из требований п. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Вместе с тем, принимая во внимание объективную загруженность судов делами различных категорий и отсутствие в силу этого реальных гарантий рассмотрения жалобы в установленный гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законами 10-дневный срок, представляется более эффективным реагирование на незаконные постановления посредством принесения прокурорами протестов в случае несоответствия вынесенного постановления требованиям закона, что ими в настоящее время и делается. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в Законе об исполнительном производстве, вполне правомерна в силу ст. 23 Закона о прокуратуре, наделяющей прокурора правом приносить протест на противоречащий закону правовой акт. При этом прокурор вправе направить протест на незаконное постановление судебного пристава- исполнителя вышестоящему должностному лицу. Условием эффективности принятия этой меры реагирования является своевременность ее применения, т.е. когда с момента вынесения незаконного постановления прошел незначительный период времени и последствия принятия решения судебным приставом-исполнителем не приняли необратимый характер. Нельзя исключать из арсенала полномочий прокурора и такое средство реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона, которое в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре объявляется прокурором в письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и судебные приставы. В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявлены нарушения требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судебных приставов, не связанные с вынесением правовых актов, прокурор вправе внести представление старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему территориальное подразделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов субъекта РФ об устранении допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным приставам-нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Представление прокурора может быть внесено и по результатам обобщения нескольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о том, что нарушения процессуального характера носят систематический характер. В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т.д.), прокурор возбуждает в соответствии с требованиями уголовно- процессуального законодательства уголовное дело.
Приложение 1
Список нормативных актов и литературы
35. Декларация прав и свобод человека и гражданина: принята Верховным Советом РСФСР 22.11.1991.
35. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993.
***
35. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ.
35. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ.
35. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ.
35. Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ.
35. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ.
35. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
35. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
35. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
35. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф3.
35. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
35. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3.
35. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ.
35. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.
35. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
35. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ.
35. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ.
35. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ.
35. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ.
35. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1.
35. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЭ.
35. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ.
35. О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1.
35. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: Федеральный закон от 15.07.1995 № ЮЗ-ФЗ.
35. О статусе судей в Российской Федерации: Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1.
35. О судебных приставах: Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ.
35. О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста: Федеральный закон от 01.12.2006 № 199-ФЗ.
35. О судоустройстве РСФСР: Закон РСФСР от 08.07.1981 № 976.
35. О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ.
35. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ.
35. Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ.
35. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1.
35. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ.
35. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1.
35. Концепция судебной реформы в РСФСР: одобрена постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1.
***
35. Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 30.06.1997 № 659.
35. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567.
***
35. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5.
35. О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2.
35. О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.12.1993 № 13.
***
35. О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 17.12.2007 № 200.
35. О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях: приказ Генпрокурора РФ от 05.06.2008 № 107.
35. О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации: приказ Генпрокурора РФ от 23.10.2009 № 341.
35. О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях: приказ Генпрокурора РФ от 27.12.2007 № 212.
35. О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: приказ Генпрокурора РФ от 11.08.2010 № 313.
35. О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: приказ Генпрокурора РФ от 17.09.2007 № 144.
35. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур: приказ Генпрокурора РФ от 07.05.2008 № 84.
35. О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве: приказ Генпрокурора РФ от 05.06.2003 № 20.
35. О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: приказ Генпрокурора РФ от 27.03.2009 № 93.
35. О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 04.10.2010 № 373.
35. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве: приказ Генпрокурора РФ от 02.12.2003 № 51.
35. Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 67.
35. Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: приказ Генпрокурора РФ от 30.01.2007 № 19.
35. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: приказ Генпрокурора РФ от 28.12.2009 №400.
35. Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: приказ Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: приказ Генпрокурора РФ от 26.11.2007 № 188.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генпрокурора РФ от 10.09.2007 № 140.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму: приказ Генпрокурора РФ от 22.10.2009 № 339.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности: приказ Генпрокурора РФ от 19.11.2009 № 362.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: приказ Генпрокурора РФ от 21.12.2007 № 207.
35. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: приказ Генпрокурора РФ от 06.09.2007 № 137.
35. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: приказ Генпрокурора РФ от 06.09.2007 № 136.
35. Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве: приказ Генпрокурора РФ от 27.11.2007 № 189.
35. Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров: приказ Генпрокурора РФ от 12.08.2010 № 316.
35. Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью: приказ Генпрокурора РФ от 26.06.1997 № 34.
35. Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению: приказ Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182.
35. Об организации работы прокуратур городов с районным делением: приказ Генпрокурора РФ от 12.03.2008 № 39.
35. Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 11.11.1996X9 66.
35. Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции: приказ Генпрокурора РФ от 15.05.2010 № 209.
35. Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 17.03.2010 № 114.
35. Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по его составлению: приказ Генпрокурора РФ от 02.06.2010 № 233.
35. Об утверждении Инструкции по учету кадров прокурорских работников в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 09.11.2009 № 983-к.
35. Об утверждении Положения о порядке представления в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательства имущественного характера: приказ Генпрокурора РФ от 25.03.2010 № 126.
35. Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 30.10.1998 № 74.
35. Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации: приказ Генпрокурора РФ от 09.08.1996 № 47.
35. Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормо- творческой деятельности органов местного самоуправления: приказ Генпрокурора РФ от 24.11.2008 № 243.
35. Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства: приказ Генпрокурора РФ от 20.11.2007 № 185.
35. О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передаче лиц, совершивших опасные деяния, для проведения принудительного лечения: Указание Генпрокурора РФ от 18.10.2008 № 212/35.
35. О порядке рассмотрения и исполнения в органах прокуратуры Российской Федерации поручений об осуществлении уголовного преследования, запросов о правовой помощи или о возбуждении уголовного дела, поступивших от компетентных органов иностранных государств: Указание Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 68/35.
35. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: Указание и.о. Генпрокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7.
35. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами: Указание Генпрокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7.
35. Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: указание Генпрокурора РФ от 14.05.2009 № 160/8.
* * *
35. Актуальные проблемы ювенального права и прокурорского надзора по делам несовершеннолетних: материалы «круглого стола» / отв. ред. О. В. Пристанская. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Алексеев, А. И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе : научно-методич. пособие / А. И. Алексеев, В. Б. Евдокимов, И. А. Побережная. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
35. Анализ состояния законности и правопорядка в Российской Федерации: Схема и методические рекомендации / под рук. О. С. Капинус. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
35. Ашиткова, Т. В. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи : ме- тодич. рекомендации / Т. В. Ашиткова [и др.]. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Ашиткова, Т. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов : сб. науч.-методич. рекомендаций для прокуроров / Т. В. Ашиткова [и др.]. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
35. Баева, Т. Н. Деятельность прокурора по устранению обстоятельств, препятствующих законному и обоснованному
14 Прокурорский надзор разрешению судом уголовного дела / Т. Н. Баева, Т. Л. Оксюк, Н. Ю. Решетова, М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
35. Басков, В. И. Курс прокурорского надзора : учебник / В. И. Басков. М., 1998.
35. Бессарабов, В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля / В. Г. Бессарабов. М., 1999.
35. Бессарабов, В. Г. Прокурорский надзор : учебник / В. Г. Бессарабов. М„ 2006.
35. Бессарабов, В. Г. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина : методич. пособие / В. Г. Бессарабов, В. М. Захарчук, М. В. Маматов. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Бессарабов, В. Г. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов, К. А. Катаев. М.: Городец, 2007.
35. Бессарабов, В. Г. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности / В. Г. Бессарабов, Р. Б. Ху- торецкий. М., 2006.
35. Братановский, С. Н. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации : монография / С. Н. Братановский, В. В. Стрельников. Саратов, 2007.
35. Будай, С. Н. Ротация кадров в системе прокуратуры как средство противодействия коррупции / С. Н. Будай, А. Ю. Винокуров // Представительная власть — XXI век. 2009. № 5-6.
35. Будай, С. Н. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества : пособие / С. Н. Будай, Т. Е. Чернышова, В. В. Артемов. М. : Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Буланова, Н. В. Методические рекомендации по изучению прокурором уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением (актом) / Н. В. Буланова, А. А. Малов. М.: Генпрокуратура РФ, 2010.
35. Буланова, Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях : методич. рекомендации / Н. В. Буланова, А. А. Малов, М. В. Парфенова. М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
35. Бурковская, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы : пособие / В. А. Бур- ковская [и др.]. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Викторов, И. С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности : научно-практич. пособие / И. С. Викторов, А. Ю. Винокуров, Б. И. Шалыгин. М.: Экзамен, 2006.
35. Винокуров, А. Ю. К вопросу о классификации внешне- функциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации / А. Ю. Винокуров / В сб. научных статей «Актуальные вопросы российского права». Вып. 18. М.: МосГУ, 2010.
35. Винокуров, А. Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры и основные пути ее совершенствования : монография / А. Ю. Винокуров. М.: МНЭПУ, 2001.
35. Винокуров, А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами: проблемы организации и правового регулирования : пособие / А. Ю. Винокуров. М., 2000.
35. Винокуров, А. Ю. Проблемы предупреждения экологических правонарушений : монография / А. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров. М.: МосГУ, 2008.
35. Воеводина, Т. Г. Организация прокурорского надзора за исполнением судебных решений: Рекомендации прокурорам / Т. Г. Воеводина. СПб., 2003.
35. Воеводина, Т. Г. Прокурорский надзор за соблюдением законов судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам : учеб. пособие / Т. Г. Володина. СПб., 2004.
35. Волеводз, А. Г. Правое регулирование новых направлений международного сотрудничества в сфере уголовного процесса / А. Г. Волеводз. М. : Юрлитинформ, 2002.
35. Государственная служба в прокуратуре Российской Федерации: Пособие для прокурорских работников. М., 2002.
35. Григорьев, В. Н. Прокурорский надзор : учебник / В. Н. Григорьев [и др.]. М„ 2006.
35. Григорьев, Д. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан : методич. пособие / Д. В. Григорьев [и др.]. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Гришин, А. В. Участие прокурора в пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по гражданским делам : методич. рекомендации / А. В. Гришин, Ю. В. Корулина. М. : НИИ прокуратуры, 2006.
35. Гришин, А. В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в кассационной инстанции в судах общей юрисдикции : методич. рекомендации / А. В. Гришин, Ю. В. Кору- лина. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
35. Дмитриев, Д. А. Проверка прокурором исполнения требований законодательства при организации деятельности государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений : методич. рекомендации / Д. А. Дмитриев, Т. Л. Козлов. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
35. Емельянов, С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры / С. А. Емельянов. М„ 1980.
35. Ергашев, Е. Р. Принципы прокурорского надзорно- охранительного права : учеб. пособие / Е. Р. Ергашев. Екатеринбург : Уральская государственная юридическая академия,
35.
35. Жидких, А. А. Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению / А. А. Жидких [и др.]. М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ. М., 2010.
35. Забелина, Е. А. Совершенствование взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации : методич. рекомендации / Е. А. Забелина, М. С. Андрианов. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2011.
35. Зинуров, Р. Н. Координационная деятельность российской прокуратуры: тенденции и закономерности : монография / Р. Н. Зинуров. Уфа, 2002.
35. Иншаков, С. М. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации: методы сбора и анализа эмпирической информации : научно-методич. пособие / С. М. Иншаков ; под рук. О. С. Капинус. М. : Академия Генпрокуратуры РФ,
22.
22. Исаенко, В. Н. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия по уголовным делам об убийствах / В. Н. Исаенко. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Казарина, А. X. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов : монография / А. X. Казарина. М„ 2005.
22. Казарина, А. X. Прокурорский надзор. Экономика. Законность : монография / А. X. Казарина. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2007.
22. Карпов, Н. Н. Конституционно-правовые отношения и роль прокуратуры в обеспечении их стабильности / Н. Н. Карпов. М. : ИПК прокуратуры, 2007.
22. Кириллова, Н. П. Процессуальные и криминалистические особенности поддержания государственного обвинения в суде первой инстанции : учеб. пособие / Н. П. Кириллова. СПб., 1996.
22. Кобзарев, Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития / Ф. М. Кобзарев. М„ 2002.
22. Козаков, С. Применение компьютерной техники в органах прокуратуры / С. Козаков, Б. Андреев // Законность. 1996. № 4. С. 27-29.
22. Козусев, А. Ф. Организация прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности : лекция / А. Ф. Козусев. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996.
22. Конституционный статус российской прокуратуры / под ред. А. М. Дворянского. СПб., 2001.
22. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Научно-методические рекомендации для прокурорских работников. М., 2001.
22. Корулина, Ю. В., Крючкова, Н. В. Заключение прокурора по гражданскому делу в суде общей юрисдикции первой инстанции: Научно-практическое пособие. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
22. Косоплечее, Н. П. Роль прокурора в организации предупреждения преступности : методич. пособие / Н. П. Косопле- чев, Э. Н. Левакова, Е. Н. Сидоренко. М., 1990.
22. Курочкина, Л. А. Прокурор в суде надзорной инстанции / Л. А. Курочкина, А. Н. Разинкина, Н. Ю. Решетова. М.: НИИ прокуратуры, 2005.
22. Малое, А. А. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, уголовное преследование которых осуществляется в частном порядке : методич. рекомендации / А. А. Малов [и др.]. М. : Генпрокуратура РФ, 2009.
22. Маркина, Е. А. Участие прокурора в кассационном производстве по уголовным делам / Е. А. Маркина, А. Н. Разинкина, Н. Ю. Решетова. М.: НИИ прокуратуры, 2005.
22. Мельник, В. В. Речь прокурора в суде с участием присяжных заседателей / В. В. Мельник, Н. Ю. Решетова. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Мыцыков, А. Я. Смысл реформ — повышение эффективности надзора / А. Я. Мыцыков // Законность. 2007. № 1.
22. Мыцыков, А. Я. Взаимодействие прокуратур субъектов Российской Федерации с отделами Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах / А. Я. Мыцыков, А. Ф. Смирнов. М„ 2003.
22. Настольная книга прокурора : пособие / под ред. С. И. Герасимова. М.: ЛексЭст, 2002.
22. Обеспечение законности при возмещении реабилитированным гражданам вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности : научно-методич. рекомендации. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
22. Организация работы в прокуратуре района: Пособие для прокурора района. Казань : Мастер Л айн, 2001.
22. Организация работы городской (районной) прокуратуры : методич. пособие. М., 2001.
22. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации : учебник / под ред. А. Ф. Смирнова. М. : ИПК прокуратуры, 2005.
22. Памятка государственному обвинителю. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Подготовка заключений по проектам нормативных правовых актов в органах прокуратуры Российской Федерации : научно-методич. пособие. М.: НИИ прокуратуры, 2005.
22. Проблемы повышения эффективности деятельности транспортных прокуратур : сб. статей / под ред. Т. А. Дикано- вой. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.
22. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994.
22. Прокурорский надзор : учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. 3-е изд. М.: Норма, 2009.
22. Прокурорский надзор в Российской Федерации : курс лекций / под ред. проф. Ю. Е. Винокурова. М., 2006.
22. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / под рук. Н. П. Дудина. СПб. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
22. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики : сб. методических материалов. М., 2010.
22. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции : сб. методических материалов / под общ. ред. А. Э. Буксмана. М. : Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999.
22. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия : учебник / под общ. ред. А. Ф. Смирнова. М. : ИПК РК Генпрокуратуры РФ, 2006.
22. Прокурорский надзор за расследованием преступлений коррупционной направленности и поддержание государственного обвинения в судах : методич. рекомендации. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
22. Росинский, В. В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации / В. В. Росинский. М.: Альфа-М, 2010.
22. Рохлин, В. И. Прокурорский надзор: защита прав человека / В. И. Рохлин, И. И. Сыдорук. СПб., 2001.
22. Рябцев, В. П. Прокурорский надзор : курс лекций / В. П. Рябцев. М. : Норма, 2006.
22. Смирнов, А. Ф. Прокуратура и проблемы управления / А. Ф. Смирнов. М„ 1997.
22. Соколова, И. JI. Участие прокурора в правотворческой деятельности: Пособие для прокуроров / И. Л. Соколова, О. И. Мыцыкова, Н. Н. Карпов. М„ 2007.
22. Соловьев, А. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений / А. Б. Соловьев [и др.]. М„ 2000.
22. Соловьев, А. Б. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев, М. Е. Токарева, Н. В. Буланова. М„ 2006.
22. Тарнаев, Н. Н. Стиль делового общения прокурора- руководителя : лекция / Н. Н. Тарнаев. М., 1991.
22. Уголовное преследование лица, не выданного в соответствии с требованиями запрашиваемой стороны : научно- методич. пособие / под ред. С. П. Щербы. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
22. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: НИИ прокуратуры РФ, 2004.
22. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве : учеб. пособие / под ред. Н. М. Коршунова. М. : Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
22. Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. М.: НИИ прокуратуры РФ, 2006.
22. Шадрин, В. С. Уголовно-процессуальная деятельность прокурора и органов предварительного расследования. Досудебное производство / В. С. Шадрин. СПб.: ИПК, 2005.
22. Шинд, В. И. Определение штатной численности прокурорских работников районного (городского) звена территориальных органов прокуратуры : методич. пособие / В. И. Шинд, В. П. Рябцев. М„ 1997.
22. Экстремизм: понятие, система противодействия и прокурорский надзор : методич. пособие / под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2009.
22. Юрдзицкий, А. И. Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовно-исполнительными инспекциями наказаний, не связанных с изоляцией для общества / А. И. Юрдзицкий. М., 1999.
22. Яблоков, А. Н. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве по делам о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок : методич. рекомендации / А. Н. Яблоков. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
22. Ястребов, В. Б. Прокурорский надзор : учебник / В. Б. Ястребов. М„ 2005.
Приложение 2
О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Прокуратура Российской Федерации
22. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
22. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
Приложение 3
Система прокуратуры Российской Федерации
1. Территориальные и специализированные прокуратуры
Генеральная прокуратура Российской Федерации | |||
Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (на правах областной) | Московская межрегиональная, Восточно- Сибирская, Дальневосточная, Западно- Сибирская, Приволжская, Северо- Западная, Уральская, Южная транспортные прокуратуры (на правах областных) | Прокуратуры субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и автономной области) | Прокуратура ЗАТО «Межгорье»; Прокуратура комплекса Байконур (прямого подчинения Генеральной прокуратуре Российской Федерации) |
Межрайонные природоохранные прокуратуры (в системе | Межрайонные транспортные прокуратуры (в системе транспортных прокуратур на правах областных) | Районные, городские, межрайонные и иные территориальные прокуратуры; межрайонные природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, по надзору в учреждениях исполнения наказаний (в системе прокуратур субъектов Российской Федерации) | |
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры) |
Военные прокуратуры
Главная военная прокуратура
Прокуратуры военных округов, флотов
Прокуратура Ракетных войск стратегического назначения
Московская городская военная прокуратура
- Другие военные прокуратуры (на правах областных)
- Прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов, входящие в систему вышестоящих (на правах областных) прокуратур
Прокуратуры военных округов, флотов
- Прокуратура Ракетных войск стратегического назначения
Московская городская военная прокуратура
- Другие военные прокуратуры (на правах областных)
- Прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов, входящие в систему вышестоящих (на правах областных) прокуратур
3. Учреждения прокуратуры
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, включающая в себя как научные, так и образовательные структуры
Редакция журнала «Законность»
[1] В 1922 г. Положения о прокурорском надзоре были приняты в Белорусской ССР, Украинской ССР, Азербайджанской ССР.
[2] Так, Положение о судоустройстве РСФСР постановлением ВЦИК от 07.07.1923 было дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре».
[3] Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст. 176—179; Конституция (Основной Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст. 153—156.
[4] В соответствии с законодательством о государственной службе в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. В настоящее время в органах прокуратуры учрежден перечень должностей только государственной гражданской службы. Принадлежность остальных должностей государственной службы (прокуроров, следователей и др.) к конкретному виду государственной службы не определена.
[5] Советская военная энциклопедия. Т. 7. М., 1979. С. 628.
[6] Эти органы могут иметь и иные названия.
[7] В Законе о прокуратуре приводится понятие «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность», а в Законе об ОРД — «прокурорский надзор за оперативно- розыскной деятельностью».
[8] После реорганизации их количество сократилось до восьми.
[9] Неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений).
[10] В УПК (п. 9 ст. 5) досудебное производство определено как уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.
[11] См.: Концепция судебной реформы Российской Федерации. М. : Изд-во Верховного Совета РФ, 1992.
[12] В ст. 251 ГПК закреплено, что прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону полностью или частично.
[13] В п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» закреплено, что правом на подачу апелляционных и кассационных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле с точки зрения положений ст. 34, 35 и 45 ГПК, независимо от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции. По нашему мнению, данное положение не вполне согласуется с нормами процессуального законодательства, предусматривающими принесение такого рода представлений именно прокурорами — непосредственными участниками судебного слушания.
[14] Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, арбитражного судопроизводства, несмотря на наличие специального процессуального законодательного акта, регламентирующего процедуру разбирательства дел в арбитражных судах, не существует как правового понятия. В связи с этим в настоящее время работа арбитражных судов осуществляется в рамках гражданского и административного судопроизводства по правилам, установленным АПК.
[15] Несколько нелогичной выглядит цель, которую по замыслу законодателя преследует при этом прокурор, а именно — обеспечение законности. По сути, это должно обозначать участие прокурора как представителя надзорного органа, хотя современное судопроизводство, в том числе и в арбитражных судах, осуществляется на принципах диспозитивности, т.е. равенства сторон, и в данном случае прокурор приобретает статус стороны процесса, причем не обязательно истца.
[16] Подробнее об участии прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях см. в параграфе 12.7 настоящей главы.
[17] В то же время прокурор, как руководитель юридического лица — прокуратуры может выступать и в качестве истца, если речь идет о каких- либо спорных ситуациях, связанных с невыполнением стороной договора, заключенного прокуратурой, своих обязательств.
[18] По нашему мнению, этот вопрос нужно разрешать только путем внесения соответствующих корректив в ст. 202 АПК, поскольку постановления Пленума ВАС РФ не могут подменять собой нормы законов.
[19] Неправомерность данного положения постановления Пленума ВАС РФ подтверждается ч. 2 ст. 52 АПК, согласно которой правом на обращение в арбитражные суды субъектов РФ обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители, а также прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители.
[20] Статья 27 Устава Иркутской области, ст. 66 Устава Свердловской области.