Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури

/. 1. Формування науки про місцеві фінанси.

1.2. Становлення системи місцевих фінансів.

1.3. Система місцевих фінансів та їх роль в економічній системі держави.

1.4. Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови її ефективного функціонування.

1.5. Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління те­риторіями.

1.6. Функції територіальної громади, її роль і правовий статус.

1.7. Основи фінансової автономії місцевих органів влади.

Основні терміни та поняття: бюджетна децентралізація, бюджетне регулювання, бюджетне самофінансування, бюджетні процедури, громадські послуги, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, місцеві фінанси, земські збори, мартикулярні внески, муніципальна (комунальна) власність.

1.1. Формування науки про місцеві фінанси

Наука про місцеві фінанси - окрема, самостійна галузь фінансової на­уки. Процес її формування відбувався у двох основних напрямах.

По-перше, історично склалося так, що спочатку виникла наука про державні фінанси, а потім від неї відокремилося самостійне вчення про місцеві фінанси. Таким чином, поняття місцеві фінанси виникло на протива­гу поняттю державні фінанси.

По-друге, вчення про місцеві фінанси як наука виникло також в про­цесі розширення розуміння предмета фінансової науки, коли фінансове гос­подарство общин та інших територіальних колективів, яке до цього вважало­ся приватним, було включено до складу публічного фінансового господарст­ва. Отже, поняття місцеві фінанси розширило поняття публічні фінанси і ста­ло їхньою невід'ємною, але відносно самостійною складовою.

Вчення про місцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарство та фінансову діяльність місцевих органів влади сформувалося в XIX ст. Наприкінці XIX ст. воно виокремилося в самостійну галузь фінансової науки. Це було пов'язано із завершенням становлення в більшості країн Західної Європи й Північної Америки органів місцевого са­моврядування та регіональних органів влади, конституційним визнанням прав комун, общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень.

У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався після земської реформи 1864 р. Наслідком цієї

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

реформи стало створення інститутів земського самоврядування та демокра­тизація міського управління.

Розвиток теорії місцевих фінансів був тісно пов'язаний із розширен­ням фінансової діяльності місцевих органів влади. У колишньому СРСР він припинився в 30-х роках після значного сплеску досліджень таких проблем у 20-х роках. Це було пов'язано з докорінною зміною внутрішньої політики в державі, з ліквідацією засад фінансової автономії місцевих органів влади.

В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ра­ди в 1917—1918 pp. робилися спроби українізації земського та міського само­врядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилася.

Радянський уряд, як у Росії, так і в Україні, після 1917 р. поетапно здійснив заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування, націоналізації їхнього майна, формування нової системи місцевої влади на базі її радянської моделі, автором якої був В. Ульяпов (Ленін). Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Сам Ленін називав земське самоврядування п'ятим колесом до воза.

Сформовані більшовиками місцеві ради вважалися органами держав­ної влади і місцевого управління одночасно. Підхід радянської центральної влади до їхнього статусу та повноважень у галузі фінансів неодноразово змінювався. Але діяльність місцевих рад в епоху воєнного комунізму була хаотичною і погано організованою. З метою централізації управління фінан­сами друга сесія ВЦВК у червні 1920 року скасувала поділ на державний та місцевий бюджети, їх об'єднали в єдиний загальний державний бюджет.

Трохи згодом перехід до НЕПу започаткував відновлення місцевих фінансів. У жовтні 1921 р. було скасовано об'єднання державного та місце­вих бюджетів і припинено практику включення місцевих бюджетів до дер­жавного бюджету. 26 квітня 1926 р. ВЦВК СРСР затвердив Положення про місцеві фінанси СРСР. Трохи згодом в Україні було затверджено Положен­ня про місцеві фінанси УРСР і введено його в дію з 1 жовтня 1926 р. Незва­жаючи на ці та інші заходи з відбудови місцевих фінансів у період НЕПу, ре­альної фінансової автономії місцеві ради так і не отримали. Місцеве само­врядування в СРСР навіть у той період не було визнано.

З 30-х років починається процес інтенсивного згортання фінансової са­мостійності місцевих рад і демонтажу місцевих фінансів. Переломним мо­ментом у цьому стала податкова реформа 1930 р. Вона різко скоротила чи­сельність податків і, насамперед, тих, які було закріплено за місцевими бюд­жетами. Було встановлено жорстку систему контролю згори за доходами місцевих рад, прямого вилучення доходів місцевих бюджетів та регулюван­ня їх на основі дольових відрахувань від загальносоюзних податків. Трохи згодом було затверджено єдиний державний бюджет, до якого було включе­но і місцеві бюджети. Отже, з 1938 р. остаточно завершується процес ліквідації місцевих фінансів в СРСР.

Відродження їх розпочалося в останній період „горбачовської" перебу­дови в 1990 p., коли в СРСР було визнано інститут місцевого самоврядуван­ня. Проте деякі теоретичні спроби обґрунтувати право існування місцевих

фінансів в СРСР були після війни в 50-х роках, у період реформ М. С. Хру­щова.

Б українській фінансовій літературі термін місцеві фінанси щодо СРСР вперше вживається лише на початку 90-х років.

За час із кіпця XIX ст. теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Формування науки про місцеві фінанси відбувалось у такі етапи.

1 -й етап. Наприкінці XIX — на початку XX ст. набуло поширення виз­начення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети Термін місцеве фінансове господарство почав уживатися поряд із терміном державне фінан­сове господарство, яким позначалися державні фінанси. Біля витоків понять місцеве фінансове господарство, державне фінансове господарство як складо­вих публічного фінансового господарства стояли К. Pay, Л. Штейн, А. Вагнер та інші німецькі економісти. Словник братів Грант дає таке визначення місцевих фінансів: "Фінанси — це сукупність матеріальних засобів, що є в розпорядженні держави і підлеглих їй одиниць самоврядування для досяг­нення мети цих політичних сил. Планомірна їхня діяльність, спрямована па досягнення необхідних матеріальних засобів і па витрачання їх є фінансовим господарством, яке називається державним, якщо суб'єктом його є держава, або місцевим (земським, міським, общинним і т. іи.), якщо його ведуть орга­ни місцевого самоврядування". За Свіріщевським, "місцеві фінанси — це су­купність умов задоволення громадських потреб підлеглих державі місцевих самоврядних спілок". Ці спілки можуть вести власне фінансове господарст­во. У літературі 20-х років XX ст. тлумачення суті місцевих фінансів майже не змінюється. За В. М. Твердохлєбовим, „місцеві фінанси - це господарст­во місцевих спілок. Саме ж господарство місцевих спілок є планомірним за­доволенням потреб публічно-правових союзів". А. Сірінов писав, що "су­купність завдань, які доручаються місцевим органам, і сукупність засобів, якими вони розпоряджаються для задоволення їх, носить назву місцевого господарства, або місцевих фінансів". Як "сукупність видатків, що покладе­но на місцеві органи, і сукупність засобів, якими вони володіють для задово­лення їх" визначає суть місцевих фінансів інше видання 20-х років XX ст. В той період місцеві фінанси визначали і так: "Під місцевими фінансами треба розуміти матеріальні засоби, яких для виконання своїх функцій і ведення власного більш-менш самостійного фінансового господарства потребують союзи публічного характеру, нижчі ніж держава". У Положенні про місцеві фінанси СРСР від 26 квітня 1926 р. зазначалося, що "місцеві фінанси є скла­довою частиною єдиної системи фінансів Союзу РСР і перебувають у безпо­середньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів (або президій міських рад) у випадках, передбачених законодавством союзних республік".

2-й етап. У кінці 30-х років визначення місцевих фінансів в СРСР фак­тично було ототожнено з визначенням місцевих бюджетів.

3-й етап. На початку 50-х років, коли було зроблено чергову спробу те­оретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР, сформувалося досить розширене і не зовсім чітке їх визначення. Зазначалося, що "місцеві

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

фінанси в СРСР — цс фінанси місцевого господарства і місцевих органів вла­ди, складова частина єдиної системи фінансів СРСР. До місцевих фінансів належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого госпо­дарства і місцеві бюджети. Місцеві фінанси відіграють значну роль у плано­вому розподілі й перерозподілі частини національного доходу у відповідності до вимог економічних законів соціалізму для створення фондів грошових засобів, що використовуються місцевими Радами з метою задоволення постійно зростаючих матеріальних і культурних потреб народу. Місцеві фінанси — важлива ланка зміцнення господарського розрахунку і здійснення контролю карбованцем за виконанням підприємствами та ор­ганізаціями місцевого значення господарських і фінансових планів і дотри­мання режиму економії".

4-й етап. З другої половини 50-х років у радянській фінансовій літера­турі утверджується, як уже зазначалося, погляд, що місцеві фінанси — це явище, властиве капіталістичним державам та країнам "третього світу". Ось як визначав суть місцевих фінансів К. Я. Чижов: "Під місцевими фінансами капіталістичних країн звичайно розуміють доходи і видатки місцевих ор­ганів влади та підвідомчих їм підприємств та організацій".

5-й етап. Наприкінці 50-х — у 60-х роках у радянській фінансовій літе­ратурі стає домінуючим підхід до визначення суті фінансів як системи еко­номічних відносин так званого базисного характеру. Це відображається і в нових підходах до визначення суті місцевих фінансів капіталістичних країн і країн, що розвиваються. Одна з небагатьох дослідників цього явища - Л. П. Павлова відзначала, що "під місцевими фінансами капіталістичних країн ро­зуміють економічні відносини, при посередництві яких створюються фонди грошових засобів, що використовуються місцевими органами влади для ви­конання покладених на них функцій". Аналогічні підходи знаходимо і в інших виданнях 70—80-х років.

6-й етап. У 90-х роках у літературі країн СНД у цілому визначається факт наявності місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Ряд авторів замість терміну місцеві фінанси використовують такі по­няття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси. Деякі з авторів підкреслюють, що місцевих фінансів у фінансовій системі СРСР немає, і вказують на новизну цього елемента в сучасній фінан­совій системі. Разом з тим, безпідставно й далі стверджується ідентичність соціально-економічної суті загальнодержавних, та місцевих фінансів. Типо­вим для названих публікацій 90-х років є підхід до визначення суті місцевих (територіальних, регіональних місцевих регіональних) фінансів як до системи економічних відносин, що є продовженням традиції, яка склалася в 60- -80-х роках у радянській літературі. У зв'язку з цим слід відзначити інший підхід до визначення суті фінансів місцевих органів влади з боку науковців, екс­пертів Європейської експертної служби Ради Європи. Гай Холліс та Карін Плоккер зазначають, що фінанси місцевих органів влади можна описати "як систему, за допомогою якої адміністративні одиниці всередині урядової структури отримують ресурси, необхідні для виконання їхніх функцій".

7-й етап. Поняття місцеві фінанси є синонімом поняття фінанси місце­вих органів влади. Синонімами поняття фінанси місцевих органів влади мо­жуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, фінанси комуни, фінанси общини, фінанси муніци­пального утворення, фінанси штату, фінанси міста, області, району, села, се­лища і т. ін. Подібні визначення засвідчують, що місцеві фінанси функціону­ють у різних формах залежно від державного і територіального устрою тієї чи іншої країни.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної грома­ди (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області (міст Києва і Севастополя), фінанси міста, фінанси району (району в місті), фінанси села, фінанси селища. У разі появи нових територіальних ут­ворень чи добровільних об'єднань територіальних громад цей перелік форм фінансів місцевих органів влади в Україні може бути продовжено.

Місцеві фінанси необхідно розглядати лише в контексті ролі та функцій, що покладаються па місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначено і чітко не окреслено, а уп­равління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій та завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими ж будуть (мають бути) роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави.

У молодій Українській державі йде пошук, де провести межу між за­вданнями центральної та місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Проблеми, які необхідно розв'язати в процесі бюджетної реформи:

1. Вдосконалення макроекономічного прогнозування і бюджетного планування.

2. Забезпечення реальності планових показників бюджету та їх вико­нання.

3. Приведення у відповідність конституційних та законодавчих зо­бов'язань держави щодо надання управлінських, громадських та дер­жавних послуг громадянам з фінансовими можливостями держави.

4. Визначення соціально-економічних пріоритетів і пріоритетів бюд­жетного фінансування, концентрації бюджетних коштів на найбільш важливих соціально-економічних програмах.

5. Перехід від практики утримання установ і організацій бюджетної сфери до програмно-цільового методу планування та здійснення ви­датків.

6. Відмова від бюджетного фінансування тих послуг, які можуть бути надані громадянам на ринкових засадах.

7. Оптимізація та раціоналізація мережі закладів та установ, які фінан­суються з державного та місцевих бюджетів, з метою підвищення рівня та якості послуг, які надаються громадянам, підвищення ефек­тивності використання бюджетних коштів.

8. Створення економічно та фінансово самодостатніх територіальних громад.

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

9. Перехід від багатоканальної до одноканальної системи фінансування закладів, установ та організацій бюджетної сфери, фінансування спільних програм.

10. Визначення і розмежування функцій органів державної влади в бюд­жетному процесі, а також фінансових органів, які здійснюють уп­равління фінансово-бюджетною системою, правового та організаційно­го визначення природи і функцій місцевих фінансових органів.

11. Вдосконалення та правове закріплення організації бюджетного процесу та бюджетних процедур як на центральному, так і на рівні органів місцевого самоврядування.

12. Розмежування видатків між рівнями бюджетної системи, зміцнен­ня власної доходної бази територіальних громад, запровадження нової системи фінансового вирівнювання, бюджетних трансфертів, формульного розподілу трансфертів.

13. Казначейське обслуговування касового виконання бюджетів.

14. Вдосконалення розподілу фінансових ресурсів (податків) між лан­ками бюджетної системи. Підвищення зацікавленості органів дер­жавної влади та місцевого самоврядування в ефективному адмініструванні податків та зміцненні податкової бази.

15. Створення ефективного механізму державних та місцевих запози­чень, обслуговування державного боргу з метою зміцнення доходної бази державного та місцевих бюджетів, а також мінімізації їхніх втрат.

16. Організація ефективного фінансового контролю затвердження та виконання державного та місцевих бюджетів, використання коштіr цих бюджетів. Розмежування компетенції органів державного фінансового контролю та організація їх ефективної взаємодії, шля­хи забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів.

17. Вдосконалення практики фінансового та бюджетного планування, використання коштів загального та спеціального фондів державно­го та місцевих бюджетів.

Щоб досягти успіхів у збереженні макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищити ефективність і якість послуг та забезпечити економічне зростання на засадах соціальної справедливості, необхідно вирішити проблеми в системі міжбюджетного фінансування. Здійснення змін у системі міжбюджетного фінансування є надзвичайно складним та довготривалим процесом. Однак, існує низка клю­чових елементів або структурних блоків, які слід розглянути під час вирішення проблем даної системи в цілому. До них належать:

а) інституційна та правова база міжбюджетного фінансування;

б) фінансування видатків;

в) розподіл надходжень;

в) система трансфертів;

г) місцеві запозичення.

Проблеми міжбюджетного фінансування в Україні

1. Система органів влади в Україні передбачає більшу централізацію (відповідно до південно-європейської моделі), ніж це передба­чається ступенем незалежності, наданим місцевим органам влади

(що ближче до північно-європейської моделі). Дуже важливим є курс на децентралізацію.

2. Невідповідність між зобов'язаннями за видатками та джерелами фінансування (непрофінансований мандат).

3. Місцеві органи влади практично не мають стимулів до підвищення обсягу своїх надходжень у контексті бюджету та управління своїми ресурсами прозорими і раціональними методами. Жодна система міжбюджетного фінансування не може функціонувати ефективно, якщо немає стимулів збільшувати надходження та підвищувати відповідальність за використання цих ресурсів.

4. Система міжбюджетного фінансування розвивалася хаотично й непередбачувано, що ускладнює органам влади усіх рівнів прогнозу­вання й управління своїми ресурсами. Це насамперед стосується трансфертів. Проведення розрахунків на підставі формули — най­важливіший крок до передбачуваності.

5. Хоча органи влади місцевого рівня повинні робити значний внесок у забезпечення суспільних благ та інфраструктури, але дуже мало які з них мають можливості фінансувати необхідні інвестиції.

Інституційна та правова база міжбюджетного фінансування визна­чає як саму структуру органів влади, так і середовище й стимули для взаємозв'язків між органами влади різних рівнів. Для ефективної роботи системи міжбюджетного фінансування необхідно, щоб були чітко визна­чені усі рівні влади та, щоб наявні інституції сприяли прозорому, перед­бачуваному та відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні. Крім того, надзвичайно важливе значення має відповідальність на кожно­му рівні — без неї навряд чи матеріалізується користь від децентралізації.

Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення певного ступеня консенсусу щодо найважливішого ко­ла відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов'язаного з цим розподілом відповідальності (це можна назвати «кон­цепцією міжбюджетного фінансування»).

Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних базових законів та у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підви­щити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Найважливіші питання, які нині відсутні в даному законі, такі: правила й процедури делегування повноважень місцевими органами влади іншим рівням влади (як нижчим так і вищим), а також правила й процедури відкликання делегованих повноважень; правила й процедури визначення обсягів фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень після передачі їх від одного рівня влади до іншого, а також визначення термінів «комунальна власність» та «комунальне майно» місцевих органів влади різного рівня.

Внаслідок щорічної зміни правім формування місцевих бюджетів, не­узгодженості окремих положень стара система сприяла непередбачуваності й непрозорості. Зі встановленням чітких правил органи влади усіх рівнів му­ситимуть їх дотримуватися. Впровадження і дотримання правових положень має вирішальне значення для поліпшення роботи бюджетної системи.

У центрі будь-якої системи міжбюджетного фінансування перебуває чітке визначення кола обов'язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх обов'язків, які на них покладаються.

Принципова слабкість старого розподілу фінансування видатків вип­ливає із відокремлення фінансової відповідальності від права зменшувати або збільшувати зобов'язання за видатками

Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень. Місцеві органи вла­ди змушені дотримуватися галузевих норм і мають мало прав визначати за­трати в різних галузях. Ця незбалансованість спостерігалася більшою чи меншою мірою в різних галузях: найбільше — у сфері соціального захисту, дещо менше - у сфері освіти та охорони здоров'я. Наслідком такої незбалансованості с незабезпечені фінансово повноваження та передумови до нако­пичення заборгованостей.

Друга серйозна проблема полягає в плутанині щодо того, які послуги повинен надавати кожен з рівнів влади.

Чинні законодавчі процедури чітко не визначають, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади усіх рівнів мають певні повноваження працювати в кожній із зазначених галузей. Згідно із Консти­туцією та Законом про місцеве самоврядування, обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, що мають спільні інтереси.

Третя найсерйозніша проблема — відсутність чіткого розподілу функцій між різними гілками влади одного рівня. Ця відсутність точності робить практично неможливим розділення «делегованих видатків» і «влас­них видатків». Визначення кола відповідальності в Законі про місцеве само­врядування дуже не чітке

Важливою складовою міцної системи міжбюджетного фінансування є система збільшення величини надходжень, яка допоможе місцевим орга­нам влади фінансувати падання послуг, за які вони відповідають. Най­серйознішою проблемою, породженою старою системою, є незацікавленість місцевих органів влади у збільшенні надходжень. Будь-яке збільшення місцевих надходжень, або заходи по зменшенню видатків, зводиться нанівець зменшенням частки регулюючих податкових надходжень або трансфертів. Щорічні зміни нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, не задавали сти­мулів до збільшення надходжень. Очевидно, підвищення рівня автономії дасть змогу посилити зв'язок між послугами та затратами. Структура до­ходів не тільки відображає цінності територіальної громади, але й ставлення громадян до органів місцевого самоврядування значною мірою формується під впливом їх відчуттів щодо справедливості структури доходів. Під справедливістю мається на увазі рівномірний розподіл як тягаря відшкодувань до бюджету, так і користі від громадських послуг.

Четвертим елементом вдосконаленої системи міжбюджетного фінан­сування є система трансфертів. Основне завдання трансфертів — вирішува­ти проблему вертикальної незбалансованості — наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможною (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів сприяє також згладжені по нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), зумовлених соціально-економічними особливостями та можли­востями кожного регіону. Основними характерними рисами системи транс­фертів, що впливають на всю систему міжбюджетних відносин, є її передбачу­ваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління.

Стара система трансфертів не задовольняла жодної з умов, необхідних для ефективної роботи такої системи. Першим критерієм ефективності сис­теми трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань.

Другим критерієм ефективної роботи системи трансфертів є забезпе­чення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході «покрит­тя дефіциту», що створювало для місцевих органів влади стимули підтриму­вати видатки на високому рівні, зберігати існуючу мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів.

Третім критерієм ефективності системи трансфертів є ступінь, до яко­го вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на роз­поділі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Важливим кроком на шляху зміцнення системи трансферті в є визна­чення цілей, яких вона має досягти, та визначення загальної суми, яка роз­поділятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три ос­новні підходи:

1) певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив'язана або до конкретного податку, або до надходжень у цілому;

2) спеціальне політичне рішення;

3) відшкодування витрат.

Третім кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого у розподілі між органами влади різних рівнів використовуються чотири ос­новні підходи:

1) застосування формули;

2) принцип деривації;

3) спеціальні процедури;

4) відшкодування коштів.

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видів видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн показує, що для виправлення вертикальних і го­ризонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на базі формули. Міжнародний досвід пропонує чотири можливості:

• формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можли­вості;

• формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливо­стей;

• формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах надушу населення.

Формули, що включають як потреби у видатках, гак і фінансові можли­вості, створюють можливості повного вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кількості даних. Формули другого й третього типу ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості), однак вимагають меншої кількості даних. Останній вид формул — найменш ефективні з погляду вирівнювання і потребують най­менше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

Стара бюджетна система не забезпечувала стимулів для належної оцінки ризиків, пов'язаних із місцевими запозиченнями. Міжбюджетні пози­ки не проходили оцінки якості і виплачувалися на підставі передбачуваних потреб. Неспроможність та фінансова невідповідальність призвели до висо­кого рівня несплачених міжбюджетних запозичень і пропозицій щодо по­дальшої реструктуризації. Великі суми коштів, що виникали внаслідок пере­рахунку введення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів з початку бюджетного року, відносились на взаєморозрахунки. Відсутність механізму реалізації вилучення збільшувала і до того значні су­ми взаємозаборгованості. Це породило загальну атмосферу небажання структур нижчого рівня вживати заходів для погашення позичок, наданих їм органами влади вищого рівня. Усе це сприяло і до того слабкій фіскальній дисципліні в органах влади нижчого рівня.

Щодо запозичень місцевих органів влади, то вони здебільшого мали форму випуску облігацій. Негативний досвід Одеси засвідчив, що бракує численних елементів, необхідних для розвитку місцевих ринків капіталу. Стара система не давала змоги прогнозувати та гарантувати джерела покрит­тя, здійснити виважені запозичення та прийняти оптимальний план.

Найбільш негативним явищем останніх років стало зростання частки негрошових надходжень до бюджету (взаєморозрахунків та векселів). Зростання бюджетного дефіциту зумовило невиконання своїх зобов'язань місцевими органами влади. Векселі як інструмент зменшення заборгованості насправді стали поштовхом до її накопичення та зменшення надходжень до бюджетів.

Створення системи місцевих запозичень потребує вирішення таких завдань:

• створення чіткого, точного й несуперечливого законодавства, що санкціонує запозичення в будь-якій формі, їх гарантії, процедури і засоби захисту;

• чітке визначення права на безумовне отримання коштів з рахунку боржника та здатність забезпечити надійними джерелами надход­жень та гарантувати наявним майном (заставою);

• встановлення механізму нагляду та моніторингу місцевих заборгова­ностей;

• визначення заходів щодо надання даних про діяльність, підзвітність та стандарти аудиторських перевірок для місцевих органів влади та відповідальності і відповідних процедур у разі неплатоспроможності місцевих органів влади.

Інституційна та правова база міжбюджетних відносин визначає як са­му структуру органів влади, так і середовище й стимули для взаємозв'язків між органами влади різних рівнів. Для ефективної роботи системи міжбюд­жетних відносин необхідно, щоб були чітко визначені усі рівні влади та щоб наявні інституції сприяли прозорому, передбачуваному та відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні. Також важливе значення має підзвітність на кожному рівні — без неї навряд чи матеріалізується користь від децентралізації.

Першочерговою потребою є визначення чіткого розподілу ролей та відповідальностей між органами, що представляють виконавчу владу на місцевому рівні, та законодавчими органами самоврядування. Важливим за­собом вирішення цього питання є визначення відповідальності.

Наріжним каменем правової бази децентралізації органів влади в Ук­раїні с Конституція, яка визначає територіальний поділ України, містить по­ложення щодо місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядуван­ня. Згідно зі статтею 140 Конституції місцеве самоврядування є "правом те­риторіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. У Конституції визначено, що: «Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, гак і через органи місцевого само­врядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи». І далі уточнено: «Районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст». Отож, у Конституції наголошується, що районні та обласні ради мож­на розглядати як органи місцевого самоврядування лише в тому разі, якщо вони представляють і служать спільним інтересам територіальних громад у селах, селищах і містах.

З прийняттям Конституції України, закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» потрібно було привести у відповідність до діючого за­конодавства закони про бюджетну систему, про систему оподаткування, дек­рету про місцеві податки і збори. Міжбюджетні відносини на кожен наступний бюджетний рік, зокрема розподіл податкових надходжень та дотацій вирівню­вання, встановлювалися Законом про Державний бюджет України. Чинне за­конодавство не дає чіткого визначення ролей та обов'язків виконавчих органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій. Крім цього, загальний характер окреслених обов'язків, а також їх часткове перекриття, породжують плутанину з функціями та формами взаємодії різних органів влади. Незро­зуміло, органи влади якого рівня які саме послуги надають у певній галузі; крім того, незрозуміло, які функції яка з гілок влади одного рівня (органи дер­жавної адміністрації чи місцевого самоврядування) має виконувати. Тому конче необхідно прийняти закон про територіальну громаду, внести змінило законів про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації. Тим більше, Бюджетний кодекс поставив ряд питань, які потребують також врегулювання, зокрема: механізм делегування повноважень місцевими орга­нами влади іншим рівням влади, а також правила й процедури відкликання де­легованих повноважень; правила й процедури визначення обсягів фінансуван­ня, необхідного для реалізації делегованих повноважень після передачі їх від одного рівня влади до іншого, розмежування земель, надання послуг у разі відсутності мережі.

Мовою закону:

Витяг з Конституції України

Стаття 95. Бюджетна система України будується па засадах спра­ведливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спряму­вання цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України. Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

Стаття 96. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих об­ставин — на інший період. Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається до­повідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Стаття 142. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самовряду­вання є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, зем­ля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад cut, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади січ, селищ і міст можуть об'єднувати на до­говірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого само­врядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів .місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосеред­ньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; за­тверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідують ко­мунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють кон­троль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, відне­сені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-еко­номічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та кон­тролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для ре­алізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контро­люють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих по­вноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом поряд­ку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самовря­дування відповідні об'єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Мовою закону: Витяг із Концепції адміністративної реформи

Державна комісія з проведення адміністративної реформи в Україні розробила концепцію адміністративної реформи, яка передбачає вирішення декількох завдань:

— створення ефективної організації виконавчої влади на рівні уряду та місцевих органів влади;

— формування сучасної системи місцевого самоуправління;

— впровадження нових засад функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою реалізації прав і свобод людини та ефективного надання послуг населенню і громадам;

— організація державної служби та служби місцевого самоврядування за новими принципами;

— створення вдосконаленої системи підготовки та перепідготовки уп­равлінських кадрів;

— запровадження раціонального адміністративно-територіального поділу.

Концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, що закладені в Бюджетному кодексі:

• наповнення реальним змістом окремих понять загальноприйнятої бюджетної термінології;

• затвердження чіткої логічної процедури послідовного ухвалення рішень у бюджетному процесі з чітко окресленими межами для поса­дових осіб, які відповідальні за формування та використання бюд­жетних коштів;

• встановлення чітких правил формування місцевих бюджетів (про­зорість бюджетного процесу, самостійність формування власних бю­джетів, заборона створення позабюджетних фондів органами дер­жавної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органа­ми місцевого самоврядування та бюджетними установами);

• визначення чіткої процедури того, як саме мають витрачатися публічні кошти;

• розмежування видаткових повноважень;

• закріплення доходних джерел між державним бюджетом та місцевими;

• формульний підхід до обрахунку міжбюджетних трансфертів, що враховуватиме як потребу у видатках певного бюджету, так і спро­можність цього бюджету залучити ті чи інші доходи;

• відокремлення фінансування соціальних програм через цільову суб­венцію;

• механізм вирівнювання видаткового потенціалу;

• казначейське обслуговування забезпечить чітку процедуру проход­ження бюджетних коштів, а саме: бюджетне призначення бюджет­ний розпис — бюджетне асигнування — взяття бюджетного зо­бов'язання — виконання робіт і послуг — оплата бюджетного зо­бов'язання;

• стимули до збільшення надходжень та ефективного використання бюджетних коштів (визначення доходів та видатків місцевих бюд­жетів, що враховуються та не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів);

• формування бюджету розвитку;

• формування ринку місцевих запозичень;

• створення умов для підвищення відповідальності (публічність рішень, залучення громадськості до бюджетного процесу).

1.2. Становлення системи місцевих фінансів

Стратегічним питанням для державної фінансової системи є про­порція між власними доходами місцевих бюджетів та субвенціями і до­таціями, які передаються з державного бюджету. Чим більша у загаль­них доходах місцевого бюджету частка власних доходів, тим більша її діяльність по збиранню податків та зборів. У результаті можна очіку­ваній поліпшення податкової дисципліни та більш суворої системи дер­жавних фінансів. Також підтверджено, що за таких обставин спос­терігається зростання ефективності державних видатків. Важливою функцією такого механізму є також зростання зацікавленості місце­вих органів влади в розвитку підприємництва. Внаслідок такої зацікав­леності можна помітити все більшу відданість органів місцевого само­врядування процесу формування сприятливіших умов для підприємств малого та середнього бізнесу. У цьому є механізм зворотної дії: чим більшу кількість фірм ви маєте, тим більша база для збирання по­датків, а отже, і більшими будуть надходження до бюджету.

Прийняття в 1996 р. Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної й фінансової основи зумови­ли необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем становлен­ня місцевих фінансів, організації фінансової системи на принципово нових засадах. Адже місцеві фінанси є тільки в країнах, які взяли за основу модель «відносної автономії», тобто якщо держава визнає право на автономію місце­вих органів влади, якщо вона розмежовує функції та завдання, що поклада­ються на центр і території.

Мовою закону:

Стаття 142 Конституції України встановлює, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, до­ходи місцевих бюджетів, інші кошти, природні ресурси, які є власністю тери­торіальних громад. Територіальна громада має право на формування власно­го бюджету, створення позабюджетних, валютних, резервних фондів грошо­вих коштів.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефек­тивною, коли в її складі поряд із державними фінансами чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер­жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера (освіта, охорона здоров'я, культура), погіршується стан доріг та інших комунікацій міської інфраструктури.

Прийняття Бюджетного кодексу України, який визначає нову систему міжбюджетних відносин на основі подальшої децентралізації функцій і по­вноважень між різними рівнями органів влади та наближення суспільних послуг до місця їх безпосереднього споживання, посилення ролі місцевого самоврядування через запровадження прозорої та стабільної системи взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами дасть можливість залучити активність територіальних громад до наповнення бюджетів і насамперед на видатки, що не враховуються при визначені міжбюджетних трансфертів.

З прийняттям Бюджетного кодексу знайшло своє відображення одне з концептуальних положень місцевого самоврядування—закріплення джерел доходів за власними повноваженнями органів місцевого самоврядування.

Саме цей крок спрямований на посилення інституту місцевого самовря­дування та місцевих фінансів, оскільки дозволить залучити активність тери­торіальних громад до наповнення бюджетів, ефективності їх використання, (частка власних доходів зросте до 14%, що наближує Україну до таких євро­пейських держав, як Чехія — 16%, Австрія — 15%, Ісландія — 12%).

У відповідності із Європейською хартією про місцеве самоврядування, "місцеве самоврядування означає право та здатність місцевих органів влади в межах закону керувати суттєвою часткою громадських справ на свою влас­ну відповідальність та в інтересах місцевого населення. Це право повинно реалізовуватися радами чи зборами, які складаються із членів, вільно обра­них таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчо­го права і які ( ради чи збори) можуть мати підконтрольні собі виконавчі ор­гани". Найбільш значущою ідеєю цієї концепції є те, що права та здатність повинні бути жорстко пов'язані між собою, а саме: усі права, що відносяться до самоврядування, повинні відображатися в реальних можливостях вико­нання державних завдань.

Збереження автономії місцевих видатків

Місцеве самоврядування в Україні користується значною свободою у вирішенні питань про те, скільки коштів витрачати на ту чи іншу статтю функціональної класифікації. Бюджетний кодекс пропонує продовжувати цю практику на тій підставі, що посадові особи місцевих органів влади тон­ше "настроєні" на видаткові потреби своїх громадян, ніж центральні органи. Тож трансферти є нецільовими і не обмежуються жодними умовами.

Це положення Бюджетного кодексу відповідає статті 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування, яка встановлює: «Трансферти по можли­вості не мають бути зарезервовані на фінансування заздалегідь визначених

проектів. Надання трансфертів не повинно позбавляти місцеві органи влади однієї з основних свобод — на свій розсуд проводити політику в межах своєї власної юрисдикції».

Водночас Бюджетний кодекс визнає, що в умовах, коли система місце­вого самоврядування в Україні тільки-но зводиться на ноги, принцип кон­тролю з боку місцевих жителів за видатковими рішеннями місцевих посадо­вих осіб, навіть якщо вони виборні, ще остаточно не утвердився. БК залишає органам місцевого самоврядування поле для маневру при проведенні власної бюджетної політики (не вимагаючи, зокрема, щоб обсяг бюджету був копійка в копійку тотожний добутку нормативів бюджетної забезпеченості на кількість населення), однак передбачає кілька важелів контролю — і з боку керівників місцевих державних адміністрацій (стаття 122), і з боку Рахунко­вої палати (стаття 110), і з боку органів Державної контрольно-ревізійної служби (стаття 113). Ще одне обмеження на свободу видаткових рішень місцевої влади накладають нормативи надання послуг, встановлені галузе­вими міністерствами освіти та охорони здоров'я.

Реформування бюджетної системи — складний процес. Практичне за­стосування положень проекту Бюджетного кодексу вже в Бюджеті-2001, без­перечно, виявило багато протиріч, пов'язаних з вадами існуючої бюджетної системи. Від ступеня розуміння нового підходу залежатиме і те, як швидко вдасться подолати ці вади, і, власне, бажання це робити.

Бюджетний кодекс не обминув увагою ще одну тенденцію, на яку рока­ми — і до цього часу безуспішно — звертали увагу урядовців та законодавців представники органів місцевого самоврядування. Новий системний бюджет­ний законопроект ліквідує явище, що здобуло у світовій практиці публічних фінансів назву «ефекту витіснення». Ефект цей виявляється в тому, що кож­на нарощена гривня власних доходів місцевих бюджетів «витісняє», відповідно, трансфертну гривню з державного бюджету. Тобто якщо місце­вий бюджет збільшує власними зусиллями власні доходи, то він або втрачає на таку саму суму дотації з того самого «вищестоящого» бюджету, або отри­мує зменшення відрахувань від загальнодержавних податків, або мусить більше відраховувати до державного або обласного бюджету. Класичний приклад, який уже цитується на Інтернет-сайтах та на сторінках підручників з публічних фінансів у Європі, — це муніципальний бюджет міста Хмельницького, що має один з трьох найбільших в Україні гуртових ринків. Увага тамтешньої міської влади до розвитку ринку призвела в результаті до того, що надходження від місцевих податків і зборів ( передусім від ринкового збору) в Хмельницькому серед найвищих в Україні: якщо в середньому по Україні частка цих надходжень у місцевих бюджетах становила 4 %, то в Хмельницькому вона перевищувала 10 %. Однак, Хмельницький отримував мало бюджетної вдячності за свої зусилля, більше того, був покараний за та­ке завзяття: па кожну нарощену від ринкового збору гривню обласний бюд­жет зменшував па ту ж гривню або й більше відрахування міському бюдже­ту від загальнодержавних податків.

З ухваленням Бюджетного кодексу становище кардинально змінюється. Власні доходи місцевих бюджетів не беруться до розрахунку трансфертів. А хто відіграє визначальну роль у наповненні цього кошика? Саме малий та середній бізнес, що розвивається на території місцевих гро­мад, адже саме він є платником місцевих податків і зборів та інших власних для місцевого бюджету податків. Якщо місцева влада зацікавлена в тому; щоб не було вибоїн на дорогах місцевого значення, щоб вчасно вивозилося і утилізувалося сміття з дворів, вона буде і змушена, і зацікавлена розвивати малий бізнес, тому що потрапляє в залежність від підприємницької енергії і думки.

Важливим кроком у бюджеті 2002 р. є те, що надходження від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення зараховуються до місцевих бюджетів до законодавчого розмежування на державну та кому­нальну власність. Природно, що місцева влада прагнутиме залучити й зацікавити потенційних покупців. Це можна зробити наданням їм певних га­рантій та створенням належних шов, або іншими словами, на передній план вийде завдання зміцнення інституту приватної власності на землю й, зро­зуміло, розвитку підприємницької діяльності на цій землі. Такої самої стра­тегії місцева влада, вочевидь, дотримуватиметься і по відношенню до прива­тизації комунального майна, оскільки ці надходження також поповнюють кошик власних доходів місцевого бюджету.

Крім того, реалізуючи положення статті 143 Конституції України та «Закону про місцеве самоврядування», проект Бюджетного кодексу надає місцевій владі дієвий важіль у здійсненні довгострокової програми соціально-економічного розвитку. Йдеться про механізм формування та виконання бюджету розвитку місцевого самоврядування. Ресурси цього бюджету спрямовуються на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктур (доріг, сфери обслуговування тощо). Тобто формується майбутній профіль ефективної діяльності міста чи району — туризм, транс­портні перевезення тощо, а отже, створюється такий необхідний ринок праці. Звичайно, найефективніше це зробити разом з малим та середнім бізнесом. Підприємці, зрештою, і підказують бажаний напрям розвитку, вкладаючи кошти чи виступаючи виконавцями замовлень.

Бюджетний кодекс України створює ще одну важливу інституційну передумову для розвитку територіальних громад — він чи не вперше у вітчизняному законодавстві визначає критерії та умови місцевих запози­чень. Кредитор не купить муніципальні облігації, якщо не буде певен у по­верненні коштів та виплаті відсотків. Передумова виплати — стабільність до­ходів бюджету, яку кодекс і визначає. Разом з тим проект кодексу дуже роз­важливий у приборканні апетитів деяких «гарячих голів», які вже назавтра хотіли б набрати кредитів, не задумуючись при цьому про «одеський варіант». Документ чітко визначає як правила здійснення запозичень, так і обслуговування боргу. Згідно з цими правилами, видатки на обслуговування боргу не можуть перевищувати 10 % витрат місцевого бюджету. Це потребує від місцевої влади реалістичної оцінки перспективи, послідовності плану­вання та досягнення ефективних результатів. Але водночас і відкриває ши­рокі можливості для ухвалення незалежних рішень в економічних інтересах місцевої громади та місцевого бізнесу.

Отже, Бюджетний кодекс закладає підвалини для нової стратегічної політики органів місцевого самоврядування. Ця політика тісно пов'язана з підтримкою і розвитком підприємницької діяльності — малого і середнього бізнесу як ключового елементу в економічному піднесенні територіальної громади.

Місцевий бюджет відповідно до Бюджетного кодексу містить у собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автоном­ної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцево­го самоврядування. Ці надходження і витрати становлять єдиний баланс відповідного бюджету.

Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

• кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній влас­ності. в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

• надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) госпо­дарських товариств, що є у власності відповідної територіальної гро­мади;

• кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за корис­тування ними;

• кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішен­ням відповідної ради;

• запозичення, здійснені в порядку, визначеному Кодексом та іншими законами України (крім випадку, передбаченого статтею 73 Кодек­су);

• субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

• погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування (крім боргу, що утворюється за умовами, визначеними статтею 73 цього Кодексу);

• капітальні вкладення;

• внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місце­вого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціаль­ного фонду місцевих бюджетів.

Планування і складання бюджету розвитку інфраструктури

Поточний бюджет покриває щоденні витрати на надання послуг, в той час як бюджет розвитку фінансує нерутинні витрати па розвиток інфраст­руктури, громадські споруди, обладнання, викуп земельних ділянок. Розви­ток інфраструктури стосується публічних інвестицій, як-от шляхів, водо­зливів, водогону та каналізації, очисних споруд, зовнішнього освітлення, утилізації твердих побутових відходів, нових транспортних маршрутів.

З-поміж цих чотирьох видів публічних інвестицій, розвиток інфраст­руктури є найважливішим для найбільшої кількості людей. Усі виграють від добрих шляхів, водозливів, водогону і каналізації та освітлення вулиць.

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

Розвиток інфраструктури не лише вдосконалює якість життя, а й ство­рює чимало передумов для діяльності підприємств. Добрі шляхи скорочують витрати і підвищують швидкість доставки виробів, даючи змогу продавати їх на регіональних та національних ринках. Якщо підприємства здатні розши­рити свої ринки, вони можуть повністю використовувати свої потужності та обладнання, що підвищує їх продуктивність.

Вигоди від побудови громадських споруд, придбання обладнання менш вагомі та очевидні, проте не менш важливі. Новий будинок реєстрації актів громадянського стану чи палац творчості для дітей та юнацтва може стати гордістю громади; а придбання обладнання для лікарні чи комп'ютер­них класів для школи забезпечить якісно новий рівень послуги, крім цього, підвищить вартість майна, капіталовкладення в енергозберігаючі технології заощадить кошти.

Для прикладу, більшість урядів у США розрізняє інвестиційні і поточні видатки. Уряди на рівні штатів і місцевого самоврядування відокремлюють інвестиційні і поточні видатки з кількох причин. По-перше, капіталовкладен­ня часто фінансують з разових, цільових джерел. Відокремлення статей на придбання капітального обладнання сприяє тому, що доходи з цільовим при­значенням на капітальне обладнання справді витрачають на ці потреби.

Другою причиною відокремлення бюджету розвитку і поточного бюд­жету с відмінність у процесах ухвалення рішень. Підготовка бюджету роз­витку включає підготовку переліку проектів, потім їх ранжирування: всі про­екти — або майже всі — порівнюють один з одним. За мірою фінансування і виконання проектів, до переліку додають нові програми, і процес повто­рюється. За винятком складання бюджету за пріоритетами, програми не порівнюють одні з одними і не ранжують; програми, як правило, тривають щороку, то ж немає великої потреби готувати перелік програм і визначати їх пріоритетність.

Третьою причиною окремого процесу складання бюджету розвитку є те, що його часові рамки відрізняються від графіка поточного бюджету. У по­точному бюджеті все відбувається протягом одного бюджетного року, а інве­стиційні проекти, навпаки, можна планувати і здійснювати роками. Далеко­сяжні планування і перегляд потрібні з кількох причин. По-перше, будь-які помилки в інвестиційному проекті можна виправити лише чималим неприй­нятним коштом. Помилку в поточному бюджеті можна виправити протягом року або переглянути наступного року. По-друге, інвестиційні проекти, особливо з розвитку інфраструктури, тяжіють до координації, потребують пильної уваги до послідовності дій. Наприклад, проекту заміни дорожнього покриття може передувати заміна труб водогону і каналізації.

Графіки виконання цих двох бюджетів також різняться, бо капітало­вкладення часто відбуваються нерівномірно. Бюджет розвитку дає можливість органам влади планувати далеко наперед порівняно з поточним бюджетом, завдяки чому можна заощаджувати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них більш рівномірно на період у кілька років.

Нарешті, інвестиційні проекти, які часто потерпають від змін замов­лень і надмірних витрат, потребують щільнішого нагляду, ніж постійні про­грами. Окремий бюджет розвитку заохочує пильний нагляд за виконанням

проекту; крім того, це дає можливість вести окремий облік інвестиційних проектів, що сприяє здійсненню контролю за рівнем витрат.

Якщо орган місцевого самоврядування має бюджет розвитку, то він потре­бує також плану розвитку інфраструктури (ПРІ). Бюджет розвитку перелічує лише програми і обладнання, які треба здійснити або купити протягом бюджет­ного року, а також джерела їх фінансування. Бюджет розвитку, як правило, не перелічує програми, які заплановано розпочати пізніше, ніж за один рік.

У ПРІ, навпаки, перелічені програми та купівлі обладнання, які перед­бачені і заплановані на період у п'ять років або більше. ПРІ змушує орган місцевого самоврядування заглядати наперед, аналізувати свої майбутні по­треби і планувати майбутні проекти.

ПРІ — корисний для будь-якого місцевого самоврядування, навіть ко­ли той не має численних і складних проектів. Крім того, щоб примусити по­садових осіб замислитися над майбутніми потребами в інвестиціях, ПРІ зму­шує суб'єктів рішень розглядати, порівнювати і визначати пріоритетність програми, таким чином формуючи і громадську думку щодо пріоритетів. Перший рік плану потім включають як інвестиційну частку бюджету. Скла­сти ПРІ простіше та ефективніше, ніж щороку міркувати над програмами або купівлею обладнання.

Місцеві запозичення

Більшість місцевих органів влади надає послуги, які вимагають знач­них попередніх інвестицій. Загальновизнано, що, оскільки ці послуги забез­печують отримання благ у майбутньому впродовж тривалого часу, для їх фінансування варто залучити запозичення, щоб розподілити вартість ак­тивів серед їх періодичних користувачів. Однак можливості місцевих ор­ганів влади позичати й погашати свої борги тісно пов'язана із загальною си­стемою міжбюджетного фінансування. Наявність міцної системи міжбюд­жетного фінансування є важливою передумовою розвитку ринку кредитів для структур місцевого рівня.

Одним з таких ефективних джерел для міст обласного значення є запо­зичення, до яких можуть вдаватися міські органи влади. Згідно з Кодексом, «виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення», а «міські ради з чисельністю на­селення понад вісімсот тисяч мешканців» — і зовнішні запозичення.

Нерозвиненість практики муніципальних позик в Україні, яка успішно застосовує ться в західних країнах, пояснюється кількома факторами. Щонай­перше питання здійснення запозичень органами місцевого самоврядування в Україні тривалий час було законодавчо неврегульованим. Чи не єдиним нор­мативним актом, у якому було зроблено кволу спробу хоч якось упорядкувати систему запозичень місцевих бюджетів, стало «Положення про порядок випу­ску та обігу облігацій місцевої позики», затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 р. За невизначених правил держава не дуже стимулювала розвиток муніципальних запози­чень, а органи місцевої влади не вважали це надійним джерелом фінансування капітальних видатків.

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

З другого боку, невдалий досвід одеської муніципальної позики охоло­джував ті «гарячі голови", які готові були ризикнути.

Водночас досвід польських і чеських міст доводив, що запозичення є дійовим важелем органів місцевого самоврядування у здійсненні довгостро­кової програми соціально-економічного розвитку. Скажімо, запозичення у формі облігацій, здійснені польським містом Острув-Великопольски, дали можливість місту побудувати 50 км доріг із твердим покриття. Компанії та працівники (платники податків), задіяні в будівництві, сприяли поліпшенню економічних показників місцевого бюджету, а змінена місцева інфраструк­тура привела до збільшення вантажоперевезень та туристичної діяльності.

У багатьох країнах запозичення здійснює не лише муніципалітет, а й ок­ремо муніципальні підприємства, що використовують ці кошти на розвиток власної інфраструктури та інфраструктури міста. Наприклад, у місті Де Мойн, штату Айова (США) місцевий водоканал випускає власні облігації муніци­пальної позики, які сам і погашає. При цьому чверть свого річного бюджету (30 млн. дол.) водоканал спрямовує на розвиток інфраструктури міста.

Стимули до заощадження коштів і мобілізації доходів

Важливою особливістю формульних трансфертів, яку часто не зовсім розуміють, є те, що в основі трансфертів лежить різниця між розрахунковою видатковою потребою та розрахунковою доходоспроможністю. Однак ані розрахункова видаткова потреба, ані розрахункова податкоспроможність не визначаються фактичними обсягами доходів та видатків, які спостерігають­ся в процесі виконання бюджетів. Натомість, показник розрахункової видат­кової потреби спирається па розрахунок видаткових нормативів, а розрахун­кова доходоспроможність залежить від ефективності та потенціалу збирання доходів. Як наслідок, формула створює важливі стимули до заощадження коштів і мобілізації додаткових доходів де тільки можливо.

Дотація, обчислена за формулою, має сприйматись як фіксований, од­норазовий платіж, на обсязі якого не можуть позначитися зусилля місцевого самоврядування, спрямовані на заощадження видатків або нарощення бази оподаткування. Тому, якщо місцеве самоврядування в змозі знайти ощад­ливіший спосіб надання соціальних послуг, воно не втрачає нічого із заоща­джених коштів.

Аналогічно, якщо місцеве самоврядування докладає зусиль до розши­рення бази оподаткування і досягає в цьому успіху, в нього залишається ле­вова частка приросту доходів. Це пов'язано з тим, що відносний індекс по­даткоспроможної фіксується на тривалий період часу, і будь-яке нарощен­ня доходів у наступному періоді впливатиме на обсяг трансферту лише тією мірою, якою воно впливатиме на прогноз сумарних середньодушових до­ходів у наступному бюджетному періоді.

Що ж до власних доходів, то якщо місцеве врядування зможе розшири­ти базу власних джерел надходжень, то в його розпорядженні залишаються всі додаткові доходи. Це пов'язано з тим, що власні доходи виключено з об­рахунку кошика доходів, тоді рівень трансфертів не залежить від суми зібра­них власних доходів.

Загалом, формула не винагороджує місцеві самоврядування, які від са­мого початку мали велику базу оподаткування, а натомість прагне спонука­ти до нарощування цієї бази. Наявність великої початкової бази оподатку­вання є переважно історичним фактом, тож немає жодних обґрунтованих причин необхідності врахування у формулі таких випадків. Однак формула має елемент гнучкості, за яким можна встановити певне обмеження в праг­ненні досягти вирівнювання. Оскільки встановлено, що міра вирівнювання мас бути не більшою за 100 %, але не меншою за 60 %, Міністерство фінансів може дозволити «заможнішим» місцевим самоврядуванням за згодою зако­нодавців залишити в себе більшу частку свого кошика доходів, зменшивши обсяг трансферту, який вони мають переказати до держбюджету. Вибір рішення в цьому напрям і однаково визначатиметься як політичними, так і економічними міркуваннями.

Стосовно стимулів до збирання податків та зборів, які зараховуються виключно до держбюджету, Бюджетний кодекс визнає можливість того, що зусилля органів місцевого самоврядування будуть спрямовані передусім на збирання податків, які входять до кошика доходів бюджетів місцевого само­врядування, а не тих податків, за рахунок яких фінансується державний бюд­жет. Щоб запобігти такій тенденції, Бюджет