Тема 2. Виконання бюджетної політики на місцевому рівні

2.1. Основи бюджетної системи України.

2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

2.3. Загальна організація та управління виконанням відповідного місце­вого бюджету.

2.4. Координація діяльності учасників бюджетного процесу.

2.5. Стимулювання діяльності та інституційний розвиток.

2.6. Правові основи виконання місцевих бюджетів.

2.7. Бюджетний процес.

2.8. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого само­врядування.

2.9. Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні та її вплив па виконання бюджетної політики.

2.10. Розвиток місцевого самоврядування в контексті здійснення політики європейської інтеграції України.

Основні терміни та поняття: бюджетний процес, бюджетна система, фінансова система, виконання місцевого бюджету, інституційний розвиток, бюджетна політика, цільове бюджетування, фудиціарні фонди, постатейний бюджет, план капітальних робіт, операційний дефіцит.

2.1. Основи бюджетної системи України

У цьому розділі розкриваються питання, які, як правило, вирішуються на урядовому рівні. Ці питання впливають на бюджет у цілому і можуть ма­ти негативний вплив на багато чи всі бюджетні організації. Постанови, які приймаються для розв'язання цих питань, є політичними рішеннями.

Ці рішення розглядатимуться тут у двох категоріях для полегшення обговорення. Отже, перша категорія — економічний і політичний вплив на бюджет. Ця категорія включає великий вплив на бюджет, що виникає з еко­номічних і політичних подій, що відбуваються поза межами бюджетної сис­теми країни. До таких подій можна віднести недоотримання доходів, інфляцію і великий обсяг незакладених у бюджет видатків. До другої кате­горії - бюджетна система і питання управління - відносять проблеми, що ча­сто виникають у бюджетній системі самі по собі, і які потребують прийняття протягом року політичних рішень. Сюди можна віднести питання уп­равління резервними фондами, контроль за позабюджетними видатками та внесення змін до бюджету.

Спочатку розглянемо причину і природу цієї проблеми і її потенційний вплив на виконання бюджету. Потім розглянемо деякі з інструментів, які за­стосовує уряд для вирішення цих проблем. Найкращі бюджетні системи пе­редбачають розвиток таких проблем протягом року і часто забезпечують планові механізми для вирішення таких проблем. Такі ситуації, як висока інфляція і значне недоотримання доходів, надзвичайно серйозній самі по собі. Ситуація може погіршитись, якщо фінансова система не передбачила планового методу її подолання.

Бюджетний кодекс вводить загальноприйняту бюджетну терміно­логію, дає точне визначення важливим бюджетним поняттям та характеру різних бюджетних повноважень. Кодекс запроваджує систему єдиних проце­дур для ухвалення рішень усіх учасників бюджетного процесу та визначає основні принципи бюджетної системи України, а саме:

1) принцип єдності бюджетної системи України — забезпечується єди­ною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулю­ванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку та звітності;

2) принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бю­джету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

3) принцип самостійності — Державний бюджет та місцеві бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується закріплен­ням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних ор­ганів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів вико­ристання коштів відповідно до законодавства України, правом Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад са­мостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

4) принцип повноти — до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого само­врядування;

5) принцип обґрунтованості — бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійсню­ються відповідно до затверджених методик та правил;

6) принцип ефективності — при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення заплано­ваних цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначе­ного бюджетом обсягу коштів;

7) принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюдже­тами повинен грунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принцип цільового використання бюджетних коштів — бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

9) принцип справедливості і неупередженості — бюджетна система Ук­раїни будується на засадах справедливого і неупередженого роз­поділу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принцип публічності та прозорості — Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними

радами;

11) принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

У Кодексі закладено вимогу використання єдиної класифікації до­ходів і видатків.

Бюджетна класифікація має такі складові частини:

• класифікація доходів бюджету;

• класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

• класифікація фінансування бюджету;

• класифікація боргу.

Доходи в свою чергу класифікуються за такими розділами:

• податкові надходження;

• неподаткові надходження;

• доходи від операцій з капіталом;

• трансферти.

Видатки бюджету класифікуються за:

• функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків),

• економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

• ознакою головного розпорядника коштів (відомча класифікація ви­датків);

• за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків). Запровадження нової функціональної класифікації видатків бюдже­ту спричинене необхідністю приведення її у відповідність до міжнародних стандартів статистики державних фінансів з метою забезпечення міжна­родної порівняльності показників бюджету. Нова класифікація видатків бюджету розроблена на основі класифікації функцій управління (КФУ), опублікованої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй. Кла­сифікація має три рівні: категорії (від 1 до 10), групи та класи. Категорії — це загальні цілі державного управління, а групи й класи описують засоби досягнення цих загальних цілей. Проект державного бюджету формують із застосуванням програмної класифікації видатків державного бюджету, ко­жен код якої відповідає: коду нової функціональної класифікації видатків. Наступним кроком стане запровадження програмної класифікації видатків місцевих бюджетів.

2.2. Роль місцевих бюджетів у фінансовій системі держави

Надання населенню суспільних благ стає однією з функцій органів місцевого самоврядування в економіці вільної конкуренції, фінансування яких здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. Бюджет посідає провідне місце у фінансовій системі кожної держави незалежно від політичної систе­ми, адміністративного і територіального устрою. На відміну від інших ланок фінансової системи, він охоплює все суспільство, усіх юридичних і фізичних осіб. Економічна природа місцевого бюджету якраз і проявляється в тому, що за його допомогою місцеві органи самоврядування намагаються надати суспільству унікальні блага та послуги за принципом територіального поділу, які істотно впливають на рівень добробуту та якість життя. Отже, по­няття місцевого бюджету можна сформулювати як фонд фінансових ре­сурсів, які перебувають у розпорядженні органів виконавчої влади відповідного органу місцевого самоврядування для виконання покладених на нього функцій, передбачених конституцією. За своєю формою місцевий бюджет - це основний фінансовий план органів місцевого самоврядування, за матеріальним змістом - централізований фонд їх фінансових ресурсів.

Наукові основи існування фінансової системи місцевого самовряду­вання, виділення її із системи державних фінансів вперше зроблено Адамом Смітом у праці "Багатство народів".

Історично потужний розвиток теоретичних основ існування місцевих бюджетів як головної ланки фінансів місцевих органів влади відбувся на­прикінці XIX - на початку XX ст. в Німеччині. Найбільш яскравими пред­ставниками німецької економічної школи були Л.Штейн (1815-1890), Р.Вагнер (1835-1917), Р. фон Кауфман (1840-1918). Вони ставили в центр уваги своїх досліджень проблему необхідності окремих досліджень, крім державних та приватних фінансів, також такої ланки фінансової системи як фінанси місцевих громад або місцеві фінанси.

У дореволюційній Російській імперії, до складу якої входили і ук­раїнські землі, проблема економічного забезпечення діяльності місцевих ор­ганів влади до початку XX ст. знаходила своє відображення опосередковано, через ідеї загального розширення прав населення, особливо в сільській місцевості. Після земської реформи 1864 р. активно досліджують проблеми фінансового забезпечення земств такі вчені, як Б.Г.Веселовський, П.П.Гензель, В.А.Лебедєв, І.Х.Озеров, А.М.Свірщевський. Сучасні українські дослідники місцевого самоврядування із наукових досліджень того часу виділяють працю професора Київського університету А.Цитовича "Місцеві витрати Прусії у зв'язку з теорією місцевих витрат" (1898) як перше наукове дослідження з цієї проблематики в Україні.

Об'єктивною причиною порівняно низького з зарубіжними країнами розвитку інституту місцевих бюджетів у дореволюційній Росії є пізній пе­рехід до капіталістичного шляху розвитку. Місцеві бюджети дореволюційної Росії характеризуються незначною самостійністю і обмеженою фінансово-матеріальною базою місцевих органів влади. У той час як в Англії на частку місцевих бюджетів припадало 46% загального обсягу бюджетних коштів, у Прусії - 32, Франції - 28, Росії - лише трохи більше ніж 15%.

Аналізуючи дореволюційний досвід розвитку місцевого самоврядуван­ня, необхідно зібрати і використати всі найкращі надбання в сфері місцевих бюджетів (табл. 1).

Поява терміна "самоврядний бюджет" (selfgovernmental budget) асоціюється з появою терміна "самоврядування" (selfgovernment) у XVIII с/г. в Англії. Так, згідно з історичними замітками Н. Честера, поняття місцевого бюджету визначається у двох значеннях: 1) коли під самоврядною ор­ганізацією розуміється держава, бюджет самоврядування покликаний вико­пувати загальнодержавні завдання, делеговані на місцеві рівні (збори по­датків тощо); 2) коли мається на увазі власне самоврядування у містах Англії бел втручання парламенту, і де бюджет покликаний виконувати задачі місце­вого рівня - утримання доріг, лікарень, місцевих церков та ін. Хоча ще в ті часи було визначення бюджету органу самоврядування, визначення доход­ної бази місцевого бюджету прийшло до нас із дослідженнями німецького вченого-економіста Р. Гнейста, який у XIX ст. хоча і запозичив цей термін з англійської юридичної науки, визначив його принципово по-новому, зазна­чивши необхідність власних та регульованих доходів у доходній базі місце­вого бюджету. Головною вадою тлумачень Гнейста як представника політич­ного напряму державницької теорії місцевого самоврядування було те, що він був переконаний у необхідності покриття лише поточних витрат за раху­нок місцевого чи державного оподаткування, не враховував при цьому не­обхідність у фінансових ресурсах на саморозвиток місцевих громад у май­бутньому. Подальше використання цього терміна потребувало його точного визначення. Еволюцію поглядів на сутність самоврядного бюджету громади простежив відомий французький економіст Рене Штурм, який казав: «Бюд­жет самоврядної громади - це акт, що передбачає і дозволяє щорічні доходи і витрати чи інші повинності, які підпорядковуються законами тим самим правилам», а його співвітчизник Жан Б. Сей вважав, що "бюджет - це рівно­вага між державними потребами та коштами".

Проте усвідомлення економічної суті місцевого бюджету пройшло дов­гий шлях свого становлення. Хоча економічні відносини формування місце­вих фінансових ресурсів були відомі ще у феодальному суспільстві, перші наукові визначення місцевого бюджету з'явились тільки на початку XIX ст., адже визначення місцевих фінансів як сукупності теоретичних положень бу­ло явищем об'єктивним та зумовлене розвитком демократичних засад у суспільстві. Так, вперше поняття про місцевий бюджет згадується в енцик­лопедичному словнику Брокгауза та Єфрона, де стверджується, що місцевий бюджет, з погляду держави, - це загальний фінансовий закон місцевої общи­ни, на якому базується розпис доходів та витрат общини, а також забезпечен­ня виконання доходів та витрат держави в цілому. Сам же бюджет у цьому джерелі тлумачиться як такий, що "дає постійні норми для класифікації дер­жавних доходів та видатків". У даному тлумаченні місцевого бюджету ще пе­реважають лише функціональні аспекти над економічними, проте вже в цей період деякі вчені досить ґрунтовно формулюють його економічну суть. Так, італійський учений-фінансист Л. Косса у праці "Основи фінансової науки" формулює такі вимоги до місцевого бюджету: витрати бюджету общини по­винні узгоджуватися з надавачами коштів, а місцева влада, якій доручено ви­трачати ці суми, підлягає серйозному контролю.

Наведені визначення місцевого бюджету та його доходної бази свідчать про те, що єдиного погляду на їх сутність не було. Це можна пояс­нити передусім тим, що спочатку місцевий бюджет як офіційний документ був звітом про фактично зібрані доходи і зроблені витрати самоврядної гро­мади. Надалі, з розвитком фінансової системи держави, постала необхідність заздалегідь визначати доходи такої громади для покриття покладених на неї державних повноважень. Природа та сутність доходної бази місцевих бюд­жетів, її призначення й роль та і саме визначення місцевого бюджету в ті ча­си постійно змінювались. Найпоширенішим уже на початку XX ст. стало визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць, а місцевого бюджету - як сукупності матеріаль­них засобів, що перебувають у розпорядженні місцевих органів влади для до­сягнення їх цілей. Природою доходної частини бюджету, як правило, назива­ли податкові надходження на покриття знову ж таки лише поточних витрат. На той час розвитку фінансової думки поняття місцевого бюджету так само, як і місцевих фінансів, ототожнювалося з поняттям державних фінансів, але у вужчому значенні головним завданням общин та місцевих органів само­врядування вважалося саме забезпечення виконання регіоном державного бюджету та збирання загальнодержавних податків та зборів на даній території. Так. відомий французький фінансист П. Годме писав про те, що місцевий бюджет є складовою державних фінансів, а державні ж фінанси – це ніщо інше як суспільне багатство грошей та кредиту, що перебуває в розпо­рядженні органів держави. Саме в цьому твердженні вперше зароджується ідея про те, що за допомогою місцевого бюджету держава, поряд із розв'язан­ням класичних проблем, покладених па державний бюджет, як політичних, оборонних, зовнішньоекономічних завдань, починає виконувати соціальну функцію суспільного добробуту. Користуючись розмежуванням фінансових ресурсів на загальнодержавні та місцеві, держава забезпечує населенню ма­теріальний достаток та безпечне існування, і немалу роль у цьому вперше по­чинають відігравати саме місцеві бюджети, за рахунок доходної частини яких і покриваються необхідні місцевим органам влади видатки.

Наведене визначення термінів "місцевий бюджет" та "доходи місцево­го бюджету" відображало їх головний зміст і було основним в економічній літературі до початку 90-х років XX ст. Головну увагу радянська фінансова наука приділяла змісту саме державного бюджету, тобто розглядала не влас­не бюджет, а лише окремі його складові (союзний бюджет, бюджети союзних республік, бюджети міст тощо) та їх форми (брутто та нетто).

Відновлення в Україні інституту місцевого самоврядування об'єктив­но пов'язано зі зростанням ролі місцевих органів влади, діяльність яких у по­передній період була надзвичайно обмеженою. У 1991-2001 pp. в Україні ви­разно проявилася тенденція до розширення завдань та функцій, які поклада­ються на місцеві органи влади. Разом з цим помітною є й інша тенденція - відставання процесу становлення фінансів місцевих органів влади відповідно до нових завдань місцевої влади. У зв'язку з такими завданнями місцевого бюджету зростає роль доходної бази бюджету органу місцевого са­моврядування для їх виконання.

Підхід до змісту бюджету як фінансового плану зберігався весь період існування незалежної України в різних законодавчих актах. Зокрема, у статті 1 Закону України «Про бюджетну систему України», який діяв на те­риторії України до прийняття Бюджетного кодексу в 2001 p., було зазначе­но: «Бюджет - це план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим (АРК) і місцевими Радами на­родних депутатів».

Згідно з прийнятим 2001 р. Бюджетним кодексом України та закріпле­ними Конституцією України нормами до місцевих бюджетів віднесено:

1) обласні бюджети, бюджет АРК, бюджети міст Києва та Севастополя (з огляду на особливості їхнього правового та економічного статусу);

2) районні бюджети;

3) бюджети територіальних громад (бюджети міст, сільські, селищні та районів у містах).

При визначенні поняття «місцевий бюджет» необхідно передусім відо­бражати найважливіші його сторони: матеріальний зміст, сутність і форму. Місцевий бюджет як економічна категорія має певні, властиві лише йому особливості - зосередження частини національного доходу в руках органу місцевого самоврядування та її подальше використання на загальнодержавні потреби та перерозподіл національного доходу між галузями виробництва та адміністративно-територіальними одиницями. Перерозподіл ВВП за допо­могою бюджетних відносин охоплює не тільки процес формування фонду фінансових ресурсів у масштабах держави, а й міжтериторіальний перероз­поділ фінансових ресурсів, що досягається насамперед за рахунок різного рівня централізації територіальних доходів у відповідних бюджетах.

Рівень впливу стану бюджету на суспільство, особливості й результати цього впливу залежать від ступеня регламентованості бюджетного процесу та бюджетного устрою і побудови бюджетної системи. Управління бюдже­том може бути ефективним лише годі, коли бюджетна модель держави відповідатиме конкретним історичним і соціально-економічним умовам, та спиратиметься на організований бюджетний процес. Формування бюджет­них відносин на місцевому рівні - найскладніший етап в організації місце­вих бюджетів. Включення у сферу бюджетних відносин органів місцевого са­моврядування як суб'єктів державного управління означає наділення їх пра­вом розпоряджатися визначеною часткою бюджетного фонду. Таким чином, формування бюджетних відносин з участю органів місцевого самоврядуван­ня пропонує розмежування бюджетних потоків між органами місцевого са­моврядування та вищестоящими державними структурами.

Стаття 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» тлумачить категорію «місцевий бюджет» так: «Бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) являє собою план формування і використання фінансо­вих ресурсів, необхідних для виконання функцій і повноважень місцевого самоврядування ».

Доходна база місцевих бюджетів відіграє особливу роль у бюджетній системі держави, зокрема:

• Доходна база місцевих бюджетів є важливим інструментом фінансо­вого регулювання. За її допомогою виконується фіскальна функція бюджету та відбувається перерозподіл частини ВВП України.

• Доходна база місцевих бюджетів найшвидше реагує на зміни, що відбуваються в економічному житті певної території.

• Стабільна доходна база місцевих бюджетів сприяє пропорційному розвитку територій. У взаємодії з доходною базою державного бюд­жету вона є інструментом фінансового вирівнювання, який застосо­вується за допомогою різних методів бюджетного регулювання.

• 3 доходної частини місцевих бюджетів фінансується більшість дер­жавних витрат, головним чином соціальних. За її допомогою впрова­джуються у життя більшість загальнодержавних програм, пов'язаних з розвитком господарської і соціальної інфраструктури регіону. За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються різні цільові про­грами, насамперед соціальні (доплати на житлово-комунальні послу­ги, допомога ветеранам, багатодітним сім'ям тощо).

• Доходна база місцевих бюджетів має регулюючі, закріплені і власні доходні джерела її формування. Місцевим органам влади також нада­но право самостійно визначати напрями використання власних коштів.

• Стан доходної частини місцевих бюджетів повністю відображає політику органів місцевого самоврядування і є основним інструмен­том у її реалізації. Завдяки можливості самостійно визначати напря­ми використання власних бюджетних коштів місцева влада визначає пріоритети в розвитку даної територіальної одиниці.

• Місцевий бюджет можна розглядати також як основний фінансовий план розвитку територіальних громад.

Система місцевих бюджетів існує в усіх країнах світу. Проте її розви­ток і функції зумовлені рядом національних, політичних та інших факторів. На формування доходної бази місцевого бюджету впливають різні фактори, які можна об'єднати в три групи: економічні, соціальні та політичні. Найбільший вилив мають економічні та політичні фактори, оскільки пов'язані з макроекономічними процесами, що відбуваються у сфері суспільного виробництва. До них належать обсяги ВВП, ВД, економічний підйом (спад) виробництва, інфляція, безробіття, податкова і бюджетна політика. До економічних факторів належать також інвестиційні витрати на розвиток народного господарства, співвідношення коштів, що спрямовують­ся на споживання і накопичення. Політичні фактори безпосередньо пов'язані із забезпеченням обороноздатності держави і підтримкою внутрішнього правопорядку, організації управління державою, зміцненням законодавчої, виконавчої і судової влади.

Так у США, Японії, Німеччині з місцевих бюджетів фінансується близько 40% усіх бюджетних витрат цих держав. Більшу частину видатків направляють на утримання закладів освіти, охорони здоров'я і соціального забезпечення, органів правопорядку, будівництво місцевих шляхів тощо. Майже в усіх країнах світу бюджетні видатки поділяють па поточні та витра­ти розвитку. Відповідно кожний розділ видатків розвитку має свої джерела доходів, закріплені чинним законодавством держави.

Соціальні фактори, що впливають на формування і виконання бюдже­ту. зумовлені особливостями відтворення робочої сили і населення держави в цілому. Сюди слід віднести: кошти, що спрямовуються на соціально-куль­турні заходи; соціальний захист; обсяг і рівень заробітної плати різних кате­горій громадян; розмір споживчого кошика; контингент учнів, студентів, хворих, осіб, що потребують соціальної допомоги тощо.

Україна порівняно з іншими європейськими країнами має свої особли­вості в сфері надання суспільних послуг. Історично склалося так, що в ході індустріалізації та колективізації (30-ті роки XX ст.) і завдяки економічній політиці СРСР післявоєнного періоду матеріальна база, пов'язана з надан­ням суспільних послуг, в основному була створена при виробничих підприємствах, заводах, шахтах, колгоспах, радгоспах та інших господарчих структурах. Таким чином, основна частина завдань, які в західноєвропейсь­ких країнах забезпечують органи місцевого самоврядування, в Україні, як і в інших республіках колишнього СРСР, була покладена на господарські структури. На початку 90-х років у відомчому підпорядкуванні на балансі господарських структур перебувало до половини державного житлового фонду, 50-60% дитячих садків, клубів, палаців культури, піонерських та­борів, початкових шкіл, будинків відпочинку та інших об'єктів соціально-культурної сфери. Значна частина енергетичних, теплових та водогінних ме­реж була також створена підприємствами і обслуговувала міста й селища.

Саме при формуванні доходів місцевих бюджетів за рахунок податко­вих надходжень і з'явилися ідеї останніх років існування СРСР щодо "фор­мування бюджету знизу". Ллє саме застосування такого принципу в 1990 - 1991 pp. призвело до розпаду СРСР. Адже тоді спочатку Прибалтика, а зго­дом Україна та Росія заявили про нові підходи формування союзного бюд­жету, а саме - "знизу догори", і на 5 липня 1991 р. СРСР залишився без бю­джетних ресурсів. З іншого боку, формування місцевого бюджету "зверху" також економічно неефективне і фактично позбавляє місцеві органи влади можливості повністю здійснювати свої повноваження, особливо делеговані, і суперечить існуючому законодавству України, а саме - Конституції та Європейській хартії про місцеве самоврядування, яку ратифікувала Верхов­на Рада України. Отже, питання нових підходів до формування державного та місцевого бюджетів дуже важливе для збереження стабільності в державі взагалі.

З досвіду СРСР відомо, що формування місцевих бюджетів за однока­нальним принципом "знизу догори" веде до розпаду держави, а формування бюджету за принципом "спочатку догори, а потім донизу" (що існує зараз в Україні) веде до занепаду місцевих громад, тому необхідно розібратись, чи можна в Україні забезпечити одночасно і єдність держави, і розвиток громад.

Крім того, до занепаду місцевих громад у колишньому СРСР призвела корупція майже на усіх гілках влади. Останнім часом оприлюднено дослідження Марка Стабіля впливу корупції на ефективність функціонуван­ня суспільного сектору економіки. З цього дослідження видно, що хижацьке поводження корумпованих чиновників і сильні позиції бюрократичного апа­рату призводять до серйозних змін у структурі державних витрат і, як наслідок, до значних перекручень результатів проведеної фіскальної політики.

Внаслідок економічної ситуації в країні, що склалася, з кожним роком незалежності розміри бюджетів органів місцевого самоврядування стають дедалі меншими, і звинуватити в цьому можна тільки політику центрально­го уряду, зважаючи на те, що місцеві бюджети в Україні формуються за принципом "спочатку догори, а потім трошки донизу".

Забезпечення місцевих органів влади необхідною кількістю фінансо­вих ресурсів у доходах місцевого бюджету має багато проблем. Так, якщо по­криття видатків у межах власних повноважень у більшості регіонів України відбувається більш-менш стабільно, то на покриття доходами в місцевому бюджеті видатків на виконання делегованих державою повноважень, як пра­вило, фінансових ресурсів не вистачає. Таким чином, можна констатувати невідповідність програм державного та місцевого регулювання, коли Вер­ховна Рада України, встановлюючи, наприклад, пільги на проїзд пенсіоне­рам чи обов'язкове безкоштовне харчування в школах, фактично перекладає на місцеві органи влади виконання таких соціальних обіцянок, не надаючи при цьому майже ніяких коштів у доходи бюджету органу місцевого само­врядування. Відомо, що така практика вступає у протиріччя з Конституцією, де в статті 142 частині 2 чітко встановлено що "витрати органів місцевого са­моврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, ком­пенсуються державою". Отже, місцеве самоврядування, як і держава, є інструментом, який надає суспільні послуги, і для надання таких послуг їм необхідна стабільна та фінансово сильна доходна база. Ідеологія надання суспільних послуг, як зміст діяльності органів влади, в Україні є все ще но­вою. Вона прийшла на зміну ідеології місцевої влади як інституту команду­вання територіями. Ефективність та масштаби діяльності місцевих органів у сфері надання суспільних послуг, головним чином, залежать від стану фінансів місцевих органів влади. Діяльність місцевих органів влади у сфері надання суспільних послуг за рахунок саме доходної частини їх бюджетів є однією з форм регулювання економічного і соціального розвитку країни.

Держава має податково регулювати економічні відносини при прове­денні політики деволюції, а це потребує гнучкої податкової політики, яка дає змогу оптимально пов'язати інтереси держави з інтересами товаровироб­ників та громадян платників податків. При цьому податкове законодавство розвинутих країн має гнучкий механізм, що чітко реагує на зміни в еко­номіці. У фінансовій системі місцевих органів влади мобілізується частина валового внутрішнього продукту. Через ці системи здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. Таким чином, доходна частина бюджетів місцевих органів влади є інструментом регулювання економічного і соціаль­ного розвитку держави. Це означає, що поряд з державним регулюванням економічної і соціальної сфери існує їх муніципальне регулювання. В той же час слід підкреслити, що хоча місцеве регулювання має деяку автономність та самостійність, це ще не означає його повну автономність у державі щодо державної влади.

Місцеві органи влади під час формування доходної частини своїх бюд­жетів, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нор­мативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності. Тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб'єктів, але ли­ше в межах своєї компетенції.

Перерозподіляючи ВВП, місцеві органи влади втручаються в процес суспільного відтворення. Таким чином, від політики місцевих урядів певною мірою залежить напрям розвитку економіки і соціальної сфери. Звичайно, у місцевих урядів немає таких важелів регулювання економіки і соціальної сфери, які належать центральній владі. Це стосується насамперед монетар­ної політики, валютного регулювання, контролю за інфляцією, встановлення митних тарифів, експортно-імпортних та інших квот, ведення процентної та курсової політики.

Доходна частина у фінансах місцевих органів влади є також і фіскаль­ним інструментом. Вона дозволяє забезпечувати ці органи ресурсами для розв'язання завдань, що на них покладаються. Таким чином, можна засвідчи­ти, що існує як державний тиск, так і тиск місцевих органів влади на суб'єкти господарювання та населення певної території, але разом з тиском на них відбувається надання соціальних благ та пільг за рахунок делегування по­вноважень місцевим органам влади. Різниця між тиском першої і другої фор­ми в тому, що межі фіскальної діяльності місцевих органів регулюються дер­жавою, хоча місцеві органи влади формально, згідно з Конституцією Ук­раїни, повинні мати певну самостійність.

Але місцеві органи влади можуть застосувати досить вагомі важелі економічного і соціального регулювання. У більшості розвинутих країн ор­гани місцевого самоврядування мають право приймати регулюючі норма­тивні акти, статути або хартії міст, регіонів та інших адміністративних оди­ниць. Вони становлять основу статутного права. Це право е складовою час­тиною муніципального (комунального) права. Статутним правом регламен­туються особливості землекористування, природокористування, порядок за­будови, користування ресурсами, ведення господарства, фінансових взаємовідносин з місцевим самоврядуванням та інші питання на відповідній теорії.

Очевидно, пристосування до ринку забезпечує більше прав в уп­равлінні місцевим органам влади. Чим активніше йтиме процес привати­зації, тим менше управлінських функцій залишиться в держави, і буде мати місце ефективна політика децентралізації державних фінансів. У цих умо­вах, не обмежуючи місцеві органи управління щодо управління їх фінанса­ми, адміністративна система управління державними доходами і податковою політикою залишається необхідною до повного переходу на ринкову еко­номіку, і на сьогоднішній день це основна умова виходу з економічної кризи.

Таке становище, безумовно, позначається на формуванні доходної ба­зи бюджетів усіх ланок бюджетної системи. Відпуск цін вплинув як на дохо­ди, так і на витрати бюджету. Розрахунки показали неможливість на той час збалансувати місцеві доходи без виділення субвенцій, субсидій і дотацій, а органам місцевого самоврядування стало економічно невигідно зміцнювати та розвивати власні джерела доходів до місцевого бюджету, оскільки навіть при умові збільшення власних доходів вони автоматично позбавляються потрібних грошових ресурсів за рахунок надходжень частки від загальнодер­жавних податків та зборів.

Разом з тим перед місцевою владою завжди стоїть проблема вибору. З одного боку - це потреба збільшувати їх доходну базу, яка зумовлює вищі ціни й тарифи. З іншого - необхідність здійснювати соціальний захист. Розв'язати цю дилему непросто.

В Україні обрані населенням міські голови намагаються зрозуміти, як вони мають забезпечувати життєдіяльність міських служб, утримувати соціальну сферу міста, коли немає на це коштів, а в разі сформування таких коштів з місцевих ресурсів вони все ж залишаться без потрібних грошових фондів, оскільки щодо них автоматично зменшать надходження від загаль­нодержавних податків. Особливо яскравим прикладом такої дискримінації спроб місцевих органів влади зміцнити свою доходну базу за рахунок влас­них надходжень є м. Чернівці та м. Хмельницький, у яких, за офіційними статистичними даними міністерства фінансів України, є тенденція до зрос­тання частки місцевих податків та зборів.

В Україні поступово зростає частка доходів у місцевих бюджетах від платежів за послуги, які надає комунальний сектор економіки. Проте органи місцевого самоврядування України, які безпосередньо збирають до своїх бю­джетів такі доходи, фактично позбавлені будь-яких повноважень у галузі цінової та тарифної політики щодо вказаної продукції та послуг. Ці повнова­ження належать вищим щаблям органів виконавчої влади або органів місце­вого самоврядування: Раді Міністрів Автономної Республіки Крим обла­сним. Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів "Про встановлення повнова­жень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських Рад щодо ре­гулювання цін (тарифів)" вказані повноваження надані лише двом містам. Виконавчі органи Дніпропетровської та Одеської міських Рад отримали по­вноваження щодо регулювання (встановлення) тарифів на перевезення па­сажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті (який працює у звичайному режимі руху).

Зарубіжний досвід свідчить, що в Україні доцільно органам місцевого самоврядування базового рівня надати право самостійно здійснювати та­рифну політику в сфері послуг, що надаються комунальними підприємства­ми. Це стане також і фактором зміцнення доходів до бюджетів місцевих ор­ганів влади.

Важливим інструментом впливу на економіку й соціальну сферу є фіскальна політика місцевих органів влади. Місцеві органи влади мають право в рамках, визначених законодавством, встановлювати місцеві податки і збори. Крім того, вони можуть надавати пільги по сплаті податків, які над­ходять до місцевих бюджетів. Але надання вичерпних податкових повнова­жень місцевій владі може призвести до нерівності податкових режимів і, як наслідок, до порушення господарських зв'язків, що склалися, пропорцій у розміщенні господарських об'єктів, різним умовам інвестування, тощо.

Фіскальна політика місцевих органів влади в багатьох країнах є важли­вим інструментом впливу на розміщення продуктивних сил, розвиток депре­сивних територій, впровадження у виробництво досягнень науково-технічного прогресу. Створюючи особливості або пільгові режими оподатку­вання, місцева влада залучає додаткові інвестиції, сприяє новому будівництву, розвитку зовнішньоекономічних зв'язків, створенню спеціаль­них економічних зон та зон промислового будівництва. З досвіду інших країн відомо, що чим менша та чи інша територія, тим більші податкові пільги надають її органи влади з Метою подолання відставання. Дуже часто у створенні сприятливих фінансових умов розвитку депресійних територій бе­ре участь і держава. Система таких пільг отримала назву преференцій. Фор­мами преференцій є особливі бюджетні режими, податкові канікули, особ­ливі режими валютного регулювання та візові режими.

Спільні дії місцевої і центральної влади доповнюються заходами над­державного характеру. Такі заходи здійснюються в рамках Європейського Союзу.

На жаль, роль і значення фіскальної політики місцевих органів влади для розвитку економіки в Україні поки що дуже незначні. На відміну від більшості європейських країн, де місцеві податки і збори є основним доходним джерелом місцевої влади, в Україні вони відіграють незначну роль. У 1996 р. за рахунок місцевих податків і зборів сформовано менше ніж 3% до­ходів місцевих бюджетів, а в 2000 р. цей показник становив не більше 10%. Ось чому розвиток фіскальної діяльності місцевих органів влади України є ключовим напрямом посилення їх впливу на стан справ в економіці.

Надзвичайно важливою в ефективному проведенні політики децент­ралізації є роль грошових ресурсів місцевих органів влади у сфері надання суспільних послуг. Закономірним явищем для більшості європейських країн є такий розподіл функцій між державою і місцевим самоврядуванням у сфері надання суспільних послуг, коли на місцеві органи покладається голо­вна відповідальність за послуги соціального характеру. Центральна ж влада зосереджується на послугах економічного плану, забезпеченні оборони, без­пеки тощо. Ця тенденція найбільш виразно проявилася в повоєнний період. Уже в 70-ті роки 90% усіх державних витрат на освіту і професійну підготов­ку в США, Канаді, Великій Британії та інших країнах здійснювалося за ра­хунок витрат місцевих органів влади. У цей же період 70 - 99% витрат на охорону здоров'я забезпечували місцеві органи влади США, ФРН, Канади. Що стосується соціального забезпечення, то тут також значну роль відігра­ють місцеві органи влади. У цей період у ФРН частка видатків місцевих ор­ганів влади в загальних державних витратах на зазначені цілі становила 65%.

В Україні ця тенденція також має місце. Місцеві органи влади фінан­сують основну частину державних соціальних видатків. У 1999 р. за рахунок місцевих бюджетів профінансовано 83,3% усіх видатків зведеного бюджету України на соціальний захист населення і 81,8% - на соціально-культурну сферу. За рахунок місцевих бюджетів фінансувалося 74,8% видатків на освіту, 66,8 - на культуру і засоби масової інформації, 92,1 - на охорону здо­ров'я, 66,3% - на молодіжні програми, фізичну культуру і спорт.

Видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінан­суються з місцевих бюджетів(у 2000 р. - на 96,5%). Не буде перебільшенням твердити, що місцеві органи влади домінують на ринку соціальних послуг і саме вони визначають соціальний мікроклімат у суспільстві.

Ще одна соціальна сфера, де надзвичайно великий вплив мають фінан­си місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших працедавців на ринку праці. В Україні роль муніципального сектора в сфері зайнятості також до­сить значна. У 2003 р. на підприємствах комунальної форми власності і в ко­мунальних організаціях зайнято 2 млн. 616 тис. чоловік. Це майже 17% усіх зайнятих у господарстві України і 24,6% - у суспільному секторі економіки.

Місцеві органи влади несуть основний тягар турбот, пов'язаних як із перепідготовкою, так і з працевлаштуванням безробітних. Багато міст, сіл та селищ взагалі своєю появою зобов'язані будівництву або створенню тих чи інших підприємств. Традиційно склалося так, що власні структури цих насе­лених пунктів були слабкими і фактично залежними від керівників великих підприємств, міністерств та відомств. Це відзначалося ще в радянській період, коли неодноразово приймалися постанови вищих органів про "підви­щення ролі місцевих Рад". На пайових засадах із внесків цих підприємств формувалася частка фінансових ресурсів міст та інших населених пунктів.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів влади на ринку позичкового капіталу. Позички, які розміщуються місцевими органами влади, та банківські кредити, отримані цими владними структурами, використовуються виключно на інвестиційні програми та придбання обладнання. Законодавство розвинутих країн Європи забороняє використання запозичених коштів на поточні потреби. Цим комунальні по­зики і кредити відрізняються від позик центрального Уряду, де подібних об­межень немає. Таким чином, діяльність місцевих органів на ринку позичко­вого капіталу спрямована виключно на розширення обсягів та якості послуг, що надаються ними територіальним громадам. Мобілізовані місцевими орга­нами влади кошти йдуть па розвиток цивільних галузей економіки і соціаль­ної сфери, тобто, 70 - 90% усіх інвестицій, які вкладаються за рахунок діяль­ності місцевої влади на ринку позичкового капіталу.

В Україні діяльність на ринку позичкового капіталу розпочали лише окремі міста: Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк, Маріуполь, Львів та деякі ін. Частка запозичених ресурсів у 2000 р. не перевищувала 0,1 % доходів місцевих бюджетів, тоді як у багатьох розвинутих європейських державах вона щороку сягає 6 - 19% доходів муніципалітетів.

Значний вплив па економічну ситуацію має діяльність місцевих ор­ганів влади на ринку землі і нерухомості. Як великі власники землі і нерухо­мості місцеві органи влади мають дійові важелі впливу на розвиток підприємства на своїй території. Здійснюючи різноманітні операції із зем­лею та нерухомістю (здача в оренду, відчуження, резервування та інше), місцеві органи влади значно впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують цю землю і нерухомість.

В Україні, навіть із прийняттям Конституції, ринку землі ще немає. Окремі міста проводять лише аукціони на право довгострокової оренди землі. Що стосується нерухомості, то до ухвалення у 1996 р. Конституції Ук­раїни комунальна власність розглядалась як одна із форм державної. Це об­межувало повноваження місцевої влади щодо використання нерухомого майна. Лише після прийняття законодавства, яке визначить правовий режим комунальної власності як майна недержавного, включаючи і землю, органи місцевого самоврядування в Україні стануть повноправними учасниками ринку землі і нерухомості. Це стане фактором посилення їх впливу на еко­номічне зростання.

Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є са­мостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік економічної самостійної місцевих органів влади є визначальним. Ступінь фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвива­тися і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим орга­нам влади.

У сучасних умовах місцеві органи влади повинні забезпечувати ком­плексний розвиток території, пропорційний розвиток виробничої і невироб­ничої сфери на підвідомчій території. Це приводить до подальшого розши­рення і зміцнення фінансової бази регіональних органів влади.

Таким чином, з усього викладеного можна зробити такі висновки:

1. Економічні відносини є головною ознакою доходної бази місцевого бюджету і розкривають її природу та значення у процесах відтворен­ня.

2. Суспільство та урядові структури в Україні, на жаль, не до кіпця виз­начили роль місцевих органів влади України та їх фінансових ре­сурсів для виконання завдань, покладених на них у сучасних мовах. Таке визначення необхідно для реалізації програми дій щодо розбу­дови місцевих фінансів влади за рахунок зміцнення доходної бази місцевого бюджету, що стане фактором значного підвищення дієвості цих владних структур та запорукою ефективної політики де­централізації.

3. На формування доходної бази місцевих бюджетів впливають різні фактори: економічні, соціальні та політичні.

4. Формування доходної бази місцевих бюджетів за аспектами децент­ралізації за певних умов є ефективнішим від централізації бюджет­них коштів у державному бюджеті та сприяє економічному зростан­ню. Місцеві органи влади знаходяться безпосередньо біля спожи­вачів суспільних благ і, таким чином, здатні оптимально виробляти та розподіляти ці блага.

5. Немає чіткої відповіді на питання про оптимальний рівень децент­ралізації та її вплив на макроекономічні показники країни.

6. Держава має створити умови для економічного розвитку регіонів, але і адміністративно-територіальні утворення повинні використо­вувати надані їм права та повноваження для власного розвитку. Крім того, кожний рівень влади повинен мати чіткий перелік своїх повно­важень та джерел їх фінансування. Причому для того, щоб адміністративно-територіальні утворення могли розробляти довго­строкову стратегію розвитку, ці джерела повинні бути реальними та стабільними. Водночас повинні існувати чіткі критерії оцінки діяль­ності регіональних керівників та міра їхньої відповідальності у разі негативних наслідків такої діяльності.

7. Вийти із створеного положення можна тільки за допомогою залучен­ня нових наукових знань і досвіду, чіткого додержання у госпо­дарській діяльності рекомендацій науки. Уже набутий досвід пока­зує, що проблема переходу до ринкової економіки потребує ком­плексного підходу при формуванні фінансів місцевого рівня та по­даткової політики, а це висуває на передній план саме модернізацію структури управління. Реформа управління повинна йти шляхом по­ступової заміни адміністративно-командної системи на ринкову із залученням прийнятних для умов України прикладів зарубіжного досвіду. Спроби проведення подібної реформи набули широкого розповсюдження на прикладі місцевого бюджету в м. Ірпінь. За осно­ву подібної реорганізації було взято досвід Швеції і закріплено в україно-шведському договорі "Про розвиток та перебудову органів місцевого самоврядування у місті Ірпінь".

8. Зміцнення органів місцевого самоврядування шляхом забезпечення формування мінімальної доходної частини місцевого бюджету. На­буття місцевими органами влади такої ж провідної ролі, яку викону­ють західні муніципалітети. Усе це потребує прискореної розбудови фінансів місцевої влади.

9. Органам місцевого самоврядування доцільно передавати частини функцій з надання суспільних послуг приватним, змішаним та іншим структурам. Тобто місцеві органи влади вже не тільки безпо­середньо надають суспільні послуги, а й забезпечують їх надання із залученням ринкових механізмів.

10. Для досягнення позитивного результату при проведенні еко­номічних реформ слід сформувати ефективну законодавчу базу та зменшити вплив таких негативних факторів, як бюрократизм, корумпованість державних чиновників, асиметричність розвитку регіонів.

При вивченні проблеми місцевого оподаткування важливо також виз­начитися зі складом і структурою доходної бази місцевих бюджетів.

2.3. Загальна організація та управління виконанням відповідного місцевого бюджету

Відповідно до положень Бюджетного кодексу фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Оптимальний розподіл функцій, встановлен­ня основних вимог, запровадження нових технологічних підходів, ефективна співпраця та відповідальність кожного учасника бюджетного процесу є пере­думовами успішного використання бюджетних коштів. Тому краще ро­зуміння основних аспектів процесу виконання бюджетів дасть учасникам можливість використовувати спеціальні дані, документи та процедури в про­цесі виконання бюджету, а також застосовувати ці знання в практичній ро­боті як індивідуально, так і в своїх підрозділах.

Ефективне управління видатками набуває особливої актуальності в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. Поставлені завдання та цілі будуть досягнуті тільки за умови фінансового їх забезпечення, але в той же час во­ни не повинні виходити за межі наявних фінансових ресурсів. Взяті зо­бов'язання повинні відповідати визначеним призначенням. Від цього також залежить ефективність політичних рішень, які іноді можуть бути просто не­реалістичними. Оскільки бюджети повинні мати збалансовані поточні дохо­ди та поточні видатки, то рівень витрат і особливо їх структура в будь-якому році визначається відповідно до обсягу надходжень. Щодо того, на які суспільні послуги чекають громадяни, то вони змінюються у напрямі, проти­лежному до наявних доходів. Тому найважливішим завданням стадії виконання бюджету має стати реалізація визначених бюджетних завдань та функцій, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів кош­том найменших витрат.

Місцеві бюджети мають формуватися на основі очікуваних надход­жень. Впровадження нового механізму міжбюджетних трансфертів не перед­бачає фундаментальних змін щодо цього підходу - навпаки, надходження стануть стабільнішими. Маючи стабільні надходження, місцеві керівники більше уваги приділятимуть управлінню виконанням бюджету.

На підвищення ефективності використання бюджетних коштів на­правлений нещодавно прийнятий Указ Президента України «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері». Указом передбачено проведення за участю Рахункової палати по­глибленого аналізу стану державного фінансового контролю та на його підставі внесення в установленому порядку до 1 квітня року до Верховної Ради України пропозиції щодо законодавчого врегулювання питань форму­вання цілісної системи фінансового контролю в державі. Створення дійової системи виконання місцевих бюджетів потребує розробки ряду нормативно-правових актів, внесення змін до законів, які регулюють громадські за­купівлі, формування тарифів на послуги підприємств житлово-комунально­го господарства, надання пільг, компенсацій та державних гарантій. Для розбалансованості між обсягом пільг, що надаються, та обсягом джерел їх по­криття слід запровадити грошову адресну компенсацію па основі державних гарантій.

Інструкції Міністерства фінансів та Державного казначейства, що рег­ламентують процес виконання місцевих бюджетів, наведено у відповідних розділах цього посібника. Ряд питань, зокрема казначейське обслуговування місцевих бюджетів, потребує розробки уніфікованих підходів.

Основне завдання організації та управління виконанням відповідного місцевого бюджету полягає в забезпеченні відповідності діяльності розпо­рядників бюджетних коштів визначеній меті та завданням. Важливим чин­ником організації виконання бюджету є система стимулювання кращих ре­зультатів. Основою має стати правило, що кошти, зекономлені за рахунок підвищення ефективності використання відповідною установою сум затвер­джених асигнувань, залишаються у розпорядника коштів і спрямовуються на поліпшення виконання завдань. Поширеною практикою щодо цього є си­стема контрактів, що передбачає низку стимулів за досягнення окреслених результатів.

Практика свідчить, що більшість проблем, які виникають на стадії ви­конання, - це питання, яким було приділено недостатньо уваги на стадії фор­мування. Тому своєчасне виявлення передумов, що призводять до проблем, дозволить скоординувати зусилля на виправленні помилок та недопущенні негативних наслідків. Дотримання принципів економності, ефективності та дієвості є основним завданням організації та управління виконанням бюджету.

Фінансування громадських послуг здійснюється на основі таких прин­ципів:

• плановості;

• цільового спрямування;

• ефективного та результативного використання коштів;

• оптимального поєднання власних надходжень бюджетних установ, запозичень та бюджетних коштів;

• додержання режиму економії та здійснення постійного контролю за їх використанням.

Принцип плановості означає, що бюджетні призначення головним роз­порядникам коштів визначаються рішенням про місцевий бюджет та виділя­ються відповідно до нього. Крім цього, встановлені рішенням повноваження мають кількісні та часові обмеження.

Принцип цільового спрямування полягає в тому, що кошти виділяються головним розпорядникам коштів та використовуються на чітко визначені цілі та заходи.

Принцип ефективного використання коштів передбачає результа­тивність діяльності, тобто виконання завдань з найменшими витратами фінансових ресурсів. Бюджетні кошти надаються на умовах забезпечення найбільшої результативності їх використання. Цей ефект повинен виявляти­ся, з одного боку, у вирішенні завдань соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, а з другого - у зворотному збільшенні надходжень за рахунок приросту доходів розпорядників коштів.

Принцип оптимального поєднання власних надходжень бюджетних ус­танов, запозичень та бюджетних коштів полягає в тому, що обсяг фінансу­вання визначається з урахуванням наявності власних ресурсів та можли­вості залучення кредитних.

Принцип постійного контролю дає змогу виявити недоліки та помилки, своєчасно їх усунути, а також оцінити правильність визначення обсягів.

Слід зазначити, що бюджетне фінансування, крім загальних принципів фінансування, має також свої специфічні принципи, зокрема:

• бюджетні установи отримують кошти лише з одного бюджету (одноканальність). Виняток становить фінансування загальнодержавних програм та заходів, наприклад, ліквідація стихійного лиха, епідемій тощо;

• фінансування бюджетних установ здійснюється на основі економічно обґрунтованих розрахунків та визначених лімітів.

Мовою закону:

Законодавчі положення щодо процесу виконання місцевих бюджетів виз­начаються статтею 78 Кодексу - «Виконання місцевих бюджетів».

Цією статтею встановлено, що Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені) забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів.

Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та уп­равління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання місцевих бюд­жетів.

Зазначені положення покладають па місцеві органи виконавчої влади відповідальність за реалізацію прийнятих представницькими органами відповідних адміністративно-територіальних, одиниць рішень про бюджет на планований період, а місцеві фінансові органи мають організувати процес ви­конання місцевих бюджетів та управління коштами відповідного бюджету згідно з вимогами Кодексу, законів України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні», «Про обласні, районні державні адміністрації», нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, міністерств та відомств у частині витрачання коштів місцевих бюджетів, рішень та розпоряджень місцевих органів виконавчої влади, а також принци­пами побудови бюджетної системи України.

Зупинимось детальніше на статтях Кодексу, що регулюють процес ви­конання державного бюджету та поширюються на процес виконання місце­вих бюджетів.

Стаття 48 визначає функції, за якими здійснюється казначейське обслуговування місцевих бюджетів:

• операції з коштами місцевих бюджетів;

• розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

• контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів;

• бухгалтерський облік та складання звітності про виконання місцевого бюджету.

Стаття 51 встановлює процедури виконання місцевих бюджетів за ви ­датками.

Стадіями виконання місцевих бюджетів за видатками є:

• встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджет­них коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

• затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

• взяття бюджетних зобов'язань;

• отримання товарів, робіт та послуг;

• здійснення платежів;

• використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджет­них програм.

Зазначені питання більш детально викладені в наступних розділах.

Бюджетний кодекс передбачає, що асигнування надається тільки тим об'єктам, щодо яких ці асигнування були передбачені. Розпорядники бюджет­них коштів несуть відповідальність за управління бюджетними коштами. Бюджетний кодекс забороняє брати зобов'язання та проводити видатки, більші за бюджетні асигнування. Будь-яке розміщення замовлення, придбання товару, послуг без передбачених на це асигнувань або з перевищенням повно­важень, встановлених Бюджетним кодексом та рішенням відповідної ради про місцевий бюджет, не вважається бюджетним зобов'язанням.

Розпорядник бюджетних коштів отримує товари, роботи та послуги відповідно до умов взятого (зареєстрованого) бюджетного зобов'язання і тільки після цього приймає рішення про їх оплату та подає платіжне дору­чення на здійснення платежу.

Реєстрація (відображення) в бухгалтерському обліку виконання місце­вих бюджетів відповідного бюджетного зобов'язання стає надійною перепо­ною виникненню заборгованості та нецільовому використанню бюджетних коштів. Саме цей механізм значно посилює відповідальність головного розпо­рядника бюджетних коштів на стадії розробки на основі плану діяльності проекту кошторису та бюджетного запиту і, відповідно, визначення фінансо­вого органу в процесі прийняття рішення про включення бюджетних запитів до проекту рішення про місцевий бюджет. При цьому простежується тісний взаємозв'язок стадій бюджетного процесу, а саме, встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюд­жетного розпису та затвердження кошторисів з формуванням відповідного бюджету (встановлення бюджетних призначень).

Результатом цієї роботи є затвердження основного планового докумен­та бюджетної установи - кошторису, який визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення визначених мети та завдань. При цьому, як уже було зазначено в другому мо­дулі, мета повинна піддаватися виміру.

З огляду на це процес виконання місцевих бюджетів стає найваж­ливішим етапом бюджетного процесу. оскільки стан виконання місцевих бюд­жетів має засвідчити:

• досягнення конкретних результатів діяльності від?говідгю до визначе­них завдань;

• точність прогнозування показників бюджету щодо доходів та ви­датків;

• ефективність здійснюваної відповідними органами роботи (адміністрування) щодо наповнення дохідної бази місцевих бюджетів;

• оптимальність прийнятих рішень щодо спрямування ресурсів місце­вих бюджетів за напрямами діяльності органів місцевої влади;

• досягнення фінансової самодостатності органів місцевого самовряду­вання;

• рівень забезпечення соціальних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці як за рахунок коштів місцевого бюджету, так і отриманих з державного бюджету у вигляді субвенцій;

• ефективність використання запозичених ресурсів.

2.4. Координація діяльності учасників бюджетного процесу

Важливість досягнення при виконанні бюджету конкретних резуль­татів, закріплених місцевою бюджетною політикою, потребує чіткої коорди­нації та відповідальності кожного з учасників бюджетного процесу. Основ­ним завданням координації є залучення всього наявного потенціалу для до­сягнення спільних цілей. Зусилля по координації роботи мають бути спрямовані насамперед на створення системи, при якій кожен керівник:

• чітко знає свої завдання та може оцінити результати роботи;

• несе відповідальність за використання бюджетних коштів та прий­няття управлінських рішень;

• має вето необхідну інформацію для оперативного управління.

Крім того, координація передбачає забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів, а також своєчасного фінансування пе­редбачених бюджетом програм.

Фінансовий орган у процесі виконання відповідного бюджету взаємодіє з іншими органами виконавчої влади, з органами місцевого само­врядування, підприємствами, установами і організаціями, а також місцевими податковими інспекціями, контрольно-ревізійною службою та відділеннями державного казначейства.

Мовою закону:

Згідно зі статтею 50 Бюджетного кодексу, органи стягнення забезпечу­ють своєчасне та в повному обсязі надходження до бюджету податків, зборів та інших доходів відповідно до законодавства.

Головна роль у системі податкового контролю належить Державній по­датковій службі України. Завданням органів Державної податкової служби в процесі виконання місцевих бюджетів є:

• здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюдже­ту, державних цільових фондів податків та зборів (обов'язкових пла­тежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством України;

• недопущення ухилення від оподаткування.

Державна податкова служба має такі функції:

• виконує безпосередньо, а також організовує роботу державних подат­кових адміністрацій та державних інспекцій, пов'язану із:

• здійсненням контролю за додержанням законодавства про податки, інші платежі, валютні операції, порядку розрахунків із споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів, товарно-касових книг, лімітів готівки в касах, а також контролю за наявністю ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення окремих видів підприємницької діяльності;

• здійсненням контролю за своєчасністю та повнотою зарахування пла­тежів до бюджету;

• обліком платників;

• веденням обліку надходжень податків та інших платежів;

• розробляє основні напрями, форми і методи проведення перевірок до­тримання податкового законодавства;

• подає фінансовим органам звіт про надходження податків, інших пла­тежів;

• прогнозує, аналізує надходження податків та інших обов'язкових пла­тежів, джерела податкових надходжень, вивчає вплив макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження по­ датків, інших платежів, розробляє пропозиції щодо їх збільшення та зменшення втрат бюджету.

Основними завданнями місцевих фінансових органів у бюджетному про­цесі є:

• забезпечення ефективного виконання бюджету;

• реалізація бюджетної політики;

• удосконалення механізму фінансування витрат.

Фінансовий орган, згідно із покладеними на нього завданнями:

• організує виконання відповідного бюджету по доходах і видатках;

• здійснює фінансування видатків відповідно до затвердженого бюдже­ту;

• вживає заходів до ефективного витрачання бюджетних коштів;

• складає розпис доходів та видатків;

• здійснює обслуговування боргу;

• розробляє пропозиції щодо ефективного та результативного викорис­тання бюджетних коштів;

• здійснює за потреби місцеві запозичення та обслуговування боргу;

• здійснює прогнозування;

• здійснює аналіз виконання відповідного бюджету;

• готує висновок про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджетну;

• складає звіти про виконання місцевого бюджету на підставі звітів го­ловних розпорядників бюджетних коштів;

• складає протоколи про бюджетні правопорушення та приймає рішен­ня про призупинення операцій з коштами місцевого бюджету.

Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису бюджету встановленим бюджетним при­значенням.

Основні функції головного розпорядника коштів у процесі виконання місцевого бюджету:

• отримує бюджетні призначення відповідно до рішення про місцевий бюджет;

• розподіляє обсяги асигнувань між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня;

• забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

• затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня;

• здійснює внутрішній контроль за використанням бюджетних коштів;

• одержує звіти про використання коштів від підпорядкованих установ - розпорядників нижчого рівня;

• аналізує ефективність використання бюджетних коштів та резуль­тативність програм.

Органи Державно