Тема 5. Планування і порядок фінансування видатків місцевих бюджетів

5.1. Організація надання державних і громадських послуг.

5.2. Конституційні гарантії з надання громадських послуг органами місцевого самоврядування в Україні.

5.3. Фінансувати делегованих повноважень органами місцевого само­врядування.

5.4. Фінансування власних повноважень органами місцевого самовряду­вання.

5.5. Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів.

5.6. Ефективне використання видаткової частини.

5.7. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування.

Основні терміни та поняття: видатки на фінансування власних по­вноважень, видатки на фінансування делегованих повноважень, децент­ралізація, декомпетенція, деволюція, громадські послуги, комунальні послу­хи, казуальні методи планування, програмно-цільовий метод.

5.1. Організація надання державних і громадських послуг

Становлення місцевих фінансів веде до трансформації всієї системи фінансових взаємовідносин між рівнями влади в Україні. Ключова роль у цьому процесі належить розмежуванню функцій і завдань центральних і місцевих органів влади у сфері надання державних і громадських послуг, пе­реходу до ідеології партнерства в їхніх стосунках.

Сучасна зарубіжна практика надання таких послуг характеризується, з одного боку, розподілом відповідальності між центральними й місцевими органами влади у цій сфері, а з іншого — їхнім партнерством. Ці принципи лежать в основі системи організації сукупних державних витрат.

Проблема становлення інститутів державних і громадських послуг має ключове значення для становлення місцевих фінансів в Україні.

Ідеологія діяльності держави й місцевого самоврядування як інсти­тутів, що забезпечують державні й громадські послуги, тут лише фор­мується. Функції та завдання центральних і місцевих органів влади остаточ­но ще не визначено і багато в чому не розмежовано. У взаємовідносинах між центральними й місцевими органами влади домінує принцип підпорядкова­ності й командування замість правового регулювання і партнерства. Систе­ма фінансових взаємовідносин між рівнями влади по вертикалі підпорядко­вана потребам управління консолідованим бюджетом із єдиного центру. Усе це є рудиментами попередньої системи організації влади в Україні, що бага­то в чому і нині визначає організацію сукупних державних витрат.

Саме з цієї причини на принципах організації державних витрат у ко­лишній Українській РСР зупинимося більш детально. Це необхідно для того, щоб здійснити усвідомлені кроки до створення пової моделі державних витрат, із основі якої буде надання державних і громадських послуг. Такий аналіз дає можливість простежити процес еволюції відповідного українсько­го законодавства.

Радянська система організації державної влади будувалася за принци­пом російської матрт,опіки. Компетенція низового рівня влади була складо­вою частиною компетенції вищого рівня. Компетенція місцевих органів вла­ди не відокремлювалася від компетенції центральних органів влади. Діючи тоді місцеві ради розглядалися як місцеві органи державної влади. Так, згідно із Законом "Про обласну Раду народних депутатів Української РСР" від 31 жовтня 1980 p., обласну раду визначено органом державної влади. Відповідно до Закону було встановлено, що обласна рада вирішує всі питан­ня місцевого значення, керуючись загальнодержавними інтересами й інтере­сами громадян, котрі проживають на території ради, проводить у життя рішення державних органів вищого рівня, керує діяльністю рад нижчого рівня. Відповідні положення було визначено для районних, міських, район­них у містах, селищних та сільських рад.

Перелік повноважень місцевих рад у законодавстві був настільки обширним і загальним, що навіть і мовитися не могло, щоб обрахувати потребу у фінансових ресурсах для забезпечення цих повноважень. Ніхто і не ставив питання про необхідність визначення витрат місцевої влади, оскільки витра­ти місцевих органів влади не було відокремлено від витрат держави взагалі. Не було відокремлено і витрат місцевих органів влади нижчого рівня від ви­трат органів влади вищого рівня. Як наслідок, до повноважень, наприклад, об­ласної ради належало затвердження не тільки обласного бюджету, а й бюдже­ту області в загальній сумі доходів і видатків. Вона ж здійснювала розподіл основних асигнувань з бюджету області. Обласна рада мала повноваження встановлення бюджетів районів і міст обласного підпорядкування. Відповідні повноваження мали районні ради стосовно бюджету району і бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ і міські ради міст обласного підпо­рядкування — стосовно бюджету міста і бюджетів районів у містах.

Проблема розмежування державних витрат на витрати центральних і місцевих органів влади постає на початку 90-х років після запровадження в Україні інституту місцевого самоврядування. Разом з цим постає і проблема відокремлення державних фінансів від фінансів підприємств, що було пов'язано з початком в Україні ринкових реформ.

У прийнятому 1990 р. Законі "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" в цілому збережено давні підходи до визначення завдань і функцій місцевих органів влади. Лише в йо­го новій редакції, прийнятій у 1992 p., зроблено важливий крок до початку розмежування завдань та функцій центральних і місцевих органів влади. Це був крок до розмежування витрат центральних і місцевих органів влади. По-перше, згідно із Законом "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" в редакції 1992 р. місцеві ради виведено із складу органів державної влади або, як тоді це називали, роздержавлено. Та­ким чином, створено об'єктивну правову основу для відокремлення функцій і завдань державної влади і місцевого самоврядування. По-друге, Законом

запроваджено інститут повноважень місцевого самоврядування, делегова­них державою. Це заклало правові основи для визначення завдань, що дору­чаються місцевій владі державою, для виділення відповідних джерел фінан­сування з метою забезпечення таких повноважень. Правову основу ж цього створено лише у 1993 р. Згідно зі змінами, внесеними до Закону про місцеве самоврядування в березні 1993 p., встановлювалося, що делегування держа­вою повноважень виконавчим комітетам відповідних рад супроводжується передачею їм фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, не­обхідних для здійснення цих повноважень.

Важливим кроком, який дав поштовх процесу розмежування функцій і завдань центральних та місцевих органів влади, стало законодавче запровад­ження в 1990 р. інституту комунальної власності. Процес формування кому­нальної власності супроводжується передачею місцевій владі як майна, так, по суті, і функцій, що мають фінансуватися за рахунок коштів місцевих органів влади. Закон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне са­моврядування" частиною 8 статті 34 передбачив: виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради здійснює фінансування з бюджету витрат і утримання належних раді організацій та закладів народної освіти, культури, охорони здо­ров'я, соціального забезпечення, фізкультури і спорту, апарату виконавчого комітету, а також витрат, пов'язаних із розвитком житлово-комунального гос­подарства, з благоустроєм і побутовим обслуговуванням, збільшенням вироб­ництва товарів народного споживання, проведенням природоохоронних за­ходів та заходів з поліпшення охорони громадського порядку.

Однак Закон не визначив, які види витрат закріплюються за тим чи іншим рівнем влади. Щодо регіональних органів місцевого самоврядування в Законі не було жодних положень стосовно їхньої відповідальності за ті чи інші витрати. Не було це зроблено і щодо районних у місті рад.

У реальній практиці фінансування витрат кожного рівня влади нині здійснюється на основі його видаткових потреб, які фактично склалися. Це фінансування фактично відбувається за рахунок зведеного бюджету Ук­раїни. Обсяг цих витрат визначається за заявками відповідних органів влади і з урахуванням мережі, штатів та контингентів установ і закладів, котрі фінансуються з бюджету на тій чи іншій території. Конкретні витрати кож­ного рівня влади до цього часу законом не визначено. У законодавстві Ук­раїни немає таких понять як обов'язкові та добровільні (факультативні) ви­трати окремих видів місцевої влади.

Зберігається багатоканальна система фінансування окремих бюджет­них галузей. Так, соціальний захист населення одночасно фінансується з державного бюджету України, з республіканського бюджету Автономної Ре­спубліки Крим, з обласних бюджетів, з міських бюджетів міст центрального та обласного значення, з районних бюджетів, з міських бюджетів міст район­ного значення, із селищних і сільських бюджетів. За подібним принципом фінансується житлово-комунальне та шляхове господарство, соціально-культурна сфера, в тому числі освіта, культура і засоби масової інформації, охорона здоров'я, молодіжні програми, фізична культура і спорт, правоохо­ронні органи. У 1994 р. навіть оборона країни фінансувалася з усіх рівнів бю­джетів, крім сільських і селищних, У 1995—1996 pp. не було жодної галузі, яка фінансувалася б лише а одного конкретного рівня місцевого бюджету. Є лише окремі витрати, що фінансуються виключно з державного бюджету Ук­раїни. Це, наприклад, видатки Пенсійного фонду, видатки па фінансування заходів з ліквідації стратегічних озброєнь.

Багатоканальна система фінансування бюджетних галузей вкрай не­ефективна. Немає змоги налагодити контроль за цільовим спрямуванням коштів. Не визначено і державних стандартів щодо рівня фінансування тих чи інших бюджетних потреб. Бюджетні витрати на душу населення різко ко­ливаються залежно від регіону. У 1993 р. величина розриву в бюджетних ви­тратах на душу населення була в 3 рази більшою, у 1994 р. більшою, ніж у 2 рази. Це явище спостерігається і нині.

Підписання Україною в 1996 р. Європейської хартії про місцеве само­врядування накладає на державу зобов'язання розмежувати витрати цент­ральних і місцевих органів влади, а також витрати між рівнями місцевої вла­ди. Згідно з частиною 4 статті 4 хартії компетенції, що передаються органам місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Таким чином, проблема розмежування функцій та завдань, а значить і сукуп­них державних витрат між рівнями влади в Україні, залишається поки що відкритою, її розв'язання слід прискорити, оскільки нова Конституція Ук­раїни гарантувала громадянам країни ряд соціальних прав. Треба визначити, хто буде здійснювати реалізацію цих гарантій, хто надаватиме відповідні державні й громадські послуги. Без цього такі гарантії просто зависнуть у повітрі.

5.2. Конституційні гаранти з надання громадських послуг органами місцевого самоврядування в Україні

Конституцією України передбачено такі права громадян і їх державні гарантії. Держава створює умови для повного здійснення громадянами пра­ва на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізує програми професійно-технічного навчання, підготовки й перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Гарантується що­тижневий відпочинок, а також оплачувана щорічна відпустка, соціальний за­хист, що включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з не­залежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках.

Конституція гарантує надання державою та органами місцевого само­врядування житла иа безоплатній основі або за доступну плату громадянам, котрі потребують соціального захисту. Гарантується охорона здоров'я, яка забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-еко­номічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держа­вою забезпечується ефективне й доступне для всіх громадян медичне обслу­говування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно. Причому в Конституції вказується, що ме­режу таких закладів не може бути скорочено. Держава забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя.

Згідно з Конституцією, держава бере на себе утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

За Конституцією, в Україні повна загальна середня освіта є обов'язко­вою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної за­гальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і кому­нальних навчальних закладах. Гарантується розвиток дошкільної, повної за­гальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої й післядипломної освіти, різноманітних форм навчання, надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни також мають право безоплатно здобу­ти вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на кон­курсній основі.

Держава також сприяє розвиткові науки, забезпечує збереження істо­ричних пам'яток та інших об'єктів, які становлять культурну цінність.

Конституція гарантує у визначених законом випадках безоплатну пра­вову допомогу. Передбачено й інші гарантії соціальних, економічних і політичних прав громадян України.

Зазначений перелік конституційних гарантій громадян України до­сить широкий. Цей перелік засвідчує необхідність збереження в державі досить високого рівня державних витрат, що є надзвичайно складним за­вданням в умовах гострої економічної кризи та переходу до ринкового господарства. Ось чому, якщо не буде розмежовано функції та відпові­дальність різних рівнів влади щодо забезпечення цих гарантій через си­стему державних і громадських послуг, вони можуть залишатися на па­пері. Має бути розроблено і прийнято закон України про фінанси місце­вого самоврядування, в якому буде визначено обов'язки і відповідальність кожного рівня місцевої влади і закріплено відповідні видатки.

5.3. Фінансування делегованих повноважень органами місцевого самоврядування

Потребує практичного розв'язання проблема фінансування делегованих повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування.

Закон "Про місцеве самоврядування", прийнятий у 1992 p., визначив 26 видів таких повноважень. Частину з них делеговано виконавчим коміте­там сільських, селищних та міських рад (міст районного підпорядкування). Вони отримали 7 видів таких повноважень. Увесь перелік делегованих по­вноважень було надано виконавчим комітетам міських рад (міст обласного підпорядкування). Ряд повноважень передбачають не тільки контрольні функції, а й обов'язки щодо прямих фінансових витрат. Так, зокрема, це сто­сується завдань з вирішення питань соціального забезпечення населення, ве­дення державного земельного кадастру та інших.

Незважаючи на закріплені в законі в 1993 р. положення про компенсу­вання державою витрат органів місцевого самоврядування на виконання де­легованих повноважень, реального механізму такого відшкодування не роз­роблено й досі.

Ще одним актом, у якому визначено делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, став Указ Президента України "Про делегування повноважень виконавчої влади головам і очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад" від 30 грудня 1995 р. Указ пе­редбачив 42 види делегованих повноважень. Головам і виконкомам сільських, селищних та міських рад міст районного підпорядкування делего­вано 13 видів повноважень. Інші стосуються лише виконкомів та голів міст обласного підпорядкування.

Серед делегованих повноважень і такі, якими передбачаються безпосе­редні фінансові витрати місцевої влади. Зокрема, це забезпечення надання державних субсидій сім'ям, які мають дітей, ведення державного земельного кадастру, проведення експертизи новозбудованих об'єктів, організація охо­рони, реставрації і використання пам'ятників архітектури й містобудування, природних ландшафтів, організація прикордонної (прибережної) торгівлі, вирішення у встановленому порядку питань соціального захисту населення, охорони й опіки, організація територіального планування, проведення опла­чуваних громадських робіт для осіб, зареєстрованих як безробітних, вирішення питань створення особовому складові Міністерства внутрішніх справ України належних умов для служби та відпочинку, створення на власній матеріально-технічній і фінансовій базі місцевих дружин охорони громадського порядку та ін.

Згідно з указом, обсяг фінансових витрат місцевої влади на здійснення делегованих повноважень різко зріс. Разом з тим у ньому не було зазначено, за рахунок яких фінансових джерел має здійснюватися фінансування цих повноважень.

Проблему делегування повноважень органів державної влади виріше­но в новій Конституції України. Згідно із статтею 143 Конституції України, встановлено: органам місцевого самоврядування можуть надаватися зако­ном окремі повноваження органів виконавчої влади. Таким чином, визначе­но порядок, що делеговані повноваження надаються лише законом. Також встановлено: держава фінансує здійснення цих повноважень у повному об­сязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в регламентованому законом порядку окремих загаль­нодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Отже, Конституція України визначила два способи фінансування де­легованих повноважень органів місцевого самоврядування: за рахунок коштів державного бюджету України або за рахунок передачі місцевому са­моврядуванню доходів від загальнодержавних податків та об'єктів загально­державної власності.

Конституційні положення про фінансування делегованих повнова­жень поки що законодавчо не розв'язані.

Певний механізм фінансового забезпечення делегованих повноважень передбачено в новому Законі України "Про місцеве самоврядування" 1997 р. Але цього замало. Проблему фінансового забезпечення делегованих повно­важень органів місцевого самоврядування може бути розв'язано лише в кон­тексті правового врегулювання міжбюджетних взаємовідносин та фінансового вирівнювання в Україні. У щорічних законах про Державний бюджет України мас передбачатися спеціальний розділ, про фінансування делегова­них повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Об­сяг витрат на ці потреби необхідно обчислити. Витрати органів місцевого са­моврядування на фінансування делегованих повноважень доцільно компен­сувати за рахунок коштів державного бюджету України у формі цільових субсидій. Субсидії слід надавати безпосередньо територіальним громадам. Може бути обрано й інший механізм фінансування делегованих повнова­жень. За бюджетами територіальних громад у цьому разі доцільно закріпити фіксовані частки одного із загальнодержавних податків, наприклад податку на прибуток підприємств.

5.4. Фінансування власних повноважень органами місцевого самоврядування

До доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень належать:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого са­моврядування;

2) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

3) податок па промисел, що зараховується до бюджету місцевого само­врядування;

4) власні надходження бюджетних установ та організацій, що утриму­ються з відповідного бюджету;

5) надходження дивідендів від участі відповідної ради у статутних фондах суб'єктів підприємницької діяльності;

6) 70 % плати за забруднення навколишнього природного середовища (екологічний податок), з яких 50 % зараховується до місцевих бюд­жетів і 20 - до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджеті в;

7) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності тери­торіальної громади, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

8) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зарахо­вується до місцевих бюджетів;

9) плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у власності відповідної ради;

10) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

11) плата за гарантії, надані органом місцевого самоврядування;

12) благодійні внески, гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

13) інші надходження па виконання власних повноважень, передбачені законодавством.

До видатків бюджетів місцевого самоврядування на виконання влас­них повноважень належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування міст, сіл, селищ у частині вико­нання ними власних повноважень;

2) місцеву пожежну охорону;

3) позашкільну освіта;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

5) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

6) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

7) програми підтримки засобів масової інформації місцевого зна­чення;

8) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

10) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуа­таційними підрозділами міліції);

в) будівництво та утримання доріг місцевого значення;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) фінансування інших програм, затверджених відповідною радою згідно з законодавством.

5.5. Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів

При плануванні видатків та доходів місцевих бюджетів у сучасній еко­номічній науці можуть бути застосовані такі методи:

1. Програмно-цільовий метод. Суть методу полягає в у плануванні бю­джету органу місцевого самоврядування на основі розробки, аналізу, впровадження програм розподілу фінансових ресурсів (бюджетних програм). Бюджетна програма - це систематизований перелік за­ходів. Які направлені на досягнення загальної мети у відповідності із поставленими завданнями, виконання яких передбачає здійснення фінансування із місцевого чи Державного бюджету.

2. Метод „Коріння трави". В цьому випадку складається прогноз ме­тодом збору вхідних даних безпосередньо у рядових працівників, які зна­ходяться на найнижчому рівні ієрархічної структури, тобто у тих, які пов'язані з об'єктом прогнозування.

3. Метод „Дослідження об'єкту". Заключається в зборі даних різно­манітними методами (опитування, інтерв'ю і т.п.) для перевірки гіпотези про величину надходжень для проведення передбачених фінансувань із місцевих бюджетів. Цей метод використовують при довгостроковому прогнозуванні величини фінансування завдань із місцевого бюджету (більше 5 років).

4. Метод „групова згода". Прогноз має за основу прямий та відкритий обмін думками на загальних зборах. Основною ідеєю цього методу є те, що групове обговорення можливих варіантів прогнозних показників призво­дить до вибору оптимального з багатьох запропонованих та розрахованих за допомогою різних методів та методик.

5. Метод „історична аналогія". Пов'язаний з аналізом життєвого цик­лу подібного податку, який забезпечує фінансування відповідних видатків з місцевих бюджетів. Як правило, використовується при введенні нового виду податку.

6. Метод „Дельфи". Полягає в тому, що група експертів відповідає на питання про форми та межі фінансування на певні види видатків з місцево­го бюджету. Керівник груп компілює результати досліджень даної групи та формулює нове питання, яке є новим завданням для цієї групи експертів. Так нівелюється вплив особистісних факторів на межі фінансування пев­ного виду видатків із місцевого бюджету.

7. Аналіз часових рядів. Грунтується на ідеї, що попередню історію стосовно фінансування видатків місцевих бюджетів можна використовувати для прогнозування. При прогнозуванні податкових надходжень цей метод може бути використаний лише при незмінюваних ставках та базі оподатку­вання.

8. Регресійний аналіз часових трендів. Встановлює пряму залежність між податковими надходженнями та часом. Це найбільш точний статистич­ний метод аналізу та прогнозування.

9. Метод Бокса-Дженкінса. Пов'язує клас статистичних моделей з да­ними та пристосовує таку нову модель до часового ряду, використовуючи байєсово апостеріорний розподіл.

10. Каузальні методи. Грунтуються на виокремленні основних та опо­середкованих факторів, які впливають на об'єкт прогнозування.

11. Економетричні моделі. Описують певний вид фінансування певно­го сектора економіки з місцевого бюджету за допомогою системи незалеж­них рівнянь.

12. Макроекономічні моделі. Дають можливість визначити вплив як внутрішніх, так і зовнішніх чинників на фінансування певних видів повнова­жень місцевими бюджетами.

5.6. Ефективне використання видаткової частини

Бюджетне фінансування завдань місцевих органів влади за функціонального класифікацією можна розділити умовно на два види - за­безпечення поточних видатків та інвестиції. Як правило, поточні видатки ха­рактеризуються значною соціального спрямованістю. Як показали дослідження, місцеві бюджети здійснюють основну частину видатків на охо­рону здоров'я - до 90% зведених видатків, житлово-комунального господар­ства — до 75, освіти - до 73, культури - до 69% зведених видатків відповідного напряму.

Наданий час фінансування видатків місцевих бюджетів не має систем­ного характеру. При постійній нестачі коштів місцеві органи влади не мають

можливості здійснювати планування як потомних так і перспективних ви­датків на основі науково-обгрунтованих програм розвитку. Науково обгрун­товано здійснення видатків за програмно цільовим методом, окремі елемен­ти якого сформовані на рівні загальнодержавних видатків. Для місцевих бю­джетів це повинно передбачати здійснення певних видів видатків за умови наявності узгодженої програми дій у даній сфері з аналогічними програмами інших територіальних громад, а також регіональними програмами; на­явністю техніко-економічного обгрунтування, прогнозу очікуваних соціаль­но-економічних результатів втілення даної програми, загальну та поетапну вартісну оцінку, графік впровадження.

Серед основних проблем реформування видатків місцевих бюджетів слід назвати чіткий, повний та вичерпний перелік видатків, які належить здійснювати виключно з державного бюджету, з бюджетів самоврядування, делегувати з державного місцевим бюджетам, а також розподіл видатків між самоврядними бюджетами різних рівнів.

Делеговані державою повноваження необхідно розподілити між різни­ми рівнями самоврядування. В основу розподілу доцільно покласти принци­пи субсидіарності, тобто здійснення видатків тим рівнем, нижче за який ці видатки здійснити неможливо. У галузі охорони здоров'я до виключних (неделегованих) повноважень держави слід віднести в першу чергу наукові ме­дичні установи, які мають значення для теоретичної науки та розвитку всієї галузі медицини, до делегованих державних повноважень, які фінансуються з обласного та районного бюджету обласні лікарні та районні лікарні відповідно. У галузі освіти - аналогічно вищі навчальні заклади, що форму­ють науковий, творчий, управлінський потенціал мають бути виключною компетенцією держави та пріоритетним напрямом фінансування взагалі, до обласних та районних бюджетів доцільно делегувати повноваження по фінансуванню закладів освіти, які готують фахівців прикладних професій; фінансування шкільної та дошкільної освіти має бути делеговане до міст, сіл, селищ. Критерієм розподілу навчальних закладів можуть бути рівень їх ак­редитації, напрями підготовки спеціалістів, склад засновників тощо. Разом з тим, перспективним напрямом є фінансування не закладів освіти як таких, а відповідних програм підготовки фахівців за напрямами, завдяки чому знизяться видатки і створиться додатковий елемент конкуренції з боку не­державних освітніх закладів.

Іншою проблемою здійснення видатків з місцевих бюджетів та обчислення нормативів відповідних видатків по делегованих повноважен­нях є нерівномірність та в окремих випадках дуже значна диференціація те­риторіальних громад за показниками території, кількості та густоти населен­ня, наявності об'єктів інфраструктури тощо. Нині місто районного значення та район у понятті функцій та повноважень практично виконують одні й ті ж самі функції, хоча з точки зору рівнів бюджетної системи та організації сис­теми місцевого самоврядування на сучасному етапі вони різні. З метою більш точного та коректного обчислення показників та нормативів видатків при проведенні реформи територіально-адміністративного устрою не­обхідно здійснити типологізацію територіальних громад, забезпечивши більш-менш однакові умови та підходи для спільних їх типів.

Інший аспект зменшення видатків місцевих бюджетів - процес та підходи до обчислення видатків. Пропонується перейти до нормативної сис­теми обчислення видатків. Тобто розраховувати видатки на основі нормативів надушу населення або на споживача послуги (скажімо, в нашому ви­падку - на одного вихованця дитсадка), на відміну від існуючої досі системи обчислення, яка побудована на принципі «від мережі». Існуючий принцип полягає в тому, що кошти, які циркулюють у бюджетній сфері па місцевому рівні, тягнуться за кожною конкретною установою - школою, дитячим сад­ком, клубом, і місцеві органи влади не зацікавлені в зменшенні існуючої інфраструктури. Навіть якщо вона повністю не використовується чи вико­ристовується неефективно, витрачаються кошти па зайвий персонал, але до­ки існує мережа, доти місцевий бюджет отримує хоч би які асигнування. За існуючої системи посилюються міжрегіональні диспропорції у видатках місцевих бюджетів: коефіцієнт варіації по сукупних видатках у 1999 р. зріс із 0,19 до 0,28; по видатках на освіту - з 0,13 до 0,21; на охорону здоров'я з 0,14 до 0,19.

Враховуючи положення Конституції України можна сказати, що бюд­жетні видатки мають бути призначені не установі, а конкретному спожива­чеві. За цих умов депутати місцевої ради не вагатимуться щодо раціонально­го підходу до збиткових комунальних підприємств і навіть дитсадків, оскільки кошти вони отримуватимуть ие на кількість установ, а на кількість вихованців.

Однією з найактуальніших проблем щодо видаткової частини місцевих бюджетів є житлово-комунальне господарство. Воно займає важливе місце в забезпеченні життєво необхідних потреб населення. До сфери функціональ­ного впливу входить близько 20 підгалузей комунального господарства. Ос­новні з них: водопостачання та водовідведення, комунальна теплоенергети­ка, експлуатація та ремонт житла, ліфтове та зелене господарство, міський електротранспорт, благоустрій та санітарна очистка. У цій галузі діє понад 2400 підприємств та організацій, у яких зосереджено більше ніж чверть ос­новних фондів господарства України. Близько 90% основних фондів галузі передано до комунальної власності. У комплексі до сфери комунального гос­подарства входять понад 25 машинобудівних підприємств, близько 5 науко­во-дослідних закладів, 7 великих та ряд малих та середніх проектних інсти­тутів тощо.

Але протягом усього періоду існування комунальне господарство збит­кове та дотаційне. У той же час в економічно розвинутих країнах доходи у ви­гляді зборів та платежів становлять до 10-15% надходжень місцевих бюд­жетів. Основні фактори, що негативно впливають на показники роботи кому­нального господарства: велика капіталоємність виробництва, наявність неви­робничих фондів, значна кількість збиткових та малорентабельних підприємств, висока частка бюджетних асигнувань у структурі доходів кому­нальних підприємств. Крім того, необхідно враховувати, що підприємства га­лузі надають послуги та виконують роботи, які пов'язані з вирішенням бага­тьох соціальних завдань і певною мірою позбавлені можливості впливу на своїх замовників — у переважній більшості населення відповідної території. Регулювання цінової політики комунальних підприємств за основними категоріями послуг здійснюється органами державної виконавчої влади. У літера­турі досить часто можна зустріти позицію з передачі повноважень по тарифній політиці місцевим органам влади. Повноваження щодо встановлення цін не є визначальним пунктом у підвищенні ефективності роботи комуналь­них підприємств. Навіть при кардинальній реформі цінової політики підприємства цієї галузі не зможуть ефективно функціонувати. Кроки з удо­сконалення житлово-комунального господарства та зменшення видатків з місцевих бюджетів на цю галузь повинні здійснюватись у напрямі: 1) роздер­жавлення (приватизації) тих комунальних підприємств, обсяг комунальних послуг у загальній структурі продукції незначний; 2) переорієнтації бюджет­них видатків з дотацій комунальним підприємствам на фінансування програм забезпечення населення відповідними послугами, що передбачатиме кон­курсний вибір постачальника таких послуг; 3) інвестування підприємств шляхом акціонування насамперед із залученням населення до участі у таких підприємствах із збереженням контрольного пакету в спільній власності те­риторіальної громади; 4) застосування заходів технічного та інноваційного характеру, наприклад, встановлення лічильників тепла, води тощо.

Серед негативних наслідків запропонованих заходів зменшення ви­датків на комунальну сферу слід назвати зростання рівня безробіття внаслідок скорочення робочих місць та реформування структури підприємств.

Наступний крок з реформування видаткової частини - створення по кожному з основних видів видатків системи обчислення мінімального рівня, який повинен забезпечуватись на території територіальної громади з ураху­ванням територіальних та географічних відмінностей, густоти населення, ти­пу населеного пункту, наявності інфраструктури і т. д. В результаті повинна бути створена система обчислення мінімального рівня соціальних потреб кожної територіальної громади на підставі інтегрованого показника щодо ос­новних видатків.

Поряд зі зміною системи обчислення видатків існуюча система обчислення міжбюджетних трансферів не стимулює економічну ініціативу місцевих органів влади по зменшенню видатків, особливо в комунальній сфері. Наприклад, комунальні служби міста Жовква на Львівщині запрова­дили енергозберігаючі технології перевівши опалення міської котельні з вугілля на газ. Завдяки здешевленню вартості послуг було досягнуто еко­номії енергоресурсів. Але районна рада наступного бюджетного року змен­шила кошти міському бюджету на ту суму, яку місто заощадило.

Тому при побудові системи обчислення трансфертів власні видатки, до яких належить і житлово-комунальне господарство, не повинні братись до уваги. Таким чином, будь-які заощаджені ресурси в межах власних видатків залишаються в місцевому бюджеті й можуть бути використані за рішенням відповідної ради.

5.7. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування

Після здобуття незалежності перед Україною постала проблема пере­будови державної влади, формування нового апарату державного уп­равління, здатного ефективно працювати в нових суспільно-політичних та соціально-економічних умовах.

На сьогодні в Україні триває здійснення широкомасштабної адміністративної реформи, метою якої є децентралізація державної влади та деконцентрація владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування; формуван­ня самодостатніх, дієздатних територіальних громад, забезпечення їх не­обхідними матеріальними і фінансовими ресурсами; реформування адміністративно-територіального устрою країни тощо. Подальший розвиток місцевої та регіональної демократії, безперечно, сприятиме активнішому здійсненню пріоритетного курсу інтеграції України до євроатлантичних структур. Зрозуміло, здійснення децентралізації державної влади - це ком­плексне завдання, реалізація якого необхідна для здійснення політичних і економічних реформ у суспільстві.

З розпуском комуністичної партії па початку 1990-х років управлінські функції, які вона до цього виконувала, перейшли до нових органі» державно­го управління. Виникла проблема розподілу них функцій у системі держав­ної влади й насамперед по вертикалі. З 1992 по 1996 р. у державі постійно дискутувалося питання про розмежування функцій та повноважень місце­вих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це був дуже складний період новітньої історії молодої Української держави, коли фактично старі принципи організації управління вже не працювали, а нові ще не здобули необхідної підтримки в суспільстві та не були чітко закріплені в національному законодавстві. Панувало свого роду безвладдя, яке спричи­нило великої шкоди не лише апарату державного управління, а й українсько­му суспільству в цілому. У 1992 р. було запроваджено місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України (інститут пред­ставників Президента України скасовано в 1994 p.). У 1995 р. ліквідовано ви­конкоми місцевих рад та відновлено місцеві державні адміністрації на чолі з головами відповідних рад, які одночасно обіймали посади голів обласних державних адміністрацій. Прийняття нової Конституції України, безпереч­но, сприяло більш активному розвитку місцевого самоврядування, визначен­ню та законодавчому закріпленню функцій і повноважень органів виконав­чої влади та органів місцевого самоврядування. Положення Конституції знайшли своє продовження в ухвалених Верховною Радою України Законах України „Про місцеве самоврядування в Україні" (1997) та "Про місцеві дер­жавні адміністрації" (1999).

Відповідно до чинного законодавства, нові функції та повноваження ор­ганів місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування здійснюються на принципах галузевої компетенції, що могло б забезпечити умови для їх роздільного функціонування. Та, на жаль, на практиці залиша­ються дублювання та різні накладки. Дуже часто місцеві органи виконавчої влади конфліктують з органами місцевого самоврядування через різне ро­зуміння обсягу своїх функцій та повноважень, а також практичних можливо­стей їх виконання. Йдеться насамперед про добре відому проблему власних та делегованих повноважень У зніті щодо стану місцевої та регіональної демо­кратії в Україні доповідачі Конгресу місцевих та регіональних влад Європи (КМРВЄ) звертають увагу на наявність інформації щодо конфліктних ситу­ацій між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого само­врядування у 7 областях України. Наприклад, в Рекомендації 102 (2001) та Резолюції 123 (2001), ухвалених міні-сесією КМРВЄ в листопаді 2001 p., за­значається, що на міських голів Миргорода, Луганська, Ромен, Шостки, Ко­нотопа, Лебедина, Краснодона, Первомайська, Черкас, Запоріжжя, Василько­ва, Кременчука, Деражні, Чорткова, Суходольська, Глухова, Цюрупинська, Прилук протягом 1998-2001 pp. відбувався незаконний тиск з боку посадо­вих осіб обласних державних адміністрацій. (Ця інформація була надіслана до Секретаріату КМРВЄ Ради Європи Асоціацією міст України). Безпереч­но, ця критична інформація КМРВЄ Ради Європи не сприяє поліпшенню іміджу України на міжнародній арені, реалізації політики європейської інтег­рації. Ось чому вивченню питань удосконалення взаємодії та налагодження більш ефективної співпраці між місцевими органами виконавчої влади та ор­ганами місцевого самоврядування останнім часом було приділено особливу увагу в Адміністрації Президента України, Фонді сприяння місцевому само­врядуванню Україні, обласних державних адміністраціях тощо.

Так, відповідно до затвердженої головою Херсонської обласної дер­жавної адміністрації системи організаційних заходів щодо удосконалення управлінської та взаємодії між обласною та районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування в області традиційни­ми стали щорічні звіти голів обласної, районних державних адміністрацій та рад про виконання річних програм соціально-економічного розвитку об­ласті, району на спільних засіданнях колегії та сесіях. З метою організації широкого та глибокого обговорення, внесення пропозицій щодо поліпшення роботи спільні доповіді голів заздалегідь друкуються на сторінках обласних та районних газет.

У Херсонській області все більше практикується проведення спільних засідань колегій органів виконавчої влади та президій обласної, районних рад, розробляються графіки участі керівників органів виконавчої влади у засіданнях сесій місцевих рад. Щомісяця до участі в засіданнях колегій об­ласної та районних державних адміністрацій запрошуються міські голови, голови обласної та районних рад, депутати всіх рівнів, які є активними учас­ники в обговоренні питань, що розглядаються. Започатковано практику про­ведення спільних нарад постійних комісій обласної, районних, міських рад з відповідними органами виконавчої влади.

Чільне місце в діяльності обласної, районних державних адміністрацій Херсонської області займає контроль за виконанням делегованих повнова­жень органам місцевого самоврядування. Ці питання періодично розгляда­ються на засіданнях колегій відповідних органів, встановлено порядок та графіки вивчення стану виконання делегованих повноважень. У разі потре­би отримані результати виносяться на розгляд сесій відповідних рад та доводяться до відома населення через засоби масової інформації. Так, па засіданні колегії Херсонської обласної державної адміністрації у вересні 2000 р. було розглянуто питання „Про роботу Херсонського міськвиконкому щодо виконання делегованих повноважень згідно із законом України „Про місцеве самоврядування в Україні", а в березні 2001 р. - „Про роботу Скадовської рай/держадміністрації по взаємодії з органами місцевого самовряду­вання по реалізації Указу Президента України № 1529 „Про невідкладні захо­ди прискорення реформування аграрного сектора економіки". Протягом 2001 р. Херсонською облдержадміністрацією питання взаємодії органів ви­конавчої влади та місцевого самоврядування комплексно вивчено, а також надано практичну допомогу з цього питання в Новоронцовському, Каланчацькому, Горностаївському, Нижньосірогозькому, Каховському, Висо­копільському, Скадовському районах. Відпрацьовано конкретні доручення та рекомендації, контролюється їх виконання.

У кожному районі Херсонської області визначено базові виконкоми з основних питань діяльності (виконкоми Білокриницької та Кочубеївської сільських рад Великоолександрівського району по роботі з багатодітними сім'ями; по проведенню організаційно-кадрової роботи - виконкоми Маячківської та Брилівської селищних рад Цюрупинського району; по підго­товці до зими об'єктів соціально-культурного призначення Червноблагодатненської сільської ради Горностаївського району тощо).

Цікавим у сфері поліпшення взаємодії між місцевими органами вико­навчої влади та органами місцевого самоврядування є також досвід Лугансь­кої області, де ось уже кілька років ефективно діє рада регіонів, до складу якої входять міські голови, голови районних рад та райдержадміністрацій. Проводиться вона один раз на квартал. Як правило, до порядку денного ро­боти ради вноситься одне питання - найактуальніше для області. Розгля­дається воно в практичній площині, на прикладі якогось району чи міста. Якісна відмінність цієї форми роботи полягає саме у її прикладному харак­тері - на засіданні оприлюднюється і досліджується накопичений досвід певного керівника у вирішенні проблем свого міста, району. Неформальне спілкування з громадянами, ознайомлення з досягненнями районів у вирішенні тих чи інших проблем, результативний контроль за виконанням прийнятих рішень стали для Луганської області дійовим інструментом ре­алізації регіональної політики. В Тернопільській області ввійшло в практику проведення спільних засідань колегій обласної державної адміністрації та президії обласної ради, на яких обговорюються актуальні питання місцевого життя. Зокрема, в минулому році на таких засіданнях розглянуто питання про стан роботи правління облспоживспілки по забезпеченню торговельно­го обслуговування населення, попередні підсумки виконання програми соціально-економічного розвитку області за І півріччя тощо.

Подібні засідання регулярно проводяться й на рівні районів. Так, у Гу­сятинмькому районі протягом 2000-2001 pp. проведено 7 спільних засідань колегій райдержадміністрації та президії районної ради. Місцеві органи ви­конавчої влади і органів місцевого самоврядування Тернопільської області спільно організовують огляди, рейди-перевірки стану виконання сільського­сподарських робіт, благоустрою населених пунктів, підготовки до роботи народного господарства і соціальної сфери в осінньо-зимовий період тощо. Ре­зультати цих оглядів обговорюються на розширених нарадах керівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, промислових і сільськогосподарських підприємств та організацій, установ соціальної сфери, па яких виробляються відповідні пропозиції та рекомен­дації щодо поліпшення стану справ на відповідних ділянках роботи. Проте спостерігаються й непорозуміння у стосунках між місцевими органами вико­навчої влади та органами місцевого самоврядування.

Одним з найважливіших напрямів роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування має стати робота із звер­неннями громадян. Існують численні приклади творчого, відповідального підходу до цієї справи, від успіху якої прямо пропорційно залежить довіра лю­дей до влади.

Особливу увагу слід приділити навчанню, підвищенню кваліфікації де­путатів, посадових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого само­врядування.

Депутати місцевих рад усіх рівнів є важливим кадровим резерви для здійснення муніципальної реформи в Україні. їх потрібно налаштувати на конструктивну співпрацю з органами виконавчої влади для більш ефектив­ного вирішення актуальних проблем розвитку регіонів та окремих тери­торіальних громад.

Відповідно до чинного законодавства України, обласні та районні ради представляють спільні інтереси територіальних громад міст, сіл і селищ та входять до системи місцевого самоврядування. Обласні та районні ради не мають власних політично підзвітних виконавчих органів, а їх функції деле­гуються для виконання місцевим державним адміністраціям. Усе це дає підстави експертам Ради Європи стверджувати, що в Україні немає регіонального самоврядування в повному обсязі, що є порушенням поло­жень Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Протягом 2000-2001 p. CDLR були підготовлені такі документи:

• Опис 6 основних моделей регіонального самоврядування у країнах-членах Ради Європи. Для України найбільш близька модель №5 "Регіони, які мають повноваження приймати адміністративні рішен­ня, але не мають законодавчих рішень. їх представницькі органи оби­раються шляхом загального прямого голосування".

• "Правові інструменти впровадження Європейської Хартії регіональ­ного самоврядування". У зв'язку з тим, що цей документ спричинив неоднозначну реакцію Урядів деяких європейських країн (так, Франція, Велика Британія, деякі інші країни виступають категорич­но проти надання Хартії статусу конвенції), було вирішено не обгово­рювати цей документ під час 29-го засідання CDLR (27-29 травня 2002 р.) у м. Страсбург, а обмежитися загальною дискусією з цього питання. Під час цієї дискусії з'ясувалося, що представники сканди­навських країн (Фінляндія, Швеція, Норвегія, Данія) виступають за надання цьому правовому документу статусу конвенції. їх думку підтримують представники Нідерландів, Іспанії, Латвії, Естонії, Лит­ви. Представник Російської Федерації запропонував, щоб цей документ був обов'язковим для виконання (частковою конвенцією) тільки для держав - членів Ради Європи з федеративним устроєм. Представники Франції, Великої Британії, Туреччини наполягають, щоб Європейська хартія регіонального самоврядування мала статус рекомендації для держав - членів Ради Європи. Вони підкреслюють, що, по-перше, в Європі існує багато форм регіонального самовряду­вання, й запровадити уніфіковані підходи не передбачається можли­вим. По-друге, національні держави мають зберегти незалежність у реалізації власної регіональної політики. По-третє, подальший розви­ток регіонального самоврядування цілком можливий на основі Євро­пейської Хартії місцевого самоврядування.

Питання для самоконтролю

1. З яких джерел мають фінансуватися програми припинення руйнуван­ня пам'яток архітектури державного значення?

2. За рахунок яких джерел фінансувати розвиток житлового будівництва та пільгового кредитування житлового будівництва для молодих сімей?

3. За рахунок яких коштів купувати та встановлювати лічильники теплової енергії, холодної та гарячої води?

4. Як буде фінансово забезпечуватись виконання робіт з благоустрою міст, сіл та селищ?

5. Як врегулювати питання власності й фінансування бюджетних ус­танов, які належать територіальним громадам, а фінансуються з районного бюджету, і навпаки?

Розділ 6. Управління видатками місцевих бюджетів

6.1. Загальний процес виконання місцевого бюджету за видатками.

6.2. Аналіз виконання відповідного бюджету за доходами та видатками.

6.3. Моніторинг виконання бюджету.

6.4. Порівняння виконання місцевих бюджетів.

6.5. Зв'язок між виконанням бюджету та оцінкою програм.

6.6. Державні закупівлі на місцевому рівні.

6.7. Виконання бюджету капіталовкладень.

6.8. Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з дер­жавного бюджету.

6.9. Порядок перерахування субвенцій на проведення видатків з пільг та субсидій населенню.

6.10. Система контролю за видатками та запобігання заборгованості з них.

Основні терміни та поняття: заявка на зміни, зобов'язання, капітальні видатки, комплексний річний фінансовий звіт, кошти на випадок непередбачених обставин, лімітна довідка про бюджетні асигнування, оцінка програм, перепрограмування коштів, фінансування видатків.

6.1. Загальний процес виконання місцевого бюджету

за видатками

Видатки бюджету класифікуються за:

1) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

3) ознакою розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення за­гальних функцій держави та органів місцевого самоврядування;

2) підрозділи та групи, в яких конкретизується спрямування бюджет­них коштів на здійснення функцій держави та органів місцевого са­моврядування.

За економічною класифікацією видатки бюджетів поділяються на по­точні видатки, капітальні видатки та кредитування за вирахуванням пога­шення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство Ук­раїни веде реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

При складанні бюджету за програмно-цільовим методом застосо­вується програмна класифікація видатків бюджету.

Видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки здійснення державних неделегованих повноважень - це ви­датки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню;

2) видатки здійснення делегованих державних повноважень - це видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до вико­нання місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на здійснення власних повноважень - видатки на ре­алізацію прав, обов'язків та відповідальності місцевого самовряду­вання, які мають місцевий характер та визначені законодавством України.

Джерела забезпечення повноважень. Видатки на неделеговані дер­жавні повноваження виконуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Делеговані та власні повноваження виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України. Держава може передати видатки на повноваження, визначені цим Кодексом як делеговані, до місцевих бюджетів лише за умови відповідної пе­редачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджета­ми загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Органи влади зо­бов'язані планувати та здійснювати фінансування видатків на виконання де­легованих повноважень з відповідних бюджетів з додержанням розподілу цих видатків, визначеного цим Кодексом. Забороняється планувати та здійснювати фінансування з бюджетів видатків на виконання делегованих та державних неделегованих повноважень, не віднесених до цих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати видатки на фінансування бюджетних за­кладів, установ і організацій одночасно з різних бюджетів упродовж бюджет­ного періоду.

Критерії розмежування делегованих повноважень між бюджетами місцевого самоврядування. Розмежування видів видатків по делегованих державних повноваженнях між місцевими бюджетами здійснюється на ос­нові принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання по­слуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

1) перша група — видатки на фінансування бюджетних установ, які за­безпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, га­рантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів;

2) друга група - видатки па фінансування бюджетних установ, які за­безпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих дер­жавою для всіх громадян України;

3) третя група - видатки на фінансування бюджетних установ, які за­безпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування специфічних програм, потре­ба в яких існує в усіх регіонах України.

Видатки першої групи здійснюються з бюджетів міст, селищ, сіл у ме­жах виділених державою бюджетних ресурсів. Видатки другої групи здійснюються з бюджетів міст республіканського та обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

Мовою закону:

Видатки на виконання повноважень, делегованих державою бюд­жетам міст районного значення, сіл, селищ та їх об'єднань на:

1) органи місцевого самоврядування міст районного значення, сіл, селищ у частині виконання ними делегованих державних повноважень;

2) дошкільну освіту:

3) загальну середню освіту (школи, дитячі садки):

4) загальну медичну допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські пункти та фельдшерські пункти);

5) культурно-освітні та видовищні програми (міські, сільські та се­лищні палаци культури, клуби та бібліотеки).

До видатків на виконання делегованих повноважень, які здійсню­ються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення, належать видатки

1) державне управління:

а) органи місцевого самоврядування міст республіканського і обласного значення в частині виконання ними делегованих державних повнова­жень;

6) районні органи місцевого самоврядування;

2) освіту:

а) дошкільна освіта (у містах республіканського та обласного значення);

б) середня освіта: загальну середню освіту (загальноосвітні школи, у тому числі школи-дитячі садки (для міст республіканського та об­ласного значення), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми; вечірні (змінні) школи; загальноосвітні школи-інтернати (у разі, як­що не менше 90% кількості учнів формується на території відповідного міста чи району), логопедичні пункти; міжшкільні на­вчально-виробничі комбінати); заклади освіти для громадян, які по­требують соціальної допомоги та реабілітації (дитячі будинки - у разі, якщо не менше 90 відсотків кількості учнів формується на тери­торії відповідного міста чи району), дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім'ї);

в) допомогу на дітей, які знаходяться під опікою, піклуванням;

г) інші освітні програми, що делеговані державою в установленому по­рядку;

3) охорона здоров'я:

а) загальна медична допомога (лікарні широкого профілю, пологові бу­динки, станції швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки);

б) програми медико-санітарної освіти (міські та районні центри здо­ров'я і заходи по санітарній освіті);

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального забезпечення (притулки для непо­внолітніх (у разі, якщо не менше 90% кількості дітей, які перебува­ють у цих закладах, формується на території відповідного міста чи району), районні та міські програми і заходи з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї; територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому);

б) державні програми соціального захисту (пільги ветеранам війни і праці, допомога сім'ям з дітьми, адресна соціальна допомога малоза­безпеченим сім'ям, виплати компенсації реабілітованим, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-кому­нальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян);

в) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян;

6) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей, крім визначених у пп. а) п. 5 статті 90);

7) державні програми розвитку фізичної культури і спорту (дитячо-юнацькі спортивні школи місцевого значення; заходи з фізичної куль­тури і спорту, крім визначених у п. 6 статті 90).

До видатків на виконання делегованих державних повноважень, які здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та бюджету Автономної Республіки Крим, належать видатки па:

1) державне управління:

а) республіканська представницька і виконавча влада Автономної Рес­публіки Крим;

б) обласні органи місцевого самоврядування;

2) освіту:

а) загальна середня освіта для громадян, які потребують соціальної допо­моги та реабілітації (спеціальні заклади освіти для дітей, які потребу­ють корекції розумового та (або) фізичного розвитку; загальноосвітні школи-інтернати, крім загальноосвітніх шкіл-інтернатів, визначених пп. б) п.2 статті 89); загальноосвітні санаторні школи-інтернати, ди­тячі будинки, крім дитячих будинків, що фінансуються з бюджетів міст обласного значення, та дитячих будинків сімейного типу і прийомних сімей);

б) заклади професійно-технічної освіти, що перебувають у власності Автономної Республіки Крилі) і виконують державне замовлення;

в) вища освіта (вищі заклади освіти І та II, III та IV рівнів акредитації, що знаходяться в комунальній власності і виконують державне за­мовлення);

г) післядипломну освіту (інститути післядипломної освіти вчителів і центри підвищення кваліфікації державних службовців рес­публіканського та обласного значення);

д) інші державні освітні програми, виконання яких делеговано державою в установленому порядку;

3) охорону здоров'я:

а) загальна медична допомога (лікарні широкого профілю республікансь­кого та обласного значення);

б) спеціалізовану медичну допомогу (спеціалізовані лікарні, поліклініки, включаючи стоматологічні центри, диспансери, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, будинки дитини, станції перели­вання крові);

в) санаторно-курортна допомога ( санаторії для хворих на туберкуль­оз, санаторії для дітей та підлітків, санаторії медичної реабілітації):

г)інші державні програми медичної та санітарної допомоги (медико-соціальні експертні комісії, бюро судмедекспертизи, центри медичної статистики, бази спецмедпостачання, центри здоров'я і заходи санітарної освіти, інші програми і заходи, виконання яких делеговано державою в установленому порядку;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального захисту та соціального забезпе­чення (дитячі заклади-інтернати; навчання та трудове влашту­вання інвалідів; будинки-інтернати для престарілих і інвалідів, притулки для неповнолітніх, крім притулків, визначених пп.а) п.4 статті 89);

б) програми Фонду соціального захисту інвалідів;

в) республіканські і обласні програми і заходи щодо реалізації державної політики з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї;

г) інші соціальні програми, виконання яких делеговано державою в уста­новленому порядку;

5) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні програми (республіканські та обласні бібліотеки, музеї та виставки);

6) державні театрально-видовищні програми (республіканські та об­ласні театри, палаци і філармонії);

в) інші культурно-мистецькі програми, що делеговані державою в уста­новленому порядку;

б) фізичну культуру і спорт:

а) державні програми з фізичної культури і спорту (навчально-трену­вальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл республіканського та обласного значення, заходи з фізичної культури і спорту);

б) державні програми з інвалідного спорту і реабілітації (республікансь­кий та обласні центри з інвалідного спорту і реабілітаційні школи;

проведення навчально-тренувальних зборів і змагань з інвалідного спорту).

До видатків бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування міст, сіл, селищ у частині виконан­ня ними власних повноважень;

2) місцеву пожежну охорону;

3) позашкільну освіту;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення з питань дітей, молоді, жінок, сім’ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

5) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

6) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

7) програми підтримки засобів масової інформації місцевого значення;

8) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітек­тури місцевого значення;

10) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуа­таційними підрозділами міліції);

в) будівництво та утримання доріг місцевого значення;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) фінансування інших програм, затверджених відповідною радою згідно з законодавством.

Передача видатків на виконання власних повноважень між місцеви­ми бюджетами. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Міські міст республіканського та обласного значення ради та районні ради можуть передати виконання частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів бюджету Автономної Республіки Крим чи обласному бюджету у вигляді трансфертів. Сільські, селищні та міські ради, за винят­ком міст обласного значення, можуть передати всі або частину власних по­вноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів відповідному бюджету у вигляді трансферту. Передача здійснюється за рішенням відповідних рад на договірних засадах. Усі угоди про передачу повноважень укладаються до 1 серпня року, що передує наступному бюджет­ному періоду.

Передача видатків на виконання делегованих державних повнова­жень. Передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих дер­жавних повноважень до бюджетів сіл, селищ та їх об'єднань і міст районного значення може здійснюватися за рішеннями районної або міської міст рес­публіканського чи обласного значення ради. Міські міст обласного значення ради можуть пер