Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления
Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления - раздел Философия, Муниципальное право России
В Законодательстве Российской Федерации Представлены Различны...
В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Характерно, что вся ст. 34 называется "Органы местного самоуправления", ч. 1 этой статьи говорит о "структуре органов местного самоуправления" (курсив наш. - Авт.), тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005 г.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (2002 г.) претерпел прямо противоположное изменение. В начальной редакции Закона в ст. 2 "Основные термины и понятия" говорилось (п. 49), что органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление. В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы. Таким образом, выборные должностные лица из перечня исключены.
Если ориентироваться на основной акт для местного самоуправления - Федеральный закон 2003 г., то надо отметить, что законодатель не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.
Правда, в ст. 2 "Основные термины и понятия" Федерального закона 2003 г. все же даны характеристики органов и должностных лиц местного самоуправления, которые позволяют увидеть по крайней мере организационные различия между ними.
По Закону "органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален - состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.
Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, приведем их текстуально:
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Итак, кто же на основе этих формулировок Закона относится к должностным лицам местного самоуправления?
Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.
Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.
В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.
В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.
Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.
Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.
В правовых актах разного назначения неодинаково определяются круг и статус должностных лиц местного самоуправления. В частности, по Кодексу РФ об административных правонарушениях, по Уголовному кодексу РФ (ст. 285) должностное лицо является таковым, если оно наделено функциями представителя власти, т.е. обладает распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.
Мы касаемся должностных лиц местного самоуправления, в той или иной мере отвечающих за решение вопросов местного значения.
Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).
Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:
1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;
2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;
3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.
Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
К примеру, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "О наименовании органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия" для всех видов муниципальных образований установлено общее наименование органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования - Совет депутатов; местная администрация - администрация; глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, - председатель Совета депутатов; глава муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек - глава села (поселка, сельсовета); глава местной администрации - глава администрации.
Согласно Закону Читинской области от 19 мая 2004 г. "О наименованиях органов местного самоуправления в Читинской области" представительный орган поселений и муниципальных районов именуется Совет, а в городском округе - Дума. Глава муниципального образования именуется главой, наименование местной администрации - администрация.
Унифицированное наименование органов муниципального образования установлено в Карелии. Согласно Закону Республики Карелия от 25 января 2005 г. "О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия" они именуются Совет, глава и администрация во всех муниципальных образованиях.
Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муниципального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Камчатской области "О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав" и "О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав" от 5 марта 2005 г. представительный орган Быстринского района именуется Думой, а Мильковского - Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений - Собрание депутатов, глава и администрация.
На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. Так, согласно концепции организации органов местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", утвержденной решением городского Совета от 23 марта 2003 г., структуру органов и должностных лиц этого муниципального образования составляют: глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем; представительный орган - городской Совет города Астрахани, состоящий из 35 депутатов, избираемых по одномандатным округам; глава местной администрации - им является городской управляющий, назначаемый на должность городским Советом по представлению конкурсной комиссии; контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, которая формируется городским Советом; муниципальная избирательная комиссия, формируемая городским Советом; муниципальное казначейство, формируемое городским Советом; комитет имущества, землепользования и градостроительства, формируемый городским Советом. Уставом муниципального образования "Город Астрахань" предусматривается создание муниципальной милиции и муниципальной пожарной охраны.
Муниципально-правовые отношения и их субъекты
Отрасль права должна обладать рядом признаков. Это прежде всего свой предмет, т.е. комплекс однородных общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права, соответстве
Методы муниципально-правового регулирования
Предметное своеобразие муниципально-правовых отношений отражается на том, что они регулируются нормами не только собственно муниципального права, но и других отраслей права - как пр
Источники муниципального права
Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В
Система муниципального права как отрасли права
В современной правовой литературе под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предме
Понятие, предмет и источники муниципального права как науки
Значение местного самоуправления в современном общественно-политическом устройстве Российской Федерации, те надежды, которые связывают с ним, развитие демократии, укрепление государ
Становление и эволюция науки муниципального права
Современное развитие науки муниципального права тесно связано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни
Муниципальное право как учебная дисциплина
Учебный курс "Муниципальное право России" преподается на юридических факультетах университетов и в иных вузах Российской Федерации с начала 90-х гг. ХХ в. по специальности
Понятие местного самоуправления
Истоки местного самоуправления
Единого, всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные
Основные теории местного самоуправления
Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, ес
Местное самоуправление и государственная власть
Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется возможность наличия у местного са
Советский период организации власти на местах
Общие начала
В ходе первой русской революции 1905-1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрол
Организация местного самоуправления в интересах населения
Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.
Принцип организации местного са
Многообразие организационных форм местного самоуправления
Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления также относится к числу исходных при его осуществлении и предполагает определенный простор для населения в выборе и
Гласность местного самоуправления
Принцип гласности в организации местного самоуправления, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в полной ее открытости, в обеспечении населения
Государственная гарантированность местного самоуправления
Принцип государственной гарантированности в виде системы способов обеспечения функционирования местного самоуправления широко закреплен в законодательстве Российской Федерации и ее
Понятие современной системы местного самоуправления в России
Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуп
Местный референдум
На первое место в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. ставит местный референдум. Такой подход обусловлен прежде всего с
Муниципальные выборы
Как известно, любые выборы депутатов и выборных должностных лиц населением считаются институтом непосредственной демократии. Это относится и к муниципальным выборам. Поэтому они обо
Консультативное голосование
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не использует понятий "консультативное голосование", &q
Опрос граждан
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) закрепляет новый для местного самоуправления институт -
Сходы граждан
Традиционно в систему институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления включают сходы, а также собрания (конференции) граждан. Не составляет исключения и Фед
Собрания (конференции) граждан
Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территори
Правотворческая инициатива граждан
Этот институт непосредственной демократии был введен Федеральным законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он содерж
Публичные слушания
В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена такая форма непосредственной демократии в местном само
Обращения граждан в органы местного самоуправления
В числе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах орган
Представительный орган муниципального образования
Общие положения
Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" использовал понятие "представительн
Контрольный орган муниципального образования
Во второй половине 90-х гг. прошлого века во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях были приняты нормативные акты, определяющие порядок формирования, организации и деятель
Избирательная комиссия муниципального образования
В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена ст. 39 "Избирательная комиссия муниципального обр
Органы местного самоуправления как юридические лица
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит о юридических лицах применительно к представительному орг
Муниципальная служба
Исходные положения. Муниципальная должность, муниципальная служба, муниципальный служащий
В части 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации
Система муниципальных правовых актов
В теории права общепризнано, что правовой акт - это специальный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных орган
Устав муниципального образования
Как отмечено выше, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан
В системе муниципальных правовых актов решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, как уже говорилось, являются актами высшей юридической силы. Это означает, что правовы
Понятие экономической основы местного самоуправления
В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного само
Муниципальный заказ
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ст. 54 "Муниципальный заказ", которая раскрыва
Муниципальные заимствования
Согласно ст. 64 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования вправе привлекать зае
Организация жилищно-коммунального хозяйства
Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению поселений и городских округов отнесены: организация э
Организация мероприятий по охране окружающей среды
Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый, кто находится на территории Российской Федерации, имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Вмест
Организация оказания медицинской помощи
В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения
Образование
Особый интерес в аспекте формирования целей социального развития любой муниципальной единицы представляет сфера образования. Организация, содержание и развитие муниципальных учрежде
Обеспечение пользования культурными ценностями
Конституцией РФ каждому гарантируется свобода всех сфер творческой деятельности, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культур
Закрытые административно-территориальные образования
Правовое регулирование отношений, связанных с особенностями местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, осуществляется Законом РФ от 14 июля 199
Наукограды
Особенности организации местного самоуправления в наукоградах главным образом обусловлены их функциональным значением и определяются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О
Приграничные территории
Своеобразие местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях в основном обусловлено особым режимом пребывания, равно как и передвижения и осуществления хозяйственно
Понятие ответственности
В соответствии со ст. 70 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах о
Государственный контроль и надзор
Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений распространяется практически н
Внутримуниципальный контроль
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в достаточной мере закрепляет контрольные функции внутри самого м
Новости и инфо для студентов