Реферат Курсовая Конспект
КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ - раздел Образование, А.н. Крамник Курс Администр...
|
А.Н. Крамник
КУРС
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Минск
Тесей
УДК 342.9(476)(075.8) ББК 67.401я73 К77
Рецензенты:
д-р юрид. наук., проф. С.Г. Дробязко; кафедра конституционного права юридического факультета Белгосуниверситета
Глава 11 написана доцентом О.И. Чуприс
Крамник А.Н.
К77 Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник.- Мн.: Тесей, 2002,- 608 с.
ISBN 985-463-052-8.
В книге на основе новейших правовых актов освещаются наиболее актуальные вопросы первой части административного права: сущность административного права; его основные субъекты; контроль за субъектами административного права.
Впервые представлена развернутая подробная информация по вопросам о статусе института президентства в Республике Беларусь, аппарата Президента, Совета Министров, министерств, государственных комитетов и комитетов, органов местного управления.
Предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и практических работников.
УДК 342.9(476X075.8)
ББК 67.401я73
Крамник А.Н.,2002
ISBN 985-463-052-8 Тесей, 2002
ПРЕДИСЛОВИЕ
Административное право является управленческим правом. Оно регулирует управленческие общественные отношения, обязательной стороной которых являются не только органы исполнительной власти, но и другие органы, осуществляющие государственное управление. Это положение является по существу общепризнанным учеными-административистами. Между тем, некоторые российские ученые (К.С. Вельский, Б.Н. Габричидзе) отмечают, что административное право не ограничивается сферой государственного управления (исполнительной власти). Административно-правовое регулирование, по их мнению, более объемно и многогранно. К его сфере относится определение административно-правового статуса личности и гражданина, реализация конституционных прав и свобод, а также обращения граждан, порядок и процедура их рассмотрения и др. Подобный подход заслуживает внимания.
Автор данной работы основывается на том, что административное право регулирует управленческие общественные отношения. Поэтому его нормы действуют там, где присутствует государственное управление, являющееся объектом административного права.
Административное право обеспечивает, обслуживает государственное управление и неотделимо от него. Оно придает государственному управлению юридическую значимость (форму), без которой управленческая деятельность немыслима. Административное право является объективной обусловленностью, необходимостью управленческой деятельности.
Управление в государственном масштабе обеспечивает согласованность, упорядоченность, слаженность всех частей общественной организации, составляющими которой являются государственные органы, организации, учреждения, предприятия, территории и граждане.
Вероятно, нет таких сфер нашей жизни, которые бы в той или иной степени не подвергались воздействию государственного управления, не соприкасались с исполнительной властью, а зна-
чит и с административным правом, его нормами. От надлежащей организации государственного управления в немалой степени зависит безопасность государства и общества, реализация социальных и экономических программ, охрана общественного порядка, исполнение конституционных прав и свобод граждан. Этим во многом определяется необходимость и значимость государственного управления и административного права.
В данной книге по-иному рассматривает вопрос о системе административного права, полагая, что в качестве отдельных частей административного права обязательно необходимо выделять ответственность по административному праву и административный процесс.
Если административная ответственность рассматривается в качестве основного метода государственного управления (такого мнения придерживаются все ученые-административисты), то ее вопросы следует изучать в полном объеме, т.е. общую и особенную части. Подобное относится и к административному процессу, и к административно-исполнительному праву.
Нетрадиционен подход и к определению субъектов административного права и административно-правового отношения. В качестве отдельных видов субъектов административного права выделяются носители исполнительной власти (государственного управления) и носители субъективных прав и обязанностей. Впервые в административно-правовой литературе в республике рассматривается вопрос об управленческих полномочиях Президента Республики Беларусь.
Все вопросы административного права рассматриваются с широким использованием действующего белорусского законодательства.
А.Н. Крамник,
кандидат юридических наук, доцент
Глава 1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Место административного права в правовой системе Республики Беларусь
В правовой системе Республики Беларусь административное право занимает одно из ведущих мест. Оно не только самостоятельная отрасль, но по своему характеру и фундаментальное право.
Как часть правовой системы административное право тесно взаимосвязано с другими отраслями права, имеет общие с ними и свои специфические черты. Административное право для ряда отраслей или отдельных институтов является основой, фундаментом их функционирования, в первую очередь, для финансового, трудового, природоохранного.
Своеобразие административного права определяется широкой сферой регулируемых им управленческих общественных отношений. По этой причине очень трудно четко указать его рамки действия.
Особенно тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право является ведущей отраслью права Республики Беларусь. Оно охватывает общественные отношения в области охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и в области устройства государства и государственной власти (властеотношения). Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и некоторыми другими отраслями права, в первую очередь административным правом. Однако конституционное право содержит нормы основополагающего характера (см. ст.ст. 34-37, 39, 40 Конституции Республики
Беларусь и др.). Административное право, руководствуясь названными отправными положениями, детализирует и конкретизирует их, определяет механизм реализации этих прав и свобод.
Конституционное право закрепляет общие принципы организации и деятельности для всех государственных органов, их место в системе государства и взаимоотношения. Административное право, руководствуясь этими принципами, детализирует их применительно к государственно-управленческим системам, устанавливает компетенцию различных звеньев управленческой системы, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно- правовые средства его защиты, определяет формы и методы управленческой деятельности1.
Близка связь административного права сфинансовым правом.Финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства. Это, в первую очередь, отношения, которые возникают в процессе образования (мобилизации), распределения и использования денежных средств (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления. Такая деятельность включает в себя и управленческую деятельность. Поэтому административное право регулирует управленческие отношения в области финансов. Организация, полномочия и деятельность финансово-кредитных органов регулируются нормами административного права так же, как и любых других управленческих органов.
Административно-правовые средства превалируют и в установлении налогов, обеспечении налогопоступлений, правовой защите налоговых отношений. Таким образом, административное право регулирует управленческие отношения в области финансов, а не сами финансово-кредитные отношения.
Административное право тесно соприкасается струдовым правом. Основным предметом последнего являются трудовые отношения, которые возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, свидетельствующих о юридическом оформлении на работу (см. ст.ст. 2, 4, 25 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК). Этому, конечно, предшествует заключение трудового договора (соглашения), в том числе и контракта об условиях будущей работы. Издание правового акта требуется и в случаях применения дисциплинарных взысканий (ч. 4 ст. 199 ТК),
[1] См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 47.
реализации права на отпуск (ст. 152 ТК), при выходе на пенсию, при поощрении, направлении в командировку и т.д. Нормами административного права регламентируются полномочия администрации в названных областях, а также процесс руководства ею производством и деятельностью государственных служащих, ибо это представляет собой проявление управленческих полномочий. Наиболее тесно взаимодействуют нормы административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений (см. ст. 5 ТК). Административное право определяет полномочия служащих, их ответственность, проведение конкурсов и аттестаций, присвоение классных чинов, классов, рангов и т.д. В государственно-служебных отношениях нормы административного и трудового права часто настолько тесно взаимосвязаны, что не всегда между ними можно провести грань.
В целях надлежащей организации трудовых отношений осуществляется государственный контроль и надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности и т.д. (см. ст. 39 ТК). Правовой статус субъектов, призванных осуществлять эту деятельность, регламентируется нормами административного права, так как они являются частью государственной управленческой системы.
Административное право также тесно связано сгражданским правом. Обе отрасли права нередко регулируют сходные общественные отношения. В первую очередь к ним относятся имущественные отношения. Имущественные отношения являются основными в сфере гражданского права. Об этом свидетельствует статья 1 нового Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК), в которой подчеркивается, что гражданское законодательство регулирует главным образом имущественные отношения. В то же время Гражданский кодекс Республики Беларусь признает наличие имущественных отношений, регулируемых административным правом. Так, в пункте 4 статьи 1 ГК записано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, можно утверждать, что управленческая деятельность может быть связанной с имуществом. Так, в Законе о Совете Министров Республики Беларусьи подчиненных ему государственных органах, а также в нормативных актах, определяющих правовой статус иных государственных органов, содержится немало административных норм, предоставляющих Совету Министров, министерствам, государственным комитетам, комитета
и другим государственным органам управления полномочия по распоряжению имуществом в пределах подведомственных им сфер (отраслей). Пункт 2 статьи 7 ГК регламентирует возникновение гражданских прав и обязанностей из актов органов государственного управления, местного управления и самоуправления. Пункт 1 статьи 3 того же нормативного документа закрепляет, что Правительство Республики Беларусь, министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные органы управления и самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы гражданского нрава. Новый Гражданский кодекс Республики Беларусь утверждает также, что гражданские права в предусмотренных законодательством случаях могут защищаться в административном порядке (п. 3 ст. 10). Тесное взаимодействие норм гражданского и административного права видно из статьи 47 ГК, регламентирующей вопросы государственной регистрации юридических лиц, из статьи 103, закрепляющей организацию управления акционерным обществом и т.д.
Итак, имущественные отношения могут являться предметом регулирования как гражданского, так и административного права. Однако для гражданско-правового регулирования характерно юридическое равенство сторон. Иначе говоря, гражданское право регулирует такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны. При указанных отношениях широко применяются договоры.
Административно-правовой метод применяется при отсутствии равенства сторон общественных отношений. Здесь воля одной стороны чаще всего господствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона, как правило, наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой. По этой причине первая сторона имеет возможность принимать акты управленческого характера, осуществлять контроль за деятельностью другой, и даже, в предусмотренных законодательством случаях, применять к ней меры принуждения.
Административно-правовые нормы
Виды административно-правовых норм
Нормы административного права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно классифицировать по нескольким критериям:
[1] См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 156-157.
1. по целевому назначению;
2. по методу воздействия;
3. по юридической силе;
4. по адресатам;
5. по содержанию;
6. по действию в пространстве и во времени.
По целевому назначению нормы административного права можно разделить на нормы положительного регулирования и правоохранительные.
Нормами положительного регулирования являются те, которые определяют статус органов государственного управления, государственных служащих и т.п. Они направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранительных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что административно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежащего исполнения правил, относящихся не только к административному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция — быть административно-правовой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.
По методу воздействия различают нормы:
1. обязывающие;
2. запрещающие;
3. уполномачивающие;
4. рекомендательные;
5. дефинитивные.
Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощрительные (стимулирующие) нормы1.
По юридической силе нормы делятся на:
1. конституционные;
2. нормы президентских правовых актов;
3. нормы законов;
[1] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 10; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 60
4. нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).
По адресатам нормы классифицируют следующим образом:
1.правовой статус государственных организаций;
2.регулирующие правовой статус работников государственных организаций;
3.определяющие правовой статус органов местного управления;
4.определяющие правовой статус граждан в сфере управления.
По адресатам нормы можно также разделить на общие, относящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касающиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военнослужащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнительного комитета.
По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах находит отражение правовой статус, структура и компетенция названных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними1. Такой подход расширяет регулятивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и динамичны, т.е. определяют динамику функционирования органов государственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части2.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно
[1] См.: Габричидзе В.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 29.
2 См.: Государственное управление и административное право. С. 100.
определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы.
По действию в пространстве различают нормы:
1.общего действия (республиканского);
2.местного действия;
3.межтерриториального (территориального) масштаба действия.
Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного характера.
Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.
Нормы межтерриториального (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление ка-
рантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях1.
По действию во времени нормы делятся на нормы постоянного и нормы временного действия. Административно-право- вые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.
Нормы временного действия непродолжительны, не постоянного действия. Например, нормы временных декретов Президента Республики Беларусь действуют до рассмотрения Национальным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.
Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее действие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действия со времени вступления в силу.
По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содержащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь)3. В са-
[1] См.: Закон Республики Беларусь «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19. Ст. 212.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 11,5/9777. ^
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 888.
мом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. №645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь»1 вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь»2 подписан Президентом б января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений»3 вступил в действие со дня его опубликования.
В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящиеся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.
Вступление норм права в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим вариантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Дело в том, что на практике иногда привлекают, например, к административной ответственности в соответствии с вновь принятыми нормами в раннее утреннее время (6—8 часов), когда не все еще могут получить информацию о публикации акта. Более правильным было бы вводить в действие нормативный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.
Административно-правовые нормы по общему правилу не имеют обратной силы. Если же ими смягчается или отменяется ответственность граждан или улучшается положение лиц, на которых распространяется действие этих норм, то они могут иметь об-
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3193.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. №4, Ст. 91.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9, 1/3426.
4 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 24. Ст. 680.
ратную силу. Например, Декрет Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001 г. № 24 «О внесении изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 17 мая 2001 г. № 13»1 (называвшийся «О мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на подземных и открытых горных работах») вступил в действие с 1 сентября 2001 г., т.е. его нормы имеют обратную силу. Подобное возможно и в случаях, когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу2. Не имеют обратной силы нормы, устанавливающие новые правила или усиливающие ответственность, ухудшающие положение (интересы) адресатов (субъектов правоотношений).
Следовательно, норма административного права начинает действовать по общему правилу через 10 дней после опубликования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте может быть предусмотрено раздельное вступление норм в действие.
Административно-правовые нормы, получившие юридическую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в процессе реализации (исполнения) норм.
Глава II
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
Глава III
ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Отличие государственного управления
Местное самоуправление
Хозяйственное управление
Административно-правовые отношения в сфере государственного управления
Основания возникновения, изменения
Глава V
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава VI
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)
Глава VII
ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
Основные задачи и функции
Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления
Задачи и функции Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления отдельно не выделяются, а включаются в единый перечень полномочий Президента.
Исходя из общего статуса Президента, можно выделить следующие его задачи и функции:
1. гарантировать исполнение Конституции Республики Беларусь;
2. гарантировать права и свободы человека и гражданина;
3. гарантировать реализацию основных направлений внутренней и внешней политики;
4. принимать меры по охране суверенитета Республики Беларусь;
5. принимать меры по охране национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь;
6. обеспечивать политическую и экономическую стабильность;
7. обеспечивать преемственность и взаимодействие органов государственной власти;
8. осуществлять посредничество между органами государственной власти (ст. 79 Конституции).
Названные задачи являются общими, они не детализируются применительно к сфере государственного управления. Однако полномочия Президента при их реализации конкретизируются. Например, обеспечивая соблюдение и выполнение Конституции Национальным собранием, Президент вправе:
1) досрочно прекратить полномочия Палаты представителей либо Совета Республики в случае обнаружения (установления) систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции (ч. 2 ст. 94 Конституции).
2) обратиться в Конституционный Суд с предложением о соответствии того или иного закона Конституции Республики Беларусь (ч. 5 ст. 116 Конституции).
Если подобные действия будут совершены судами или прокуратурой, то Президент имеет полномочия:
1) потребовать немедленно прекратить нарушение и восстановить нарушенное право;
2) обратиться в Конституционный Суд с предложением рассмотреть вопрос о соответствии актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции (ч. 7 ст. 116 Конституции);
3) освободить от должности Председателя и судей Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора.
В случае установления подобных нарушений со стороны Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов Президент имеет право:
1. отменить их акты (п п. 25, 26 ст. 84 Конституции);
2. обратиться в Конституционный Суд с предложением рассмотреть вопрос о соответствии актов любого органа государственного управления Конституции (чч. 7, 8 ст. 116 Конституции);
3. принять решение об отставке Правительства;
4) освободить от должности любого члена Правительства.
Президент реализует перечисленные задачи в сфере государственного управления с помощью общих функций государственного управления, которые он осуществляет непосредственно или через образуемые им органы государственного управления.
К функциям, осуществляемым только Президентом, относятся: организационная функция, функция регулирования, функция руководства.
К функциям, которые осуществляются как самим Президентом, так и органами государственного управления, относятся: контроль и учет, координация, прогнозирование, планирование.
Формы работы Президента Республики Беларусь
Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.
Формы работы Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться.
Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.
К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт — это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоряжения, Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.
Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержа-
нию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.
Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения — это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.
Декреты, указы, распоряжения — это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.
В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять то или иное принятое им решение — в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правильно подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента — декрета, указа, распоряжения»1. В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь», При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в наличии иных видов актов Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.
В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы.
Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается
1 Василевич Г.А. Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Мн., 1999. С. 137.
перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.
В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч. 6 ст. 2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет1.
В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.
Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться па верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона». Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.
Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.
Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Национальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч. 3 ст. 101 Конституции).
Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 996. Ст. 544; № 14. Ст. 484; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3220.
Республики Беларусь от 13 октября 1997 г. № 19 «О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот"»1). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом.
Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», требует внесения изменений в Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.
Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов,
Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости.
Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. Организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал дея-
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 29, Ст. 926.
тельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.
Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его только путем издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.
Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.
Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места — в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.
Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат.
Аппарат Президента Республики Беларусь
Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь
Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат представляет собой совокупность органов (структурных подразделений), образуемых Президентом и состоящих при нем для выполнения соответствующей работы, особых функций, оказания Президенту необходимой помощи в осуществлении полномочий.
Подобный аппарат имеет глава любого государства. Без него Президент не в состоянии осуществлять свою многогранную деятельность и широкие полномочия. Руководитель любого звена (органа) имеет свой аппарат, только несколько иного характера, поскольку он образует внутреннюю структуру и, как правило, не обладает полномочиями внешнего характера.
Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего качества. В него входят:
1. Администрация Президента Республики Беларусь;
2. Управление делами Президента Республики Беларусь;
3. Совет Безопасности Республики Беларусь;
4. Комитет государственного контроля;
5. Служба безопасности Президента.
Аппарат Президента не образует систему. Его звенья не имеют иерархии, т.е. среди них нет вышестоящих и нижестоящих. Однако они взаимодействуют, дополняют друг друга, по отдельным вопросам работают друг для друга.
Термин «аппарат» в данном случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов. Основная цель этого термина — показать, что при Президенте существует единый слаженный механизм, работающий под непосредственным руководством Президента и выполняющий задачи, которые являются или продолжением задач, стоящих перед Президентом, или вытекают из них.
Таким образом, аппарат Президента — это совокупность органов государственного управления, призванных оказывать ему помощь в работе, выполнять его указания и поручения. По своему основному предназначению рассматриваемый аппарат имеет определенное сходство с аппаратами других государственных органов. По правовому же статусу аппарат Президента находится на более высокой ступени.
Особенно важной структурной единицей аппарата Президента является Администрация Президента Республики Беларусь.
Администрация Президента образуется, упраздняется и реорганизуется Президентом (п. 5 ст. 84 Конституции). Ее правовой статус определяется Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г.
Название рассматриваемого органа — администрация — не совсем точное. Оно не раскрывает его основную суть и не показывает место в управленческой системе.
Термин «администрация» происходит от латинского слова «administration», что в переводе на русский язык означает «управление». По этой причине любой орган, который призван осущест-
влять управление, называется администрацией. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под администрацией понимаются органы исполнительной власти, управления. Например, говорят: «администрация завода, министерства, вуза», а в статье 47 Устава Белорусского государственного университета записано, что текущее руководство деятельностью БГУ осуществляет администрация. В пункте 2 статьи 2341 КоАП говорится об администрации предприятий, учреждений и организаций, которой предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация.
Ж. Ведель в понятие администрации включает всю совокупность органов, осуществляющих государственное управление: президента республики, премьер-министра и правительство, префектов, мэров, а также других многочисленных представителей государственной администрации. Часть четвертая его книги так и называется: «Структура администрации»1.
Г. Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным сектором .
В статье 20 Конституции Французской Республики под администрацией понимается более узкий круг государственных органов. В соответствии с этой статьей в распоряжении Правительства находятся администрация и вооруженные силы.
«Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей»3.
По мнению Д.Н. Бахраха, исходя из социального управления, можно выделить следующие виды администрации:
2) администрацию предприятия, учреждения;
3) муниципальную администрацию;
4) администрацию субъекта федерации;
5) федеральную администрацию;
6) администрацию международных организаций и др.4
[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 387.
2 Брэбан Г. Указ. соч. С. 8.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 6.
4 Там же.
Итак, слово «администрация» имеет много значений, но всегда связывается с органом государственного управления или с их совокупностью. Несмотря на добавление в ряде случаев к этому слову пояснительных слов (например, «Президента», «местная», «вуза» и т.д.), оно нежелательно для обозначения названия такого органа, как Администрация Президента.
Более удачным для его определения были бы слова «штаб» или «кабинет». Тогда бы нынешняя Администрация Президента имела бы название: «Штаб Президента Республики Беларусь» или «Кабинет Президента Республики Беларусь».
Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления и имеет свою структуру. В ее состав входят:
1) Глава Администрации Президента Республики Беларусь;
2) первый заместитель Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
3) два заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
4) помощники Президента Республики Беларусь,
5) Главное управление кадровой политики;
6) Главное идеологическое управление;
7) Главное государственно-правовое управление;
8) Главное организационное управление,
9) Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти;
10) Экономическое управление.
11) Управление внешней политики;
12) Управление по работе с обращениями граждан;
13) Канцелярия Президента Республики Беларусь;
14) Приемная Президента Республики Беларусь1;
15) Пресс-служба Президента Республики Беларусь;
16) Секретариат Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
17) Отдел подготовки выступлений;
18) Отдел по вопросам гражданства и помилования2.
Структура и общая численность работников Администрации
утверждаются Президентом по представлению Главы Админист-
[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст. 433.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169
рации.Глава Администрации назначается на должность и освобождается от должности указом Президента и является руководителем Администрации. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом, но по представлению руководителя Администрации. Между названными должностными лицами осуществляется распределение обязанностей Главой Администрации, который со своими заместителями руководит работой структурных подразделений в соответствии с распределенными обязанностями.
Общее руководство деятельностью Администрации осуществляет ее Глава. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и иных работников Администрации. Первые назначаются и освобождаются от должности по представлениям заместителей Главы Администрации, а вторые — по представлениям руководителей структурных подразделений, согласованным с соответствующим заместителем Главы Администрации.
Глава Администрации организует работу Администрации, решает вопросы повышения квалификации работников Администрации, премирования, установления надбавок к должностным окладам, выдачи им других денежных выплат, утверждает штатное расписание и смету расходов Администрации в пределах средств, выделенных на ее содержание, согласовывает назначение на должность и освобождает от должности руководителей (их заместителей) государственных органов, учреждений, организаций, образованных при Администрации.
В целях организации деятельности Администрации ее Глава издает распоряжения — правовые акты внутриорганизационного характера.
Названные выше полномочия Главы Администрации являются внутренними. Глава Администрации обладает также полномочиями внешнего характера: имеет право выступать в качестве представителя Президента в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания, Конституционном Суде; представлять Администрацию в отношениях с внутригосударственными, зарубежными и международными организациями; направлять соответствующим органам и организациям на согласование внесенные Президенту проекты декретов, указов и распоряжений, если они не были согласованы в установленном порядке, при необходимости возвращать проекты решений на доработку; органи-
зовывать проведение комплексной экспертизы поступающих проектов указанных актов и докладывать об этом Президенту.
Кроме того, Глава Администрации обобщает предложения, делает заключения и вносит Президенту материалы о назначении (согласовании назначения) на должность и об освобождении от должности лиц, назначаемых Президентом или по согласованию с ним; во исполнение решений Президента дает государственным органам, иным государственным организациям, подотчетным Президенту, обязательные для выполнения указания и поручения по вопросам, входящим в компетенцию Администрации; запрашивает и получает у Совета Министров, иных государственных органов информацию о выполнении актов и поручений Президента; обеспечивает подготовку предложений Президенту по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики.
Глава Администрации является по должности членом Совета Министров и его Президиума. Он обладает дисциплинарными полномочиями по отношению к подчиненным работникам.
В состав Администрации входит коллегия, которая создается Президентом и состоит из Главы Администрации, его заместителей, а также других работников Администрации.
Председателем коллегии является Глава Администрации. Ее деятельность как коллегиального органа осуществляется через заседания, проводимые по мере необходимости. Заседания считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей от общей численности членов коллегии. На заседаниях рассматриваются вопросы деятельности государственных органов, иных государственных организаций, учреждений по выполнению решений Президента, а также иные вопросы, входящие в компетенцию Администрации,
По результатам обсуждения вопросов коллегия большинством голосов от общей численности ее членов принимает решения, которые оформляются протоколами и подписываются Главой Администрации и издаются от имени Администрации. При равенстве голосов членов коллегии голос ее председателя является решающим.
Администрация представляет собой орган государственного управления, сравнимый с любым республиканским органом государственного управления. В ее состав входят 160 работников.
Главной целью образования Администрации в соответствии со статьей 1 Положения об Администрации Президента Республики Беларусь является обеспечение деятельности Президента в
области государственной кадровой политики и идеологии, осуществление подготовки, выполнения и контроля за исполнением решений Главы государства. Такая формулировка не в полной мере отражает основное предназначение Администрации, которое состоит в организационном, информационно-аналитическом и правовом обеспечении деятельности Президента. Определение кадровой политики и идеологии, безусловно, является весьма важным, но не первостепенным.
Тесно связаны с целями задачи Администрации, предназначенные для реализации этих целей. В указанном Положении в качестве первоочередной предусмотрена задача обеспечения проведения государственной кадровой политики, идеологии и права. По существу, это не одна, а три задачи. Правильным было бы их разделить, записать в отдельных пунктах, потому что они разные и вряд ли совместимы. Основы кадровой политики закреплены в Конституции Республики Беларусь и многочисленных нормативных правовых актах. Среди них — указы Президента Республики Беларусь: от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь», от 8 октября 2001 г. № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения), освобождения и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь», от 17 июля 1996 г. №253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов», от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов» и Концепция государственной кадровой политики Республики Беларусь.
Идеология как совокупность (система) идей, теорий, взглядов, которые характеризуют общество и направлены на утверждение либо изменение, преобразование существующих общественных отношений, нашла отражение в Конституции Республики Беларусь и в других правовых документах — программах (прогнозах), актах, регулирующих те или иные общественные отношения, выступлениях Президента Республики Беларусь.
Названные задачи весьма важны. Их реализация выражается в определении стратегии государства в рассматриваемых областях.
Основными задачами (согласно ст. 4 Положения об Администрации) являются следующие:
1) координация деятельности подчиненных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права;
2) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти;
3) организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.
Несомненно, перед Администрацией стоит также задача, выражающаяся в обеспечении законности. Она является конституционной и возведена в ранг принципа государственного управления (ст. 7 Конституции). В статье 2 Положения записано: «В своей деятельности Администрация Президента Республики Беларусь руководствуется Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, декретами, указами и распоряжениями Президента Республики Беларусь, а также настоящим Положением», Кроме того, Администрация руководствуется и указаниями Президента, выполняет его поручения.
Основные задачи Администрации реализуются через ее функции. Таким образом, между задачами и функциями существует тесная связь: функции определяются задачами и из них вытекают.
В пункте 5 Положения закреплены основные функции Администрации:
1) организационное обеспечение Президента Республики Беларусь;
2) информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь;
3) правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь;
4) обеспечение проведения государственной политики в области права;
5) обеспечение проведения государственной кадровой политики;
6) обеспечение проведения государственной идеологии;
7) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной и судебной власти;
8) координация деятельности подотчетных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права;
9) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осуществлении контроля за разработкой и реализацией президентских программ;
10) подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, гражданина;
11) подготовка материалов по вопросам гражданства, наград и помилования, введения соответствующего государственного учета;
12) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с общественно-политическими институтами, другами общественными объединениями;
13) организация приема граждан и рассмотрение их обращений, регламентация процесса учета и внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь входящей корреспонденции;
14) ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов;
15) координация деятельности государственных средств массовой информации.
Названные функции Администрация осуществляет с помощью своих структурных подразделений. По существу структура Администрации построена в соответствии с ее основными функциями. Следовательно, функции предопределяют структуру. Между тем, каждое структурное подразделение может реализовывать не одну, а несколько функций.
На первом месте находится функция обеспечения проведения государственной кадровой политики, которая реализуется Главным управлением кадровой политики. В этих целях управление осуществляет организацию единой системы учета, подбора, подготовки и расстановки руководящих кадров, готовит предложения о назначении и освобождении руководящих работников, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644. Указанный документ содержит Перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, Перечень должностей руководящих работников государственных органов и иных государственных организаций, включаемых в кадровый реестр Главы государства
Республики Беларусь. К ним, например, относятся следующие должности:
1. Премьер-министр Республики Беларусь;
2. председатели палат Национального собрания Республики Беларусь;
3. Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь;
4. Председатель Верховного Суда Республики Беларусь;
5. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь;
6. Глава Администрации Президента Республики Беларусь;
7. Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь;
8. Генеральный прокурор Республики Беларусь и др.;
9. Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь;
10. Управляющий делами Президента Республики Беларусь;
11. заместители Премьер-министра Республики Беларусь;
12. заместители Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
13. заместитель Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;
14. Президент Национальной академии наук Беларуси;
15. министры и руководители иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, заместители министров и председателей государственных комитетов;
16. Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ;
17. председатели облисполкомов и Минского горисполкома;
18. послы Республики Беларусь и др.
Главное управление кадровой политики на основе анализа эффективности деятельности республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством дает оценку руководителям и подготавливает соответствующие предложения. Оно разрабатывает предложения по координации деятельности указанных органов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленческих кадров, определению перспективных направлений международного сотрудничества в этой области, обеспечивает создание и совершенствование системы аттестации ру-
ководящих работников, их конкурсного отбора и выдвижения, формирование резерва управленческих кадров.
Реализация функции по обеспечению проведения государственной идеологии и информационной политики осуществляется Главным идеологическим управлением. Управление призвано координировать работу государственных органов по формированию государственной идеологии, способной интегрировать идеи устойчивого развития, развивать духовное наследие, обеспечивать конституционное равноправие белорусского и русского языков, обеспечивать оперативное информирование населения по вопросам внутренней и внешней политики Президента Республики Беларусь. .
Оно организует работу по разъяснению и пропаганде политики Президента в экономической, социальной pi гуманитарной сферах, обобщает информацию о важнейших событиях жизнедеятельности государства, анализирует практику работы республиканских местных органов государственного управления в области науки, образования и культуры, анализирует проблемы в области государственной национальной политики и межнациональных отношений.
Правовое обеспечение деятельности Президента и обеспечение проведения государственной политики в области права осуществляет Главное государственно-правовое управление. Оно готовит по поручению Президента, руководства Администрации и по своей инициативе проекты декретов, указов и распоряжений Главы государства, законов, актов Администрации, представляет законопроекты, инициируемые Президентом, согласовывает их в соответствии с решением Президента в Национальном собрании и принимает в связи с этим участие в заседаниях палат Национального собрания и их органов, в том числе и в заседаниях согласительных комиссий.
Управление готовит предложения Президенту о подписании принятых законов либо возвращении этих законов или отдельных их положений в Палату представителей Национального собрания для повторного рассмотрения и голосования; участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства; организует правовую экспертизу проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту или руководству Администрации.
По существующему правилу не допускается внесение проектов правовых актов на рассмотрение Президенту без заключения
Главного государственно-правового управления (ст. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 10 ноября 1997 г. № 572 «О некоторых мерах по совершенствованию правового обеспечения деятельности Президента Республики Беларусь», Положение о порядке взаимоотношений Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов1). Кроме того, оно координирует в соответствии с решениями Президента и руководства Администрации деятельность Национального центра законопроектной деятельности при Президенте и Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а также деятельность структурных подразделений Администрации по правовым вопросам, в том числе по вопросам подготовки и внесения в Палату представителей Национального собрания законопроектов, декретов Президента, возвращения в Палату представителей законов или их отдельных положений с возражениями Президента.
На данном структурном подразделении лежит обязанность координации деятельности государственных органов Республики Беларусь по вопросам подготовки проектов нормативных актов, включая планирование подготовки этих актов, их разработку, согласование, представление в установленном порядке на рассмотрение Президента, Национального собрания, другого государственного органа, рассмотрение и принятие законопроектов, подписание нормативных актов и их исполнение, обеспечение учета и систематизации законодательства.
Вопрос о порядке рассмотрения Президентом проектов правовых актов регулируется специальным положением, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 3272.
Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь»3 установлено, что иные заинтересованные стороны, кроме названных в статье 99 Конституции, могут вносить проекты законов в соответствующем порядке субъектам права законодательной инициативы.
[1] См.: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 32. Ст. 1013; 1999. № 35. Ст, 1026.
2 Там же. 1998. № 18. Ст. 479.
3 Там же. № 7. Ст. 161.
При принятии решения о разработке законопроекта данным Указом предписывается руководствоваться двумя требованиями: приоритетности и необходимости регулирования соответствующих общественных отношений, если подобные отношения не могут быть урегулированы иными нормативными правовыми актами.
К проекту закона должны быть приложены документы, названные в статье 3 данного Указа. Таким образом, Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. урегулирован законотворческий процесс в целях улучшения качества проектов законов.
Функции организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента призвано осуществлять Главное управление организационного обеспечения. Оно организует оперативное и постоянное обеспечение Президента информационным и аналитическим материалом, без наличия которого его работа не может быть успешной и продуктивной.
Работа Президента строится по текущим и перспективным планам. Их разработку организовывает также указанное управление. В составлении планов принимают участие все структурные подразделения. Управление координирует их деятельность в этом направлении, запрашивает у государственных органов, организаций необходимые материалы и организационно обеспечивает качественное выполнение планов (плановых мероприятий).
На управлении лежит обязанность организовывать подготовку проектов обращений, поздравлений, приветствий и других официальных посланий Президента Республики Беларусь главам государств, видным зарубежным и отечественным деятелям, организациям и трудовым коллективам республики, а также обеспечивать контроль за своевременным и качественным исполнением решений и поручений Президента, содержащихся в его декретах, распоряжениях и резолюциях на документах.
Функцию обеспечения взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной и судебной власти реализует Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти. Такое взаимодействие необходимо для выработки оптимальной государственной политики в области нормотворческой деятельности, обеспечения реализации конституционных полномочий Президента в Национальном собрании Республики Беларусь. С этой целью управление подготавливает Президенту и руководству Администрации аналитические материалы о развитии ситуации в Национальном собра-
нии по вопросам обсуждения того или иного законопроекта, обеспечивает разъяснение депутатам Палаты представителей и членам Совета Республики позицию Президента относительно проектов актов, вносимых Президентом в порядке реализации права законодательной инициативы, изучает практику подготовки и рассмотрения в Национальном собрании проектов актов Парламента и координирует их подготовку, изучает зарубежную практику взаимодействия главы государства и парламента, исполнительной власти с законодательной и судебной властью, а также разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента предложения по совершенствованию подобных взаимодействий.
Во взаимоотношениях с судебной властью управление обеспечивает участие представителей президентской стороны в заседаниях Конституционного Суда в случаях, предусмотренных законодательством, координирует их деятельность, вносит на рассмотрение Президента предложения о назначении на должности и освобождение от должностей в соответствии с законодательством судей Республики Беларусь, присвоении им квалификационных классов, подготавливает соответствующие акты Президента, разрабатывает проекты актов Президента по вопросам, связанным с деятельностью органов законодательной и судебной власти.
Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента по вопросам социально-экономического характера осуществляет экономическое управление. Оно анализирует социально-экономическую ситуацию в республике, участвует в подготовке предложений по определению основ государственной социально-экономической политики и механизма ее реализации, осуществляет контроль за разработкой проектов президентских программ и их реализацией, проводит экспертизу проектов актов законодательства по рассматриваемым вопросам, вносимым на рассмотрение Президента. Управление может и само осуществлять подготовку подобных проектов актов законодательства, концепций и программ. На него возлагается осуществление контроля за выполнением решений и поручений Президента по вопросам рассматриваемой сферы.
Вопросами организации приема граждан и рассмотрением их обращений занимается управление по работе с обращениями граждан. Основными его задачами является рассмотрение обращений граждан, поступающих в Администрацию, организация приема граждан в резиденции Президента, контроль за своевременным и правильным решением поставленные в обращениях граждан
вопросов, анализ обращений граждан, информирование Президенте и руководства Администрации по затрагиваемым в них проблемам, анализ и проверка организации работы с обращениями граждан в министерствах, других республиканских органам управления, местных исполнительных и распорядительных органах, совершенствование форм и методов организации работы с обращениями граждан, ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам.
Ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов осуществляет Канцелярия Президента Республики Беларусь.
Канцелярия по правовому статусу приравнивается к управлению. Перед ней стоят такие задачи, как обеспечение делопроизводственного обслуживания Администрации, создание и обеспечение функционирования в Администрации единой системы, редактирование документов, подготавливаемых в Администрации, обеспечение сохранности и организация использования образующихся в деятельности Президента и Администрации документов и дел, законченных делопроизводством, осуществление контроля за прохождением и сроками исполнения документов, поступивших в Администрацию.
Координация деятельности государственных средств массовой информации реализуется путем координации работы пресс- служб республиканских органов государственного управления по освещению ими деятельности Президента, предоставления средствам массовой информации сведений о деятельности Президента, издаваемых им правовых актах, заявлениях, выступлениях, встречах Главы государства и других мероприятиях с его участием, организации информационного обеспечения официальных визитов, рабочих поездок, встреч Президента, а также других мероприятий с его участием в Беларуси и за рубежом. Названные задачи осуществляет Пресс-служба Президента Республики Беларусь. Она также организует пресс-конференции, интервью Президента, другие его встречи с представителями средств массовой информации, иные мероприятия с участием Главы государства, обеспечивает выступления Президента в средствах массовой информации.
Структурные подразделения реализуют полномочия внешнего характера через своих руководителей. Поэтому руководители структурных подразделений осуществляют не только руководство соответствующим подразделением, но и представляют подготов-
ленные материалы руководству Администрации, запрашивают и получают от Аппарата Совета Министров, министерств и других республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, учреждений и организаций материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых Президентом и в Администрации. Руководители структурных подразделений вправе в необходимых случаях привлекать работников указанных организаций к подготовке подобных вопросов, заслушивать сообщения названных работников по вопросам, относящимся к компетенции структурных подразделений, при необходимости принимать участие в заседаниях Совета Министров (его органов), коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, в проводимых этими органами совещаниях и выступать на них.
Кроме того, руководители структурных подразделении могут знакомиться в пределах своего ведения с материалами в аппарате Совета Министров и органов государственного управления, проводить с их представителями совещания, ставить на контроль решения и поручения Президента и Главы Администрации, определять при этом необходимые контрольные действия и вносить предложения о снятии решений с контроля, возвращать документы, внесенные на рассмотрение Президента и в Администрацию с нарушениями установленного порядка.
Таким образом, Администрация Президента предназначена для обеспечения деятельности Президента в области кадровой политики и идеологии, правового и организационного обеспечения деятельности Президента, а также для подготовки и выполнения его решений. В таком смысле Администрация представляет собой орган внутриорганизационного характера.
Осуществляя общее руководство деятельностью государственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, согласованию кандидатур при назначении их на должности, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, контроль за выполнением решений и поручений Президента и т.п., она выступает как орган государственного управления, осуществляющий функции внешнего характера.
При этом Администрация не призвана осуществлять руководство хозяйственным или социально-культурным строительством. Однако реализуемые ею функции являются управленчес-
кими. По этой причине она является органом государственного управления надведомственного характера.
Правовой статус Управления делами Президента Республики Беларусь
Управление делами Президента Республики Беларусь является республиканским органом государственного управления. Оно непосредственно подчиняется Президенту, им образуется, ликвидируется и реорганизуется. Его правовой статус определяется Положением об Управлении делами Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 29 февраля 2000 г. № 97. Руководителем Управления является Управляющий, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Управляющий имеет заместителей, в том числе одного первого заместителя. Они назначаются на должность и освобождаются от должности управляющим по согласованию с Президентом. Иные работники Управления назначаются на должность и освобождаются от должности Управляющим по представлениям заместителей.
Назначение Управления делами определяется его задачами, в которых выражаются основные направления деятельности. Управление делами имеет отношение к государственным органам, иностранным дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, аккредитованным в Республике Беларусь, к подчиненным организациям. В соответствии с этим и определены его задачи:
1) финансовое, материально-техническое и автотранспортное обеспечение деятельности государственных органов;
2) социально-бытовое и медицинское обеспечение работников государственных органов, обеспечение их жилыми помещениями, создание условий для отдыха и оздоровления указанных работников;
3) создание надлежащих условий пребывания иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений, аккредитованных в республике;
4) обеспечение сохранности особо ценных природных комплексов (заповедников, национальных парков и др.), имеющих национальное и международное значение;
5) организационное обеспечение мероприятий, проводимых с участием Президента Республики Беларусь;
6) организация учета, хранения, оценки и реализации имущества, изъятого, арестованного, а также конфискованного или обращенного в доход государства иным способом;
7) обеспечение проведения государственной политики в сфере гуманитарной деятельности (Указ Президента Республики Беларусь от 13 ноября 2001 г. № 660 «О некоторых вопросах деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь»).
В целях выполнения перечисленных задач управление осуществляет планирование расходов на содержание и деятельность государственных органов, финансирование их деятельности в пределах средств, выделенных на эти цели. Финансовые средства управление получает из республиканского бюджета в качестве ассигнований, других источников, в том числе внебюджетных фондов, которые оно вправе создавать.
Управление делами утверждает текущие и перспективные планы строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий и сооружений, других основных фондов; обеспечивает строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов подведомственных организаций; осуществляет проектирование и строительство жилья, объектов социального и производственного назначения, в том числе для загранучреждений республики; устанавливает лимиты капитальных вложений; осуществляет контроль за своевременным освоением объемов бюджетного финансирования по объектам капитального строительства и ремонта; осуществляет регулирование и координацию деятельности государственных органов, иных юридических, а также физических лиц, в области гуманитарной деятельности и работы с обращенным в доход государства имуществом.
В отношении подведомственных организаций Управление вправе их создавать, реорганизовывать и ликвидировать, осуществлять координацию деятельности и организационно-методическое руководство ими, учет и анализ результатов финансово-хозяйственной деятельности и определять прогнозы их развития. Кроме того, Управление может осуществлять внешнеэкономическую деятельность, оказывать помощь подведомственным организациям в развитии внешнеэкономических связей, создании и деятельности производств по изготовлению импортозамещающих видов продукции (товаров).
Управление делами наделено правом получать от государственных органов и субъектов предпринимательской деятельности независимо от форм собственности и подчиненности необходи-
мую информацию для осуществления возложенных на управление задач и функций. Оно имеет и другие права, предо ставляемые законодательством.
Таким образом, содержание деятельности Управления делами имеет двойственный характер. С одной стороны, оно действительно приближается к республиканским органам государственного управления, так как по существу управляет подведомственными организациями, ведает жилищным фондом, находящимся на его балансе, учреждениями здравоохранения, домами отдыха, санаториями, иными объектами социального и производственного назначения, зданиями, сооружениями и другим основным фондом. С другой стороны, этот орган осуществляет управленческие функции, присущие только ему.
В определенном смысле Управление делами возвышается над Национальным собранием, Советом Министров, Верховным Судом, Высшим Хозяйственным Судом, Конституционным Судом и Генеральной прокуратурой. Министерством финансов и Национальным банком, Комитетом Государственного контроля и даже Администрацией Президента. Все названные и другие государственные органы, по существу, зависимы от Управления делами по вопросам финансирования и материально-технического снабжения, обеспечения автотранспортом и т.д. В связи с этим Управление делами не просто над ведомственный орган государственного управления, а орган, выполняющий специальные управленческие функции.
Другие бюджетные средства находятся в сфере исполнения Совета Министров, который может выделять их и Управлению делами. Например, постановлением от 29 июня 2001 г. №975 «О выделении денежных средств Управлению делами Президента Республики Беларусь» Совет Министров выделил ему 774 млн. руб. на проведение капитального ремонта главного корпуса комплекса «Вискули»1.
Управляющий делами во исполнение решений Президента может давать государственным органам и организациям указания и поручения, запрашивать у государственных организаций и субъектов предпринимательской деятельности и получать от них необходимую информацию. Он утверждает структуру и штатное расписание управления в пределах численности работников, установленных Президентом, определяет задачи структурных подразделений, принимает постановления, иные нормативные правовые
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №63, 5/6301.
акты (инструкции, положения, уставы и др.), утверждаемые постановлениями и приказами по вопросам организации и деятельности управления и подведомственных организаций1.
В структуру управления входит коллегия, которая состоит из девяти человек (Управляющий делами, его заместители, а также другие сотрудники управления). Председателем коллегии является Управляющий. Персональный состав коллегии утверждается Президентом по представлению Управляющего.
Основной формой работы коллегии являются заседания, которые считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей от общей численности членов коллегии. На заседаниях могут рассматриваться любые вопросы, входящие в компетенцию управления. Преимущественно на заседания выносятся вопросы, касающиеся деятельности подведомственных организаций по выполнению возложенных на них задач.
По результатам обсуждения вопросов коллегия принимает решение, которое считается принятым, если за него проголосовало большинство ее членов. Акты коллегии подписываются Управляющим делами.
Решения коллегии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми организациями и должностными лицами, которым они адресованы. Согласно установленному правилу, в случае расхождения приказа Управляющего с решением коллегии действует решение коллегии.
Структурным подразделением Управления делами является Департамент по гуманитарной деятельности с правами юридического лица. Департамент возглавляет директор, который назначается на должность и освобождается от должности Управляющим делами (Положение о Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь).
Руководители структурных подразделений наделены правом не только руководить подразделением, но и контролировать в пределах своего ведения выполнение решений и поручений Президента, руководства управления, запрашивать и получать от государственных органов и организаций информацию и документы, необходимые для выполнения возложенных задач, а также давать письменные и устные ответы на обращения физических и юридических лиц.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169
5.3. Правовой статус Комитета государственного контроля Республики Беларусь
Правовой статус Комитета государственного контроля определяется Законом от 9 февраля 2000 г. «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь». Согласно данному Закону понятие «Комитет государственного контроля Республики Беларусь» употребляется в двух значениях: во-первых, как система контрольных органов; во-вторых, как республиканский контрольный орган. В систему органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь входят и его территориальные органы — комитеты государственного контроля областей и г. Минска. Поэтому Закон, несмотря на свое название, определяет правовой статус не только Комитета государственного контроля, но и комитетов государственного контроля областей и г. Минска.
Комитет государственного контроля Республики Беларусь был образован в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 декабря 1996 г. путем преобразования Службы контроля Президента и упразднения Контрольной палаты Республики Беларусь с передачей в ведение этого комитета дел как одного, так и другого органа.
Термин «комитет» подчеркивает, что рассматриваемые органы имеют полномочия надведомственного характера, а термин «государственный» обособляет и возвышает этот вид контроля над всеми иными видами контроля, осуществляемыми в республике.
Других подобных органов не существует, хотя контрольных органов насчитывается немало. Комитеты государственного контроля являются универсальными органами контроля, что определяется масштабом их деятельности, количеством и значимостью вопросов, по которым они вправе осуществлять контроль, а также наличием властных полномочий и возможностями применения обеспечительных средств.
Комитет государственного контроля как система органов образуется Президентом. По решению Президента могут быть образованы территориальные органы Комитета государственного контроля в городах и районах. В настоящее время они не созданы. Структура и штатная численность комитета утверждаются Президентом.
Комитет государственного контроля Республики Беларусь возглавляет Председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Председатель имеет
заместителей, среди которых один первый заместитель. Они назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета.
Территориальные органы государственного контроля также возглавляют председатели, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета государственного контроля.
Правовой основой деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов являются Конституция Республики Беларусь, законы, акты Президента и другие акты законодательства, а также международные договоры Республики Беларусь.
Система органов государственного контроля построена по принципу централизма. Они образуют единую систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Комитеты областей и г. Минска по горизонтали не подчиняются соответствующим местным Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам. Комитет государственного контроля подконтролен только Президенту.
Работа комитетов строится на основе коллегиального обсуждения результатов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предупреждению и устранению выявленных правонарушений и по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства.
Деятельность рассматриваемых органов должна строиться на основе строгого соблюдения законности, охраны интересов государства, прав и свобод граждан, открыто и гласно. Открытость и гласность допускаются в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод личности, государственных секретах и иных охраняемых сведениях.
Органы государственного контроля осуществляют свои полномочия по вопросам восстановления нарушенных прав юридических и физических лиц и привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства, во взаимодействии с правоохранительными органами, Национальным банком и иными государственными органами. Взаимодействие существует и с Советом Министров, местными исполнительными и распорядительными органами.
В названном Законе «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» закреплена независимость сотрудников комитетов государственного контроля. Они при исполнении слу-
жебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. Государственной защитой обеспечиваются члены их семей и имущество.
Законом запрещается вмешательство в служебную деятельность сотрудников всем лицам, кроме специально уполномоченных на то законодательством, а также совершение действий, препятствующих исполнению возложенных на них обязанностей. Такие действия могут выражаться в неисполнении или воспрепятствовании исполнению законных требований сотрудников, оскорблении их чести и достоинства, насилии в отношении этих сотрудников, посягательстве на их жизнь, здоровье и имущество или угрозе совершения такого насилия и посягательства. В соответствии со статьями 366, 369 УК Республики Беларусь за совершение подобных действий предусмотрена уголовная ответственность.
Сотрудники комитетов не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.
Органы контроля призваны осуществлять контроль за деятельностью государственных органов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Комитет государственного контроля Республики Беларусь осуществляет свои полномочия на всей территории республики, а его территориальные органы — на территории соответствующих административно-территориальных единиц.
В Законе «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» не дается перечня государственных органов, иных юридических лиц, за которыми рассматриваемые органы могут осуществлять контроль. Из сферы названного контроля исключается Администрация Президента, Управление делами Президента, Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы. Как уже подчеркивалось, с последними двумя видами органов комитеты реализуют свои полномочия в тесном взаимодействии (п. 3 ст. 4 Закона).
Комитет государственного контроля и его территориальные органы вправе осуществлять контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением законов, актов Президента, Парламента, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
Указанные общие направления деятельности комитетов государственного контроля в статье 2 Закона конкретизированы под названием «Основные направления деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов». Эти направления контроля предназначены не только для комитетов. Такой контроль осуществляют и многие другие государственные органы. Например, контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляет Палата представителей Национального собрания, Совет Министров (ст. 97 Конституции, ст. 26 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Еще большее число государственных органов осуществляет контроль в области финансовых и налоговых отношений, использования государственной собственности. Между тем, контроль комитетов государственного контроля как бы возвышается над всеми иными видами контроля и является самым высшим, т.е. государственным видом контроля. Во-первых, рассматриваемый вид контроля осуществляется на основании Закона; во-вторых, осуществляется органами, подчиненными непосредственно Президенту; в-третьих, комитеты государственного контроля осуществляют, можно сказать, весь объем государственного контроля; в-четвертых, органы государственного контроля правомочны согласовывать назначение на должность и освобождение от занимаемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (чч. 18, 19 ст. 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»); в-пятых, органы Комитета государственного контроля вправе применять санкции и налагать штрафы, предусмотренные законодательством для иных контролирующих органов (п. 4 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений»); в-шестых, Председатель Комитета государственного контроля возглавляет Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь (ч. 2 п. 5 Положения о Совете по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь1); в-седьмых, Комитет государственного контроля наделен правами координировать действия органов, уполномоченных в соответствии с законодательством осуществлять контроль внешнеторговых операций (п. 12 Положения о порядке контроля за проведением юридическими лицами и индивидуальными предприни-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.
мателями внешнеторговых операций, утвержденного указом от 4 января 2000 г. № 7)1
С учетом основных направлений деятельности Комитета государственного контроля строится его структура, которая выглядит следующим образом:
1) Председатель Комитета государственного контроля;
2)Первый заместитель Председателя Комитета государственного контроля;
3)три заместителя Председателя Комитета государственного контроля (один из них одновременно является и директором Департамента финансовых расследований);
4)Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля (с правами юридического лица);
5)Главное управление бюджетно-финансового контроля;
6)Главное управление контроля за деятельностью государственных органов;
7)Главное управление контроля за банковской системой и рынком ценных бумаг;
8)Главное управление контроля за работой отраслей сферы материального производства;
9)Главное управление контроля за работой агропромышленного и природоохранного комплексов;
10) Главное управление контроля за работой отраслей социальной сферы;
11)Главное управление контроля за внешнеэкономической деятельностью;
12)Главное управление контроля потребительского рынка и сферы услуг;
13)Главное информационно-аналитическое управление;
14)Главное экспертно-правовое управление;
15)Управление координации деятельности контролирующих органов;
16)Управление инспекционно-кадровой работы;
17)Финансово-хозяйственное управление;
18)Секретариат (на правах управления);
19)Комитеты государственного контроля областей;
20)Управления Департамента по областям и г. Минску;
21)Межрайонные комитеты государственного контроля;
1 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 11,
22) Межрайонные отделы управлений Департамента по областям и г. Минску (Указ Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 617 «О мерах по совершенствованию системы органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь»1).
Комитеты государственного контроля наделены широкими полномочиями по осуществлению контроля. Это полномочия:
1) на проведение проверок (ревизий);
2) на получение необходимой информации для проведения проверок (ревизий);
3) должностных лиц комитетов при проведении проверок (ревизий);
4) по применению мер принуждения;
5) по защите прав и законных интересов государства и юридических лиц государственной формы собственности;
6) для участия в заседаниях государственных органов,
7) иные полномочия.
Основным предназначением комитетов государственного контроля является осуществление контроля. В связи с этим на первое место следует поставить полномочия по осуществлению контроля, которые закреплены в статье 1 и пункте 4 статьи 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь». Так, в пункте 4 статьи 14 установлено, что комитеты правомочны проводить проверки (ревизии) деятельности государственных органов, иных юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей. В статье 1 определяется сущность, предназначение и общие направления деятельности комитетов государственного контроля.
Комитеты государственного контроля имеют полномочия получать от государственных органов и иных объектов контроля необходимую для проведения проверок (ревизий) информацию, от Национального банка республики и иных банков отчетную, бухгалтерскую и статистическую информацию, сведения об операциях, состоянии счетов, справки и копии документов по операциям и расчетам проверяемых объектов, а также безвозмездно пользоваться информационными банками данных государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (пл. 1—3 ст. 14 Закона).
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.
При проведении проверок (ревизий) должностные лица комитетов наделены особым видом полномочий. Они по предъявлении предписания на проведение проверки (ревизии) и документа, удостоверяющего личность сотрудника соответствующего комитета государственного контроля, наделены правом входить на территорию и в помещения (кроме жилых) государственных органов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доступа на склады, в хранилища, производственные и вспомогательные помещения (кроме жилых) и другие объекты для проверки наличия денежных средств, ценных бумаг, материальных, иных ценностей и порядка их хранения.
Вышеуказанные лица имеют также право:
1. требовать от руководителей государственных органов, иных должностных лиц представления издаваемых ими правовых актов, необходимых документов и материалов, статистических и других сведений, сведений о проведенных проверках и отчета о результатах таких проверок;
2. требовать от указанных лиц проведения проверок (ревизий) деятельности подконтрольных или подотчетных им юридических лиц, обеспечения консультациями специалистов для выяснения возникающих вопросов;
3. требовать предоставления руководителями проверяемых объектов необходимых справок, устных и письменных объяснений по вопросам, связанным с проведением проверок (ревизий);
4. опечатывать кассы или кассовые помещения, склады, архивы, изымать соответствующие документы, в том числе подлинники;
5. вызывать должностных лиц для объяснений по поводу выявленных нарушений законодательства;
6. требовать от должностных лиц в установленных законодательством случаях декларации о доходах и имуществе;
7. указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, обязывать их устранить нарушения, передавать материалы о нарушениях на обсуждение государственных органов (ст. 17 Закона).
Комитеты государственного контроля обладают широкими полномочиями по применению мер принуждения. Их можно назвать административно-принудительными. Такие меры весьма разнообразны и могут быть классифицированы на: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; восстановительные меры; экономические санкции; меры
административной ответственности; меры обеспечительного характера.
Административно-предупредительные меры направлены на предупреждение нарушений законодательства, находящегося в сфере контроля комитетов государственного контроля, их профилактику. Названных мер предусмотрено лишь несколько видов. Так, в соответствии с пунктом 16 статьи 14 Закона комитеты принимают участие в рассмотрении и согласовании проектов стандартов, технических условий и другой нормативно-технической документации на товары народного потребления. Осуществление контроля без наличия сведений о нарушениях законодательства также следует рассматривать как предупредительную меру. В Законе нечетко определены основания для проведения проверок (ревизий).
Меры административного пресечения направлены на приостановление нарушения, недопущение его продолжения, развития. Органы контроля вправе выносить решения:
1) о приостановлении действия договора аренды, запрещении аренды, разгосударствления, приватизации и иного отчуждения государственного имущества в случае обнаружения фактов нарушения законодательства (ч. 4 п. 7 ст. 14 Закона).
2) о приостановлении финансирования строительства и непосредственно строительства объектов по проектам, не прошедшим обязательной государственной экспертизы и не утвержденным в установленном порядке, либо при отсутствии требуемых документов на выполнение строительных работ или договоров подряда (ч. 5 п. 7 ст. 14 Закона);
3) о приостановлении операций по расчетным и иным счетам в банках (ч. 6 п. 7 ст. 14 Закона);
4) о запрещении торговли, выполнения работ (оказания услуг) населению (ч. 7 п. 7 ст. 14 Закона);
5) о закрытии предприятий и организаций торговли, общественного питания, сферы обслуживания и их структурных подразделений (ч. 9 п. 7 ст. 14 Закона);
6) о приостановлении либо запрещении производства (реализации) товаров, выполнения работ (оказания услуг) (п. 11 ст. 14 Закона);
7) об изъятии образцов низкокачественных товаров, изделий, сырья, свидетельствующих о злоупотреблениях и нарушениях (п. 13 ст. 14 Закона);
8) о запрещении юридическим и физическим лицам применять неисправные, не имеющие установленных клейм весовые и измерительные приборы (п. 15 ст. 14 Закона).
Восстановительные меры применяются в целях восстановления нарушенного, приведения его в состояние, в котором оно находилось до нарушения законодательства. Такими мерами являются:
1) взыскание в бюджет невнесенных платежей, выявленных проверками (ревизиями) (ч. 2 п. 7 ст. 14 Закона);
2) устранение в установленные сроки выявленных нарушений (ч. 3 п. 7 ст. 14 Закона);
3) внесение в соответствующие государственные органы, руководителям юридических лиц предложений об отмене (изменении) принятых ими актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые, налоговые отношения, в случае несоответствия этих актов законодательству (п. 22 ст. 14 Закона).
Полномочия комитетов государственного контроля по применению экономических санкций предусмотрены ст. 18 указанного Закона и, в частности, Указом Президента Республики Беларуси от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений».
Экономические санкции либо следует рассматривать в качестве восстановительных мер, либо — административных штрафов. Применение их в ином качестве ничем не обосновано. Экономические санкции имеют денежное выражение в процентном либо кратном отношении предмета, явившегося орудием совершения либо непосредственным объектом административного правонарушения, к сумме сделки либо доходу, полученному в результате сделки.
Меры административной ответственности — это административные взыскания, применение которых выражается в привлечении к административной ответственности. В статье 18 Закона они называются административными воздействиями. Такие меры, как и экономические санкции, вправе применять от имени комитетов государственного контроля председатели комитетов, их заместители, начальники главных управлений и инспекций Комитета государственного контроля и их заместители. С учетом финансового состояния нарушителя, размера причиненного ущерба и характера допущенных нарушений на основании постановлений коллегий комитетов государственного контроля юридические
лица и индивидуальные предприниматели могут быть полностью или частично освобождены от уплаты экономических санкций либо по решению названных выше лиц им может быть предоставлена отсрочка: по уплате сроком до 6 месяцев.
Конкретные виды правонарушений, виды административных взысканий, их размеры, а также экономических санкций оговариваются, как правило, в декретах и указах Президента.
Предусмотрено также применениеобеспечительных мер воздействия. Обеспечительные меры административного принуждения направлены на обеспечение производства (процесса) по делу или исполнение решений комитетов государственного контроля о применении мер принуждения. Так, в пункте 3 статьи 17 Закона установлено, что должностные лица комитетов имеют право опечатывать кассы или кассовые помещения, склады, архивы, а также изымать соответствующие документы, в том числе подлинники. К этим мерам следует отнести вызов должностных лиц для объяснений по поводу выявленных нарушений законодательства, требование от должностных лиц представления деклараций о доходах и имуществе (п.п. 4 и 5 ст. 17 Закона), наложение ареста на имущество, включая денежные средства, изъятие и передача для реализации товара. Например, в пункте 3 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №40 допускается изъятие товара, подвергающегося быстрой порче, и передача его для незамедлительной реализации еще до принятия хозяйственным судом решения о конфискации этого товара. Такое правило заставляет хозяйственный суд выносить не иное решение как только о конфискации товара. Во избежание подобного давления следовало бы в указанном пункте 3 Указа особо подчеркнуть, что в случае, если хозяйственный суд не найдет оснований для конфискации уже реализованного товара, то вырученная сумма от реализации товара, возвращается его владельцу (собственнику).
Обеспечительными мерами также являются: информирование Президента о несвоевременном и ненадлежащем выполнении поручений, содержащихся в его декретах, указах, распоряжениях и других решениях (п. 23 ст. 14 Закона); внесение в органы управления соответствующих юридических лиц предложений о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности (п. 20 ст. 14 Закона); передача материалов проверок (ревизий) в правоохранительные органы для принятия мер в соответствии с законодательством (и. 21 ст. 14 Закона); предъявление в суды исков и заявлений по защите прав и законных интере-
сов государства, юридических лиц государственной собственности (ч. 1 ст. 16 Закона); осуществление контрольных закупок, оформление заказов на платные услуги для проверки правильности расчетов и др. (п.п. 8, 9, 14 ст. 14 Закона).
Полномочия по защите прав и законных интересов государства и юридических лиц государственной формы собственности проявляются в применении перечисленных выше обеспечительных мер.
Полномочия на участие в заседаниях государственных органов определяются статьей 15 Закона. Председатели комитетов, их заместители или уполномоченные ими лица вправе участвовать в заседаниях коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, в сессиях местных Советов депутатов при рассмотрении вопросов, затрагивающих компетенцию комитетов, и по согласованию с руководителями указанных органов.
Иные полномочия комитетов могут быть установлены законодательством, т.е. законами или актами Президента. Некоторые из них предусмотрены в статье 14 Закона. К ним относятся: запрашивание от должностных лиц государственных органов, иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей объяснений причин нарушений, выявленных в ходе проверок (ревизий) (п. 5); привлечение к участию в проверках (ревизиях) представителей правоохранительных, контролирующих органов, а также специалистов других государственных органов, иных юридических лиц независимо от их подчиненности и форм собственности (п. 6); осуществление производства по делам об административных правонарушениях по вопросам своей компетенции (п. 17); согласование назначения на должность и освобождение от занимаемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (п. 18); заключения о соответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности (п. 19). Это полномочие осуществляется по результатам проверок (ревизий).
Комитеты государственного контроля осуществляют свою деятельность в двух формах — коллегиальности и единоначалия.
Коллегиальность реализуется через работу коллегий комитетов.
В Комитете государственного контроля образуется коллегия в составе Председателя Комитета государственного контроля (он является ее председателем), его первого заместителя и замести-
телей (по должности) и других сотрудников Комитета и его территориальных органов. Численный и персональный состав коллегии утверждается Президентом по представлению Председателя Комитета.
В территориальных органах образуются коллегии в составе председателя комитета (он является ее председателем), заместителей (по должности) и других сотрудников территориальных органов. Численность и персональные составы коллегий утверждаются Председателем Комитета государственного контроля по представлению руководителей соответствующих территориальных органов (ст. 10 Закона).
Коллегии свою деятельность осуществляют путем заседаний, на которых рассматриваются наиболее важные вопросы по осуществлению государственного контроля, требующие обсуждения и выработки согласованных решений, заслушиваются сообщения и объяснения руководителей государственных органов, иных должностных лиц по вопросам компетенции комитетов.
Решения коллегий в форме постановлений принимаются большинством голосов членов коллегии, присутствующих на заседании. Кворум коллегии данным Законом не определен. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.
Коллегия может ставить перед соответствующими органами и должностными лицами вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных должностных лиц (ч. 5 ст. 13).
Одним из принципов деятельности комитетов является построение работы на основе коллегиального обсуждения результатов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предупреждению и устранению выявленных правонарушений, обсуждения вопросов об ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства (п. 2 ст. 4).
Коллегиальность не только не исключает, но и предполагает единоначалие.
Единоначалие проявляется в работе отдельных руководящих лиц. К ним в первую очередь относятся председатели комитетов государственного контроля и другие должностные лица, Полномочия этих лиц определены в статьях 11, 12 и 17 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь».
Глава VIII
СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов
Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган государственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти».
Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. Подобное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законодательную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве (ст. 116 Конституции).
Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзора за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).
Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномочия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.
В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действующей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).
Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосударственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.
Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает определенными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими— в отношении исполнительной власти.
Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Правительства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.
Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.
По существу, исключительно Президент формирует Правительство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Правительства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.
Президент определяет идеологию во всех сферах деятельности Правительства. Правительство обязано руководствоваться такими идеологическими установками и следовать им.
Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 1 Об Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного Закона).
Отчет — это форма контроля за деятельностью Правительства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.
Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Национальным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 3—5 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).
Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны1, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.
Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулирующих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписания, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закрытого акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реализации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О введении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месячный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор2.
Таким образом, Правительство находится в прямой зависимости (подчиненности) от Президента и занимает вторую ступень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) исполнительной власти.
Отношения Совета Министров с Национальным собранием строится по нескольким направлениям:...........
1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;
2)заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства;
3)рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;
4)дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;
[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.
2Там же. № 2. Ст.ст. 42—43.
5)осуществление Советом Министров законодательной инициативы;
6)внесение предложения Советом Министров об объявлении рассмотрения проекта закона срочным;
7)Совет Министров может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения по законопроекту, по которому не принят согласованный текст законопроекта;
8)участие Премьер-министра и других членов Совета Министров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.
Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Национальное собрание проект республиканского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Национальном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагаемые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.
Проект бюджета первоначально рассматривается в комиссиях Национального собрания, нередко в присутствии представителей Правительства.
С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над доходами, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»1).
Палата представителей Национального собрания заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). В случае ее отклонения Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Правительству со всеми вытекающими последствиями.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/789.
Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Правительству по конкретному поводу.
Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказала в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандидатуру на должность Премьер-министра.
Совет Министров обладает правом законодательной инициативы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президента или в случаях, предусмотренных законодательством, организовывать разработку проектов законов и представлять их в установленном порядке в Палату представителей для рассмотрения.
Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Советом Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.
Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделены правом принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседаниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Совет Министров может вступать в отношения с Национальным собранием и по другим поводам, например при рассмотрении законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также
отметить, что Совет Министров ответственен перед Национальным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики , Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах государственного социального страхования» ). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подконтрольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Законы являются нормативными правовыми актами, а названные предписания могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.
Следовательно, давая такие указания, поручения, Национальное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Министров могут исходить только от Президента.
Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наделено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслушивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.
Национальное собрание — это, в первую очередь, законодательный орган, который лишь частично обладает правом контроля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет только Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Совета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществляет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицирован-
[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/790, 2/792; № 108, 2/806
ным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).
Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государственного управления. Тем не менее он не является высшим органом государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непосредственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.
Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисциплинарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Совета Министров не ограничиваются подчиненными ему министерствами и другими республиканскими органами государственного управления.
Законодательство регулирует также и взаимоотношения Совета Министров с местными исполнительными и распорядительными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).
Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административно-территориальных единиц в соответствии с действующим законодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Советов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.
Местные исполнительные комитеты осуществляют свои полномочия в соответствии с актами законодательства.
Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Советов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президенту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являются общегосударственными.
Компетенция Совета Министров
О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ ИЗ РЕСПУБЛИКАНСКОГО
БЮДЖЕТА
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11 июля 2001 г. № 1024
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 мая 2001 г. № 286 «Об уточнении бюджета Республики Беларусь на 2001 год» Совет Министров Республики Беларусь постановляет:
1)Министерству финансов передать в 2001 году из средств, предусмотренных в республиканском бюджете на финансовую помощь бюджетам других уровней...
2)Министерству финансов, облисполкомам и Минскому горисполкому обеспечить контроль за целевым использованием средств, передаваемых в соответствии с настоящим постановлением.
Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»1
ОБ ОСВОБОЖДЕНИИ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «СБЕРЕГАТЕЛЬНЫЙ БАНК «БЕЛАРУСБАНК» ОТ УПЛАТЫ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ ЕГО АКЦИЙ
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 1040
Совет Министров Республики Беларусь постановляет:
Государственному комитету по ценным бумагам не взимать плату за регистрацию акций, выпускаемых...
Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»2
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 5/6365.
2 Там же. № 68, 5/6389
Постановления и распоряжения оформляются в виде отдельных документов. Тексты решений в виде протоколов заседаний (совещаний), так называемые протокольные решения, содержатся в самих протоколах, которые ведутся на заседаниях (совещаниях). У них отсутствуют указанные выше реквизиты, как в обособленных документах-актах. В части 7 статьи 28 Закона записано, что рассматриваемые решения оформляются в виде протоколов заседаний (совещаний).
Такая запись не совсем точно отражает суть подобных решений. Они не могут и не должны иметь вид протоколов. Протокол заседания (совещания) — это документ, в котором отражается, фиксируется основное содержание происходящего на заседаниях (совещаниях).
Решение — это заключение (вывод), зафиксированное(ый) в протоколе, т.е. результат обсуждения, рассмотрения вопроса. Совет Министров, Президиум Совета Министров на заседаниях принимают решения, однако не все из них обретают форму правовых актов. Последними являются так называемые протокольные решения. Они действительно являются только решениями по той причине, что имеют лишь один структурный элемент правового акта — текст, содержание. Правовой акт не может быть без текста (содержания), т.е. самого решения, однако он не может быть и без составляющих — реквизитов. Реквизиты придают решению форму акта и официальный характер. При этом возникает вопрос, каков статус протокольных решений. Конституция наделила Совет Министров правом принимать только постановления, но, вероятно, одного вида правового акта недостаточно для многочисленных, ежедневно принимаемых Советом Министров (его Президиумом) решений, поэтому в Законе предусмотрено издание Советом Министров и протокольных решений как правовых актов. Таким образом, положения статьи 108 Конституции дополняются новым видом правового акта.
Решения в протоколах заседаний Совета Министров или его Президиума могут фиксироваться, но они не могут возводиться в ранг правовых актов, т.е. порождать юридические последствия, быть обязательными для исполнения адресатами до тех пор, пока не получат форму правового акта — постановления.
Немало протокольных решений имеет нормативный характер и действует без учета положений статей 60, 62 и 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Так, часть 1 статьи 62 данного Закона предписывает, что нормативные право-
вые акты должны быть официально опубликованы, а часть 2 статьи 65 — включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Протоколы, в которых находятся рассматриваемые решения, предназначены только для служебного пользования и не получают официального опубликования.
Таким образом, протокольные решения не могут являться правовыми актами, а следовательно, не могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы или порождать возникновение, изменение либо прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно.
В некоторых странах правительству предоставлено право издавать несколько видов правовых актов. Например, в статье 115 Конституции Российской Федерации записано, что Правительство издает постановления и распоряжения1. В Законе «О Правительстве» уточнено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений (ст. 23 Конституции)2.
В Венгерской Республике Правительство издает постановления и принимает решения. Постановления публикуются в официальном печатном органе (п. 2 § 35 Конституции). Конституцией Румынии (ст. 107) Правительству разрешено принимать два вида актов: решения и ордонансы. Решения издаются для организации исполнения законов, ордонансы — по иным вопросам. В Болгарии Совет Министров принимает три вида актов: постановления, распоряжения, решения. В форме постановлений Совет Министров принимает также правила и положения (ст. 114 Конституции)3.
Одного вида актов для Совета Министров Республики Беларусь явно недостаточно для решения множества разнообразных вопросов. Весьма желательным было бы предоставить право Совету Министров Республики Беларусь принимать (издавать) хотя бы два вида актов: постановления и распоряжения. Понятно, что только таким образом невозможно решить проблемы, существующие в Совете Министров Республики Беларусь.
Следовало бы также четко определить формы работы Совета Министров. Ими могли бы быть:
1) собственно Совет Министров;
[1] Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. М., 1977.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1977. № 51. Ст. 5712.
3 См.. Конституции государств Центральной и Восточной Европы.
2)Правительство (Кабинет Министров) в составе нынешнего Президиума;
3)Премьер-министр.
Полномочий у Совета Министров существует достаточно. Стоит только дополнить, что Совет Министров может решить любой вопрос, входящий в его компетенцию, и отменять акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра. Вторая и третья формы должны быть как бы подчинены первой, работать на нее. Акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра не должны противоречить актам собственно Совета Министров.
Желательно, чтобы Правительство (Кабинет Министров) действовало от своего имени, а не от имени Совета Министров, и его компетенция, являясь частью' компетенции Совета Министров, была бы более четко очерчена.
Премьер-министр как часть Совета Министров, его структурный элемент должен быть наделен полномочиями по решению неотложных вопросов и вопросов, не требующих обсуждения. Такие вопросы выделяет (определяет) сам Премьер-министр. Если требуется издание нормативных правовых актов, то они оформляются в виде постановлений, в иных случаях издаются распоряжения. Правительство (Кабинет Министров) должно иметь право пересмотреть любой нормативный правовой акт Премьер-министра: отменить, изменить или издать новый акт по данному вопросу. Целесообразно было бы часть полномочий Правительства передать республиканским органам государственного управления, чтобы освободить его от решения не столь значимых вопросов.
Организация работы Совета Министров
Работа Совета Министров, как и любого органа, должна быть организована. Организовать работу — это значит подготовить, наладить, упорядочить деятельность, объединить усилия многих для достижения какой-либо цели. Такой целью для Совета Министров является наиболее качественное выполнение поставленных перед ним задач.
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» этому вопросу посвящена глава 7 «Организация и порядок деятельности Совета Министров Республики Беларусь». Тем не менее вопрос об организации работы Совета Министров в данной главе не получил достаточ-
ной регламентации и не раскрыл ее сущности. Основными составляющими организации работы Совета Министров являются: распределение обязанностей между членами Совета Министров; планирование работы Совета Министров, организация подготовки заседаний Совета Министров, организация работы Премьер- министра и его заместителей.
Глава IX
МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ
Понятие и назначение министерств,
государственныхкомитетов, комитетов при Совете Министров
Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила часть 1 статьи 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.
Нынешнее их название закрепил Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров действуют в пределах республики и находятся на высшей ступени в своей системе (отрасли, сфере).
В законодательстве не определено, правовой статус каких республиканских органов должен устанавливаться законами, а каких — положениями. В настоящее время законами урегулировано правовое положение таможенных органов, милиции, Комитета государственного контроля и некоторых других органов. Большая же часть республиканских органов действует на основании положений. Обращает на себя внимание, что законами определяется
правовой статус всех органов, входящих в ту или иную систему, а не только республиканских, положениями — только одного вида органа — республиканского.
Республиканские органы государственного управления создаются с целью осуществления многообразных управленческих задач и функций.
Цель организации республиканского органа обычно закрепляется в нормативном правовом акте, определяющем его правовой статус в виде общей формулы, указывающей на то, для чего этот орган создан. Например, в части 2 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь закреплено, что основной целью деятельности Государственного таможенного комитета Республики Беларусь является непосредственное руководство таможенным делом. Основными целями Национального банка Республики Беларусь являются не получение прибыли, а защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Республики Беларусь, обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы.
В тех случаях, когда в названном нормативном правовом акте отсутствует прямое указание на цель, поставленную перед соответствующим республиканским органом, ее можно выявить путем анализа правовых норм, регулирующих его статус. Так, в Положении о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь цель четко не обозначена. Анализируя задачи, поставленные перед Госкомавиации, можно прийти к убеждению, что основной его целью является удовлетворение потребностей экономики и населения Республики Беларусь в воздушных перевозках пассажиров, грузов и багажа.
Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров, закреплены в определениях министерства и комитета при Совете Министров, которые сформулированы в частях 4 и 5 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в частях 3 и 4 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Ими являются: проведение государственной политики; управление в соответствующей отрасли или сфере деятельности; координация дея-
тельности по вопросам в этой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.
Подобное устанавливается и в положениях о соответствующем республиканском органе, однако не во всех из них указывается, что орган предназначен в первую очередь для того, чтобы проводить государственную политику в соответствующей отрасли или сфере, что является серьезным упущением и должно быть устранено при совершенствовании правовой регламентации.
В нормативных правовых актах определяются также сфера ведения республиканских органов и основные качественные показатели, которых они должны достичь в процессе руководства отраслью (сферой). В части 6 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что республиканские органы несут ответственность за выполнение возложенных на них задач, организацию работы подчиненных им предприятий, организаций, учреждений и объединений.
Определение цели — это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождается формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть направлена деятельность органа.
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не оговариваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного республиканского органа.
Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи делятся на задачи, связанные с обеспечением нормального функционирования своей системы (отрасли) и ее развития, задачи по координации деятельности других органов и организаций, задачи по руководству подчиненными организациями, задачи социальной защиты своих работников.
Специальные задачи обусловливаются особенностями отрасли, сферы деятельности органа.
Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они — органы государственного управления: республиканского масштаба деятельности;
образуются в одинаковом порядке; единоначальные; являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Министров.
Отличительные признаки республиканских органов государственного управления
Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 вышеупомянутого Закона.
В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отождествлять с министерствами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.
Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий правовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комитеты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.
Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомогательное (не главное), назначение комитетов. Исключением, вероятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного
управления, поэтому вызывает определенное непонимание постоянное преобразование его из министерства в комитет.
В Указе Президента «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного комитета и комитета.
Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республиканских органов государственного управления К
Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».
По существу идентичное определение министерства содержалось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.
В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми, призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.
Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточнений. Безусловно, министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе — отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство министерств является функциональными.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. № 65, 1/373
Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в определении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.
Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчеркивается, что они предназначены для осуществления регулирования, управления и координации. С одной стороны, подобный подход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функции управления — регулирование и координация — отождествляются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.
В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему признанию, отдельными функциями управления, а по причине ненадлежащей формулировки, определения министерства, государственного комитета, т.е. стилистической погрешности.
В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республики Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий государственную политику, осуществляющий управление или отдельные его функции (регулирование, координацию) в соответствующей отрасли (сфере) деятельности».
Комитеты при Совете Министров по характеру своей деятельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изменений): «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления, проводя-
щий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности».
Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.
Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.
В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в конкретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления — регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический правовой статус. Не существует и не может быть органов государственного управления, которые создавались бы только для регулирования.
Регулирование — это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством (нормотворчеством)1. Если комитеты наделены одной указанной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.
Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.
[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 122.
Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Комитет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.
С учетом изложенного определение комитета может быть следующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий отдельные функции управления или управление в специальной сфере деятельности».
Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.
В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Государственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).
Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.
Государственные комитеты возможно следовало бы преобразовать в соответствующие министерства: Комитет государственной безопасности — в Министерство государственной безопасности; Государственный комитет по авиации — в Министерство авиации; Государственный комитет пограничных войск — в Министерство пограничных войск; Государственный таможенный комитет — в Таможенное министерство.
Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.
В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты необходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преимущественно такой функции государственного управления, как координация»1.
[1] Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 147
Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. N° 516 было образовано 8). Они находились при министерствах (государственных комитетах) и являлись республиканскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комитету), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчинении. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчиняются только ему.
Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе1.
В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.
Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается также 24 федеральных министерства.
В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации: Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.
В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему — Государственный таможенный комитет.
При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроиз-
[1] КрамникА.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управленческой системы Республики Беларусь // Система права и законодательства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно, 1999. С. 161-162.
водству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»1); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. № 707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»2). Он был Государственным комитетом, который Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и предполагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.
Из ранее действовавших комитетов сохранился один — Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.
Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министерства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов образованы из бывших государственных комитетов.
Виды республиканских органов государственного управления
Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государственного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.
По уровню республиканские органы государственного управления можно различать: собственно республиканские и иные республиканские. К первому виду относятся министерства, государственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Нацио-
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.
2 Там же. 2001. № 112, 1/3270.
нальный банк Республики Беларусь; ко второму — комитеты при Совете Министров.
По организационно-правовым формам республиканские органы государственного управления делятся на министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров.
Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, масштабу деятельности. Они постоянно являются основной организационно-правовой формой государственного управления.
Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руководители министерств обязательно входили и входят в состав Совета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции — только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.
Возникновение последних было «...связано с ростом масштабов хозяйственного и культурного строительства, усложнением руководства им, необходимостью в обеспечении принципиального, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурно- го строительства единообразия и единой государственной политики в области планирования, обеспечения научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются на государственные комитеты... для них характерна межотраслевая координация»1. Министерства призваны проводить исполнительно-распорядительную деятельность в отраслевом масштабе, что отличает их от государственных комитетов2.
По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства — Министерство финансов и Министерство социального обеспечения — были не отраслевыми, а все остальные (31) — отраслевыми3.
[1] Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 110-111.
2 Советское административное право / Под ред. Ю.М.Козлова. С. 113;
Советское административное право / Под ред. М.И. Еропкина. М., 1964.
С. 70, 73; Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968. С. 66, 69.
3 СЗ БССР. 1979. № 18. Ст. 296 (с доп. и изм.); № 33. Ст. 675; 1983. № 33.Ст. 537; 1986. № 35. Ст. 464.
Преобладающая часть государственных комитетов были межотраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Государственный комитет БССР по материально-техническому снабжению, Государственный комитет БССР по труду. Государственный комитет БССР по ценам. Государственный комитет БССР по статистике и др.).
Отраслевые государственные комитеты являлись исключением и рассматривались в литературе как не соответствующие принципам государственного строительства.
Б настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет межотраслевой характер, отпала необходимость в наличии государственных комитетов как специальных органов государственного управления.
К отдельному виду республиканских органов государственного управления следует отнести и организации, подчиненные Совету Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых органов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государственные организации — это совокупность производственных организаций, обладающих также функциями реализации произведенных товаров. Между тем, каждая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, — это администрация. Совету Министров подчиняется администрация, а не сама организация. Среди государственных организаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся государственной организацией.
По характеру компетенции республиканские органы государственного управления делятся на отраслевые, функциональные и функционально-отраслевые.
Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пределах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетенцией. В законодательстве часто употребляется термин «отрасль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в части 4 статьи 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий ответ на этот вопрос и в научной литературе.
Отрасль является органической частью республиканской управленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объ-
единяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчиненные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.
В чистом виде отраслевых органов государственного управления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государственный комитет но авиации.
Большая же часть отраслевых органов обладает и полномочиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, разновидностью отраслевых полномочий.
Например, Министерство образования осуществляет учебно- методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.
По этой причине названные органы следует, вероятно, отнести к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.
Функциональными называются органы, которые уполномочены ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управление в целом, а только отдельные его функции.
Такие органы называются надведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться на все республиканские, местные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.
Функциональными органами являются: Министерство финансов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.
Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Например, Министерство статистики и анализа управляет подчиненными ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отраслевые.
По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчинения и органы, подчиненные Совету Министров.
Такое деление соответствует действующему законодательству.
Если руководствоваться названием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», то может сложиться мнение, что все министерства, государственные комитеты, комитеты и государственные организации подчинены только Совету Министров.
Между тем, в части 9 пункта 1 этого правового акта записано, что министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь. В настоящее время не существует нормативного акта, в котором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всецело подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двойном подчинении.
Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президента Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует политику государства в целом и ее отдельные направления, сферы деятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образовать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления (государственные организации — с согласия Президента). В-третьих, Президент наделен правом назначать руководителей республиканских органов государственного управления и освобождать их от должности (кроме руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел,
министра обороны,министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государственных комитетов (исключая государственный комитет по авиации) назначаются на должности Президентом Республики Беларусь, заместители иных министров — Советом Министров по согласованию с Президентом.
Такая зависимость свидетельствуют и об определенной подчиненности республиканских органов государственного управления Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все указанные государственные органы находятся в двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».
Наличие двойного подчинения требует четкого разграничения компетенции между Президентом Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в отношении рассматриваемых органов.
Органами, подчиненными Совету Министров, являются комитеты при нем. Воздействие Президента на них, конечно, существует, но оно значительно меньше, чем со стороны Совета Министров.
По сфере (области) деятельности республиканские органы государственного управления делятся на органы хозяйственного назначения, социально-культурной направленности, административно-политической значимости, многопрофильные.
К органам хозяйственного назначения относятся Министерство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство промышленности, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет лесного хозяйства и все государственные организации, подчиненные Совету Министров.
Органами социально-культурной направленности являются Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма и др.
К республиканским органам административно-политического характера относятся Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск и др.
Многопрофильные органы государственного управления — это органы, которые ведают вопросами нескольких сфер. К ним следует отнести Министерство связи, Министерство статистики и
анализа, Министерство торговли, Министерство информации, Государственный комитет по авиации, Комитет по науке и технологиям, Комитет по ценным бумагам и др. Все они ведают и хозяйственными и социально-культурными вопросами.
Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления
Каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.
Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоящие звенья находятся, как правило, в административно-территориальных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура — это внутреннее устройство системы, строение системы.
Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают административно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управления и др. В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».
Существует несколько видов структур системы государственного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.
Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управления. Им является республиканский орган. Нижестоящие органы отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного — это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и технологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с
правами юридического лица, например, Департамент контроля качества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, вероятно, следует считать исключением из общего правила.
Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, находящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) — республиканского органа государственного управления и управляемого объекта (рис. 5).
Рис. 5
Подобная структура существует в управлении промышленностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляемые объекты — промышленные предприятия, организации; Министерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубежом; Государственный комитет пограничных войск и погранзаставы, иные объекты управления; Государственный таможенный комитет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную структуру можно назвать основной.
Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнительная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы государственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Например, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непосредственно управляют в своей сфере учебными заведениями, а Министерство культуры, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, кроме того и некоторыми другими объектами — театрами, сельскохозяйственными предприятиями республиканского значе-
ния. Указанные республиканские органы управляют и иными объектами, не входящими в двухзвенную систему.
Двухзвенная система управления наиболее рациональна и менее затратная. Однако она не так распространена, как трехзвенная, которая строится с учетом административно-территориального деления, устройства государства. В этом случае двухзвенная система не всегда приемлема.
При двухзвенной системе осуществляется оперативное (непосредственное) управление, прямая управленческая связь с предприятиями, учреждениями, организациями своей системы.
Трехзвенная структура системы республиканских органов государственного управления состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учреждение, предприятие, организация).
Трехзвенная структура системы характерна для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутренних дел райисполкомов; для области финансов — Министерство финансов, финансовые управления облисполкомов, финансовые отделы райисполкомов. Подобная структура системы управления имеет место и в области статистики и анализа, в области труда и социальной защиты. В сфере юстиции функционируют Министерство юстиции, управления юстиции в областях; низшим структурным звеном являются объекты управления: нотариальные конторы, судебные исполнители и др.
Следовательно, трехзвенная структура более сложна, требует больших финансовых затрат, большего количества управляющего персонала, чем предыдущая. Основой для ее существования является «режде всего наличие областей как административно-территориальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную компетенцию, круг подведомственных им вопросов.
Четырехзвенная структура состоит из республиканского органа; областного органа (Минского городского); органа в районе; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.
Данная структура имеет место в системе министерств образования, здравоохранения и культуры.
При четырехзвенной структуре управление осуществляется в области общего среднего образования по схеме (рис. 6).
Рис. 6
В области здравоохранения схема управления следующая (рис. 7);
Рис. 7
Четырехзвенная структура управления в области культуры, торговли аналогична предыдущим. Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Последних не может быть в системе органов внутренних дел, статистики и анализа, труда.
Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объектами, требуется четкое разграничение полномочий между всеми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно. В связи с этим не исключается превалирование централизации над децентрализацией, т.е. подмена вышестоящими органами нижестоящих в решении вопросов. Нередко в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус органов, можно встретить запись о том, что вышестоящий орган может решить любой вопрос, относящийся к компетенции нижестоящего органа, вместо того, чтобы оказывать помощь нижестоящему органу, убеждать его в правильном решении или, наконец, заставить поступать в соответствии со своими требованиями и желаниями, если это необходимо.
Кроме того, вышестоящие органы обладают правом отмены актов нижестоящих, и не только по причине их незаконности, но и ввиду нецелесообразности, т.е. существует много иных возможностей, средств у вышестоящих органов по отношению к нижестоящим, чтобы не осуществлять их подмену.
Вероятно, обоснованно будет постепенно отказываться от широкого применения двойного подчинения, особенно при наличии «президентской вертикали». Оно в ряде случаев просто нежелательно — например, в области культуры, здравоохранения, физической культуры и др.
Существующая организационная структура систем управления предполагает наличие соответствующего органа государственного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управления, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обязательно должна быть — методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре1. Воплощением ее является Президент, высший законодательный орган и Правительство, республиканские органы.
[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 62.
Внутренняя структура республиканских органов государственного управления
Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутреннюю (организационную) структуру.
Внутренняя структура органа — это совокупность внутренних подразделений, его внутреннее устройство. В структуре раскрывается содержание органа, его основное предназначение. Структура определяет название органа.
Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразделений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реализуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государственного управления.
Структура Министерства здравоохранения включает: министра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадровой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпидемиологии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирования и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материально-технической базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообразования и управления государственным имуществом здравоохранения; контрольно-ревизионный отдел; управление бухгалтерского учета и отчетности; управление делами.
В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отражающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; заместители министра юстиции; управление организационного обеспечения деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общественных объединений; управление по авторским и смежным пра-
вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого государственного регистра юридических лиц; отдел учета и правовой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.
Внутренняя структура Государственного таможенного комитета отражает его особенности и включает: председателя комитета; заместителей председателя комитета; управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей; управление таможенной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструктуры; управление кадров и подготовки личного состава таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизионное управление; договорно-правовое управление.
Таким образом, внутренними структурными подразделениями республиканского органа государственного управления являются главные управления, управления и отделы. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились новые структурные звенья под названием «департамент». Они образуются в министерствах для осуществления специальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства, являются более крупными структурными звеньями по сравнению с указанными выше.
Департамент нормотворческой деятельности создан в Министерстве юстиции Республики Беларусь без прав юридического лица (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21 декабря 2001 г. № 1838 «О создании в структуре Министерства юстиции Департамента нормотворческой деятельности»1).
Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, Департамент по делам молодежи создан в Министерстве образования на базе ликвидированного Государственного комитета по делам молодежи, Департамент контроля образования — на базе ликвидированной Республиканской государственной инспекции системы образования Республики Беларусь, подчиненной Совету Министров.
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9645.
Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства. Последние не обладают правами принимать решения от своего имени в соответствии с Примерным положением о департаменте министерства с правами юридического лица, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 октября 2001 г. № 1521 «О некоторых вопросах организации деятельности департаментов министерств»1. Они создаются по решению Правительства Республики Беларусь, а их руководитель назначается на должность и освобождается от должности соответствующим министерством. Это министерство утверждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.
Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров. Он подчиняется непосредственно министру и вправе издавать правовые акты. В части 5 пункта 6 Примерного положения о департаменте министерства с правами юридического лица записано, что департамент принимает решения ненормативного характера, но обязательные для исполнения всеми организациями, находящимися в ведении департамента. Одновременно в части 7 этой же статьи департаменту предоставлено право утверждать уставы этих организаций, а в частях 4 и 7 пункта 8 руководителю департамента предоставлено право утверждать положения о структурных подразделениях, структуру и штатное расписание департамента, т.е. принимать акты нормативного характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответствия: в одной части статьи запрещается принимать нормативные акты, в другой — разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, положения, структуру и штаты правовым актом ненормативного характера.
В департаменте с правами юридического лица может создаваться коллегия в составе руководителя департамента (председатель коллегии), его заместителей и других работников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе принимать решения, направленные на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления. Однако такие решения оформляются
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 101, 5/9233.
протоколом и представляются министру для принятия соответствующих постановлений или приказов. Решения коллегии по иным вопросам могут реализовываться приказами и распоряжениями руководителя департамента. Вероятно, здесь имеется ввиду, что решения, регулирующие отношения внешнего характера, не внутрисистемные, требуют оформления постановлениями министерства, а решения внутрисистемного характера могут оформляться приказами и даже распоряжениями руководителя департамента.
Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного характера. В этом видится определенное его сходство с внутренними структурными подразделениями министерства, созданными с учетом полного функционализма.
В настоящее время больше всего создано департаментов без прав юридического лица в Министерстве финансов:
1)Департамент государственных знаков;
2)Департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;
3)Департамент страхового надзора;
4)Департамент бюджетной политики;
5)Департамент налоговой политики и доходов бюджета;
6)Департамент финансирования непроизводственной и социальной защиты;
7)Департамент рынка ценных бумаг и денежно-кредитной политики;
8)Департамент финансов производственной сферы и коммуникаций;
9)Департамент финансов внешнеэкономических связей и внешнего долга.
Девять департаментов в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия: по хлебопродуктам; внешнеэкономической деятельности; животноводства; механизации и технического прогресса с главной государственной инспекцией за техническим состоянием машин и оборудования (главтехнадзор); образования, науки и кадров; по делам инвестиций и строительства; продовольствия; растениеводства; экономики.
В Министерстве экономики созданы с правами юридического лица: Департамент по предпринимательству; Департамент по управлению государственным имуществом; Департамент по санации и банкротству; фонд поддержки малого и среднего бизнеса; фонд государственного имущества.
В структуре названных органов государственного управления, как и в других подобных органах, имеются руководство, звенья, играющие основную роль, и иные структурные элементы.
К руководству относятся руководитель органа (министр, председатель государственного комитета или комитета), заместители руководителя.
Звеньями, играющими основную роль, являются те, в которых выражается само назначение органа. В Министерстве финансов, сельского хозяйства и продовольствия все названные выше департаменты являются основными структурными подразделениями, в Министерстве юстиции — управление организации обеспечения судов; отдел организации обеспечения деятельности адвокатуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие, названные в пунктах 6—11 указанного выше перечня. В Государственном таможенном комитете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей.
Иными структурными звеньями служат структурные подразделения, занимающиеся вопросами кадров, строительства, социального развития, материально-технического обеспечения, управления делами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер, присущи всем республиканским органам государственного управления.
Главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечебно-профилактической помощи Министерства здравоохранения состоит из отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отдела материнства и детства, сектора методологии и анализа медицинской статистики.
Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится на определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Министерства по налогам и сборам состоит из начальника отдела, главного государственного налогового инспектора — заместителя
начальника отдела, четырех главных государственных налоговых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.
Таким образом, между руководителем республиканского органа (министром, председателем комитета) и конкретным исполнителем (служащим) образуются промежуточные звенья.
Названия структурных звеньев отражают основное содержание их деятельности, которое составляют функции органа.
Структура и штатная численность министерства, государственного комитета или комитета, органа государственной организации утверждается приказом министра или руководителем иного республиканского органа государственного управления.
Правовой статус структурных подразделений не всегда одинаков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю структуру. Однако одни из них — чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие — распространяют свою деятельность на нижестоящие подчиненные и неподчиненные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго — могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управления, например, ГАИ в Министерстве внутренних дел.
Внутренние структурные звенья имеют внешние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают необходимую информацию, обрабатывают ее соответствующим образом и представляют свое квалифицированное заключение руководству органа (министру, председателю комитета или одному из их заместителей, курирующему подобный вопрос).
По этой причине правомерно назвать подобные звенья структуры аппаратом1 республиканского органа государственного управления. В.М. Манохин вообще все звенья структуры назвал «рабочим аппаратом данного органа»2.
Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетенцией, являющейся частью компетенции органа. Например, юридическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Министерстве юстиции — управление организации обеспечения дея-
1Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 171.
2Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 81.
тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешнрю связи с областными управлениями юстиции, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения указания, а тем более издавать правовые акты в отношении названных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчинен руководству министерства или другого республиканского органа государственного управления.
В то же время некоторые структурные звенья, например, такие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные санитарио- эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на должность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь, Правовой статус этих органов определен Законом Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1.
Подобные структурные звенья имеются в Министерстве внутренних дел (ГАИ, следственный комитет с правами юридического лица), в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица), в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия (Департамент по хлебопродуктам с правами юридического лица) и др.
Задачи и компетенция указанных структурных подразделений в значительной мере зависят от задач и компетенции соответствующих министерств, они являются специализированными и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.
Между структурными звеньями аппарата республиканского органа существуют горизонтальные и вертикальные связи. Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Вертикальные связи свидетельствуют о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае руководитель главного управления (управления, отдела) подчиняется министру, председателю государственного комитета (комитета), его заместителям.
[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. Кг 19. Ст. 238
Подобное подчинение существует и внутри структурного подразделения. Его начальнику подчиняются руководители управлений (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О линейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняется по всем вопросам и во всех отношениях только одному начальнику. В результате один начальник имеет несколько подчиненных, а подчиненный — одного начальника, от которого получает все указания.
Схематично организационные линейные связи в государственном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 8):
Рис. 8.
Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.
В данных структурах имеют место и функциональные отношения. Каждое структурное подразделение выполняет одну или несколько функций и соотносится с руководителем (вышестоящим органом) только по вопросам своих функций. В соответствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведомственными
организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функциям, ведение ограниченного круга вопросов.
В настоящее время построение внутренней структуры республиканских органов управления осуществляется с ограниченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев министерства, государственного комитета, комитета не обладает властными полномочиями в отношении подведомственных органу организаций, а следовательно, не может воздействовать на них властно, с применением принудительных средств.
Между тем их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций — с рассматриваемыми структурными звеньями. Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могут распространяться на другие министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, подчиненные им государственные организации, негосударственные организации, а также граждан.
Схематично организационные связи в государственном управлении с полным проявлением функциональности можно представить следующим образом (рис. 9):
Рис.9
Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функционального характера. Имеет место линейно-функциональный тип связей.
В рамках внутренней структуры министерства, государственного комитета, комитета происходит разделение (специализация) и кооперация управленческой деятельности.
Основные функции республиканских органов государственного управления
Структура республиканского органа государственного управления складывается с учетом содержания его функций, поэтому правомерно утверждать, что внутренняя структура органа является структурой функциональной.
Создание органа и его специфика определяются не только специальными задачами, но и основными функциями. Основными называются функции, которые выражают главное назначение республиканского органа и присущи только ему.
Эти функции закрепляются в нормативном правовом акте, определяющем правовой статус данного органа. Так, функции Министерства юстиции нашли отражение в Положении о Министерстве юстиции Республики Беларусь. Основными из них являются:
1)разработка проектов законодательных и иных нормативных актов;
2)дача заключений о проектах законодательных актов Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь и международных договоров Республики Беларусь;
3)осуществление правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и других республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполкомов, за исключением индивидуальных правовых актов;
4)разработка и осуществление мер, направленных на совершенствование организации работы судов и укрепление независимости судей;
5)организация работы по материально-техническому, финансовому, организационному и кадровому обеспечению областных, Минского городского, районных (городских) судов и организаций системы Минюста, повышение квалификации кадров этих органов и организаций, методическое, организационное и кадровое обеспечение Белорусского военного суда, межгарнизонных военных судов;
6)осуществление контроля за исполнением приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам в части имущественных взысканий, определений и постановлений судов по гражданским делам, постановлений по делам об административных правонарушениях, а также постановлений и решений других органов, исполнение которых возложено на судебных исполнителей;
7)регистрация нагрудных знаков государственных органов, иных государственных организаций и общественных объединений, ведение Государственного регистра нагрудных знаков;
8)осуществление в установленном порядке лицензирования отдельных видов юридической деятельности;
9)руководство нотариатом Республики Беларусь;
10)осуществление общего руководства деятельностью отделов записи актов гражданского состояния;
11)согласование печатей, штампов политических партий, профессиональных союзов, других общественных объединений;
12)регистрация политических партий, профессиональных союзов, других общественных объединений, осуществление контроля за соответствием их деятельности Конституции Республики Беларусь, действующему законодательству и их уставам;
13)организация научно-исследовательской работы в области криминологии, криминалистики и судебной экспертизы, руководство деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы;
14)осуществление в установленном порядке накопления, хранения, систематизации и предоставление в пользование правовой информации.
Каждую из этих функций может выполнять одно или несколько структурных подразделений. Чаще всего на одно структурное звено возлагается осуществление нескольких функций. Не исключается выполнение той или иной функции отдельным должностным лицом.
Сопоставив перечень вышеназванных функций со структурой Министерства юстиции, можно констатировать, что на одно такое крупное структурное подразделение, как управление, возлагается осуществление нескольких функций. Например, управление организации обеспечения деятельности судов призвано реализовывать все функции, касающиеся судов. Подобное относится и к отделу организации работы нотариата и загсов, являющемуся одним из структурных звеньев управления нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности.
В управлении организации таможенного контроля Государственного таможенного комитета одну функцию контроля осуществляют отделы: таможенного контроля; валютного контроля; отдел контроля за доставкой товаров; нетарифных мер и экспортного контроля. Таким образом, осуществление одной функции контроля в названном управлении требует применения разных способов.
При этом следует подчеркнуть, что функция первична, структурное звено, созданное для ее реализации,— вторично. Между тем, правильно указывает В.Г. Вишняков, что «функция не существует сама по себе, вне субъектов, ее осуществляющих»1.
Основные функции Правления Национального банка определяют его специфику и предназначение, например:
1)утверждение годового отчета о работе Национального банка;
2)установление но согласованию с Президентом Республики Беларусь размера (квоты) участия иностранного капитала в банковской системе Республики Беларусь;
3)регулирование кредитных отношений;
4)регулирование денежного обращения;
5)определение порядка расчетов;
6)осуществление валютного регулирования;
7)осуществление государственной регистрации, реорганизации и ликвидации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций;
8)регулирование банковской деятельности;
9)утверждение в установленном порядке размеров и порядка создания и использования резервного и других фондов (кроме уставного), а также специальных резервов общих банковских рисков Национального банка;
[1] Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М„ 1972. С. 13.
10) определение порядка формирования резервов банков и небанковских кредитно-финансовых организаций (п. 56 Устава Национального банка Республики Беларусь1).
Каждый республиканский орган имеет и неосновные функции. Однако они .не отражают его особенностей, главного назначения, поскольку являются однотипными, тождественными функциям иных республиканских органов государственного управления. К таким функциям следует отнести внутриорганизационные; внутрихозяйственные; планово-финансовые, бухгалтерские; кадровые; правового назначения; капитального строительства; социального характера (развития).
В литературе высказано мнение, что в ходе управленческой деятельности осуществляются общеорганизационные, специализированные и обслуживающие функции2. Преобладающая часть названных выше функций относится к специализированным, поскольку они предназначены для решения особых вопросов и требуют от субъектов, их осуществляющих, специальных знаний, например, в области юриспруденции, капитального строительства, финансово-бухгалтерской, нотариата, загсов, таможенного дела и т.д.
Реализация общеорганизационных функций не только предполагает наличие подобных знаний у соответствующих субъектов, но и требует от них умения организовать дело: руководство подчиненными, подбор, расстановку и воспитание кадров, утверждение структуры органа и его штатного расписания, т.е. осуществление таких функций, которые организуют, направляют работу органа (структурного подразделения).
Функции, связанные с канцелярской работой, делопроизводством, называются обслуживающими функциями. Некоторые ученые относят к ним и бухгалтерские функции, функции учета и отчетности. Автор полагает, что они больше подходят ко второму виду функций.
Вероятно, правильным будет выделить в отдельный вид функции правоохраны. Функции правоохраны — это действия, преимущественно связанные с применением мер административного принуждения.
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.
2 Научные основы государственного управления в СССР. С. 278.
Среди них наиболее распространенными являются функции превенции, выражающиеся прежде всего в контроле за неподчиненными субъектами, так называемыми третьими лицами. Подобные функции осуществляют республиканские органы государственного управления, наделенные надведомственными полномочиями. Такие функции следует назвать надведомственными.
Способы контроля весьма разнообразны. Это и выдача лицензий, государственная регистрация, дача заключений, дача согласия, осуществление экспертизы и т.д. При этом основными способами контроля являются проверки, надзор, наблюдения.
Функции правоохраны республиканские органы государственного управления осуществляют как непосредственно сами через структурные подразделения, так и с помощью подчиненных или уполномоченных органов. Например, Национальный банк Республики Беларусь осуществляет функцию валютного контроля как непосредственно, так и через уполномоченные банки (ст. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь), Министерство по налогам и сборам проводит контроль за производством и оборотом алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового и непищевого сырья и табачных изделий через свой департамент на правах структурного подразделения, а Министерство по чрезвычайным ситуациям осуществляет надзор за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике через соответствующий департамент с правами юридического лица.
Для отдельных органов государственного управления функции правоохраны являются основными. К таким органам прежде всего относятся Министерство внутренних дел, Министерство по налогам и сборам, Комитет государственного контроля, Комитет государственной безопасности.
К данному виду функций следует отнести также отмену незаконных актов, привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности.
Функции республиканских органов государственного управления делятся на общие и специальные.
Общими называют функции, которые присущи в той или иной мере всем республиканским органам, т.е. функции государственного управления. К ним относятся: прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, контроль, учет.
К специальным относятся функции, необходимые для обеспечения нормальной работы соответствующей отрасли (сферы). Они разнообразны, и среди них можно выделить основные и неосновные, вспомогательные и обслуживающие.
В системе республиканских органов основные функции можно разделить на внутренние и внешние.
Внутренние функции служат данным органам для организации их системы, ее функционирования, а также функционирования ведомства, т.е. совокупности органов (организаций), входящих, например, в ту или иную отрасль.
Внешние — это надведомственные функции. Они подчеркивают, что деятельность республиканского органа распространяется на другие республиканские и местные органы, а нередко и на органы (организации) негосударственного характера.
Внешние функции присущи большинству республиканских органов государственного управления. Однако у одних из них такие функции являются преобладающими, основными, у других — как бы дополнительными, второстепенными.
Внешние функции являются преобладающими у органов, построенных по функциональному принципу, например, Министерства финансов, Министерства по труду и социальной защите, Министерства статистики и анализа, Министерства экономики и некоторых других.
К органам, у которых данные функции являются как бы второстепенными, относятся Министерство образования, Министерство культуры, Министерство здравоохранения и др.
Полномочия республиканских органов государственного управления
Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не могут быть реализованы. По этой причине важным является не только возложение на республиканский орган функций, но и обеспечение их соответствующим объемом полномочий.
"Наиболее важными полномочиями по руководству всеми отраслями и сферами обладают Президент и Совет Министров. Между тем, подобное положение не исключает того, что для обеспечения непосредственного управления каждой отраслью и
сферой государство в лице Президента создает орган, полностью отвечающий за ее состояние, развитие и функционирование. Например, в статье 7 Таможенного кодекса определено, что общее управление таможенным делом осуществляет Президент Республики Беларусь, а республиканским органом государственного управления, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Республике Беларусь, является Государственный таможенный комитет Республики Беларусь.
Об этом свидетельствует и глава 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», в которой регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеполитической деятельности. В то же время образованы республиканские органы государственного управления для непосредственного управления всеми названными сферами.
Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовительный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характера — это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями пользуется, как правило, только руководящий состав, а также работники, относящиеся к представителям власти, и отдельные структурные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационного и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состояния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.
В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Полномочия конкретного характера определяются на основании этих общих в правовом акте, устанавливающем статус того или иного республиканского органа.
Наиболее правильно рассматривать полномочия применительно к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего
полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.
Полномочия внутреннего характера — это те, которые предназначены для организации отраслевого (ведомственного) управления. К ним относятся полномочия по решению вопросов республиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управлению деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономических нормативов эффективности хозяйствования подведомственных предприятий, объединений и организаций; по кадровым вопросам.
Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфический характер данной отрасли. В отрасли существуют вышестоящие и нижестоящие органы во главе с республиканским органом государственного управления. Решения последнего как отраслевого органа имеют обязательную силу лишь для подведомственных организаций, предприятий, учреждений и их должностных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздействовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковыми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, организации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образования осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (системе). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором — надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Министерство образования управляет отраслью и несет ответственность за всю сферу образования, национальную систему образования Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).
При этом следует также учитывать, что невозможно отождествлять полномочия по управлению отраслью в нынешних условиях с такими же полномочиями в условиях, когда превалировала
централизация. В настоящее время объекты управления — предприятия, учреждения, организации (фабрики, заводы и даже школы, вузы и т.д.) — получили значительную самостоятельность. По этой причине изменяется содержание понятия «управление отраслью», Сама же отрасль государственного управления как система (совокупность), «...связанная с общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, здравоохранение, внутренние дела и т.п.)»1, возглавляемая республиканским органом, сохранилась. Следовательно, происходит прежде всего эволюция полномочий по управлению отраслью.
В понятие «организация отраслевого (ведомственного) управления» следует включать и управление, осуществляемое функциональными органами (например, Министерством финансов, Министерством статистики и анализа, Министерством по труду и социальной защите) в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями.
Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведомственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфера финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, труда и социальной защиты и т.д.
Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государственного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере ограничивается осуществлением только одной или нескольких управленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.
Данные обстоятельства позволяют сделать следующие выводы:
1)в определение министерства (в ч. 4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516) вкладывается неоднозначное понимание отрасли. Для приведения его в одно русло правильным было бы после слов «координирующий деятельность» убрать букву «в» и вставить слова «по вопросам»;
2)необходимо различать отрасль управления и сферу управления;
[1] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 50
3)один и тот же республиканский орган государственного управления осуществляет, как правило, отраслевое управление и управление в соответствующей сфере;
4)управление отраслью — это деятельность, связанная с осуществлением совокупности управленческих функций, а управление в определенной сфере — это деятельность по реализации одной или нескольких таких функций;
5)в понятие отраслевого (ведомственного) управления включается управление, осуществляемое функциональными органами в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями;
6)следует различать полномочия внутреннего (отраслевого) и внешнего (надотраслевого) характера.
Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции — Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отраслевой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управления.
Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состояние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осуществлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размещении и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объединений и учреждений всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользоваться и распоряжаться государственным имуществом, находящимся на их балансе, и т.д.
Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объек-
ты находятся в непосредственном ведении республиканских органов.
Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет через промежуточные органы, например управления (отделы) облисполкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.
Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуществлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, разрабатывать экономические нормативы эффективности хозяйствования и нормативы по административно-управленческому персоналу, управлять их имуществом и т.д.
Кроме того, республиканские органы проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием, согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих управлений и отделов.
Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономикой, социально-культурной или административно-политической областью.
В области экономики основные полномочия связаны с организацией производства по созданию материальных благ, конкурентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных специалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой полити-
ческих и экономических интересов в международных отношениях, обеспечения государственной и общественной безопасности.
Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве дополнительных, второстепенных, у других — в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характера, ко второму — функциональные, т.е. действующие с проявлением полного функционализма.
Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчиненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управления. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широки и предназначены для осуществления ограниченного количества управленческих функций, чаще всего одной—трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогласованности действий различных республиканских органов и организаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенденций.
Органы, осуществляющие ограниченные функциональные полномочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основными,— надведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобладают органы первого вида.
Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полномочия распространяются на не подчиненные органам, их осуществляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самостоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненности и формы собственности; полномочия являются специализированными; имеются полномочия по применению мер административного принуждения.
Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, проведению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиации согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами операций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь1). Национальному банку предоставлено право регулировать денежное обращение, кредитные отношения, определять порядок расчетов, осуществлять валютное регулирование, а также банковскую деятельность (чч. 4, 5, 7 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь).
Государственный комитет по авиации осуществляет регулирование цен (тарифов) по перевозке пассажиров, грузов и багажа авиационным транспортом в соответствии с действующим законодательством (п. 4.5 названного Положения), Министерство архитектуры и строительства регулирует деятельность министерств и других республиканских органов государственного управления, облисполкомов и Минского горисполкома в области строительства, архитектуры, градостроительства, производства строительных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной деятельности в строительстве (п. 5.7 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). Оно уполномочено обеспечивать проведение государственной вневедомственной экспертизы проектной документации (п. 5.9 указанного Положения).
Национальный банк и Министерство юстиции вправе осуществлять регистрацию, а Государственный комитет по авиации и Министерство образования — утверждение.
Полномочия внешнего характера являются специализированными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.
Достаточно широки полномочия внешнего характера по применению мер административного принуждения. Подобное исключается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых орга-
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.
нов. Они вправе применять все виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания.
Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по пожарному надзору вправе за нарушение правил пожарной безопасности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (ч. 3 ст. 204 КоАП), Министр архитектуры и строительства и его заместители наделены правами налагать административные взыскания за нарушение правил строительства (ч. 2 ст. 2102 КоАП), Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь и его заместители также обладают подобными правами (ч. 3 ст. 215 КоАП).
Рассматриваемыми полномочиями наделены Главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь и его заместители (ч. 3 ст. 217 КоАП), руководитель Государственной племенной службы Республики Беларусь и его заместитель (ч. 3 ст. 217), Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды и его заместители (ч. 3 ст. 218), Министр лесного хозяйства (ч. 3 ст. 221), начальник Государственной инспекции электросвязи Министерства связи (ч. 2 ст. 223 КоАП) и др.
Формы работы республиканских органов государственного управления
Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно - правовые и государственно-управленческие.
Организационно-правовыми формами работы республиканских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республиканских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы— единоначалие.
Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.
В настоящее время все республиканские органы государственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.
В нормативных правовых актах, определяющих статус республиканских органов, нет четкой регламентации того, каким является орган— единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах работы. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.
При этом в каждом подобном документе особо подчеркивается, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные записи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Национального банка Республики Беларусь определено, что Председатель Правления Национального банка несет персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на Национальный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», хотя в статье 1 подчеркивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.
Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его деятельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие преобладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право издавать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь).
Единоначалие проявляется не только в работе министра, руководителя иного республиканского органа, но и в работе заместителей руководителя, которую они ведут в соответствии с распределенными обязанностями. Заместители также обладают властными полномочиями и могут давать обязательные для исполнения указания.
Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед-
невных делах, таких, как проведение или участие в различных заседаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служебным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными материалами, письмами и т.д.
Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается коллегиальным органом. Руководитель коллегиального органа осуществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.
Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.
Коллегии существуют во всех республиканских органах государственного управления. В их состав входят руководитель республиканского органа (он же является и председателем коллегии), его заместители по должности и иные работники этого органа. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчиненных ему организаций.
Не существует правовой нормы, четко предписывающей количественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что в состав коллегии входят руководитель республиканского органа государственного управления, его заместители по должности, иные работники соответствующей отрасли или сферы управления. В ее состав разрешается включать работников подведомственных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республиканскому органу самостоятельно определять их состав. Например, в состав коллегии Министерства архитектуры и строительства входят министр, его заместители, другие руководящие работники центрального аппарата министерства, а также могут входить руководящие работники местных исполнительных и распорядительных органов, организаций, ученые и представители государственных, общественных и научных учреждений. В составе коллегии могут быть даже руководители исполнительных комитетов
и других организаций, не входящих в систему Министерства архитектуры и строительства. Закон подобного не предусматривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.
В Положении о Министерстве связи предусмотрена возможность включения в состав коллегии кроме министра и его заместителей других работников Министерства связи; подобное обозначено и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образования. Персональный состав коллегии утверждается Советом Министров.
В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)». В положениях же о некоторых республиканских органах предусматривается издание коллегиями постановлений. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Советом Министров, в этой части не соответствуют указанному Закону.
На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На заседаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформлять в виде приказов руководителя органа.
Итак, в положениях о республиканских органах государственного управления нет единого подхода к вопросу о видах актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий, в одних министерствах решения коллегии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь), в других — приказами либо постановлениями министерства (не коллегии министерства) (п. 9 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь); в третьих — постановлениями и приказами министерства (п. 12 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь). Наиболее правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь: «Решения
коллегии, касающиеся внутриотраслевой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами министра, решения коллегии по иным вопросам — постановлениями Минюста».
Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы деятельности республиканского органа.
В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассматриваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.
Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотрения на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).
Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят закрепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее решения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, докладывая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.
В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в каких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформляются как постановления коллегии, а в каких случаях находят закрепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное решение по данному вопросу. Желательно законодательным путем определить, в каких случаях решения коллегий оформлять в постановлениях, а в каких— облекать в форму приказов.
Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов правовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подготовке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты правовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты нормативных правовых актов республиканских органов подлежат юридической экспертизе Министерством юстиции.
Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллегиальность, что свидетельствует о тесной связи форм организационного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги-
альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллегиальности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других — коллегиальность дополняется единоначалием. Следовательно, «коллегиальность в единоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели в коллегиальных органах управления»1. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.
Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместители; Правление Национального банка; Совет директоров Национального банка.
Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики, Национального собрания Республики Беларусь.
Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.
Совет директоров — исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из 10 членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководителем Совета директоров. Работа Совета директоров строится аналогично работе Правления Национального банка.
Председатель Правления Национального банка руководит текущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений — главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, республиканское унитарное предприятие «Белорусский межбанковский расчетный центр», республиканское унитарное предприятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Национального банка Республики Беларусь).
[1] Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств: Правовое положение и организация работы. М., 1972. С. 12.
Формы государственно-управленческой деятельности республиканских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.
Правовыми формами республиканских органов считаются правовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде случаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: приказы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, указания, разъяснения, государственные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.
Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положения, правила, методические указания, разъяснения).
Издание приказов и дача указаний являются наиболее распространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепление. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.
По общему правилу каждый вид (тип) органов государственного управления должен иметь только ему присущие виды правовых актов. В определенной части это условие соблюдается. Например, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления и т.д.
Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов. Такая тенденция не всегда оправдана, а практика не во всех случаях соответствует действующему законодательству.
Например, повсеместно республиканские органы стали проводить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. Во-первых, в части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)», а не постановлениями; во-вторых, не во всех положениях о республиканских органах им предоставлено право издавать подобные акты; в-третьих, в издании
таких актов нет никакой необходимости, поскольку решения коллегий вполне могут проводиться приказами. Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постановления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими подчеркивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению и Совету директоров Национального банка. Издание их единоначальными органами нежелательно.
Если бы решения коллегий оформлялись в форме постановлений коллегий министерства, а не выступали от имени всего министерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они являлись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.
Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не имеют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом — приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты немогутиметь юридической силы без актов, их сопровождающих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены». Явно подчеркивается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статьей указанного правового акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.
Правовой акт управления — это форма выражения, закрепления управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юридическую форму — форму акта.
Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издав-
ший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозначающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.
Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д.— это, по существу, не правовые акты, а только решения органов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им необходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.
Для того чтобы избежать возникновения подобных проблем, существует, по мнению автора два выхода:
1. в приказ, постановление, распоряжение включать регламенты, инструкции и т.п. в качестве текстов;
2. издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самостоятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.
В первом случае правовой акт, например, «О правилах охраны труда при работе на высоте»1, может выглядеть следующим образом:
Организация работы республиканских органов государственного управления
Одной из важных составляющих в организации работы республиканских органов государственного управления является четкое распределение обязанностей между министром, председателем государственного комитета, председателем комитета и их заместителями. Распределение обязанностей необходимо не только для четкости, слаженности в организации работы, но и для персональной ответственности каждого за порученное дело.
В положении о том или ином республиканском органе персональная ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций обычно возлагается на министра, руководителя иного республиканского органа. Однако это не означает, что с его заместителей снимается такая ответственность. Заместители несут, по существу, такую же ответственность, как и руководитель, но каждый за свой участок работы.
Основное назначение распределения обязанностей заключается в том, чтобы установить оперативный контроль за работой аппарата, обеспечить наблюдение за выполнением решений, оказывать помощь структурным подразделениям (управлениям, отделам) в их повседневных делах.
Распределение обязанностей осуществляется как в коллегиальных, так и в единоначальных органах в пределах сферы деятельности органа, включая все управления и отделы, иные структурные подразделения центрального аппарата республиканского органа.
Распределение обязанностей между руководителями республиканского органа предполагает, что в ведение каждого из них передается определенный круг вопросов.
Назначением Президентом Республики Беларусь министра, руководителя иного республиканского органа, заместителей министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным
ситуациям, председателя Комитета государственной безопасности, председателя Государственного комитета пограничных войск, председателя Государственного таможенного комитета и Советом Министров — заместителей иных министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь, заместителей председателей комитетов при Совете Министров в определенной мере решается вопрос о распределении основных обязанностей.
Круг вопросов, входящих в ведение министра, закрепляется в специальном нормативном правовом акте «Положении о Министре Республики Беларусь», утвержденном Указом Президента Республики Беларусь 21 ноября 2001 г. №692\ Принятие настоящего документа свидетельствует о существенном повышении статуса Министра как руководителя основной структуры в системе государственного отраслевого (функционального) управления, его роли в проведении государственной политики в соответствующей отрасли (сфере деятельности). Компетенция министра, руководителя иного республиканского органа государственного управления, частично закрепляется в положении о том или ином республиканском органе. Например, в Положении о Министерстве спорта и туризма Республики Беларусь (п. 8) записано, что министр руководит деятельностью Министерства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на это Министерство задач и функций; распределяет обязанности между своими заместителями, руководителями структур Минспорта; согласовывает кандидатуры на должности руководителей соответствующих местных органов управления физической культурой, спортом и туризмом; утверждает структуру и штатное расписание работников аппарата Минспорта, положения о его структурных подразделениях, структуру и численность подчиненных ему организаций в пределах расходов на их содержание, а также уставы этих организаций; самостоятельно распоряжается имуществом и средствами Минспорта в пределах, установленных законодательством и сметой; назначает на должности и освобождает от должностей работников центрального аппарата Минспорта и руководителей подчиненных ему организаций и учреждений2.
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №11, 1/3252.
2 Там же. № 56, 5/6125.
Кроме того, руководителем республиканского органа осуществляется внутреннее распределение обязанностей между ним и его заместителями с учетом их знаний, опыта и образования.
Распределение обязанностей закрепляется документально: в одних органах — приказами руководителя республиканского органа, в других — фиксируется в протоколах заседания коллегии или иных документах, имеющих юридическое значение.
Важную роль в организации работы республиканских органов играет ее планирование. Планирование осуществляют все республиканские органы. Оно способствует успешной работе рассматриваемых органов, помогает целенаправленно ее организовывать.
Планирование осуществляется по времени, по субъектам.
По времени планирование бывает перспективным (годовым) и текущим (квартальным).
По субъектам различают три вида планирования:
а) планирование в целом работы министерства, иного республиканского органа (общий план);
б) планирование работы структурного подразделения министерства или иного республиканского органа;
в) планирование работы коллегиального органа министерства или иного республиканского органа.
Нередко в общих планах работы предусматриваются также вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии.
В перспективных (годовых) планах выделяются наиболее важные вопросы, решение которых необходимо для успешного развития отрасли (сферы). Квартальные планы составляются с учетом годового плана с распределением мероприятий по месяцам. В них намечается решение вопросов, являющихся наиболее важными на данный период времени.
Составление плана начинается заблаговременно, до окончания срока действующего плана. В составлении проектов общих планов и планов работы коллегий участвуют все подразделения министерства, иного республиканского органа.
Составление проектов планов начинается в структурных подразделениях республиканского органа. Их руководители самостоятельно намечают вопросы, которые они хотели бы включить в план. При определении круга вопросов учитываются конкретные потребности развития отрасли (сферы), указания вышестоящих органов, руководства органа, коллегии, ходатайства нижестоящих
подразделений и других органов и организаций, предложения общественности, высказывания в печати и т.д.
Вопросы, намечаемые для включения в проект плана, предварительно согласовываются с заместителями руководителя республиканского органа, курирующими соответствующие вопросы, структурные подразделения. Затем перечень вопросов передается лицу, ответственному за составление проекта плана — заведующему отделом, помощнику министра, председателя государственного комитета, комитета или ответственному секретарю коллегии. Проект плана рассылается членам коллегии и начальникам структурных подразделений для ознакомления. Обычно он выносится на обсуждение и утверждение коллегии.
Перспективные и текущие планы работы республиканского органа в зависимости от конкретных условий дополняются и изменяются в процессе их выполнения. По отдельным вопросам (мероприятиям) могут меняться сроки их решения (проведения). Если план продуман, обсужден, он является важным документом, направляющим и организующим работу республиканского органа государственного управления.
В планы работы республиканского органа обычно не включаются вопросы, которые рассматриваются в форме единоначалия. Однако в планах некоторых органов находят отражение вопросы, подлежащие рассмотрению на совещаниях (оперативных совещаниях) отдельно у министра и каждого заместителя министра. Такая практика существует, например, в Министерстве юстиции. Планирование совещаний помогает заранее определить наиболее важные вопросы и надлежащим образом подготовить их.
Другие республиканские органы включают в свои планы вопросы учебы руководящих работников подчиненных организаций, проведения выездных семинаров-совещаний с участием руководящих работников и специалистов министерства по оказанию практической помощи на местах, изучению и обмену опытом работы (Министерство по налогам и сборам).
Порядок подготовки проектов планов закрепляется, как правило, в регламентах министерства, иного республиканского органа государственного управления. В них определяется и порядок внесения вопросов на рассмотрение республиканского органа и порядок подготовки нормативных правовых актов.
На рассмотрение министерства, иного республиканского органа могут вноситься вопросы структурными подразделениями, имеющими самостоятельность, т.е. действующими с проявлением пол
ного функционализма, а также нижестоящими органами. К таким вопросам относятся лишь те, которые не могут быть рассмотрены ими самостоятельно.
Вопросы вносятся руководителями этих органов, одновременно представляется проект решения с кратким изложением сути вопроса и обоснованием необходимости принятия данного решения в докладной записке с приложением в необходимых случаях соответствующих расчетов и других материалов. Названные материалы рассматриваются управлениями (отделами) республиканского органа согласно их компетенции, которые высказывают свое мнение в виде заключения. Затем они передаются для рассмотрения и подписания курирующему данные вопросы заместителю руководителя республиканского органа.
Проекты нормативных правовых актов, приказов визируются заместителем руководителя, а также юридическим управлением и представляются на подпись руководителю министерства, иного республиканского органа. Подобный порядок существует и при подготовке проектов правовых актов, создаваемых в министерстве, ином республиканском органе. Подготовка проектов нормативных правовых актов должна осуществляться в соответствии с законодательством о нормативных правовых актах.
Как правило, проекты нормативных правовых актов создаются в структурных подразделениях республиканского органа. Подготовленные проекты визируются руководителем (его заместителем) структурного подразделения, а также соответствующим заместителем министра, председателя государственного комитета (комитета) и юридическим управлением. Если проекты затрагивают интересы иных структурных подразделений, то визируются также их руководителями.
В юридическое управление вместе с проектом нормативного правового акта представляется справка, содержащая основание для издания правового акта.
Правовые акты подписываются руководителем республиканского органа.
Организация работы коллегии представляет собой более сложный процесс. Коллегии осуществляют свою работу в форме заседаний. На заседание выносятся вопросы, предусмотренные планом работы коллегии (общим планом). Перед каждым заседанием составляется проект повестки дня заседания. В нее включаются и неплановые вопросы. На каждое заседание выносится несколько вопросов.
Проект повестки дня за пять и более дней составляется секретарем коллегии, помощником руководителя республиканского органа или другим лицом, которому поручено заниматься этими вопросами, и представляется на утверждение председателю коллегии. Вопросы, плохо подготовленные или потерявшие актуальность, могут исключаться председателем коллегии из повестки дня до заседания коллегии или в ходе самого заседания.
Для лучшей организации работы коллегий в республиканских органах установлен определенный порядок подготовки и представления материалов к заседаниям. Он определяется регламентом республиканского органа и самой коллегией с учетом особенностей каждого органа и накопленного опыта.
Как правило, подготовка материалов на рассмотрение коллегий организуется руководителями структурных подразделений. В подготовке могут участвовать комиссии, советы, действующие при республиканском органе.
Материалы состоят из справки (докладной записки), которая содержит краткое изложение существа вопроса и обоснования предложений, включенных в проект решения коллегии; проекта приказа (постановления) руководителя республиканского органа, который должен быть предварительно завизирован руководителем заинтересованных подразделений этого органа, руководителями других учреждений и организаций, а также заместителем министра (иного республиканского органа), курирующим данный участок работы; списка лиц, приглашаемых на заседание коллегии, с указанием их должности.
В некоторых республиканских органах в зависимости от вопроса, кроме того, требуется представить объяснительную записку с точными и конкретными указаниями путей и средств, с помощью которых предлагается проводить данный акт в жизнь. Если реализация акта потребует отпуска денежных средств, то должна быть приложена записка с конкретными указаниями способов их получения.
В ряде республиканских органов государственного управления введено правило, согласно которому проекты решений не должны превышать определенного объема (например, пять страниц машинописного текста).
Все материалы, представляемые на рассмотрение коллегии, подписываются руководителями организаций, вносящих вопрос.
При подготовке вопроса на заседание коллегии республиканский орган в случае необходимости не ограничивается только по-
лучением указанных материалов, а создает специальные комиссии с участием членов коллегии для предварительной проверки состояния дел на местах. В таких случаях в материалы входит и справка о проверке, подписанная председателем комиссии.
Проект решения коллегии и материалы к нему представляются секретарю коллегии, как правило, не позднее чем за шесть дней до заседания коллегии. При несвоевременном представлении материалов секретарь может снять вопрос с повестки дня заседания коллегии, проинформировав об этом председателя коллегии. Вопросы, по которым в названный срок не были представлены необходимые материалы, могут быть включены в повестку дня только с разрешения председателя коллегии или лица, его заменяющего.
В тех случаях, когда материалы не могут быть представлены в указанные сроки или необходимость в обсуждении планируемого вопроса отпала, лица, ответственные за его подготовку, должны письменно поставить об этом в известность председателя коллегии и о его решении сообщить секретарю коллегии не позднее срока, предусмотренного для составления повестки дня заседания коллегии.
Заседания коллегии созываются председателем коллегии, т.е. министром, иным руководителем республиканского органа (а в его отсутствие — лицом, исполняющим его обязанности) в соответствии с планом работы или в зависимости от конкретных условий.
В положении о том или ином республиканском органе не указана периодичность заседаний коллегий. Об этом говорится в регламенте министерства, государственного комитета (комитета), и каждый орган решает данный вопрос по своему усмотрению. Общего правила не существует. Заседания коллегий в среднем проводятся один—три раза в месяц в установленные дни недели.
Могут проводиться расширенные, внеплановые и выездные заседания. Председательствует на заседаниях руководитель республиканского органа (он является председателем коллегии), а в его отсутствие — первый заместитель или по поручению руководителя — один из его заместителей.
Заседания коллегии считаются правомочными при условии присутствия на них не менее половины членов коллегии. На заседаниях могут присутствовать помимо членов заинтересованные лица, вызванные (приглашенные) на заседание коллегии. Приглашенные лица обладают правом лишь совещательного голоса.
На расширенных заседаниях присутствуют лица, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу. Могут проводиться и совместные заседания коллегий нескольких республиканских органов для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес.
Каждое заседание начинается с утверждения повестки дня. Процедура проведения заседаний коллегий, как и их продолжительность, в положениях не урегулирована. Она регулируется регламентами. В некоторых органах установлено время на доклад до 15 минут, для содоклада — до 7 минут, для выступления в прениях — до 5 минут, для справок до 2 минут. В отдельных случаях председательствующим на заседании может быть установлено иное время.
Докладчиками по рассматриваемым вопросам выступают, как правило, руководители и ответственные работники структурного подразделения, вносившего вопросы на рассмотрение, содокладчиками — лица, участвовавшие в подготовке данных материалов. Количество выступающих не ограничивается. Между тем, если вопрос становится вполне ясным, председательствующий может прекратить обсуждение, сделав заключение по рассматриваемому вопросу. После этого коллегия принимает по нему решение. Принятие этого решения, как правило, не сопровождается голосованием.
Председательствующий по окончании обсуждения обычно формулирует соответствующие предложения, руководствуясь представленным проектом, и путем опроса выясняет, кто из присутствующих имеет свои предложения, замечания, возражения. При их отсутствии решение считается принятым единогласно. В случае разногласий проводится голосование. Решение считается принятым, если за него проголосует больше половины присутствующих членов коллегии.
При возникновении разногласий между председательствующим и членами коллегии руководитель вправе провести в жизнь свое решение, сообщив о возникших разногласиях Совету Министров. Члены коллегии в свою очередь могут довести до сведения Совета Министров свое мнение. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании.
Решения заносятся обычно в протокол заседания коллегии. Они могут проводиться в жизнь постановлением или приказом республиканского органа. Форма акта определяется на заседании
коллегии с учетом мнения лиц, представивших проект решения (акта) по данному вопросу.
Заседания коллегий оформляются протоколом. В нем отражаются существенные моменты, характеризующие обсуждаемый вопрос. Протокол состоит из двух частей: вводной и основной. Во вводной части указываются порядковый номер протокола, дата, фамилии и инициалы председательствующего, членов коллегии, а также других присутствующих с указанием должности, фамилии и инициалов. Основная часть протокола состоит из пронумерованных разделов, соответствующих повестке дня. В разделе указывается наименование вопроса. Под чертой наименования вопроса фиксируются фамилии выступавших и участвовавших в обсуждении вопроса в порядке очередности их выступлений. В некоторых органах в протоколах не отражают содержание выступлений. Протокол коллегии подписывается председательствующим на заседании и секретарем коллегии не позднее трех—пяти дней после заседания.
Решение коллегии в виде протокольной записи заносится непосредственно в протокол, в соответствующий раздел, а в виде обсуждаемого постановления — прилагается к протоколу с краткой записью в протоколе о решении по данному постановлению.
В указанные выше сроки с учетом предложений и замечаний, высказанных в ходе обсуждения, принятые коллегией решения окончательно дорабатываются руководителем структурного подразделения, ответственного за внесение вопроса, на рассмотрение коллегии, который визирует его у членов коллегии и представляет через секретаря коллегии на подпись председательствующему.
В некоторых республиканских органах ведется картотека по вопросам, рассмотренным на заседаниях коллегии.
Глава X
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТРУКТУРУ ГРОДНЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
Правовой статус отделов, управлений и иных подразделений исполнительных комитетов (местных администраций)
В местных исполнительных комитетах, кроме сельских, поселковых и городских, городов районного подчинения, создаются отделы, управления и структурные подразделения под иными названиями. Потребность в них определяется необходимостью разрешения широкого круга вопросов в административно-территориальных единицах. Это специализированные органы, которые непосредственно и конкретно занимаются руководством отдель-
ными отраслями или сферами управления, выполняют конкретные внутренние аппаратные функции.
В Конституции БССР 1937 г. был дан перечень основных отделов и управлений исполкомов областных, районных и городских Советов народных депутатов с оговоркой о праве местных Советов (с утверждения вышестоящих органов государственной власти) на образование иных отделов и управлений в зависимости от особенностей и объема их хозяйства и социально-культурного строительства. Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 «О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах» определена примерная структура областного, Минского городского, городского (городов районного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах.
Они образуются под разными названиями: отделы, управления, главные управления, комитеты. В законодательстве отсутствуют критерии деления рассматриваемых органов на отделы и управления и др. Различие в названиях этих органов объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней структурой, численностью работников. Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управлений — главные управления, а из главных управлений, управлений или отделов — комитеты.
Существует немало отделов, являющихся самостоятельными структурными единицами. Вопрос о разграничении отделов и управлений можно считать несущественным. Вместе с тем наименование каждого органа должно чем-то обосновываться, как, например, в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» давалось определение министерства, государственного комитета и комитета. Такое обоснование имеется и в Указе Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
В Положении об условиях оплаты труда работников органов государственного управления, утвержденном постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 16 мая 2001 г. № 58 установлено, что должность начальника управления вводится при наличии в штате не менее семи работников, включая начальника управления; начальника отдела — при наличии в штате не менее четырех работ
ников, включая начальника отдела; заведующего сектором — при наличии не менее трех работников, включая заведующего сектором.
В областных и Минском городском исполнительных комитетах преобладают главные управления и комитеты. Например, в Минском горисполкоме из 33 структурных подразделений насчитывалось 23 управления (главные управления), 6 комитетов и только 4 отдела (самостоятельных).В то же время на районном (городском, городов областного подчинения) уровне преобладают отделы. Так, в местной Администрации Фрунзенского района г. Минска имелось всего два управления — управление внутренних дел и управление делами, все остальные — отделы, а в Докшицком районном исполнительном комитете кроме отделов было три управления — управление делами, управление капитального строительства, управление сельского хозяйства и продовольствия, остальные — отделы.
Немаловажной формой органов управления исполнительных комитетов являются главные управления и комитеты. Появление их в облисполкомах и Минском горисполкоме, вероятно, можно объяснить прежде всего особенностями сложного многоотраслевого хозяйства и культуры. Нельзя исключать и чисто прагматический фактор — желание уменьшить количество самостоятельных структурных подразделений исполнительного комитета, поскольку в рассматриваемых исполнительных комитетах их больше 30. Каждое главное управление (их в Минском горисполкоме — два, в Минском облисполкоме — одно) и комитет (в Минском горисполкоме — шесть, в Минском облисполкоме — восемь) состоит из управлений, а управления — из отделов.
В исполнительных комитетах (местных администрациях) создаются и структурные подразделения, которые называются по-иному, но по своему положению аналогичны отделам и управлениям, например главный врач района.
Основными признаками отделов и управлений исполнительного комитета (местной администрации) являются:
1) организационная обособленность;
2) нахождение в штатном расписании исполкома (местной администрации); некоторые из них финансируются сверху, вышестоящими органами, например органы внутренних дел, финансовые органы;
3) их создание исполнительным комитетом, как правило, по согласованию с вышестоящим органом; порядок их образования установлен законом;
4) отделы и управления предназначены: одни для внутриорганизационной работы, другие — для осуществления отраслевого управления в пределах административно-территориальной единицы, третьи — для осуществления надведомственного (функционального) управления в пределах той же единицы;
5) перечень отделов и управлений определяется самим исполкомом, с учетом Указа Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001г. №723 «О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах»;
6) отделы и управления подчинены исполнительному комитету, а также соответствующим вышестоящим органам государственного управления, подотчетны тем и другим, т.е. находятся в двойном подчинении кроме внутриорганизационных, так называемого аппарата исполкома;
7) их правовой статус определяется самим исполкомом (положения о них издаются исполкомом).
Отделы и управления являются органами местного управления. Они осуществляют специализированное управление, т.е. каждый отдел, управление осуществляют свою часть местного управления, связанную с его областью, сферой. Отделы и управления, кроме внутриорганизационных, управляют подведомственными исполкому предприятиями, учреждениями, организациями. Поэтому их система строится в основном применительно к основным отраслям и сферам деятельности исполнительного комитета. В исполнительных комитетах преобладают отделы и управления.
Наиболее разветвленной является система отделов и управлений облисполкомов и Минского горисполкома. Она включает: управления — главное управление кадров и организаторской работы (Минский облисполком; в Минском горисполкоме — управление организационно-кадровой работы); управление делами; управление юстиции; главное управление (управление) внутренних дел; управление информации; управление торговли, общественного питания и потребительских товаров; управление ценообразования; финансовое управление; управление бытового обслуживания населения; управление охраны здоровья; управление образования; управление социальной защиты; управление по физической культуре, спорту и туризму; управление регистрации и лицензирования; управление предприятиями коммунального обслуживания; управление культуры; управление учета и распределения жилой площади и др.; отделы — юридический; топлива; коммунального хозяйства и благоустройства (г. Минск);
бухгалтерского учета и отчетности; писем и организации приема граждан; хозяйственный; по архивам и делопроизводству и др.; комитеты — градостроительства, архитектуры и землеустройства; по делам молодежи; по экономическим и рыночным отношениям (г. Минск); по предпринимательству и инвестициям (г. Минск) и др.
Подобная структура городского управления существует в Германии:1
Руководитель управления: бургомистр отдел предпринимательства
(городской директор) ЗАГС
общий отдел служба страхования
финансовое управление гражданская оборона
правовое управление отдел образования
управление образования и культры отдел культуры
управление социального обеспечения служба социального
и здравоохранения обеспечения
строительное управление отдел молодежи
управление общественных учреждений отдел спорта
управление экономики и транспорта отдел здравоохранения
основной отдел строительный отдел
отдел кадров отдел кадастра
статистическая служба отдел строительного надзора
пресс-служба квартирный отдел
ревизионный отдел отдел зеленого хозяйства
городское казначейство коммунальная служба
городская касса бойня
налоговая служба отдел рынков
отдел недвижимости ломбард
правовой отдел бани
полиция отдел экономики
служба оповещения отдел транспорта
В исполкомах городов областного подчинения были образованы, как правило, управления — по экономике и рыночным отношениям; капитального строительства; архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отделы — по управлению коммунальной собственностью, разгосударствле-
1 Соколовский А.А. Указ. соч. С. 228.
нию и приватизации; торговли и сферы обслуживания; по учету и распределению жилой площади; социальной защиты, культуры и образования; по физической культуре, спорту и туризму; финансовый; информации; внутренних дел; организаторской и кадровой работы.
В районных исполнительных комитетах обычно имелись управления — управление делами; управление внутренних дел; управление сельского хозяйства и продовольствия; управление экономики и рыночных отношений; отделы — организаторской и кадровой работы; главный архитектор; по учету и распределению жилой площади, отделы — образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма, социальной защиты. В них отсутствовал и отсутствует отдел здравоохранения, его функции осуществлялись администрацией головной районной больницы (главврачом).
Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 утверждена Примерная структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах, которая несколько отличается от установившейся на практике структуры названных органов государственного управления. Она предусматривает значительно меньшее число структурных подразделений. Например, из 33 структурных подразделений Минского облисполкома и Минского горисполкома предложено образовать в облисполкомах 21 отдел, управление, комитет, а в Минском горисполкоме — всего 17. Кроме того, предписано сократить на 10% численность работников исполкомов и местной администрации, а также в Минском облисполкоме должно быть не более 630 работников, не считая персонала по охране и обслуживанию зданий, в Минском горисполкоме — 808 работников. Немаловажным является предоставление права руководителям местных исполнительных комитетов оставлять в 2002—2005 гг. в своем распоряжении средства от экономии фонда оплаты труда, образующейся при сокращении численности работников органов местного управления сверх лимита, установленного названным Указом Президента, направлять их на материальное стимулирование работников этих органов и в установленном порядке руководителей исполкомов и местных администраций районов в городах.
В соответствии с положениями вышеназванного Указа ныне в Минском облисполкоме образованы следующие структурные подразделения.
управление делами с отделом контроля и делопроизводства, отделом писем и организации приема граждан;
главное управление организационно-кадровой работы с организационным отделом, отделом кадров и награждений; юридический отдел; финансово-хозяйственный отдел; управление юстиции;
комитет по архитектуре, градостроительству и территориальному планированию;
управление по планированию, строительству и развитию строй- индустрии;
управление по чрезвычайным ситуациям, жилищно-правовым и коммунальным вопросам;
управление по земельным ресурсам и геодезии;
комитет по сельскому хозяйству и продовольствию;
управление по физической культуре, спорту и туризму;
управление культуры;
управление образования;
управление охраны здоровья;
комитет по труду и социальной защите;
управление бытового обслуживания;
управление антимонопольной и ценовой политики;
управление внутренних дел;
комитет по управлению государственным имуществом;
комитет экономики;
управление информации;
отдел по делам религий и национальностей;
отдел топлива и некоторые другие.
Структура Минского горисполкома состоит из:
управления торговли и услуг;
управления энергетики и городского хозяйства;
управления регистрации и лицензирования;
фонда государственного имущества;
управления градостроительства;
главного управления потребительского рынка;
управления статистики;
управления делами, в которое входят юридический отдел, отдел протокола и зарубежных связей, отдел писем и приема
граждан, отдел контроля, отдел по подготовке заседаний исполкома, отдел по архивам; управления юстиции;
управления организационно-кадровой работы;
финансового управления;
главного управления внутренних дел;
комитета экономики;
комитета по здравоохранению;
комитета строительства и жилищной политики;
комитета архитектуры, градостроительства и землеустройства;
комитета по образованию и делам молодежи;
комитета по труду и социальной защите;
управления культуры;
управления информации;
управления по физической культуре, спорту и туризму и некоторых других.
Структура Минского районного исполнительного комитета по существу не изменилась. Здесь наличествует: управление сельского хозяйства; управление внутренних дел; " управление экономики; управление капитального строительства; отдел земельных ресурсов и землеустройства; отдел архитектуры;
отдел по труду и социальной защите;
отдел образования;
отдел культуры;
отдел по делам молодежи;
отдел физической культуры, спорта и туризма;
отдел информации;
отдел записи актов гражданского состояния; финансовый отдел;
отдел организационно-кадровой работы; ревизор КРУ.
Перечень отделов и управлений свидетельствует о том, что ряд из них существует как в облисполкомах и Минском горисполкоме, так и в горисполкомах областного подчинения и райисполкомах (местных администрациях), другие имеются только в облисполкомах, Минском горисполкоме. К первым относятся управления: внутренних дел; образования; культуры; физической культуры, спорта и туризма; управление делами; финансовое
управление; труда и социальной защиты; сельского хозяйства и продовольствия (в сельских районах) и др.
Ко вторым относятся управления: юстиции; бытового обслуживания; регистрации и лицензий; по делам религий и национальностей; энергетики и топливных ресурсов; внешнеэкономической деятельности; по ценообразованию; по архивам и делопроизводству.
Все отделы и управления отличаются по направлению деятельности, характеру решаемых задач и выполняемым функциям.
По направлению деятельности их можно разделить на следующие группы (виды):
1) отделы и управления производственного характера: архитектуры, градостроительства и землеустройства, капитального строительства, сельского хозяйства и продовольствия, энергетики и топливных ресурсов, торговли и общественного питания, по экономике, рыночным отношениям и приватизации, финансовым вопросам;
2) отделы и управления социально-культурной направленности: образования, культуры, социальной защиты, здравоохранения, по информационной работе, по физической культуре, спорту и туризму, по работе с молодежью и др.;
3) отделы и управления по обслуживанию населения: торговли и общественного питания, бытового обслуживания;
4) отделы и управления по обеспечению законности, общественной безопасности и прав граждан: органы внутренних дел, юстиции, записей актов гражданского состояния;
5) отделы и управления организационно-технического назначения: организационно-кадровой работы, по работе с населением, управление делами — общий отдел, юрисконсульт (юридический отдел), бухгалтерия, приемная председателя исполкома, хозяйственная группа.
По характеру решаемых задач и выполняемым функциям отделы и управления разделяются на следующие группы (виды): внутри- организационные (вспомогательные), функциональные и отраслевые.
К первому виду относится так называемый аппарат исполнительных комитетов (местных администраций). Их называют еще вспомогательными структурами (звеньями), вспомогательным аппаратом. Название «внутриорганизационные структуры», «внутриорганизационный аппарат» является более приемлемым, в большей мере отражающим сущность входящих в эту группу отделов и управлений. Ведь основным их назначением является внутриорга-
низационная работа, работа по обслуживанию исполнительного комитета, оказанию ему помощи в подготовке и решении тех или иных вопросов, организации деятельности, информационному и юридическому обслуживанию исполнительного комитета, обеспечению контроля и проверки исполнения решений исполкома и вышестоящих органов, материально-техническое обслуживание.
Успешная работа исполнительного комитета (местной администрации) в немалой степени зависит от уровня организации, четкости и слаженности функционирования внутриорганизационных подразделений. Они в полном смысле являются аппаратом исполкома, подобно Аппарату Совета Министров, его структурными звеньями, подобно большинству структурных подразделений республиканских органов государственного управления.
Структура (система) рассматриваемых внутриорганизационных подразделений зависит от уровня исполнительного комитета. Эти различия состоят как в разном количестве подобных структурных подразделений (в райисполкомах, местных администрациях их меньше), так и в их штатах. Например, если в управлении делами как главном внутриорганизационном подразделении исполкома района работают 16 человек, то в управлении делами Минского горисполкома — в три—четыре раза больше. Кроме того, в районных, городских (городов областного подчинения) исполнительных комитетах (местных администрациях) этот аппарат имеет более простую структуру.
Для внутриорганизационного аппарата характерны следующие особенности;
1) у него отсутствуют какие-либо подчиненные объекты в отличие от функциональных и отраслевых отделов и управлений;
2) он не имеет двойного подчинения, которое присутствует у других видов отделов и управлений, т.е. внутриорганизационные структуры подчиняются только руководству исполкома, в системе которого находятся,— это подчинение по горизонтали; вертикальное подчинение отсутствует, т.е. аналогичным структурам вышестоящих органов, в частности облисполкомов, Минского горисполкома или соответствующего республиканского органа государственного управления;
3) он не наделен правами издавать какие-либо правовые акты, т.е. не имеет властных полномочий;
4) у него нет полномочий на самостоятельную внешнюю деятельность, вступать в правоотношения с другими организациями за пределами исполнительного комитета.
К функциональным отделам и управлениям относятся такие структурные подразделения, которые предназначены для выполнения какой-то одной функции (например финансовый отдел, отдел цен, управление юстиции, отдел по труду и социальной защите, управление по экономике и др.).
Специфика отдельных функций исполнительных комитетов требует наличия специальных органов, осуществляющих эти функции не в какой-либо одной отрасли, а в отношении всех отраслевых и неотраслевых, других функциональных органов, организаций, на всей территории административно-территориальной единицы. Значение функциональных органов в системе местного управления постоянно возрастает в связи с повышением регулирующей и контрольно-координирующей роли местных исполнительных комитетов.
Особенность рассматриваемых органов определяется предметом их ведения. Функциональный орган, в отличие от отраслевого, несет ответственность не за всю работу, состояние дел на подведомственном объекте, а только за одну выполняемую им функцию, но в отношении всех подведомственных данному исполнительному комитету органов и организаций. Это позволяет функциональному органу в своей области деятельности давать обязательные для исполнения указания и контролировать деятельность как подчиненных исполкому органов, так и не подчиненных, но расположенных на его территории.
Характерным для отраслевых отделов и управлений является то, что они непосредственно или через соответствующие органы нижестоящих исполкомов руководят всеми сторонами деятельности подведомственных им предприятий, учреждений и организаций и несут ответственность за их работу. К рассматриваемому виду относятся отделы и управления здравоохранения, образования, культуры, торговли и общественного питания, коммунального хозяйства, сельского хозяйства и продовольствия, внутренних дел и др. Отраслевые отделы и управления непосредственно управляют сетью предприятий сельского хозяйства, торговли и общественного питания, коммунального хозяйства и бытового обслуживания, учреждениями культуры, образования и др.
Отраслевые отделы и управления создаются лишь в тех случаях, когда исполком сам не может обеспечить руководство существующими на территории его ведения предприятиями, учреждениями, организациями, которые имеют территориальное значение (районный или областной уровень). Например, управление
сельского хозяйства и продовольствия райисполкома может осуществлять руководство только сельскохозяйственными организациями районного значения. На территории же района могут находиться сельскохозяйственные организации областного и даже республиканского значения. Если на территории района подобных организаций не имеется или их слишком мало, то исполком сам может ими руководить и нет необходимости в соответствующих отраслевых структурах. В поселковых и сельских исполкомах отделы и управления не создаются, поскольку руководство имеющимися в их ведении объектами могут осуществлять сами исполкомы.
Функциональные и отраслевые отделы и управления подчиняются не только соответствующим исполнительным комитетам (местным администрациям), но и вышестоящим органам функционального и отраслевого управления, т.е. находятся в двойном подчинении. Двойное подчинение отделов и управлений, с одной стороны, дает возможность сочетать интересы центра и мест, сбалансировать отраслевые, территориальные и функциональные начала в общей системе государственного руководства, с другой — превращает отделы и управления в' органы не только исполнительного комитета, но и в органы вышестоящих органов.
Функциональные и отраслевые отделы и управления имеют свою компетенцию и более самостоятельны в своей деятельности по сравнению с внутриорганизационными подразделениями. Они вправе издавать правовые акты — приказы, а некоторые из них — даже привлекать к административной ответственности, применять иные меры административного принуждения. Такими полномочиями не располагает исполнительный комитет, структурными подразделениями которого являются подобные органы, например отделы, управления, главные управления внутренних дел. Государственная санитарная инспекция, возглавляемая главным санитарным врачом, являющимся заместителем заведующего отделом здравоохранения, или заместителем главного врача района.
Подобное «верховенство» некоторых отделов и управлений над исполнительным комитетом не снижает его статуса по отношению к этим отделам и управлениям. Исполкомы в большинстве случаев обладают правом контроля, а также правом отмены незаконных правовых актов, изданных отделами и управлениями и связанных с функциональным или отраслевым руководством.
Организация работы отделов и управлений, формы их деятельности во многом схожи с организацией работы и формами деятель-
ности исполнительных комитетов. В них осуществляется распределение обязанностей, составление планов работы, ведется работа по подготовке проектов правовых актов, исполнению актов исполкома и вышестоящих органов, относящихся к их сфере (отрасли), и т.п.
Несмотря на многообразие отделов и управлений, разное правовое положение, у них немало общего с точки зрения организации работы. Отделы и управления имеют разное количество служащих. В тех из них, которые состоят из нескольких человек, для лучшей организации работы, ее большей эффективности обязанности распределяются между руководителями отдела, управления и другими ответственными работниками этого органа управления.
Руководители отдела, управления, их заместители, начальники подразделений и другие лица, ведающие соответствующим участком работы, в определенной мере решают вопрос о распределении обязанностей между остальными сотрудниками этих органов. В положениях об отделе, управлении определяется круг вопросов, подлежащих их ведению, очерчивается основная сфера деятельности руководителя этого органа управления. В остальном осуществляется внутреннее распределение обязанностей между руководителем, его заместителями и работниками отдела, управления с учетом знаний, опыта и образования работников. Распределение обязанностей оформляется приказом за подписью руководителя отдела, управления.
Одним из важнейших элементов в организационной деятельности отделов и управлений местных исполнительных комитетов является планирование работы, которое осуществляется всеми отделами и управлениями.
Планы подразделяют на перспективные и текущие. Перспективные планы составляются обычно на полугодие. В них включаются наиболее важные, основные вопросы, решение которых необходимо для успешного выполнения задач, стоящих перед отделом, управлением, на данный период времени, с указанием месяца их решения. Текущее планирование реализуется в месячных планах, которые носят более детальный характер. В них намечается проведение мероприятий, решение вопросов даже по дням. Некоторые отделы и управления составляют один подробный план на полугодие.
Перспективные и текущие планы составляются в соответствии с действующим законодательством. При их разработке учи-
тывается план работы исполнительного комитета, указания вышестоящих органов государственного управления.
Планы обычно состоят из нескольких разделов: вопросы, выносимые на заседания исполнительного комитета; вопросы для рассмотрения на совещаниях в отделе, управлении; вопросы контроля и организационно-практические мероприятия; вопросы, требующие разрешения нижестоящими исполнительными комитетами. Например, в плане работы отдела социальной защиты Докшицкого райисполкома на первое полугодие 2001 г. выделены вопросы, выносимые на рассмотрение Бегомльского поселкового и сельских исполнительных комитетов.
В перспективные и текущие планы работы отдела, управления в процессе их выполнения в зависимости от конкретных условий могут вноситься дополнения и изменения. По отдельным мероприятиям (вопросам) могут пересматриваться сроки их проведения.
Организационно-правовые формы работы отделов и управлений несколько иные, чем исполнительных комитетов. Они строят свою деятельность на основе единоначалия. Во главе отделов и управлений стоят руководители (заведующие отделами и начальники управлений), которые несут единоличную ответственность за деятельность данных органов.
Заведующие отделами и начальники управлений наделены немалыми правами для обеспечения правильного функционирования этих органов. В пределах предоставленных прав они издают приказы.
Внутриорганизационные отделы не могут самостоятельно вступать в правовые отношения с государственными организациями и издавать правовые акты.
В работе отделов и управлений значительное место занимает организация исполнения актов вышестоящих органов государственного управления, решений исполнительных комитетов, относящихся к их отрасли, сфере деятельности.
В целях исполнения актов вышестоящих органов отделы и управления могут издавать свои приказы, которые устанавливают конкретные задания и точные сроки исполнения для работников аппарата, руководителей подчиненных ему учреждений и организаций и нижестоящих органов. Главной стадией в организации исполнения является организаторская работа. Она проявляется в своевременном доведении до каждого работника-исполнителя указанных в приказе мероприятий, их материально-техническом
обеспечении, оказании практической помощи местным работникам, осуществлении контроля и проверки исполнения.
Значительное место в организаторской работе занимают проведение совещаний, семинаров, индивидуальных бесед, ознакомление с деловыми бумагами, работа с письмами, прием посетителей. Важным участком деятельности является изучение, обобщение и распространение передового опыта работы нижестоящих звеньев, подчиненных предприятий, учреждений, организаций.
Отделы и управления выполняют различные задания, исходящие от исполкомов. На них возлагается подготовка к заседаниям исполнительных комитетов проектов решений по вопросам их ведения. Такая работа вызывает необходимость изучать практику, проводить соответствующие обследования, проверку с выездом на место.
Единоначалие не означает, что вся работа осуществляется руководителем отдела, учреждения. На нем лежит ответственность за успешное осуществление задач, стоящих перед органом управления. В деятельности отделов и управлений единоначалие сочетается с коллегиальностью. Существуют разнообразные формы, обеспечивающие коллегиальное обсуждение наиболее важных вопросов. Одной из них являются постоянно действующие советы при отделах и управлениях. Они образуются при отделах образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, физической культуры, спорта и туризма.
Советы отделов и управлений — это совещательные органы, в состав которых входят лица, обладающие специальными знаниями, работающие в различных учреждениях, расположенных на территории ведения отдела, управления. Они выступают в роли коллегий отделов и управлений.
В отделах и управлениях облисполкомов и Минского горисполкома образуются коллегии. В их состав входит руководитель органа, его заместители, руководители наиболее значимых структурных подразделений, подчиненных предприятий, учреждений, организаций, специалисты.В этих же органах действуют и различные советы. Не нарушая принципа единоначалия, коллегии, советы как совещательные органы помогают руководителям отделов и управлений в решении важных вопросов их компетенции, в том числе вопросов по руководству нижестоящими отраслевыми (функциональными) органами.
Глава XI
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Классы, классные чины, звания, ранги государственных служащих
«Чины и звания издревле составляли основу всякой службы: государевой и государственной, конфессионной и научной. Иерархия титулов и должностей вводила стройный порядок в служебные отношения, воспитывала служащих в почтении к старшим, в прилежании и исполнительности, одновременно открывала перспективы продвижения, повышения своего профессионального, а нередко и социального статуса. Не отказывались и не отказываются от использования жесткой служебной иерархии и современные демократические государства. Общество не могло придумать более яркого критерия оценки служащего как продвижение по чиновничьей лестнице. Неслучайно поэтому в Республике Беларусь введены классы и разряды для государственных служащих, восстанавливаются или вводятся ранги во многих отраслях и сферах деятельности»2.
Для служащих государственного аппарата устанавливаются специальные классы. Порядок и условия их присвоения определяется Положением «О порядке и условиях присвоения классов служащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата», утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27 октября 1997 г. № 5453.
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 24. Ст. 443.
2 Чины, ранги, звания: Протокольное старшинство в Беларуси и за рубежом / Под ред. Л.В. Лойко. Мн., 1998. С. 3.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 31. Ст. 979
Всего для служащих государственного аппарата предусмотрено 12 нумеруемых классов и один высший класс. Высший класс служащего государственного аппарата присваивается Президенту Республики Беларусь, Премьер-министру Республики Беларусь, Председателю Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателю Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Главе Администрации Президента Республики Беларусь, Председателю Правления Национального банка, Государственному секретарю Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателю Комитета государственного контроля, Управляющему делами Президента Республики Беларусь, а также первым заместителям Премьер-министра Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, заместителям Премьер-министра Республики Беларусь, председателям облисполкомов и Минского горисполкома. Высший класс присваивается одновременно с назначением на должность без принятия дополнительного решения по данному вопросу.
Присвоение классов служащих государственного аппарата осуществляется: Президентом Республики Беларусь — в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления и должностных лиц, решение о назначении на должность которых принимается Президентом Республики Беларусь, при назначении их на должность, а также в отношении председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов при утверждении их в должности; Премьер-министром Республики Беларусь — в отношении руководителей республиканских органов государственного управления, назначаемых Советом Министров Республики Беларусь, при назначении их на должность; председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов — в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов при утверждении их в должности, а также в отношении глав местных администраций при назначении их на должность.
Присвоение классов служащих государственного аппарата иным лицам осуществляется соответствующими комиссиями, порядок создания и деятельности которых определяется Президентом, Советом Министров, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Конституционным Судом,
Верховным Судом и Высшим Хозяйственным Судом, Прокуратурой, облисполкомами и Минским горисполкомом или областным (Минским городским) Советом депутатов в зависимости от вида органа, в котором работают государственные служащие. Решение комиссии утверждается приказами (постановлениями, распоряжениями) органов, принявших решения о назначении либо избрании (утверждении) служащих на должность.
Присвоение классов служащих государственного аппарата производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией служащего, стажем работы в государственном аппарате, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. Приоритетное значение при этом имеет занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс служащего государственного аппарата. Советом Министров утвержден перечень должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата1.
Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, составляет, как правило, для служащих государственного аппарата, имеющих 12—10-й класс,— не менее 1 года, 9—7-й класс — не менее 2 лет, 6—4-й класс — не менее 3 лет. Присвоение очередных классов служащим государственного аппарата, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.
Служащим государственного аппарата, имеющим почетные звания, ордена Республики Беларусь и СССР, может быть присвоен класс служащего государственного аппарата (кроме высшего класса) на один выше по сравнению с классом, предусмотренным перечнем должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата. Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.
Лицам, принимаемым на должность в государственный аппарат впервые, класс служащего государственного аппарата присваивается, как правило, не ранее чем через 6 месяцев.
При переходе служащего государственного аппарата по собственному желанию на низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс служащего государственного аппарата.
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56; 2001. № 38.
Прокурорским работникам присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины (воинские звания): государственный советник юстиции 1-го класса, государственный советник юстиции 2-го класса, государственный советник юстиции 3-го класса, старший советник юстиции, советник юстиции, младший советник юстиции, юрист 1-го класса, юрист 2-го класса, юрист 3-го класса,' младший юрист. Соответствие классных чинов замещаемым должностям прокурорских работников определяется пунктом 13 Положения «О прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 25 июня 1996 г.1
Присвоение классных чинов производится в порядке очередности и по истечении следующих сроков пребывания на должностях: младшего юриста — 1 год, юриста 3-го класса — 2 года, юриста 2-го класса — 3 года, юриста 1-го класса — 3 года, младшего советник юстиции — 4 года, советника юстиции — 5 лет. Сроки пребывания в классных чинах старшего советника юстиции и выше не устанавливаются. Классный чин «юрист 3-го класса» присваивается после стажировки лицами, окончившим высшие учебные заведения по юридической специальности со сроком обучения четыре года и более. Срок пребывания в классном чине «юрист 3-го класса» устанавливается в один год.
Классные чины государственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь, Генеральному прокурору Республики Беларусь — по представлению Председателя Верховного Совета Республики Беларусь. Иные классные чины присваиваются Генеральным прокурором Республики Беларусь на основании представлений, вносимых прокурорами областей, города Минска и приравненными к ним прокурорами, заместителями Генерального прокурора Республики Беларусь.
Воинские звания прокурорам и следователям военных прокуратур присваиваются в соответствии с Положением о прохождении военной службы офицерским составом Вооруженных Сил Республики Беларусь по согласованию с Генеральным прокурором Республики Беларусь.
При приеме на работу в прокуратуру лиц, имеющих опыт юридической работы, Генеральный прокурор Республики Бела-
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. №24. Ст. 443.
русь имеет право в пределах своей компетенции присвоить им классный чин, соответствующий должности, или ходатайствовать о присвоении такого классного чина. При переходе на службу в прокуратуру лиц из органов военной юстиции, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь им может присваиваться классный чин, соответствующий имеющемуся у них воинскому (специальному) званию.
В отдельных случаях за примерное исполнение прокурорскими работниками служебного долга и достигнутые успехи в работе по укреплению законности Генеральный прокурор Республики Беларусь имеет право: присваивать работникам очередные классные чины до истечения установленных сроков; при назначении на высшую должность присваивать классный чин без соблюдения очередности, но не более чем на два чина выше того, который имеет работник; присваивать очередной классный чин выше положенного по занимаемой должности; вносить представления Президенту Республики Беларусь о присвоении классного чина государственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса.
Прокурорские работники, которым присвоены классные чины, состоят в них пожизненно.
Лицам, проходящим дипломатическую службу, с учетом занимаемых должностей и квалификацией присваиваются дипломатические ранги. Порядок и условия присвоения дипломатических рангов предусмотрены Положением «О дипломатической службе Республики Беларусь»1. Согласно этому нормативному акту существуют следующие дипломатические ранги: атташе, третий секретарь, второй секретарь второго класса, второй секретарь первого класса, первый секретарь второго класса, первый секретарь первого класса, советник второго класса, советник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса, Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посол.
Дипломатические ранги большинству лиц, проходящих дипломатическую службу, присваиваются Министром иностранных дел на основании рекомендаций специально созданной комиссии Министерства иностранных дел по служебной аттестации, присвоению дипломатических рангов и классов служащих государственного аппарата. Дипломатические ранги Чрезвычайного и Полно-
1 См.: Сборник действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 245—253; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; 2002. № 1.
мочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого класса, Чрезвычайного и Полномочного Посланника второго класса присваиваются Президентом Республики Беларусь. Дипломатические ранги при выходе дипломатических работников в отставку или на пенсию сохраняются за ними пожизненно.
Дипломатические ранги присваиваются также лицам, находящимся на дипломатической службе за границей в соответствии с занимаемыми ими должностями.
Выпускники высших учебных заведений не позже чем через два года работы на дипломатических должностях представляются к присвоению дипломатического ранга атташе.
Положением «О дипломатической службе Республики Беларусь» определены также сроки нахождения в дипломатических рангах. Сроки нахождения работников в дипломатических рангах Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого и второго класса, Чрезвычайного и Полномочного Посла не устанавливаются.
Дипломатические ранги могут присваиваться во внеочередном порядке.
Специальные звания присваиваются работникам органов финансовых расследований, органов внутренних дел и военнослужащим.
Работникам органов финансовых расследований присваиваются специальные звания рядового состава, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава финансовой милиции с учетом их квалификации, образования, занимаемой должности и других условий, предусмотренных Положением «О прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь»1.
Первые специальные звания рядового и младшего начальствующего состава органов финансовых расследований присваиваются директором Департамента финансовых расследований. Первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава органов финансовых расследований до подполковника финансовой милиции включительно присваиваются Председателем Комитета. Военнослужащим (в том числе запаса), лицам начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, прокурорским работникам, а также служащим государственного аппарата, имеющим класс служащего государственного аппарата, принятым на службу в органы финансо-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.
вых расследований, первые специальные звания начальствующего состава присваиваются с учетом имеющихся у них воинских, специальных званий, классных чинов, классов.
Первые специальные звания рядового и младшего начальствующего состава присваиваются лицам, имеющим возраст не более 30 лет, а первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава, как правило,— лицам не старше 35 лет.
При присвоении очередных специальных званий лицам рядового и начальствующего состава, проходившим ранее военную службу, службу в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, прокуратуры, органах финансовых расследований, в срок выслуги в первом специальном звании засчитывается выслуга в равном ему воинском или специальном звании, а также срок пребывания в соответствующем классном чине.
Очередные специальные звания лицам рядового и начальствующего состава органов финансовых расследований присваиваются в последовательном порядке при соответствии нового звания званию, предусмотренному по занимаемой штатной должности, истечении установленного срока выслуги в предыдущем звании и при положительной аттестации. Очередные специальные звания до полковника финансовой милиции включительно могут быть присвоены досрочно и на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой должности при наличии условий, указанных в Положении. Положением установлены также сроки выслуги в специальных званиях для сотрудников органов финансовых расследований.
Законодательством Республики Беларусь предусмотрено присвоение воинских званий лицам рядового и офицерского состава вооруженных сил и органов внутренних дел.
Указом Президента Республики Беларусь от 19 июля 2000 г. №403 утверждено Положение «О прохождении военной службы офицерским составом вооруженных сил Республики Беларусь»1 и установлены для офицеров воинские звания по группам войскового и корабельного состава, включающие подгруппы младших, старших и высших офицеров. Для войскового состава предусмотрены следующие звания: младший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан, майор, подполковник, полковник, генерал-майор, генерал- лейтенант, генерал-полковник; для корабельного состава — млад-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.№ 46, 1/2630.
ший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан-лейтенант, капитан 3-го ранга, капитан 2-го ранга, капитан 1-го ранга.
Воинские звания офицерского состава подразделяются на первые (младший лейтенант и лейтенант) и очередные.
Воинские звания офицерского состава присваиваются последовательно в персональном порядке с учетом военной или иной специальной подготовки, занимаемой должности и условий, предусмотренных Положением.
В органах внутренних дел также устанавливаются специальные звания для рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Так же, как и в Вооруженных Силах, в зависимости от последовательности присвоения специальные звания подразделяются на первые и очередные.
Специальные звания сотрудникам органов внутренних дел присваиваются персонально с учетом их образования, квалификации, отношения к службе, выслуги лет и занимаемой должности, а также других условий, предусмотренных Положением «О прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 ноября 2001 г. №6711.
Первое специальное звание начальствующего состава может быть присвоено не выше специального звания майора милиции, майора внутренней службы.
Для судей судов Республики Беларусь в соответствии с Положением «О квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь»2 предусмотрены специальные квалификационные классы: высший, первый, второй, третий, четвертый и пятый.
Высший, первый и второй квалификационные классы присваивается Председателям Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда, их заместителям и судьям этих судов; первый, второй, третий и четвертый квалификационные классы — председателям, заместителям председателей областных, Минского городского, районных (городских), Белорусского военного судов, межгарнизонных военных судов и хозяйственных судов областей, а также судьям областных, Минского городского, Белорусского
[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 111,1/3239.
2 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №51
военного судов и хозяйственных судов областей. Судьям районных (городских) судов и межгарнизонных военных судов присваивается первый, второй, третий, четвертый и пятый квалификационные классы. Судьи по административным делам и исполнительным производствам могут иметь третий, четвертый и пятый квалификационные классы.
Сроки пребывания в каждом квалификационном классе предусматриваются следующие: в пятом квалификационном классе — 2 года; в четвертом квалификационном классе — 3 года; в третьем квалификационном классе — 4 года; во втором квалификационном классе — 5 лет. Срок пребывания в первом квалификационном классе не ограничен. Присвоение очередного квалификационного класса производится, как правило, по истечении срока нахождения в предыдущем классе. Высококвалифицированному судье с учетом стажа работы в должности судьи и опыта работы допускается присвоение квалификационного класса вне зависимости от предусмотренного по занимаемой должности, а также без соблюдения последовательности и срока пребывания в присвоенном квалификационном классе, но не более чем на один квалификационный класс выше того, который предусмотрен пунктом 15 Положения о квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь.
Присвоение квалификационных классов, понижение в квалификационном классе и лишение квалификационного класса производятся Президентом Республики Беларусь при наличии соответствующего представления и заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.
За судьей, пребывающим в отставке, присвоенный ему квалификационный класс сохраняется пожизненно.
Государственная служба —
Прохождение государственной службы
Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица, вплоть до ее прекращения. Как правовое явление прохождение государственной службы — это совокупность правовых отношений, возникающих в связи с изменениями в государственно-служебной деятельности лица.
Государственно-служебная деятельность является сложным, многообразным явлением. В ходе ее осуществления возникают различные служебные правоотношения, У каждого государственного служащего они свои, особые, а прохождение государственной службы у них — отличное от других. Это обусловлено различиями должностей государственной службы, а также особенностями, которые привносят в процесс осуществления государственной службы и реализации полномочий по должности сами государственные служащие.
Однако в государственной службе различных субъектов можно выделить общие виды правовых отношений, которые регламентированы правом и возникают независимо от каких-либо особенностей службы и субъектов ее несения. Отношения, обладающие общими признаками, целями и задачами, объединяются в группы
1 Архив Министерства труда и социальной защиты.
и образуют этапы прохождения государственной службы. Таким образом, прохождение государственной службы — самостоятельная часть института государственной службы, которая включает в себя различные этапы. Общими для всех государственных служащих являются следующие этапы ее прохождения: стажировка, аттестация, повышение квалификации, поощрение и ответственность, перемещение по службе, прекращение.
Таким образом, прохождение государственной службы начинается с момента замещения должности в результате поступления на нее и заканчивается в связи с ее прекращением. При этом поступление на государственную службу не включается нами в качестве этапа в прохождение государственной службы, а выделяется как ее самостоятельный институт. По нашему мнению, поступление на государственную службу является не этапом, а основанием для ее прохождения, обладает особенностями, имеет свои правовые основания и условия. Вместе с тем, законодательство и большинство ученых прохождение государственной службы понимают широко и включают в него в качестве одного из этапов поступление на государственную службу.
В процессе осуществления государственно-служебной деятельности служащие проходят стажировку.
Стажировка для государственных служащих проводится в двух видах. Она может осуществляться с целью учебы, привития профессиональных навыков при назначении на должность (если такая стажировка является обязательной). При этом она является условием поступления на государственную службу. Стажировка также может представлять собой этап прохождения государственной службы, являясь одной из форм повышения квалификации после назначения на должность.
Стажировка как этап прохождения государственной службы осуществляется с целью углубления теоретической и специальной подготовки государственных служащих, совершенствования их профессиональных и деловых качеств, проверки практических навыков и организаторских способностей для более эффективной работы служащего на занимаемой должности или на предполагаемой должности более высокого уровня.
Виды стажировки: внутри республики и за рубежом; краткосрочная (до 1 месяца) и долгосрочная (от 1 месяца до 1 года).
В каждом конкретном случае стажировки устанавливаются свои задачи. Задачами могут быть: обучение с целью восприятия лучшего опыта работы, новых методов организации и управле-
ния; изучение опыта работы профильного структурного подразделения государственного органа; получение новых практических навыков в результате непосредственного участия в работе государственного органа на конкретных должностях. Цели, конкретные задачи, сроки, условия стажировки определяются руководителем органа, направившего на стажировку. Организация и общее руководство ею осуществляется кадровыми службами направляющей организации.
В принимающей стажера организации приказом руководителя назначается руководитель-консультант из числа высококвалифицированных специалистов, который руководит, организует и контролирует работу стажера. По окончании стажировки стажеру выдаются все необходимые документы (характеристика-отзыв, свидетельство о прохождении стажировки и др. в соответствии с законодательством), а также стажером представляется отчет об итогах стажировки с приложением методических, практических и других материалов. Руководитель органа на основании представленных материалов выносит свое решение об успешности прохождения стажировки.
Прохождение стажировки служащими государственного аппарата регламентируется специальным нормативным актом — Положением «О стажировке служащих государственного аппарата Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Государственного комитета по труду и социальной защите населения от 31 марта 1994 г. №42\
Аттестация государственных служащих является самостоятельным этапом прохождения государственной службы. Общей целью ее проведения является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы. Конкретная цель проведения аттестации определяется законодательством. Так, в соответствии со статьей 18 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» «служащие государственного аппарата проходят аттестацию с целью оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с людьми»2. Аттестация должностных лиц таможенных органов проводится также в связи с необходимостью оценки их служебной деятельности, мо-
[1] Бюллетень нормативно-правовой информации. 1994. № 6.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416; 1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.
рально-деловых качеств, повышения их персональной ответственности за результаты работы.
Конечной целью проведения аттестации является определение соответствия государственных служащих предъявляемым им требованиям по замещаемым должностям и перспективам их служебного роста. Аттестация, таким образом, представляет своего рода оценку служебной деятельности государственных служащих.
В рамках общей цели проведения аттестации можно выделить ее конкретные задачи: установление соответствия занимаемой должности, выявление перспектив применения способностей государственных служащих, выявление кандидатур в резерв на выдвижение, определение необходимости повышения квалификации, подготовки и переподготовки государственных служащих.
Для обеспечения максимальной объективности оценки служебной деятельности государственного служащего аттестация осуществляется не единолично должностным лицом органа государственного управления, а специально созданной аттестационной комиссией, в установленном порядке с соблюдением всех необходимых процедурных форм.
Поскольку аттестация — это трудный процесс как для аттестуемого, так и для комиссии, установлена определенная очередность ее проведения. Как правило, аттестация в органах государственного управления проводится один раз в 5 лет. Сокращенные сроки установлены для руководящих работников — один раз в 2,5 года в виду особого характера замещаемых ими должностей и для дипломатических работников — один раз в 3 года в виду особого характера дипломатической службы, связанной, в том числе с ротациями по ней. Очередная аттестация должностных лиц таможенных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в три года. Судьи проходят очередную аттестацию как периодически — один раз в 5 лет, так и в исключительном порядке. Он применяется в отношении судей, впервые назначенных на должность судьи и не имеющих квалификационного класса,— в течение первых шести месяцев работы, а также при присвоении очередного квалификационного класса судьи — не позднее одного месяца со дня истечения срока его пребывания в присвоенном квалификационном класс. Исключительные случаи аттестации предусмотрены для таможенных работников. По приказу начальника таможенного органа его должностные лица аттестуются в связи с
упущениями и недостатками в служебной деятельности. Законодательством предусмотрены основания для проведения внеочередной аттестации служащих. Она возможна в связи с
возобновлением контракта, переводом на вышестоящую работу или другую деятельность, в целях присвоения более высокого разряда оплаты труда. Для некоторых категорий государственных служащих предусмотрены дополнительные основания проведения внеочередной аттестации. Так, например, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 17 июля 1996 г. № 253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов»1 внеочередная аттестация может проводиться для руководящих работников, проработавших в должности более одного года и не прошедших курсов повышения квалификации; не достигших по истечении одного года положительных результатов в работе руководимой отрасли (предприятия, организации, учреждения).
Внеочередная аттестация судей проводится при назначении на должность судьи бессрочно, если судья был назначен (избран) на определенный срок полномочий; при назначении судьи на должность председателя, заместителя председателя соответствующего суда; при назначении судьи на должность судьи в вышестоящий суд; при досрочном присвоении квалификационного класса или понижении в квалификационном классе.
В практике не исключаются случаи, когда имеют место два и более оснований для проведения очередной, исключительной и (или) внеочередной аттестации. При наличии нескольких оснований для проведения аттестаций проводится одна аттестация.
Порядок проведения аттестации определяется законодательством Республики Беларусь. Для различных видов государственных служащих разработаны с учетом особенностей государственной службы и замещаемых ими должностей свои нормативные акты о порядке проведения аттестации. Так, например, правовым основанием для проведения аттестации служащих государственного аппарата является «Положение об аттестации служащих государственного аппарата» (постановление Министерства труда Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 182). Руководящие кадры системы государственных органов проходят аттестацию в
[1] Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 21; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999. № 20, Ст. 561; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 4.
соответствии с нормами Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов». Судьи проходят аттестацию в соответствии с Положением о квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 1997 г. № 62 б1). Должностные лица таможенных органов аттестуются в соответствии с Положением «О порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь»2.
Во всех органах государственного управления на основании общих нормативных актов принимаются свои акты о порядке и условиях проведения в них аттестации. Например, решением Минского горисполкома от 13 марта 1997 г. № 195 утверждено Положение «Об аттестации государственных служащих аппарата горисполкома, районных администраций, их подразделений, руководителей и заместителей руководителей городских служб, предприятий и организаций, основанных на коммунальной собственности»3, а решением Минского областного исполнительного комитета от 29 апреля 1996 г. утверждено Положение «О порядке проведения аттестации председателей райгорисполкомов и их заместителей, руководителей структурных подразделений облисполкома, областных служб, предприятий и организаций коммунальной собственности»4.
Аттестация в органах государственного управления проводится на основании приказа руководителя. Приказ об аттестации утверждает сроки и график проведения аттестации, список аттестуемых, председателя, секретаря и членов аттестационной комиссии, перечень необходимых материалов на аттестуемых и порядок их представления и доводится до сведения работников не менее чем за месяц до начала аттестации.
Аттестационная комиссия назначается из числа руководящих работников органа и его структурных подразделений, высококвалифицированных специалистов. В состав комиссии входят также
[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 73.
3 Архив Мингорисполкома.
4 Архив Миноблисполкома.
представители работников и (или) общественных организаций — участников коллективных договоров (соглашений). При необходимости создаются несколько аттестационных комиссий, специализация которых зависит от особенностей профессионально-квалификационного состава работников, подлежащих аттестации.
Законодательством предусмотрены основания для освобождения от аттестации. От аттестации освобождаются: лица, проработавшие в должности менее одного года; выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончания учебного заведения; беременные женщины. Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода их на работу.
Важным направлением в работе с государственными служащими в сфере государственного управления являетсяповышение квалификации. Основная цель повышения квалификации государственных служащих — обеспечение постоянного соответствия уровня их профессиональной подготовки задачам социально-экономического и политического развития республики, совершенствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяющих успешно выполнять свои служебные обязанности.
Повышение квалификации строится на принципах системности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.
Формы повышения квалификации: должностное — с отрывом от работы сроком до одного месяца; целевое — с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе, самообразование. Повышение квалификации может осуществляться в структуре органа государственного управления и за его пределами, внутри республики и за рубежом.
Одной из форм повышения квалификации является самообразование. Самообразование по индивидуальным планам осуществляется между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также через решение актуальных управленческих задач.
Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, завершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экзаменов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При организованной форме повышения квалификации в учебных группах
по итогам положительного завершения процесса обучения выдается соответствующий сертификат установленного образца.
Организация повышения квалификации государственных служащих осуществляется руководством государственного органа.
Общие основы повышения квалификации, целевые учебные программы разрабатываются Академией управления при Президенте Республики. Это учебное заведение является ведущим вузом республики в общей системе повышения квалификации и непосредственно обеспечивает повышение квалификации руководящих работников органов государственного управления. Повышение квалификации на его базе обеспечивается ведущими учеными республики, профессорско-преподавательским составом Академии управления при Президенте Республики Беларусь, другими учебными и научно-исследовательскими организациями. В целях повышения эффективности учебного процесса, его практической направленности проводятся встречи со слушателями и организуются выступления перед ними руководителей органов исполнительной власти, опытных специалистов предприятий, организаций, учреждений.
Руководящие кадры органов государственного управления обязательно не реже одного раза в год повышают квалификацию. Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих кадров устанавливается порядок, который предусматривает при назначении работника на новую должность обязательное повышение его квалификации по одной из существующих форм обучения.
Для обеспечения надлежащей реализации важного этапа прохождения государственной службы — повышения квалификации государственных служащих, в отраслевых системах управления создаются самостоятельные отраслевые институты повышения квалификации.
Работники правоохранительных органов (суда и прокуратуры) и учреждений юстиции повышают квалификацию в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете.
Прохождение государственной службы связано с процессом перемещения по должностям и продвижением по государственной службе.
Перемещения — это любые изменения, затрагивающие изменения должностей государственного служащего, т.е. любое движение по служебной лестнице. Таким образом, понятие и сущность
перемещения по административному праву отличаются от его понятия и сущности по трудовому праву. Согласно Трудовому кодексу перемещением признается любое существенное изменение условий труда, занятие иной, не идентичной занимаемой ранее должности.
Перемещение в процессе прохождения государственной службы может осуществляться на вышестоящую должность, равнозначную должность, нижестоящую должность. Все названные виды перемещения возможны не только в пределах данного органа, но и при переходе (переводе) на службу в другой орган.
Перемещения могут осуществляться по личной инициативе служащего, с его согласия и принудительно. По личной инициативе служащего возможны перемещения на нижестоящую и равнозначную должность, в том числе по состоянию здоровья и по семейным обстоятельствам. С согласия государственного служащего осуществляются перемещения в случае его перехода на вышестоящую или равнозначную должность по инициативе нанимателя при отсутствии причин для принудительного перемещения. Принудительное перемещение без согласия служащего может быть: на равнозначную должность — при необходимости замещения других должностей, для более целесообразного использования служащего с учетом его профессиональных, деловых и личных качеств или на нижестоящую должность — при сокращении штатов или занимаемой должности и невозможности перемещения на равнозначную должность, по состоянию здоровья, по итогам аттестации, в порядке дисциплинарной ответственности.
В процессе прохождения государственной службы осуществляетсяпродвижение государственных служащих по служебной лестнице. Продвижение — это этап служебного роста государственного служащего. Оно может быть связано с перемещением на вышестоящую должность. В этом случае происходит прямой карьерный рост государственного служащего. Он осуществляется в форме вертикального продвижения.
Другие формы положительных изменений в карьере государственного служащего не связаны с ростом по должности. Они осуществляются в виде горизонтального продвижения по службе и проявляются в присвоении более высокого квалификационного или тарифного разряда, категории, повышении в классе, звании, чине, ранге, увеличении денежного содержания.
В процессе прохождения государственной службы широко применяются все виды продвижения государственных служащих,
так как они имеют большое значение и позволяют достичь двух важных целей: «госорган комплектуется компетентными, наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естественную потребность в раскрытии своих способностей»1.
Прохождение государственной службы завершается еепрекращением. Она может прекращаться по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом (ст. 35), а также по основаниям, предусмотренным в специальном законодательстве. Так, например, основанием для прекращения службы в государственном аппарате в соответствии со статьей 21 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» может быть отставка служащего государственного аппарата. Право на отставку возникает при наличии совокупности указанных в Законе условий: достижение определенного возраста, наличие установленного общего и специального (в качестве служащего государственного аппарата) стажа работы. Таким образом, выход в отставку с назначением пенсии в определенном размере возможен до достижения служащим пенсионного возраста.
Прекращение государственной службы возможно в связи с расторжением контракта по основаниям, предусмотренным в нем. К ним, в частности, могут относиться: истечение срока контракта, не предоставление декларации о доходах и имуществе или указание в ней неполных (недостоверных) сведений и др. основания для его досрочного прекращения по инициативе нанимателя или по требованию служащего. Все возможные основания для прекращения контракта со служащими государственного аппарат предусмотрены в Положении «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»2.
[1] Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государство и право. 1998. № 2. С. 13.
2 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.
Глава XII
КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Сущность контроля и его виды
Государственный контроль
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ. ……...……………………………………..3
Глава I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………...……………………………5
§ 1. Понятие и предмет административного права……………………………………………………................................……5
§ 2. Особенности административно-правового регулирования…………………………………………………………………….14 § 3. Место административного нрава в правовой системе Республики Беларусь…………………………………………………………………………...17
§4.Административно-правовые нормы ………………………………………….20
4.1.Понятие административно-правовой нормы…………………………..20
4.2.Структура административно-правовой нормы…….………….......26
4.3. Виды административно-правовых нор…………………………….…….26
4.4.Реализация административно-правовых норм……………………….32
4.5.Систематизация и кодификация норм……...............................................36
§5.Источники административно-правовых норм……………………..….……42
§6.Система административного права админимстративного права………………………...………………………………………………….…..46
Глава II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА………………………………………………………………….49
§1.Понятие и предмет науки административного права………………………………………………………...................................49
§2.Основные задачи науки административного права…………………………………………………….................................…..52
§3.Развитие науки административного права…………………………………………………………………………….....55
§4.Административное право как учебная дисциплина……………………………………………………...57
Глава III. ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………………………………………………………..………...60
§1.Государственное управление как объект административного права…………………………………………………………………………….....60
§2.Понятие государственного управления………………………………….....61
§3.Государственное управление и исполнительная власть……………………………………………………………………...……....71 §4.Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности……………………………………………………………………...74
§5.Государственное управление и политическая деятельность……………………………………………………………………....76
§6.Местное управление……………………………………………………….….78
§ 7. Местное самоуправление в системе государственного
управления…………………………………………………….………...81
§ 8. Хозяйственное управление в государственных организациях…………………………………………………………………..…………...84
§9.Административно-правовые отношения в сфере государственного управления………………………………….………………………………………88
9.1.Понятие и особенности административно-правовых отношений…………………………………………….……………..…..88
9.2.Субъекты административно-правовых отношений………………………………………………….....………....90
9.3.Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений………………………..………95
Виды административно-правовых отношений………………..96
§10.Основные принципы государственного управления…………………….101
§11.Функции государственного управления……………………………….….110
§12.Формы и методы государственного управления……………….120
§13.Усмотрение в сфере государственного управления………………127
ГлаваIV. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ………….………………......133
§1.Понятие правового акта управления………………………………………...133
§ 2. Отличие правового акта управления от других действий
администрации, иных актов и юридических документов……………………140
§3.Классификация правовых актов управления……………………………....144
§4.Формы правовых актов управления ………………………………………….154
§5.Структура правового акта управления………………………………………157
§6.Требования, предъявляемые к правовым актам управления…………………………………………………………………….…..165
§7.Порядок принятия правовым актов управления……………………………...………………………176
§8.Действие правовых актов управления………………………...………………………….…………………..189
§9.Юридическая сила правовых актов управления……………………………………………………...195
Глава V. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА:ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ……………………….………………………………………….201
§1.Понятие субъекта административного права………………………………………………………………….………..…..201
§2.Субъект права и субъект правоотношения……………………………..…………………………………...204
§3.Виды субъектов административного права………………………………………………..……………………….….….206
§4.Сущность правового статуса субъекта административного права…………………………………………………………………………..…..220
ГлаваVI.ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ(ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)……………………………………………………………..………….245
§ 1. Понятие органа госуд.арственногоуправления
(исполнительной власти)……………………………………………..245
§ 2. Организационно-правовые основы системы органов
государственного управления………………………………………..254
§ 3. Принципы построения и деятельности органов государственного управления………………………………………………………………………..259
§ 4. Порядок формирования органов государственного
Управления……………………………………………….…………….268
§ 5. Организационная структура и штаты органов государственного управления………………..……………………………270
§6.Виды органов государственного управления……………..274
Глава VII. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ…………………………280
§1.Общие положения о Президенте…………………………...280
§ 2. Основные задачи и функции Президента Республики
Беларусь в сфере государственного управлении……….284 § 3. Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления…………………………………………286
§ 4. Формы работы Президента Республики Беларусь…………..…305
§5.Аппарат Президента Республики Беларусь………………………...309
5.1. Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь………………………………..309
5.2. Правовой статус Управления делами Президента Республики Беларусь………………………………...325
5.3. Правовой статус Комитета государственного контроля Республики Беларусь………………………………...329
Глава VIII. СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………………………………………………341
§1.Понятие и назначение Совета Министров………………...341
§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе
иных государственных органов……………………………...347
§3.Структура Совета Министров…………………………….354
§4.Компетенция Совета Министров…………………………..374
4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров
и ее особенности………………………………………………374
4.2. Полномочия Совета Министров в разных областях
и сферах его деятельности (общие полномочия)…………...379
4.3. Полномочия Совета Министров но отношению к подчиненным ему органам государственного управления……………………………………………….380
4.4. Полномочия Совета Министров по отношению
к местным исполнительным и распорядительным органам…382
§5.Формы работы Совета Министров………………………...383
5.1. Организационно-правовые формы работы…………….383
5.2. Формы управленческой деятельности…………………388
§6.Организация работы Совета Министров…………………..393
6.1. Распределение обязанностей……………………………394
6.2. Планирование работы…………………………………...397
6.3. Организация подготовки заседаний............................. ……………………..398
6.4. Организация работы Премьер-министра и его заместителя………………………………………………..402
Глава IX. МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ…………………………………………………………404
§ 1. Понятие и назначение министерств, государственных
комитетов, комитетов при Совете Министров……………..404
§ 2. Отличительные признаки республиканских органов
государственного управления………………………………..407
§ 3. Виды республиканских органов государственного
управления…………………………………………………...413
§ 4. Структура (звенность) в отраслевых системах
республиканского государственного управления……419 § 5. Внутренняя структура республиканских органов
государственного управления………………………………424
§ 6. Основные функции республиканских органов.
государственного управления………………………………..433
§ 7. Полномочия республиканских органов государственного
управления……………………………………………………438
§ 8. Формы работы республиканских органов государственного
управления……………………………………………………446
§ 9. Организация работы республиканских органов
государственного управления……………………………….456
Глава X. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ
МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ……………………………...465
§ 1. Понятие, назначение и виды органов местного управления…………………………………………………………………465 § 2. Порядок образования и состав исполнительных комитетов
(местных администраций)……………………………………471
§ 3. Подотчетность и подчиненность органов местного
управления…………………………………………………….475
§ 4. Основные функции органов местного управления…………………………………………………………….….479 § 5. Компетенция местных исполнительных комитетов
(местных администраций)……………………………………483
§ 6. Формы работы исполнительных комитетов (местных
администраций)……………………………………………….489
§ 7. Организация работы исполнительных комитетов
(местных администраций)…………………………494
§ 8. Правовой статус отделов, управлений и иных подразделений исполнительных комитетов (местных администраций)………………………………………………………...499
Глава XI. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ………………………………………………...514
§ 1. Понятие государственного служащего. Виды
государственных служащих………………………………….514
§ 2. Обязанности, права и ответственность государственных
служащих……………………………………………………...526
§ 3. Классы, классные чины, звания, ранги государственных
Служащих……………………………………………………...541
§ 4. Государственная служба — вид трудовой деятельности
служащих……………………………………………………...549
§5. Поступление на государственную службу………………..554
§6.Прохождение государственной службы…………………564
Глава XII. КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА………………………………..574
§1.Сущность контроля и его виды…………………………….574
1.1 Понятие и назначение контроля за субъектами административного права……………………………….574
1.2. Принципы контроля……………………………………..577
1.3. Функции контроля………………………………………578
1.4. Методы контроля………………………………………...579
1.5. Виды контроля…………………………………………...580
§2.Государственный контроль………………………………...584
2.1.Президентский контроль……………………………...584
2.2.Контроль Парламента и местных Советов депутатов585
2.3.Контроль органов исполнительной власти………….587
2.4.Судебный контроль…………………………………..589
§3.Надзор за субъектами административного права……….591
§4.Общественный контроль…………………………………...597
Учебное издание
Крамник Александр Николаевич
КУРС
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Главный редактор Е.К. Кукушкин Редактор E.JI. Мельникова Технический редактор В.В. Кузьмина Корректор АЛ. Чемохоненко Художник А.Г. Звонарев Компьютерная верстка Й.Ю. Алефировой
Подписано в печать 30.07.2002. Формат 60x84 Vie- Бумага офсетная. Гарнитура Петербург. Печать офсетная. Усл.печ.л. 35,34. Уч.-изд.л. 33,82. Тираж 3000 экз. Заказ 3746.
Издательство «Тесей» ООО. Лицензия Л В № 36 от 10.09.97. Лицензия на осуществление деятельности по распространению правовой информации № 20 от 27.05.99. 220002, Минск, ул.В.Хоружей, 31а, комн. 511, тел. 210-13-89, 284-88-63, e-mail: tesey@belsonet.net. Отпечатано с готовых диапозитивов заказчика на РУП «Полиграфический комбинат им. Я. Коласа». 220600, Минск, ул. Красная, 23.
– Конец работы –
Используемые теги: курс, административного, права, Республики, Беларусь0.06
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
Твитнуть |
Новости и инфо для студентов