рефераты конспекты курсовые дипломные лекции шпоры

Реферат Курсовая Конспект

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ - раздел Образование, А.н. Крамник     Курс Администр...

А.Н. Крамник

 

 

КУРС

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

 

Минск

Тесей

 

УДК 342.9(476)(075.8) ББК 67.401я73 К77

 

Рецензенты:

д-р юрид. наук., проф. С.Г. Дробязко; кафедра конституционного права юридического факультета Белгосуниверситета

Глава 11 написана доцентом О.И. Чуприс

Крамник А.Н.

К77 Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник.- Мн.: Тесей, 2002,- 608 с.

 

ISBN 985-463-052-8.

 

В книге на основе новейших правовых актов освещаются наиболее актуальные вопросы первой части административного права: сущность административного права; его основные субъ­екты; контроль за субъектами административного права.

Впервые представлена развернутая подробная информация по вопросам о статусе института президентства в Республике Беларусь, аппарата Президента, Совета Министров, министерств, государственных комитетов и комитетов, органов местного управ­ления.

Предназначена для студентов, аспирантов и преподавате­лей юридических вузов и практических работников.

 

УДК 342.9(476X075.8)

ББК 67.401я73

 

Крамник А.Н.,2002

ISBN 985-463-052-8 Тесей, 2002

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

 

Административное право является управленческим правом. Оно регулирует управленческие общественные отношения, обяза­тельной стороной которых являются не только органы исполни­тельной власти, но и другие органы, осуществляющие государ­ственное управление. Это положение является по существу общеп­ризнанным учеными-административистами. Между тем, некото­рые российские ученые (К.С. Вельский, Б.Н. Габричидзе) отме­чают, что административное право не ограничивается сферой госу­дарственного управления (исполнительной власти). Администра­тивно-правовое регулирование, по их мнению, более объемно и многогранно. К его сфере относится определение административно-правового статуса личности и гражданина, реализация консти­туционных прав и свобод, а также обращения граждан, порядок и процедура их рассмотрения и др. Подобный подход заслуживает внимания.

Автор данной работы основывается на том, что администра­тивное право регулирует управленческие общественные отноше­ния. Поэтому его нормы действуют там, где присутствует государ­ственное управление, являющееся объектом административного права.

Административное право обеспечивает, обслуживает государ­ственное управление и неотделимо от него. Оно придает государ­ственному управлению юридическую значимость (форму), без которой управленческая деятельность немыслима. Администра­тивное право является объективной обусловленностью, необхо­димостью управленческой деятельности.

Управление в государственном масштабе обеспечивает согла­сованность, упорядоченность, слаженность всех частей обществен­ной организации, составляющими которой являются государствен­ные органы, организации, учреждения, предприятия, территории и граждане.

Вероятно, нет таких сфер нашей жизни, которые бы в той или иной степени не подвергались воздействию государственного управления, не соприкасались с исполнительной властью, а зна-

 

 

чит и с административным правом, его нормами. От надлежащей организации государственного управления в немалой степени за­висит безопасность государства и общества, реализация социаль­ных и экономических программ, охрана общественного порядка, исполнение конституционных прав и свобод граждан. Этим во многом определяется необходимость и значимость государствен­ного управления и административного права.

В данной книге по-иному рассматривает вопрос о системе административного права, полагая, что в качестве отдельных частей административного права обязательно необходимо выде­лять ответственность по административному праву и админис­тративный процесс.

Если административная ответственность рассматривается в качестве основного метода государственного управления (такого мнения придерживаются все ученые-административисты), то ее вопросы следует изучать в полном объеме, т.е. общую и особен­ную части. Подобное относится и к административному процессу, и к административно-исполнительному праву.

Нетрадиционен подход и к определению субъектов админис­тративного права и административно-правового отношения. В ка­честве отдельных видов субъектов административного права вы­деляются носители исполнительной власти (государственного управ­ления) и носители субъективных прав и обязанностей. Впервые в административно-правовой литературе в республике рассматри­вается вопрос об управленческих полномочиях Президента Рес­публики Беларусь.

Все вопросы административного права рассматриваются с широким использованием действующего белорусского законода­тельства.

А.Н. Крамник,

кандидат юридических наук, доцент

Глава 1

 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

Понятие и предмет административного права

Административное право является отдельной самостоятель­ной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, админис­тративное право — это часть… Административное право носит сугубо объективный харак­тер, не имеет каких бы… В целом право Республики Беларусь — это основной государ­ственный регулятор социальных связей, это система правовых…

Особенности административно-правового регулирования

  1.регулирование преимущественно в процессе осуществле­ния государственного… 2.регулирование с использованием особых (в определенной мере) методов;

Место административного права в правовой системе Республики Беларусь

 

В правовой системе Республики Беларусь административное право занимает одно из ведущих мест. Оно не только самостоятель­ная отрасль, но по своему характеру и фундаментальное право.

Как часть правовой системы административное право тесно взаимосвязано с другими отраслями права, имеет общие с ними и свои специфические черты. Административное право для ряда отраслей или отдельных институтов является основой, фунда­ментом их функционирования, в первую очередь, для финансово­го, трудового, природоохранного.

Своеобразие административного права определяется широкой сферой регулируемых им управленческих общественных отноше­ний. По этой причине очень трудно четко указать его рамки дей­ствия.

Особенно тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право является веду­щей отраслью права Республики Беларусь. Оно охватывает общес­твенные отношения в области охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и в области устройства государства и государственной власти (властеотношения). Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и некоторыми другими отраслями права, в первую очередь административным правом. Однако конституционное право содержит нормы основополагающего характера (см. ст.ст. 34-37, 39, 40 Конституции Республики

Беларусь и др.). Административное право, руководствуясь назван­ными отправными положениями, детализирует и конкретизирует их, определяет механизм реализации этих прав и свобод.

Конституционное право закрепляет общие принципы органи­зации и деятельности для всех государственных органов, их место в системе государства и взаимоотношения. Административ­ное право, руководствуясь этими принципами, детализирует их применительно к государственно-управленческим системам, уста­навливает компетенцию различных звеньев управленческой сис­темы, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно- правовые средства его защиты, определяет формы и методы управленческой деятельности1.

Близка связь административного права сфинансовым правом.Финансовое право регулирует общественные отношения, склады­вающиеся в ходе финансовой деятельности государства. Это, в первую очередь, отношения, которые возникают в процессе обра­зования (мобилизации), распределения и использования денеж­ных средств (финансовых ресурсов) государства и органов мест­ного самоуправления. Такая деятельность включает в себя и управленческую деятельность. Поэтому административное право регулирует управленческие отношения в области финансов. Ор­ганизация, полномочия и деятельность финансово-кредитных ор­ганов регулируются нормами административного права так же, как и любых других управленческих органов.

Административно-правовые средства превалируют и в уста­новлении налогов, обеспечении налогопоступлений, правовой за­щите налоговых отношений. Таким образом, административное право регулирует управленческие отношения в области финан­сов, а не сами финансово-кредитные отношения.

Административное право тесно соприкасается струдовым пра­вом. Основным предметом последнего являются трудовые отноше­ния, которые возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, свидетельствующих о юридическом оформлении на работу (см. ст.ст. 2, 4, 25 Трудового кодекса Респуб­лики Беларусь (далее — ТК). Этому, конечно, предшествует заключе­ние трудового договора (соглашения), в том числе и контракта об условиях будущей работы. Издание правового акта требуется и в случаях применения дисциплинарных взысканий (ч. 4 ст. 199 ТК),

 

[1] См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 47.

 

реализации права на отпуск (ст. 152 ТК), при выходе на пенсию, при поощрении, направлении в командировку и т.д. Нормами адми­нистративного права регламентируются полномочия администра­ции в названных областях, а также процесс руководства ею произ­водством и деятельностью государственных служащих, ибо это представляет собой проявление управленческих полномочий. Наи­более тесно взаимодействуют нормы административного и трудово­го права при регулировании государственно-служебных отношений (см. ст. 5 ТК). Административное право определяет полномочия служащих, их ответственность, проведение конкурсов и аттестаций, присвоение классных чинов, классов, рангов и т.д. В государственно-служебных отношениях нормы административного и трудового права часто настолько тесно взаимосвязаны, что не всегда между ними можно провести грань.

В целях надлежащей организации трудовых отношений осу­ществляется государственный контроль и надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности и т.д. (см. ст. 39 ТК). Правовой статус субъектов, призванных осуществлять эту деятельность, регламентируется нормами административного права, так как они являются частью государственной управлен­ческой системы.

Административное право также тесно связано сгражданским правом. Обе отрасли права нередко регулируют сходные обществен­ные отношения. В первую очередь к ним относятся имущественные отношения. Имущественные отношения являются основными в сфере гражданского права. Об этом свидетельствует статья 1 но­вого Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК), в которой подчеркивается, что гражданское законодательство регули­рует главным образом имущественные отношения. В то же время Гражданский кодекс Республики Беларусь признает наличие иму­щественных отношений, регулируемых административным правом. Так, в пункте 4 статьи 1 ГК записано, что к имущественным отно­шениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, можно утверждать, что управлен­ческая деятельность может быть связанной с имуществом. Так, в Законе о Совете Министров Республики Беларусьи подчиненных ему государственных органах, а также в нормативных актах, опре­деляющих правовой статус иных государственных органов, содер­жится немало административных норм, предоставляющих Совету Министров, министерствам, государственным комитетам, комитета

 

и другим государственным органам управления полномочия по распо­ряжению имуществом в пределах подведомственных им сфер (отрас­лей). Пункт 2 статьи 7 ГК регламентирует возникновение граждан­ских прав и обязанностей из актов органов государственного управления, местного управления и самоуправления. Пункт 1 статьи 3 того же нормативного документа закрепляет, что Прави­тельство Республики Беларусь, министерства, иные республикан­ские органы государственного управления, местные органы управ­ления и самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы гражданского нрава. Новый Гражданский кодекс Республики Бе­ларусь утверждает также, что гражданские права в предусмотрен­ных законодательством случаях могут защищаться в администра­тивном порядке (п. 3 ст. 10). Тесное взаимодействие норм граждан­ского и административного права видно из статьи 47 ГК, регламен­тирующей вопросы государственной регистрации юридических лиц, из статьи 103, закрепляющей организацию управления акционер­ным обществом и т.д.

Итак, имущественные отношения могут являться предметом регулирования как гражданского, так и административного права. Однако для гражданско-правового регулирования характерно юридическое равенство сторон. Иначе говоря, гражданское право регулирует такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны. При указанных отношениях широко применяются договоры.

Административно-правовой метод применяется при отсутст­вии равенства сторон общественных отношений. Здесь воля одной стороны чаще всего господствует над волей другой. В администра­тивно-правовых отношениях одна сторона, как правило, наделена государственно-властными полномочиями по отношению к дру­гой. По этой причине первая сторона имеет возможность прини­мать акты управленческого характера, осуществлять контроль за деятельностью другой, и даже, в предусмотренных законодатель­ством случаях, применять к ней меры принуждения.

 

Административно-правовые нормы

Понятие административно-правовой нормы

присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфические черты. Анализ административно-правовых норм позволяет в наи­большей мере раскрыть… Норма административного права — это правило, мера пове­дения субъектов управления. Она устанавливается государством…

Структура административно-правовой нормы

Гипотеза (греч. hipotesis — основание, предположение) — это часть нормы, указывающая на условия, при наличии которых следует руководствоваться… Главной частью нормы являетсядиспозиция, определяющая само правило, модель… Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсут­ствует в нормах положительного регулирования. Присутствие…

Виды административно-правовых норм

Нормы административного права различны как по своей на­правленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно клас­сифицировать по нескольким критериям:

 

 

[1] См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 156-157.

1. по целевому назначению;

2. по методу воздействия;

3. по юридической силе;

4. по адресатам;

5. по содержанию;

6. по действию в пространстве и во времени.

По целевому назначению нормы административного пра­ва можно разделить на нормы положительного регулирования и правоохранительные.

Нормами положительного регулирования являются те, кото­рые определяют статус органов государственного управления, го­сударственных служащих и т.п. Они направлены на регулирова­ние правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранитель­ных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что админис­тративно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежа­щего исполнения правил, относящихся не только к администра­тивному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция — быть административно-право­вой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.

По методу воздействия различают нормы:

1. обязывающие;

2. запрещающие;

3. уполномачивающие;

4. рекомендательные;

5. дефинитивные.

Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощри­тельные (стимулирующие) нормы1.

По юридической силе нормы делятся на:

1. конституционные;

2. нормы президентских правовых актов;

3. нормы законов;

 

 

[1] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 10; Администра­тивное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 60

 

4. нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, респуб­ликанских органов государственного управления, местных орга­нов государственного управления).

По адресатам нормы классифицируют следующим обра­зом:

1.правовой статус государственных организа­ций;

2.регулирующие правовой статус работников государствен­ных организаций;

3.определяющие правовой статус органов местного управле­ния;

4.определяющие правовой статус граждан в сфере управле­ния.

По адресатам нормы можно также разделить на общие, отно­сящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, каса­ющиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военно­служащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнитель­ного комитета.

По содержанию нормы делятся на материальные и про­цессуальные.

Материальные административно-правовые нормы закрепля­ют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах нахо­дит отражение правовой статус, структура и компетенция назван­ных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними1. Такой подход расширяет регуля­тивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и дина­мичны, т.е. определяют динамику функционирования органов го­сударственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части2.

Процессуальные административно-правовые нормы регламен­тируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно

 

[1] См.: Габричидзе В.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 29.

2 См.: Государственное управление и административное право. С. 100.

 

 

определяют динамику деятельности органов государственного управ­ления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы ука­зывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Про­цессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в раз­граничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности не­разделимы.

По действию в пространстве различают нормы:

1.общего действия (республиканского);

2.местного действия;

3.межтерриториального (территориального) масштаба дей­ствия.

Нормы общего действия распространяются на всю террито­рию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Минис­тров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государ­ственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного харак­тера.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или дей­ствуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, мест­ных исполнительных комитетов действуют в пределах соответст­вующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководи­телем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.

Нормы межтерриториального (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое вли­яние на соответствующую территорию независимо от админис­тративно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление ка-

 

рантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях1.

По действию во времени нормы делятся на нормы посто­янного и нормы временного действия. Административно-право- вые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их офици­ального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.

Нормы временного действия непродолжительны, не постоян­ного действия. Например, нормы временных декретов Президен­та Республики Беларусь действуют до рассмотрения Националь­ным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Со­вета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.

Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее дей­ствие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действия со времени вступления в силу.

По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содер­жащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официаль­ного опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь)3. В са-

 

 

[1] См.: Закон Республики Беларусь «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Ведо­мости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19. Ст. 212.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 11,5/9777. ^

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 888.

 

 

мом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. №645 «Об утвержде­нии порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласо­вания назначения (освобождения) Президентом Республики Бе­ларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь»1 вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь»2 подписан Президентом б января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулирова­нию экономических отношений»3 вступил в действие со дня его опубликования.

В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка вы­езда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящи­еся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.

Вступление норм права в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим ва­риантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Дело в том, что на практике иногда привлекают, например, к административной ответственности в соответствии с вновь при­нятыми нормами в раннее утреннее время (6—8 часов), когда не все еще могут получить информацию о публикации акта. Более правильным было бы вводить в действие нормативный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.

Административно-правовые нормы по общему правилу не имеют обратной силы. Если же ими смягчается или отменяется ответствен­ность граждан или улучшается положение лиц, на которых распространяется действие этих норм, то они могут иметь об-

 

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3193.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. №4, Ст. 91.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9, 1/3426.

4 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 24. Ст. 680.

ратную силу. Например, Декрет Президента Республики Бела­русь от 1 октября 2001 г. № 24 «О внесении изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 17 мая 2001 г. № 13»1 (назы­вавшийся «О мерах по совершенствованию пенсионного обеспе­чения лиц, занятых на подземных и открытых горных работах») вступил в действие с 1 сентября 2001 г., т.е. его нормы имеют обратную силу. Подобное возможно и в случаях, когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу2. Не имеют обратной силы нормы, устанавливающие новые правила или уси­ливающие ответственность, ухудшающие положение (интересы) адресатов (субъектов правоотношений).

Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать по общему правилу через 10 дней после опубликования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте может быть предус­мотрено раздельное вступление норм в действие.

Административно-правовые нормы, получившие юридическую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она вы­полняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в про­цессе реализации (исполнения) норм.

 

Реализация административно-правовых норм

Реализация (исполнение) норм административного права означает практическое претворение в жизнь их предписаний, претворение в жизнь выраженной в… Реализация норм служит одним из важных условий успеш­ного решения… Нормы административного права реализуются посредством:

Систематизация и кодификация норм административного права

Административно-правовых норм довольно много, они раз­нообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс… Руководствуясь частью 23 статьи 1 Закона Республики Бе­ларусь «О нормативных… В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и…

Источники административно-правовых норм

Административно-правовые нормы имеют свою внешнюю форму выражения. Эта форма получила название «источники административно-правовых норм». Административно-правовые нормы практически находятся (выражаются) в… 1.Конституция Республики Беларусь;

Система административного права

Система административного права представляет собой вну­треннее его строение, состоящее из последовательно расположен­ных взаимосвязанных компонентов… Правовой институт — это совокупность (общность) админис­тративно-правовых… Нормы одних институтов обладают автономностью и не вы­ходят за рамки административного права, другие — содержат…

Глава II

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

 

Понятие и предмет науки административного права

Административное право следует рассматривать не только как отрасль права, как часть правовой системы Республики Бела­русь, но и как науку и учебную… Наука административного права Республики Беларусь являет­ся составной частью… Предметом науки административного права является не только совокупность действующих юридических норм. Наука…

Основные задачи науки административного права

1.обретение Республикой Беларусь суверенитета, полной самостоятельности; 2.переход к глубоким политическим и экономическим пре­образованиям,… 3.углубление демократии на всех уровнях властных и управ­ленческих отношений, и в связи с этим — преодоление…

Развитие науки административного права

Но несмотря на тесное сближение с Россией, в том числе и в области правового регулирования, в Беларуси строятся свои пра­вовая и управленческая… 24 сентября 2001 г. принят Указ Президента Республики Бе­ларусь №516 «О… ного управления, подготовлен проект нового Кодекса об адми­нистративных правонарушениях и…

Глава III

ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

 

Государственное управление как объект административного права

Административное право и государственное управление — тесно связанные явления. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в… Государственное управление — один из видов социального управления. Слово… 1.техническое управление — управление автотранспортными средствами, технологическими процессами;

Понятие государственного управления

Государственное управление является отдельным видом го­сударственной деятельности наравне с законодательной, судеб­ной деятельностью, прокурорским… Государственное управление осуществляется государственны­ми органами, и в…

Отличие государственного управления

От иных видов государственной деятельности

Каждый ...вид деятельности осуществляется специальной си­стемой государственных органов. Наименованию деятельности соответствует наименование… Судебная деятельность (правосудие) осуществляется системой судов, (ст. 109… Конституционный Суд образован не для реализации право­судия, а для контроля за конституционностью нормативных актов…

Местное управление

    [1] Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 39.

Местное самоуправление

В системе государственного управления

Подместным самоуправлением следует понимать такую дея­тельность, которая осуществляется на местах (в рамках админис-    

Хозяйственное управление

В государственных организациях

Во-первых, хозяйственное управление представляет собой де­ятельность администрации, направленную на организацию произ­водства, на создание… Во-вторых, такая деятельность (управление) осуществляется от имени государства… В-третьих, администрация предприятия (организации), учреждения является государственным органом. Ее руководитель

Административно-правовые отношения в сфере государственного управления

Понятие и особенности административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это, не любые обще­ственные отношения, а управленческие, складывающиеся по поводу и_ в связи с осуществлением… Права — это свобода или возможность поведения, осущес­твления действий, по… Обязанность — это подобающее поведение, которому каждая сторона должна следовать, соблюдая свободу и интересы других…

Субъекты административно-правовых отношений

Административная правосубъектность — это юридическое свойство, предоставляющее возможность участвовать в правоот­ношении. Она состоит из… Под правоспособностью обычно понимают (применительно к нашей теме)"…  

Основания возникновения, изменения

И прекращения административно-правовых отношений

Юридическими фактами могут быть действия либособытия. Действия выражаются в активных волеизъявлениях субъек­тов. Действия бывают… Правомерные действия соответствуют административно-правовым нормам. Например, обращение гражданина в соответству­ющую…

Виды административно-правовых отношений

Классификация осуществима при наличии определенных кри­териев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения. Например, Г.И.… 1.конкретное социальное содержание правоотношений; 2.их юридический характер;

Основные принципы государственного управления

В административно-правовой литературе нет единого подхода и трактовке принципов государственного управления и их клас­сификации. Нередко их называют… Существует два вида принципов, связанных с государствен­ным управлением:… К основным относятся те, которые закреплены в Конститу­ции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых

Функции государственного управления

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано… В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций… Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним…

Формы и методы государственного управления

В науке административного права различают правовые и не- правовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические… Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по… Итак, по существу все ученые однозначно заявляют, что правовые формы связаны с управленческими действиями, влекущи­ми…

Усмотрение в сфере государственного управления

    1 Административное .право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 289—290.

Понятие правового акта управления

Правовые акты управления тесно связаны с государственным Управлением. Государственное управление по существу немыслимо без правовых актов. Только в…    

Отличие правового акта управления от других действий администрации, иных актов и юридических документов

    ются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами.

Формы правовых актов управления

12) письменной; 13) устной; 14) конклюдентной;

Структура правового акта управления

В научной литературе и законодательстве рассматриваемые атрибуты называются по-разному. В общетеоретической литерату­ре и Законе «О нормативных…    

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

16) организационные; 17) технические; 18) юридические1.

Действие правовых актов управления

Действие правовых актов управления выражается в порожде­нии ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм,… Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По… Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Респуб­лики…

Юридическая сила правовых актов управления

Правовые акты управления, вступившие в силу, обладают правовым свойством, получившим названиеюридическая сила.Такое свойство означает, что акт… Юридическую силу актов можно установить при сопоставле­нии с другими правовыми… Законы имеют большую юридическую силу: во-первых потому, что они издаются органами, находящими­ся на более высокой…

Глава V

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Понятие субъекта административного права

Право, как и правовая система Республики Беларусь, призва­но точно устанавливать «круг субъектов права, их юридические права, обязанности, гарантии… В теории административного права вопрос о его субъектах является одним из… Понятие административного права тесно связано с понятием субъекта вообще, а также с правом как системой. Под термином…

Субъект права и субъект правоотношения

В научной литературе некоторые ученые понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» не отождествляют. Так, Г. И. Петров пишет, что «понятия… Позиция Г.И. Петрова не совсем верна. При реализации пра­ва или исполнении…  

Виды субъектов административного права

Субъекты административного права многочисленны, что объ­ясняется широкой сферой государственного управления и разно­образием управленческих связей.… В общей теории права одними учеными субъекты права разде­ляются на субъекты в… Другие ученые делят все субъекты права на граждан и орга­низации2 или на индивидуальных (физических лиц) и…

Сущность правового статуса субъекта административного права

Субъекты административного права разнообразны, что опре­деляется не столько их наименованием, сколько правовым стату­сом. Каждое лицо (организация),… Правовой статус — юридическое свойство. Оно связано с пра­вом, с наличием… Термин «статус» (от лат. status) означает состояние, положе­ние, правовое положение.

Глава VI

 

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)

Действующее законодательство не содержит четкого опреде­ления государственных органов, призванных .осуществлять испол­нительную власть, в отличие от… Из статьи 106 Конституции следует, что единственным орга­ном, осуществляющим… Виды других государственных органов, входящих в эту систе­му, не определены. Можно предположить, что и Президент…

Организационно-правовые основы системы органов государственного управления

Система государственного управления состоит из множества взаимосвязанных структурных элементов. Каждый элемент вы­полняет свою часть общей работы… Система государственного управления представляет собой це­лостное явление,… Система органов государственного управления строится в со­ответствии с государственным и…

Принципы построения и деятельности органов государственного управления

Органы государственного управления образуются на основа­нии соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила,…   [1] Файоль А. Общее промышленное управление. С. 24—25.

Порядок формирования органов государственного управления

Образование органа государственного управления требует ре­шения ряда вопросов: 1. обоснования потребности, необходимости подобного органа; 2. определения названия (наименования) органа;

Организационная структура и штаты органов государственного управления

Организационная структура органов государственного управ­ления имеет значительное воздействие на эффективность осущес­твления государственного… Под организационной структурой органов государственного управления понимается… Внутреннее строение системы управления состоит из органи­зационных частей, звеньев — органов, управлений, каждое из…

Виды органов государственного управления

  Органы государственного управления разнообразны, что обу­словлено многими… Классификация может быть различной в зависимости от по­ложенного в ее основу критерия. Критериев существует много, и…

Глава VII

 

ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

 

 

Общие положения о Президенте

В соответствии с действующей Конституцией Республики Бела­русь Президент Республики Беларусь является Главой государства. Должность Президента в… В Конституции 1994 г., с изменениями и дополнениями, вне­сенными… В Конституции Франции правовой статус Президента регла­ментирован в разделе II, Правительства — в разделе III,…

Основные задачи и функции

Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления

 

Задачи и функции Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления отдельно не выделяются, а включа­ются в единый перечень полномочий Президента.

Исходя из общего статуса Президента, можно выделить сле­дующие его задачи и функции:

1. гарантировать исполнение Конституции Республики Бела­русь;

2. гарантировать права и свободы человека и гражданина;

3. гарантировать реализацию основных направлений внутрен­ней и внешней политики;

4. принимать меры по охране суверенитета Республики Бе­ларусь;

 

5. принимать меры по охране национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь;

6. обеспечивать политическую и экономическую стабиль­ность;

7. обеспечивать преемственность и взаимодействие органов государственной власти;

8. осуществлять посредничество между органами государствен­ной власти (ст. 79 Конституции).

Названные задачи являются общими, они не детализируются применительно к сфере государственного управления. Однако полномочия Президента при их реализации конкретизируются. Например, обеспечивая соблюдение и выполнение Конституции Национальным собранием, Президент вправе:

1) досрочно прекратить полномочия Палаты представителей либо Совета Республики в случае обнаружения (установления) систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции (ч. 2 ст. 94 Конституции).

2) обратиться в Конституционный Суд с предложением о со­ответствии того или иного закона Конституции Республики Бе­ларусь (ч. 5 ст. 116 Конституции).

Если подобные действия будут совершены судами или про­куратурой, то Президент имеет полномочия:

1) потребовать немедленно прекратить нарушение и восста­новить нарушенное право;

2) обратиться в Конституционный Суд с предложением рас­смотреть вопрос о соответствии актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции (ч. 7 ст. 116 Конституции);

3) освободить от должности Председателя и судей Конститу­ционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Предсе­дателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Генерального про­курора.

В случае установления подобных нарушений со стороны Пра­вительства, местных исполнительных и распорядительных орга­нов Президент имеет право:

1. отменить их акты (п п. 25, 26 ст. 84 Конституции);

2. обратиться в Конституционный Суд с предложением рас­смотреть вопрос о соответствии актов любого органа государ­ственного управления Конституции (чч. 7, 8 ст. 116 Конститу­ции);

3. принять решение об отставке Правительства;

 

4) освободить от должности любого члена Правительства.

Президент реализует перечисленные задачи в сфере государ­ственного управления с помощью общих функций государствен­ного управления, которые он осуществляет непосредственно или через образуемые им органы государственного управления.

К функциям, осуществляемым только Президентом, относят­ся: организационная функция, функция регулирования, функция руководства.

К функциям, которые осуществляются как самим Президен­том, так и органами государственного управления, относятся: контроль и учет, координация, прогнозирование, планирование.

 

 

Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления

Президент обладает широкими полномочиями в сфере госу­дарственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е.… Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразу­мевают сотрудничество… Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией…

Формы работы Президента Республики Беларусь

 

Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.

Формы работы Президента весьма многообразны, они выте­кают из общих форм государственного управления и определяют­ся ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управле­ния не может реализовываться.

Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.

К правовой форме в первую очередь относятся акты Прези­дента. Акт — это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих дей­ствий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что прини­мают не решения как определенные выводы, предписания, умо­заключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Пре­зидент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Пре­зидент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоря­жения, Следовательно, издается решение, а оформление его осу­ществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Пре­зидента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине пра­вильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.

Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобра­зующие общественные отношения. Благодаря особому содержа­-

 

 

нию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоря­жение Президента являются правовыми.

Декреты, указы, распоряжения называются правовыми акта­ми. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряже­ния — это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми ак­тами.

Декреты, указы, распоряжения — это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.

В законодательстве не установлено, в какой форме Прези­дент должен закреплять то или иное принятое им решение — в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правиль­но подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента — декре­та, указа, распоряжения»1. В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декре­ты Президента Республики Беларусь принимаются по любым во­просам, за исключением случаев, предусмотренных Конституци­ей Республики Беларусь», При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламента­ция указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходи­мости в наличии иных видов актов Президента, и в первую оче­редь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.

В законодательстве не определена иерархия рассматривае­мых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из на­званных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы.

Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается

 

 

1 Василевич Г.А. Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Мн., 1999. С. 137.

перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.

В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декре­тами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определен­ные правовые нормы (ч. 6 ст. 2). По этой причине нормы, содер­жащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указа­ми. На практике имеют место случаи, когда изданием указа при­знается утратившим силу декрет1.

В то же время изменить или отменить указ декретом невоз­можно. Подобное положение не способствует установлению иерар­хии правовых актов Президента.

Иерархия президентских правовых актов должна быть обяза­тельно. В ней декреты должны находиться па верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона». Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распо­ряжения.

Указы должны издаваться в целях реализации обычных пол­номочий Президента.

Декреты правильнее было бы утверждать палатами Нацио­нального собрания. В настоящее время принимается постановле­ние о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Нацио­нальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить дек­рет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч. 3 ст. 101 Конституции).

Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента

 

 

1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 996. Ст. 544; № 14. Ст. 484; Националь­ный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3220.

 

Республики Беларусь от 13 октября 1997 г. № 19 «О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот"»1). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствую­щих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом.

Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы рес­публиканских органов государственного управления и иных госу­дарственных организаций, подчиненных Правительству Респуб­лики Беларусь», требует внесения изменений в Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах». Это соответствует части 3 статьи 137 Консти­туции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не мо­гут быть им отменены или изменены.

Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов,

Президент с помощью правовой формы осуществляет нема­лую часть своей деятельности и решает важные вопросы государ­ственной значимости.

Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управ­ленческие действия, не требующие правового закрепления, при­дания им юридической значимости. Организационная форма мно­гообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекоменда­ций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общес­твенного мнения и др. Организационная форма является основ­ной в управленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность практически организо­вать весь государственный механизм на хозяйственное, социаль­но-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал дея-

 

 

1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 29, Ст. 926.

 

 

тельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.

Без организационной формы не может осуществляться госу­дарственное управление. Осуществление его только путем изда­ния декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голо­му администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.

Принятие решения является важным моментом в управле­нии. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, про­вести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осу­ществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.

Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места — в области, районы, на промыш­ленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.

Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат.

 

Аппарат Президента Республики Беларусь

 

Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь

 

Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат пред­ставляет собой совокупность органов (структурных подразделе­ний), образуемых Президентом и состоящих при нем для выпол­нения соответствующей работы, особых функций, оказания Прези­денту необходимой помощи в осуществлении полномочий.

Подобный аппарат имеет глава любого государства. Без него Президент не в состоянии осуществлять свою многогранную дея­тельность и широкие полномочия. Руководитель любого звена (органа) имеет свой аппарат, только несколько иного характера, поскольку он образует внутреннюю структуру и, как правило, не обладает полномочиями внешнего характера.

 

 

Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего ка­чества. В него входят:

1. Администрация Президента Республики Беларусь;

2. Управление делами Президента Республики Беларусь;

3. Совет Безопасности Республики Беларусь;

4. Комитет государственного контроля;

5. Служба безопасности Президента.

Аппарат Президента не образует систему. Его звенья не име­ют иерархии, т.е. среди них нет вышестоящих и нижестоящих. Однако они взаимодействуют, дополняют друг друга, по отдель­ным вопросам работают друг для друга.

Термин «аппарат» в данном случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не под­черкивает тождественность с Аппаратом Совета Министров и аппа­ратами иных государственных органов. Основная цель этого тер­мина — показать, что при Президенте существует единый слажен­ный механизм, работающий под непосредственным руководством Президента и выполняющий задачи, которые являются или про­должением задач, стоящих перед Президентом, или вытекают из них.

Таким образом, аппарат Президента — это совокупность ор­ганов государственного управления, призванных оказывать ему помощь в работе, выполнять его указания и поручения. По свое­му основному предназначению рассматриваемый аппарат имеет определенное сходство с аппаратами других государственных орга­нов. По правовому же статусу аппарат Президента находится на более высокой ступени.

Особенно важной структурной единицей аппарата Президен­та является Администрация Президента Республики Беларусь.

Администрация Президента образуется, упраздняется и ре­организуется Президентом (п. 5 ст. 84 Конституции). Ее правовой статус определяется Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г.

Название рассматриваемого органа — администрация — не совсем точное. Оно не раскрывает его основную суть и не пока­зывает место в управленческой системе.

Термин «администрация» происходит от латинского слова «administration», что в переводе на русский язык означает «управ­ление». По этой причине любой орган, который призван осущест­-

 

 

влять управление, называется администрацией. В Словаре рус­ского языка С.И. Ожегова под администрацией понимаются орга­ны исполнительной власти, управления. Например, говорят: «администрация завода, министерства, вуза», а в статье 47 Устава Белорусского государственного университета записано, что теку­щее руководство деятельностью БГУ осуществляет администра­ция. В пункте 2 статьи 2341 КоАП говорится об администрации предприятий, учреждений и организаций, которой предоставлено право составлять протоколы об административных правонаруше­ниях.

В соответствии со статьей 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе явля­ется местная администрация.

Ж. Ведель в понятие администрации включает всю совокуп­ность органов, осуществляющих государственное управление: президента республики, премьер-министра и правительство, пре­фектов, мэров, а также других многочисленных представителей государственной администрации. Часть четвертая его книги так и называется: «Структура администрации»1.

Г. Брэбан дает многозначное толкование термина «государ­ственная администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным сектором .

В статье 20 Конституции Французской Республики под ад­министрацией понимается более узкий круг государственных ор­ганов. В соответствии с этой статьей в распоряжении Правитель­ства находятся администрация и вооруженные силы.

«Администрация — это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей»3.

По мнению Д.Н. Бахраха, исходя из социального управления, можно выделить следующие виды администрации:

2) администрацию предприятия, учреждения;

3) муниципальную администрацию;

4) администрацию субъекта федерации;

5) федеральную администрацию;

6) администрацию международных организаций и др.4

 

[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 387.

2 Брэбан Г. Указ. соч. С. 8.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 6.

4 Там же.

 

Итак, слово «администрация» имеет много значений, но всегда связывается с органом государственного управления или с их со­вокупностью. Несмотря на добавление в ряде случаев к этому слову пояснительных слов (например, «Президента», «местная», «вуза» и т.д.), оно нежелательно для обозначения названия тако­го органа, как Администрация Президента.

Более удачным для его определения были бы слова «штаб» или «кабинет». Тогда бы нынешняя Администрация Президента имела бы название: «Штаб Президента Республики Беларусь» или «Кабинет Президента Республики Беларусь».

Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления и имеет свою структуру. В ее состав входят:

1) Глава Администрации Президента Республики Беларусь;

2) первый заместитель Главы Администрации Президента Рес­публики Беларусь;

3) два заместителя Главы Администрации Президента Рес­публики Беларусь;

4) помощники Президента Республики Беларусь,

5) Главное управление кадровой политики;

6) Главное идеологическое управление;

7) Главное государственно-правовое управление;

8) Главное организационное управление,

9) Главное управление по взаимоотношениям с органами за­конодательной и судебной власти;

10) Экономическое управление.

11) Управление внешней политики;

12) Управление по работе с обращениями граждан;

13) Канцелярия Президента Республики Беларусь;

14) Приемная Президента Республики Беларусь1;

15) Пресс-служба Президента Республики Беларусь;

16) Секретариат Главы Администрации Президента Респуб­лики Беларусь;

17) Отдел подготовки выступлений;

18) Отдел по вопросам гражданства и помилования2.

Структура и общая численность работников Администрации

утверждаются Президентом по представлению Главы Админист-

[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст. 433.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169

 

рации.Глава Администрации назначается на должность и осво­бождается от должности указом Президента и является руково­дителем Администрации. Его заместители назначаются на долж­ность и освобождаются от должности также Президентом, но по представлению руководителя Администрации. Между названны­ми должностными лицами осуществляется распределение обязан­ностей Главой Администрации, который со своими заместителя­ми руководит работой структурных подразделений в соответствии с распределенными обязанностями.

Общее руководство деятельностью Администрации осущест­вляет ее Глава. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и иных работников Администрации. Первые назначаются и освобожда­ются от должности по представлениям заместителей Главы Адми­нистрации, а вторые — по представлениям руководителей струк­турных подразделений, согласованным с соответствующим замес­тителем Главы Администрации.

Глава Администрации организует работу Администрации, ре­шает вопросы повышения квалификации работников Админис­трации, премирования, установления надбавок к должностным окладам, выдачи им других денежных выплат, утверждает штатное расписание и смету расходов Администрации в пределах средств, выделенных на ее содержание, согласовывает назначение на долж­ность и освобождает от должности руководителей (их заместите­лей) государственных органов, учреждений, организаций, образо­ванных при Администрации.

В целях организации деятельности Администрации ее Глава издает распоряжения — правовые акты внутриорганизационного характера.

Названные выше полномочия Главы Администрации явля­ются внутренними. Глава Администрации обладает также полно­мочиями внешнего характера: имеет право выступать в качестве представителя Президента в Палате представителей и Совете Рес­публики Национального собрания, Конституционном Суде; пред­ставлять Администрацию в отношениях с внутригосударственны­ми, зарубежными и международными организациями; направлять соответствующим органам и организациям на согласование вне­сенные Президенту проекты декретов, указов и распоряжений, если они не были согласованы в установленном порядке, при не­обходимости возвращать проекты решений на доработку; органи­-

 

зовывать проведение комплексной экспертизы поступающих про­ектов указанных актов и докладывать об этом Президенту.

Кроме того, Глава Администрации обобщает предложения, делает заключения и вносит Президенту материалы о назначении (согласовании назначения) на должность и об освобождении от должности лиц, назначаемых Президентом или по согласованию с ним; во исполнение решений Президента дает государственным органам, иным государственным организациям, подотчетным Пре­зиденту, обязательные для выполнения указания и поручения по вопросам, входящим в компетенцию Администрации; запрашива­ет и получает у Совета Министров, иных государственных орга­нов информацию о выполнении актов и поручений Президента; обеспечивает подготовку предложений Президенту по основопо­лагающим вопросам внутренней и внешней политики.

Глава Администрации является по должности членом Совета Министров и его Президиума. Он обладает дисциплинарными полномочиями по отношению к подчиненным работникам.

В состав Администрации входит коллегия, которая создается Президентом и состоит из Главы Администрации, его заместите­лей, а также других работников Администрации.

Председателем коллегии является Глава Администрации. Ее деятельность как коллегиального органа осуществляется через за­седания, проводимые по мере необходимости. Заседания счита­ются правомочными, если на них присутствует не менее двух тре­тей от общей численности членов коллегии. На заседаниях рас­сматриваются вопросы деятельности государственных органов, иных государственных организаций, учреждений по выполнению решений Президента, а также иные вопросы, входящие в компе­тенцию Администрации,

По результатам обсуждения вопросов коллегия большинством голосов от общей численности ее членов принимает решения, ко­торые оформляются протоколами и подписываются Главой Адми­нистрации и издаются от имени Администрации. При равенстве голосов членов коллегии голос ее председателя является решаю­щим.

Администрация представляет собой орган государственного управления, сравнимый с любым республиканским органом госу­дарственного управления. В ее состав входят 160 работников.

Главной целью образования Администрации в соответствии со статьей 1 Положения об Администрации Президента Респуб­лики Беларусь является обеспечение деятельности Президента в

области государственной кадровой политики и идеологии, осу­ществление подготовки, выполнения и контроля за исполнением решений Главы государства. Такая формулировка не в полной мере отражает основное предназначение Администрации, которое состоит в организационном, информационно-аналитическом и пра­вовом обеспечении деятельности Президента. Определение кад­ровой политики и идеологии, безусловно, является весьма важ­ным, но не первостепенным.

Тесно связаны с целями задачи Администрации, предназна­ченные для реализации этих целей. В указанном Положении в качестве первоочередной предусмотрена задача обеспечения про­ведения государственной кадровой политики, идеологии и права. По существу, это не одна, а три задачи. Правильным было бы их разделить, записать в отдельных пунктах, потому что они разные и вряд ли совместимы. Основы кадровой политики закреплены в Конституции Республики Беларусь и многочисленных норматив­ных правовых актах. Среди них — указы Президента Республики Беларусь: от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь», от 8 октября 2001 г. № 645 «Об утверждении порядка назначения (утвержде­ния), освобождения и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, вклю­ченные в кадровый реестр Главы государства Республики Бела­русь», от 17 июля 1996 г. №253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов», от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации пе­реподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов» и Концепция государственной кадро­вой политики Республики Беларусь.

Идеология как совокупность (система) идей, теорий, взгля­дов, которые характеризуют общество и направлены на утвержде­ние либо изменение, преобразование существующих обществен­ных отношений, нашла отражение в Конституции Республики Беларусь и в других правовых документах — программах (прогно­зах), актах, регулирующих те или иные общественные отноше­ния, выступлениях Президента Республики Беларусь.

Названные задачи весьма важны. Их реализация выражается в определении стратегии государства в рассматриваемых облас­тях.

Основными задачами (согласно ст. 4 Положения об Адми­нистрации) являются следующие:

 

 

1) координация деятельности подчиненных Президенту Рес­публики Беларусь государственных органов в области государ­ственной кадровой политики, идеологии и права;

2) обеспечение взаимодействия Президента Республики Бе­ларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти;

3) организационное, информационно-аналитическое и право­вое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.

Несомненно, перед Администрацией стоит также задача, выра­жающаяся в обеспечении законности. Она является конституцион­ной и возведена в ранг принципа государственного управления (ст. 7 Конституции). В статье 2 Положения записано: «В своей де­ятельности Администрация Президента Республики Беларусь ру­ководствуется Конституцией Республики Беларусь, законами Рес­публики Беларусь, декретами, указами и распоряжениями Прези­дента Республики Беларусь, а также настоящим Положением», Кроме того, Администрация руководствуется и указаниями Прези­дента, выполняет его поручения.

Основные задачи Администрации реализуются через ее функции. Таким образом, между задачами и функциями сущест­вует тесная связь: функции определяются задачами и из них вы­текают.

В пункте 5 Положения закреплены основные функции Адми­нистрации:

1) организационное обеспечение Президента Республики Бе­ларусь;

2) информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь;

3) правовое обеспечение деятельности Президента Республи­ки Беларусь;

4) обеспечение проведения государственной политики в облас­ти права;

5) обеспечение проведения государственной кадровой поли­тики;

6) обеспечение проведения государственной идеологии;

7) обеспечение взаимодействия Президента Республики Бе­ларусь с органами законодательной и судебной власти;

8) координация деятельности подотчетных Президенту Рес­публики Беларусь государственных органов в области государ­ственной кадровой политики, идеологии и права;

 

9) обеспечение взаимодействия Президента Республики Бе­ларусь с Советом Министров Республики Беларусь, республи­канскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осу­ществлении контроля за разработкой и реализацией президен­тских программ;

10) подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, гражданина;

11) подготовка материалов по вопросам гражданства, наград и помилования, введения соответствующего государственного учета;

12) обеспечение взаимодействия Президента Республики Бе­ларусь с общественно-политическими институтами, другами обще­ственными объединениями;

13) организация приема граждан и рассмотрение их обраще­ний, регламентация процесса учета и внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь входящей корреспонденции;

14) ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и ор­ганизация использования архивных документов;

15) координация деятельности государственных средств мас­совой информации.

Названные функции Администрация осуществляет с помощью своих структурных подразделений. По существу структура Адми­нистрации построена в соответствии с ее основными функциями. Следовательно, функции предопределяют структуру. Между тем, каждое структурное подразделение может реализовывать не одну, а несколько функций.

На первом месте находится функция обеспечения проведе­ния государственной кадровой политики, которая реализуется Главным управлением кадровой политики. В этих целях управле­ние осуществляет организацию единой системы учета, подбора, подготовки и расстановки руководящих кадров, готовит предло­жения о назначении и освобождении руководящих работников, должности которых включены в кадровый реестр Главы государ­ства Республики Беларусь, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644. Указанный до­кумент содержит Перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, Перечень должностей руководящих ра­ботников государственных органов и иных государственных организаций, включаемых в кадровый реестр Главы государства

 

 

Республики Беларусь. К ним, например, относятся следующие должности:

1. Премьер-министр Республики Беларусь;

2. председатели палат Национального собрания Республики Беларусь;

3. Председатель Конституционного Суда Республики Бела­русь;

4. Председатель Верховного Суда Республики Беларусь;

5. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь;

6. Глава Администрации Президента Республики Беларусь;

7. Председатель Комитета государственного контроля Респуб­лики Беларусь;

8. Генеральный прокурор Республики Беларусь и др.;

9. Председатель Правления Национального банка Республи­ки Беларусь;

10. Управляющий делами Президента Республики Беларусь;

11. заместители Премьер-министра Республики Беларусь;

12. заместители Главы Администрации Президента Республи­ки Беларусь;

13. заместитель Председателя Комитета государственного кон­троля Республики Беларусь;

14. Президент Национальной академии наук Беларуси;

15. министры и руководители иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, заместители министров и председателей государственных комитетов;

16. Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ;

17. председатели облисполкомов и Минского горисполкома;

18. послы Республики Беларусь и др.

Главное управление кадровой политики на основе анализа эффективности деятельности республиканских органов государ­ственного управления, местных исполнительных и распоряди­тельных органов по руководству государственным, хозяйствен­ным и социально-культурным строительством дает оценку руко­водителям и подготавливает соответствующие предложения. Оно разрабатывает предложения по координации деятельности ука­занных органов по подготовке, переподготовке и повышению ква­лификации управленческих кадров, определению перспективных направлений международного сотрудничества в этой области, обе­спечивает создание и совершенствование системы аттестации ру-

ководящих работников, их конкурсного отбора и выдвижения, фор­мирование резерва управленческих кадров.

Реализация функции по обеспечению проведения государ­ственной идеологии и информационной политики осуществляет­ся Главным идеологическим управлением. Управление призвано ко­ординировать работу государственных органов по формированию государственной идеологии, способной интегрировать идеи устой­чивого развития, развивать духовное наследие, обеспечивать кон­ституционное равноправие белорусского и русского языков, обе­спечивать оперативное информирование населения по вопросам внутренней и внешней политики Президента Республики Бела­русь. .

Оно организует работу по разъяснению и пропаганде поли­тики Президента в экономической, социальной pi гуманитарной сферах, обобщает информацию о важнейших событиях жизнедея­тельности государства, анализирует практику работы республи­канских местных органов государственного управления в области науки, образования и культуры, анализирует проблемы в области государственной национальной политики и межнациональных отношений.

Правовое обеспечение деятельности Президента и обеспече­ние проведения государственной политики в области права осу­ществляет Главное государственно-правовое управление. Оно гото­вит по поручению Президента, руководства Администрации и по своей инициативе проекты декретов, указов и распоряжений Гла­вы государства, законов, актов Администрации, представляет за­конопроекты, инициируемые Президентом, согласовывает их в соответствии с решением Президента в Национальном собрании и принимает в связи с этим участие в заседаниях палат Нацио­нального собрания и их органов, в том числе и в заседаниях согласительных комиссий.

Управление готовит предложения Президенту о подписании принятых законов либо возвращении этих законов или отдельных их положений в Палату представителей Национального собрания для повторного рассмотрения и голосования; участвует в подго­товке проектов нормативных правовых актов, вносимых на рас­смотрение Главы государства; организует правовую экспертизу проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту или руководству Администрации.

По существующему правилу не допускается внесение проек­тов правовых актов на рассмотрение Президенту без заключения

 

Главного государственно-правового управления (ст. 2 Указа Пре­зидента Республики Беларусь от 10 ноября 1997 г. № 572 «О не­которых мерах по совершенствованию правового обеспечения де­ятельности Президента Республики Беларусь», Положение о по­рядке взаимоотношений Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подго­товке проектов правовых актов1). Кроме того, оно координирует в соответствии с решениями Президента и руководства Админис­трации деятельность Национального центра законопроектной де­ятельности при Президенте и Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а также деятельность струк­турных подразделений Администрации по правовым вопросам, в том числе по вопросам подготовки и внесения в Палату предста­вителей Национального собрания законопроектов, декретов Пре­зидента, возвращения в Палату представителей законов или их отдельных положений с возражениями Президента.

На данном структурном подразделении лежит обязанность координации деятельности государственных органов Республики Беларусь по вопросам подготовки проектов нормативных актов, включая планирование подготовки этих актов, их разработку, согласование, представление в установленном порядке на рассмот­рение Президента, Национального собрания, другого государствен­ного органа, рассмотрение и принятие законопроектов, подписа­ние нормативных актов и их исполнение, обеспечение учета и систематизации законодательства.

Вопрос о порядке рассмотрения Президентом проектов право­вых актов регулируется специальным положением, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 3272.

Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь»3 установлено, что иные заинтересованные стороны, кроме названных в статье 99 Конституции, могут вно­сить проекты законов в соответствующем порядке субъектам пра­ва законодательной инициативы.

 

 

[1] См.: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правитель­ства Республики Беларусь. 1997. № 32. Ст. 1013; 1999. № 35. Ст, 1026.

2 Там же. 1998. № 18. Ст. 479.

3 Там же. № 7. Ст. 161.

 

 

При принятии решения о разработке законопроекта данным Указом предписывается руководствоваться двумя требованиями: приоритетности и необходимости регулирования соответствующих общественных отношений, если подобные отношения не могут быть урегулированы иными нормативными правовыми актами.

К проекту закона должны быть приложены документы, на­званные в статье 3 данного Указа. Таким образом, Указом Прези­дента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. урегулирован зако­нотворческий процесс в целях улучшения качества проектов зако­нов.

Функции организационного и информационно-аналитическо­го обеспечения деятельности Президента призвано осуществлять Главное управление организационного обеспечения. Оно организует оперативное и постоянное обеспечение Президента информаци­онным и аналитическим материалом, без наличия которого его работа не может быть успешной и продуктивной.

Работа Президента строится по текущим и перспективным планам. Их разработку организовывает также указанное управле­ние. В составлении планов принимают участие все структурные подразделения. Управление координирует их деятельность в этом направлении, запрашивает у государственных органов, организа­ций необходимые материалы и организационно обеспечивает ка­чественное выполнение планов (плановых мероприятий).

На управлении лежит обязанность организовывать подготов­ку проектов обращений, поздравлений, приветствий и других официальных посланий Президента Республики Беларусь главам государств, видным зарубежным и отечественным деятелям, орга­низациям и трудовым коллективам республики, а также обеспе­чивать контроль за своевременным и качественным исполнением решений и поручений Президента, содержащихся в его декретах, распоряжениях и резолюциях на документах.

Функцию обеспечения взаимодействия Президента Респуб­лики Беларусь с органами законодательной и судебной власти реализует Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти. Такое взаимодействие не­обходимо для выработки оптимальной государственной политики в области нормотворческой деятельности, обеспечения реализа­ции конституционных полномочий Президента в Национальном собрании Республики Беларусь. С этой целью управление подго­тавливает Президенту и руководству Администрации аналити­ческие материалы о развитии ситуации в Национальном собра-

 

нии по вопросам обсуждения того или иного законопроекта, обеспечивает разъяснение депутатам Палаты представителей и членам Совета Республики позицию Президента относительно проектов актов, вносимых Президентом в порядке реализации права законодательной инициативы, изучает практику подготов­ки и рассмотрения в Национальном собрании проектов актов Парламента и координирует их подготовку, изучает зарубежную практику взаимодействия главы государства и парламента, ис­полнительной власти с законодательной и судебной властью, а также разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента пред­ложения по совершенствованию подобных взаимодействий.

Во взаимоотношениях с судебной властью управление обеспе­чивает участие представителей президентской стороны в заседани­ях Конституционного Суда в случаях, предусмотренных законода­тельством, координирует их деятельность, вносит на рассмотрение Президента предложения о назначении на должности и освобож­дение от должностей в соответствии с законодательством судей Республики Беларусь, присвоении им квалификационных классов, подготавливает соответствующие акты Президента, разрабатыва­ет проекты актов Президента по вопросам, связанным с деятель­ностью органов законодательной и судебной власти.

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Пре­зидента по вопросам социально-экономического характера осу­ществляет экономическое управление. Оно анализирует социаль­но-экономическую ситуацию в республике, участвует в подготов­ке предложений по определению основ государственной социаль­но-экономической политики и механизма ее реализации, осущест­вляет контроль за разработкой проектов президентских программ и их реализацией, проводит экспертизу проектов актов законода­тельства по рассматриваемым вопросам, вносимым на рассмотре­ние Президента. Управление может и само осуществлять подго­товку подобных проектов актов законодательства, концепций и программ. На него возлагается осуществление контроля за вы­полнением решений и поручений Президента по вопросам рас­сматриваемой сферы.

Вопросами организации приема граждан и рассмотрением их обращений занимается управление по работе с обращениями граждан. Основными его задачами является рассмотрение обра­щений граждан, поступающих в Администрацию, организация при­ема граждан в резиденции Президента, контроль за своевремен­ным и правильным решением поставленные в обращениях граждан

 

вопросов, анализ обращений граждан, информирование Прези­денте и руководства Администрации по затрагиваемым в них проблемам, анализ и проверка организации работы с обращения­ми граждан в министерствах, других республиканских органам управления, местных исполнительных и распорядительных орга­нах, совершенствование форм и методов организации работы с обращениями граждан, ведения делопроизводства по предложе­ниям, заявлениям и жалобам.

Ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и орга­низация использования архивных документов осуществляет Кан­целярия Президента Республики Беларусь.

Канцелярия по правовому статусу приравнивается к управ­лению. Перед ней стоят такие задачи, как обеспечение делопроиз­водственного обслуживания Администрации, создание и обеспе­чение функционирования в Администрации единой системы, ре­дактирование документов, подготавливаемых в Администрации, обеспечение сохранности и организация использования образую­щихся в деятельности Президента и Администрации документов и дел, законченных делопроизводством, осуществление контроля за прохождением и сроками исполнения документов, поступив­ших в Администрацию.

Координация деятельности государственных средств массо­вой информации реализуется путем координации работы пресс- служб республиканских органов государственного управления по освещению ими деятельности Президента, предоставления сред­ствам массовой информации сведений о деятельности Президен­та, издаваемых им правовых актах, заявлениях, выступлениях, встречах Главы государства и других мероприятиях с его участи­ем, организации информационного обеспечения официальных ви­зитов, рабочих поездок, встреч Президента, а также других ме­роприятий с его участием в Беларуси и за рубежом. Названные задачи осуществляет Пресс-служба Президента Республики Бела­русь. Она также организует пресс-конференции, интервью Прези­дента, другие его встречи с представителями средств массовой информации, иные мероприятия с участием Главы государства, обеспечивает выступления Президента в средствах массовой инфор­мации.

Структурные подразделения реализуют полномочия внешне­го характера через своих руководителей. Поэтому руководители структурных подразделений осуществляют не только руководство соответствующим подразделением, но и представляют подготов­-

 

 

ленные материалы руководству Администрации, запрашивают и получают от Аппарата Совета Министров, министерств и других республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, учреждений и организаций материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых Президентом и в Администрации. Руководите­ли структурных подразделений вправе в необходимых случаях привлекать работников указанных организаций к подготовке по­добных вопросов, заслушивать сообщения названных работников по вопросам, относящимся к компетенции структурных подразде­лений, при необходимости принимать участие в заседаниях Сове­та Министров (его органов), коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распо­рядительных органов, в проводимых этими органами совещаниях и выступать на них.

Кроме того, руководители структурных подразделении могут знакомиться в пределах своего ведения с материалами в аппарате Совета Министров и органов государственного управления, про­водить с их представителями совещания, ставить на контроль ре­шения и поручения Президента и Главы Администрации, опреде­лять при этом необходимые контрольные действия и вносить предложения о снятии решений с контроля, возвращать докумен­ты, внесенные на рассмотрение Президента и в Администрацию с нарушениями установленного порядка.

Таким образом, Администрация Президента предназначена для обеспечения деятельности Президента в области кадровой политики и идеологии, правового и организационного обеспече­ния деятельности Президента, а также для подготовки и выпол­нения его решений. В таком смысле Администрация представля­ет собой орган внутриорганизационного характера.

Осуществляя общее руководство деятельностью государствен­ных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повы­шению квалификации управленческих кадров, согласованию кан­дидатур при назначении их на должности, координацию деятель­ности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, контроль за выполнением решений и поручений Президен­та и т.п., она выступает как орган государственного управления, осуществляющий функции внешнего характера.

При этом Администрация не призвана осуществлять руко­водство хозяйственным или социально-культурным строитель­ством. Однако реализуемые ею функции являются управленчес­-

 

кими. По этой причине она является органом государственного управления надведомственного характера.

 

Правовой статус Управления делами Президента Республики Беларусь

 

Управление делами Президента Республики Беларусь явля­ется республиканским органом государственного управления. Оно непосредственно подчиняется Президенту, им образуется, ликви­дируется и реорганизуется. Его правовой статус определяется Положением об Управлении делами Президента Республики Бе­ларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 29 февраля 2000 г. № 97. Руководителем Управления является Управляющий, который назначается на должность и освобожда­ется от должности Президентом. Управляющий имеет заместите­лей, в том числе одного первого заместителя. Они назначаются на должность и освобождаются от должности управляющим по согласованию с Президентом. Иные работники Управления назна­чаются на должность и освобождаются от должности Управляю­щим по представлениям заместителей.

Назначение Управления делами определяется его задачами, в которых выражаются основные направления деятельности. Управ­ление делами имеет отношение к государственным органам, ино­странным дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, аккредитованным в Республике Беларусь, к подчи­ненным организациям. В соответствии с этим и определены его за­дачи:

1) финансовое, материально-техническое и автотранспортное обеспечение деятельности государственных органов;

2) социально-бытовое и медицинское обеспечение работни­ков государственных органов, обеспечение их жилыми помеще­ниями, создание условий для отдыха и оздоровления указанных работников;

3) создание надлежащих условий пребывания иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений, аккредитованных в республике;

4) обеспечение сохранности особо ценных природных комплек­сов (заповедников, национальных парков и др.), имеющих нацио­нальное и международное значение;

5) организационное обеспечение мероприятий, проводимых с участием Президента Республики Беларусь;

 

 

6) организация учета, хранения, оценки и реализации иму­щества, изъятого, арестованного, а также конфискованного или обращенного в доход государства иным способом;

7) обеспечение проведения государственной политики в сфере гуманитарной деятельности (Указ Президента Республики Бела­русь от 13 ноября 2001 г. № 660 «О некоторых вопросах деятель­ности Управления делами Президента Республики Беларусь»).

В целях выполнения перечисленных задач управление осу­ществляет планирование расходов на содержание и деятельность государственных органов, финансирование их деятельности в пре­делах средств, выделенных на эти цели. Финансовые средства управление получает из республиканского бюджета в качестве ассигнований, других источников, в том числе внебюджетных фон­дов, которые оно вправе создавать.

Управление делами утверждает текущие и перспективные планы строительства, реконструкции и капитального ремонта зда­ний и сооружений, других основных фондов; обеспечивает строи­тельство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов подве­домственных организаций; осуществляет проектирование и строи­тельство жилья, объектов социального и производственного назна­чения, в том числе для загранучреждений республики; устанавли­вает лимиты капитальных вложений; осуществляет контроль за своевременным освоением объемов бюджетного финансирования по объектам капитального строительства и ремонта; осуществляет регулирование и координацию деятельности государственных орга­нов, иных юридических, а также физических лиц, в области гума­нитарной деятельности и работы с обращенным в доход государ­ства имуществом.

В отношении подведомственных организаций Управление вправе их создавать, реорганизовывать и ликвидировать, осущес­твлять координацию деятельности и организационно-методичес­кое руководство ими, учет и анализ результатов финансово-хо­зяйственной деятельности и определять прогнозы их развития. Кроме того, Управление может осуществлять внешнеэкономичес­кую деятельность, оказывать помощь подведомственным органи­зациям в развитии внешнеэкономических связей, создании и дея­тельности производств по изготовлению импортозамещающих ви­дов продукции (товаров).

Управление делами наделено правом получать от государ­ственных органов и субъектов предпринимательской деятельнос­ти независимо от форм собственности и подчиненности необходи-

 

мую информацию для осуществления возложенных на управление задач и функций. Оно имеет и другие права, предо ставляемые за­конодательством.

Таким образом, содержание деятельности Управления дела­ми имеет двойственный характер. С одной стороны, оно действи­тельно приближается к республиканским органам государственно­го управления, так как по существу управляет подведомственными организациями, ведает жилищным фондом, находящимся на его балансе, учреждениями здравоохранения, домами отдыха, санато­риями, иными объектами социального и производственного на­значения, зданиями, сооружениями и другим основным фондом. С другой стороны, этот орган осуществляет управленческие функ­ции, присущие только ему.

В определенном смысле Управление делами возвышается над Национальным собранием, Советом Министров, Верховным Су­дом, Высшим Хозяйственным Судом, Конституционным Судом и Генеральной прокуратурой. Министерством финансов и Нацио­нальным банком, Комитетом Государственного контроля и даже Администрацией Президента. Все названные и другие государ­ственные органы, по существу, зависимы от Управления делами по вопросам финансирования и материально-технического снабже­ния, обеспечения автотранспортом и т.д. В связи с этим Управле­ние делами не просто над ведомственный орган государственного управления, а орган, выполняющий специальные управленческие функции.

Другие бюджетные средства находятся в сфере исполнения Со­вета Министров, который может выделять их и Управлению делами. Например, постановлением от 29 июня 2001 г. №975 «О выделении денежных средств Управлению делами Президента Республики Бе­ларусь» Совет Министров выделил ему 774 млн. руб. на проведение капитального ремонта главного корпуса комплекса «Вискули»1.

Управляющий делами во исполнение решений Президента может давать государственным органам и организациям указания и поручения, запрашивать у государственных организаций и субъ­ектов предпринимательской деятельности и получать от них не­обходимую информацию. Он утверждает структуру и штатное расписание управления в пределах численности работников, уста­новленных Президентом, определяет задачи структурных подраз­делений, принимает постановления, иные нормативные правовые

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №63, 5/6301.

 

акты (инструкции, положения, уставы и др.), утверждаемые по­становлениями и приказами по вопросам организации и деятель­ности управления и подведомственных организаций1.

В структуру управления входит коллегия, которая состоит из девяти человек (Управляющий делами, его заместители, а также другие сотрудники управления). Председателем коллегии являет­ся Управляющий. Персональный состав коллегии утверждается Президентом по представлению Управляющего.

Основной формой работы коллегии являются заседания, ко­торые считаются правомочными, если на них присутствует не ме­нее двух третей от общей численности членов коллегии. На засе­даниях могут рассматриваться любые вопросы, входящие в компе­тенцию управления. Преимущественно на заседания выносятся вопросы, касающиеся деятельности подведомственных организа­ций по выполнению возложенных на них задач.

По результатам обсуждения вопросов коллегия принимает ре­шение, которое считается принятым, если за него проголосовало большинство ее членов. Акты коллегии подписываются Управля­ющим делами.

Решения коллегии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми организациями и должнос­тными лицами, которым они адресованы. Согласно установлен­ному правилу, в случае расхождения приказа Управляющего с решением коллегии действует решение коллегии.

Структурным подразделением Управления делами является Департамент по гуманитарной деятельности с правами юридичес­кого лица. Департамент возглавляет директор, который назнача­ется на должность и освобождается от должности Управляющим делами (Положение о Департаменте по гуманитарной деятель­ности Управления делами Президента Республики Беларусь).

Руководители структурных подразделений наделены правом не только руководить подразделением, но и контролировать в пределах своего ведения выполнение решений и поручений Пре­зидента, руководства управления, запрашивать и получать от го­сударственных органов и организаций информацию и документы, необходимые для выполнения возложенных задач, а также давать письменные и устные ответы на обращения физических и юриди­ческих лиц.

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169

 

 

5.3. Правовой статус Комитета государственного контроля Республики Беларусь

 

Правовой статус Комитета государственного контроля опре­деляется Законом от 9 февраля 2000 г. «О Комитете государ­ственного контроля Республики Беларусь». Согласно данному Закону понятие «Комитет государственного контроля Республи­ки Беларусь» употребляется в двух значениях: во-первых, как система контрольных органов; во-вторых, как республиканский контрольный орган. В систему органов Комитета государственно­го контроля Республики Беларусь входят и его территориальные органы — комитеты государственного контроля областей и г. Мин­ска. Поэтому Закон, несмотря на свое название, определяет пра­вовой статус не только Комитета государственного контроля, но и комитетов государственного контроля областей и г. Минска.

Комитет государственного контроля Республики Беларусь был образован в соответствии с Указом Президента Республики Бела­русь от 5 декабря 1996 г. путем преобразования Службы контро­ля Президента и упразднения Контрольной палаты Республики Беларусь с передачей в ведение этого комитета дел как одного, так и другого органа.

Термин «комитет» подчеркивает, что рассматриваемые орга­ны имеют полномочия надведомственного характера, а термин «государственный» обособляет и возвышает этот вид контроля над всеми иными видами контроля, осуществляемыми в респуб­лике.

Других подобных органов не существует, хотя контрольных органов насчитывается немало. Комитеты государственного контро­ля являются универсальными органами контроля, что определя­ется масштабом их деятельности, количеством и значимостью вопросов, по которым они вправе осуществлять контроль, а также наличием властных полномочий и возможностями применения обеспечительных средств.

Комитет государственного контроля как система органов образуется Президентом. По решению Президента могут быть образованы территориальные органы Комитета государственного контроля в городах и районах. В настоящее время они не созда­ны. Структура и штатная численность комитета утверждаются Президентом.

Комитет государственного контроля Республики Беларусь возглавляет Председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Председатель имеет

 

 

заместителей, среди которых один первый заместитель. Они на­значаются на должность и освобождаются от должности Прези­дентом по представлению Председателя Комитета.

Территориальные органы государственного контроля также возглавляют председатели, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета государственного контроля.

Правовой основой деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов являются Конституция Республики Беларусь, законы, акты Президента и другие акты за­конодательства, а также международные договоры Республики Беларусь.

Система органов государственного контроля построена по принципу централизма. Они образуют единую систему с подчи­нением нижестоящих органов вышестоящим. Комитеты областей и г. Минска по горизонтали не подчиняются соответствующим местным Советам депутатов, исполнительным и распорядитель­ным органам. Комитет государственного контроля подконтролен только Президенту.

Работа комитетов строится на основе коллегиального обсуж­дения результатов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предупреждению и устранению выявленных правонаруше­ний и по привлечению к ответственности лиц, допустивших на­рушения законодательства.

Деятельность рассматриваемых органов должна строиться на основе строгого соблюдения законности, охраны интересов госу­дарства, прав и свобод граждан, открыто и гласно. Открытость и гласность допускаются в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод личности, государственных секретах и иных охраняемых сведениях.

Органы государственного контроля осуществляют свои пол­номочия по вопросам восстановления нарушенных прав юриди­ческих и физических лиц и привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства, во взаимодействии с правоохранительными органами, Национальным банком и иными государственными органами. Взаимодействие существует и с Со­ветом Министров, местными исполнительными и распорядитель­ными органами.

В названном Законе «О Комитете государственного контро­ля Республики Беларусь» закреплена независимость сотрудников комитетов государственного контроля. Они при исполнении слу­-

 

 

жебных обязанностей являются представителями власти и нахо­дятся под защитой государства. Государственной защитой обеспе­чиваются члены их семей и имущество.

Законом запрещается вмешательство в служебную деятель­ность сотрудников всем лицам, кроме специально уполномочен­ных на то законодательством, а также совершение действий, пре­пятствующих исполнению возложенных на них обязанностей. Такие действия могут выражаться в неисполнении или воспре­пятствовании исполнению законных требований сотрудников, оскорблении их чести и достоинства, насилии в отношении этих сотрудников, посягательстве на их жизнь, здоровье и имущество или угрозе совершения такого насилия и посягательства. В со­ответствии со статьями 366, 369 УК Республики Беларусь за со­вершение подобных действий предусмотрена уголовная ответ­ственность.

Сотрудники комитетов не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих по­литические цели.

Органы контроля призваны осуществлять контроль за дея­тельностью государственных органов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Комитет государственного контроля Республики Беларусь осуществляет свои полномочия на всей территории республики, а его территориальные органы — на территории соответствующих административно-территориаль­ных единиц.

В Законе «О Комитете государственного контроля Республи­ки Беларусь» не дается перечня государственных органов, иных юридических лиц, за которыми рассматриваемые органы могут осуществлять контроль. Из сферы названного контроля исключа­ется Администрация Президента, Управление делами Президен­та, Совет Министров, местные исполнительные и распорядитель­ные органы. Как уже подчеркивалось, с последними двумя видами органов комитеты реализуют свои полномочия в тесном взаимо­действии (п. 3 ст. 4 Закона).

Комитет государственного контроля и его территориальные органы вправе осуществлять контроль за исполнением республи­канского бюджета, использованием государственной собственнос­ти, исполнением законов, актов Президента, Парламента, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

 

Указанные общие направления деятельности комитетов госу­дарственного контроля в статье 2 Закона конкретизированы под названием «Основные направления деятельности Комитета госу­дарственного контроля и его территориальных органов». Эти направления контроля предназначены не только для комитетов. Такой контроль осуществляют и многие другие государственные органы. Например, контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляет Палата представителей Национального соб­рания, Совет Министров (ст. 97 Конституции, ст. 26 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Еще большее число государственных органов осуществляет контроль в области финансовых и налого­вых отношений, использования государственной собственности. Между тем, контроль комитетов государственного контроля как бы возвышается над всеми иными видами контроля и является самым высшим, т.е. государственным видом контроля. Во-первых, рассматриваемый вид контроля осуществляется на основании За­кона; во-вторых, осуществляется органами, подчиненными непосред­ственно Президенту; в-третьих, комитеты государственного контро­ля осуществляют, можно сказать, весь объем государственного контроля; в-четвертых, органы государственного контроля право­мочны согласовывать назначение на должность и освобождение от занимаемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (чч. 18, 19 ст. 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»); в-пятых, органы Комитета государствен­ного контроля вправе применять санкции и налагать штрафы, предусмотренные законодательством для иных контролирующих органов (п. 4 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию эконо­мических отношений»); в-шестых, Председатель Комитета государ­ственного контроля возглавляет Совет по координации контроль­ной деятельности в Республике Беларусь (ч. 2 п. 5 Положения о Совете по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь1); в-седьмых, Комитет государственного контроля наде­лен правами координировать действия органов, уполномоченных в соответствии с законодательством осуществлять контроль внешне­торговых операций (п. 12 Положения о порядке контроля за про­ведением юридическими лицами и индивидуальными предприни-

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.

 

мателями внешнеторговых операций, утвержденного указом от 4 января 2000 г. № 7)1

С учетом основных направлений деятельности Комитета го­сударственного контроля строится его структура, которая выгля­дит следующим образом:

1) Председатель Комитета государственного контроля;

2)Первый заместитель Председателя Комитета государствен­ного контроля;

3)три заместителя Председателя Комитета государственного контроля (один из них одновременно является и директором Де­партамента финансовых расследований);

4)Департамент финансовых расследований Комитета госу­дарственного контроля (с правами юридического лица);

5)Главное управление бюджетно-финансового контроля;

6)Главное управление контроля за деятельностью государ­ственных органов;

7)Главное управление контроля за банковской системой и рынком ценных бумаг;

8)Главное управление контроля за работой отраслей сферы материального производства;

9)Главное управление контроля за работой агропромышлен­ного и природоохранного комплексов;

10) Главное управление контроля за работой отраслей соци­альной сферы;

11)Главное управление контроля за внешнеэкономической де­ятельностью;

12)Главное управление контроля потребительского рынка и сферы услуг;

13)Главное информационно-аналитическое управление;

14)Главное экспертно-правовое управление;

15)Управление координации деятельности контролирующих органов;

16)Управление инспекционно-кадровой работы;

17)Финансово-хозяйственное управление;

18)Секретариат (на правах управления);

19)Комитеты государственного контроля областей;

20)Управления Департамента по областям и г. Минску;

21)Межрайонные комитеты государственного контроля;

 

 

1 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правитель­ства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 11,

 

22) Межрайонные отделы управлений Департамента по облас­тям и г. Минску (Указ Президента Республики Беларусь от 2 но­ября 2001 г. № 617 «О мерах по совершенствованию системы органов Комитета государственного контроля Республики Бела­русь»1).

Комитеты государственного контроля наделены широкими полномочиями по осуществлению контроля. Это полномочия:

1) на проведение проверок (ревизий);

2) на получение необходимой информации для проведения проверок (ревизий);

3) должностных лиц комитетов при проведении проверок (ре­визий);

4) по применению мер принуждения;

5) по защите прав и законных интересов государства и юри­дических лиц государственной формы собственности;

6) для участия в заседаниях государственных органов,

7) иные полномочия.

Основным предназначением комитетов государственного конт­роля является осуществление контроля. В связи с этим на первое место следует поставить полномочия по осуществлению контро­ля, которые закреплены в статье 1 и пункте 4 статьи 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь». Так, в пункте 4 статьи 14 установлено, что комитеты правомочны проводить проверки (ревизии) деятельности государственных орга­нов, иных юридических лиц, а также индивидуальных предпри­нимателей. В статье 1 определяется сущность, предназначение и общие направления деятельности комитетов государственного контроля.

Комитеты государственного контроля имеют полномочия по­лучать от государственных органов и иных объектов контроля не­обходимую для проведения проверок (ревизий) информацию, от Национального банка республики и иных банков отчетную, бух­галтерскую и статистическую информацию, сведения об операци­ях, состоянии счетов, справки и копии документов по операциям и расчетам проверяемых объектов, а также безвозмездно пользо­ваться информационными банками данных государственных орга­нов, иных юридических лиц государственной формы собствен­ности (пл. 1—3 ст. 14 Закона).

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.

При проведении проверок (ревизий) должностные лица ко­митетов наделены особым видом полномочий. Они по предъявле­нии предписания на проведение проверки (ревизии) и документа, удостоверяющего личность сотрудника соответствующего коми­тета государственного контроля, наделены правом входить на тер­риторию и в помещения (кроме жилых) государственных орга­нов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимате­лей, доступа на склады, в хранилища, производственные и вспо­могательные помещения (кроме жилых) и другие объекты для проверки наличия денежных средств, ценных бумаг, материаль­ных, иных ценностей и порядка их хранения.

Вышеуказанные лица имеют также право:

1. требовать от руководителей государственных органов, иных должностных лиц представления издаваемых ими правовых актов, необходимых документов и материалов, статистических и других сведений, сведений о проведенных проверках и отчета о результа­тах таких проверок;

2. требовать от указанных лиц проведения проверок (реви­зий) деятельности подконтрольных или подотчетных им юриди­ческих лиц, обеспечения консультациями специалистов для вы­яснения возникающих вопросов;

3. требовать предоставления руководителями проверяемых объектов необходимых справок, устных и письменных объясне­ний по вопросам, связанным с проведением проверок (ревизий);

4. опечатывать кассы или кассовые помещения, склады, архи­вы, изымать соответствующие документы, в том числе подлин­ники;

5. вызывать должностных лиц для объяснений по поводу вы­явленных нарушений законодательства;

6. требовать от должностных лиц в установленных законода­тельством случаях декларации о доходах и имуществе;

7. указывать на недостатки, допущенные должностными ли­цами, обязывать их устранить нарушения, передавать материалы о нарушениях на обсуждение государственных органов (ст. 17 За­кона).

Комитеты государственного контроля обладают широкими пол­номочиями по применению мер принуждения. Их можно назвать административно-принудительными. Такие меры весьма разно­образны и могут быть классифицированы на: административ­но-предупредительные меры; меры административного пресече­ния; восстановительные меры; экономические санкции; меры

 

 

административной ответственности; меры обеспечительного ха­рактера.

Административно-предупредительные меры направлены на предупреждение нарушений законодательства, находящегося в сфере контроля комитетов государственного контроля, их профи­лактику. Названных мер предусмотрено лишь несколько видов. Так, в соответствии с пунктом 16 статьи 14 Закона комитеты при­нимают участие в рассмотрении и согласовании проектов стан­дартов, технических условий и другой нормативно-технической документации на товары народного потребления. Осуществление контроля без наличия сведений о нарушениях законодательства также следует рассматривать как предупредительную меру. В За­коне нечетко определены основания для проведения проверок (ревизий).

Меры административного пресечения направлены на приос­тановление нарушения, недопущение его продолжения, развития. Органы контроля вправе выносить решения:

1) о приостановлении действия договора аренды, запрещении аренды, разгосударствления, приватизации и иного отчуждения государственного имущества в случае обнаружения фактов нару­шения законодательства (ч. 4 п. 7 ст. 14 Закона).

2) о приостановлении финансирования строительства и не­посредственно строительства объектов по проектам, не прошед­шим обязательной государственной экспертизы и не утвержден­ным в установленном порядке, либо при отсутствии требуемых документов на выполнение строительных работ или договоров подряда (ч. 5 п. 7 ст. 14 Закона);

3) о приостановлении операций по расчетным и иным счетам в банках (ч. 6 п. 7 ст. 14 Закона);

4) о запрещении торговли, выполнения работ (оказания услуг) населению (ч. 7 п. 7 ст. 14 Закона);

5) о закрытии предприятий и организаций торговли, обще­ственного питания, сферы обслуживания и их структурных под­разделений (ч. 9 п. 7 ст. 14 Закона);

6) о приостановлении либо запрещении производства (реали­зации) товаров, выполнения работ (оказания услуг) (п. 11 ст. 14 Закона);

7) об изъятии образцов низкокачественных товаров, изделий, сырья, свидетельствующих о злоупотреблениях и нарушениях (п. 13 ст. 14 Закона);

 

8) о запрещении юридическим и физическим лицам приме­нять неисправные, не имеющие установленных клейм весовые и измерительные приборы (п. 15 ст. 14 Закона).

Восстановительные меры применяются в целях восстановле­ния нарушенного, приведения его в состояние, в котором оно на­ходилось до нарушения законодательства. Такими мерами явля­ются:

1) взыскание в бюджет невнесенных платежей, выявленных проверками (ревизиями) (ч. 2 п. 7 ст. 14 Закона);

2) устранение в установленные сроки выявленных наруше­ний (ч. 3 п. 7 ст. 14 Закона);

3) внесение в соответствующие государственные органы, ру­ководителям юридических лиц предложений об отмене (измене­нии) принятых ими актов, регулирующих отношения государ­ственной собственности, хозяйственные, финансовые, налоговые отношения, в случае несоответствия этих актов законодательству (п. 22 ст. 14 Закона).

Полномочия комитетов государственного контроля по при­менению экономических санкций предусмотрены ст. 18 указанно­го Закона и, в частности, Указом Президента Республики Бела­руси от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений».

Экономические санкции либо следует рассматривать в качес­тве восстановительных мер, либо — административных штрафов. Применение их в ином качестве ничем не обосновано. Экономи­ческие санкции имеют денежное выражение в процентном либо кратном отношении предмета, явившегося орудием совершения либо непосредственным объектом административного правонару­шения, к сумме сделки либо доходу, полученному в результате сделки.

Меры административной ответственности — это админис­тративные взыскания, применение которых выражается в привле­чении к административной ответственности. В статье 18 Закона они называются административными воздействиями. Такие ме­ры, как и экономические санкции, вправе применять от имени ко­митетов государственного контроля председатели комитетов, их заместители, начальники главных управлений и инспекций Ко­митета государственного контроля и их заместители. С учетом финансового состояния нарушителя, размера причиненного ущер­ба и характера допущенных нарушений на основании постановле­ний коллегий комитетов государственного контроля юридические

 

 

лица и индивидуальные предприниматели могут быть полностью или частично освобождены от уплаты экономических санкций либо по решению названных выше лиц им может быть предостав­лена отсрочка: по уплате сроком до 6 месяцев.

Конкретные виды правонарушений, виды административных взысканий, их размеры, а также экономических санкций оговари­ваются, как правило, в декретах и указах Президента.

Предусмотрено также применениеобеспечительных мер воз­действия. Обеспечительные меры административного принужде­ния направлены на обеспечение производства (процесса) по делу или исполнение решений комитетов государственного контроля о применении мер принуждения. Так, в пункте 3 статьи 17 Закона установлено, что должностные лица комитетов имеют право опе­чатывать кассы или кассовые помещения, склады, архивы, а также изымать соответствующие документы, в том числе подлинники. К этим мерам следует отнести вызов должностных лиц для объяс­нений по поводу выявленных нарушений законодательства, требо­вание от должностных лиц представления деклараций о доходах и имуществе (п.п. 4 и 5 ст. 17 Закона), наложение ареста на имущес­тво, включая денежные средства, изъятие и передача для реализа­ции товара. Например, в пункте 3 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №40 допускается изъятие товара, подвергающегося быстрой порче, и передача его для незамедли­тельной реализации еще до принятия хозяйственным судом реше­ния о конфискации этого товара. Такое правило заставляет хозяй­ственный суд выносить не иное решение как только о конфискации товара. Во избежание подобного давления следовало бы в указан­ном пункте 3 Указа особо подчеркнуть, что в случае, если хозяй­ственный суд не найдет оснований для конфискации уже реализо­ванного товара, то вырученная сумма от реализации товара, возвращается его владельцу (собственнику).

Обеспечительными мерами также являются: информирова­ние Президента о несвоевременном и ненадлежащем выполнении поручений, содержащихся в его декретах, указах, распоряжениях и других решениях (п. 23 ст. 14 Закона); внесение в органы управления соответствующих юридических лиц предложений о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответ­ственности (п. 20 ст. 14 Закона); передача материалов проверок (ревизий) в правоохранительные органы для принятия мер в со­ответствии с законодательством (и. 21 ст. 14 Закона); предъявле­ние в суды исков и заявлений по защите прав и законных интере­-

 

сов государства, юридических лиц государственной собственности (ч. 1 ст. 16 Закона); осуществление контрольных закупок, оформле­ние заказов на платные услуги для проверки правильности расче­тов и др. (п.п. 8, 9, 14 ст. 14 Закона).

Полномочия по защите прав и законных интересов государ­ства и юридических лиц государственной формы собственности проявляются в применении перечисленных выше обеспечитель­ных мер.

Полномочия на участие в заседаниях государственных орга­нов определяются статьей 15 Закона. Председатели комитетов, их заместители или уполномоченные ими лица вправе участвовать в заседаниях коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных орга­нов, в сессиях местных Советов депутатов при рассмотрении во­просов, затрагивающих компетенцию комитетов, и по согласова­нию с руководителями указанных органов.

Иные полномочия комитетов могут быть установлены зако­нодательством, т.е. законами или актами Президента. Некоторые из них предусмотрены в статье 14 Закона. К ним относятся: за­прашивание от должностных лиц государственных органов, иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей объясне­ний причин нарушений, выявленных в ходе проверок (ревизий) (п. 5); привлечение к участию в проверках (ревизиях) представи­телей правоохранительных, контролирующих органов, а также специалистов других государственных органов, иных юридичес­ких лиц независимо от их подчиненности и форм собственности (п. 6); осуществление производства по делам об административ­ных правонарушениях по вопросам своей компетенции (п. 17); согласование назначения на должность и освобождение от зани­маемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (п. 18); заключения о соответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности (п. 19). Это полномочие осущес­твляется по результатам проверок (ревизий).

Комитеты государственного контроля осуществляют свою де­ятельность в двух формах — коллегиальности и единоначалия.

Коллегиальность реализуется через работу коллегий комите­тов.

В Комитете государственного контроля образуется коллегия в составе Председателя Комитета государственного контроля (он является ее председателем), его первого заместителя и замести-

 

те­лей (по должности) и других сотрудников Комитета и его терри­ториальных органов. Численный и персональный состав колле­гии утверждается Президентом по представлению Председателя Комитета.

В территориальных органах образуются коллегии в составе председателя комитета (он является ее председателем), замести­телей (по должности) и других сотрудников территориальных органов. Численность и персональные составы коллегий утвер­ждаются Председателем Комитета государственного контроля по представлению руководителей соответствующих территориальных органов (ст. 10 Закона).

Коллегии свою деятельность осуществляют путем заседаний, на которых рассматриваются наиболее важные вопросы по осу­ществлению государственного контроля, требующие обсуждения и выработки согласованных решений, заслушиваются сообщения и объяснения руководителей государственных органов, иных долж­ностных лиц по вопросам компетенции комитетов.

Решения коллегий в форме постановлений принимаются боль­шинством голосов членов коллегии, присутствующих на заседа­нии. Кворум коллегии данным Законом не определен. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое про­голосовал председательствующий.

Коллегия может ставить перед соответствующими органами и должностными лицами вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных должностных лиц (ч. 5 ст. 13).

Одним из принципов деятельности комитетов является по­строение работы на основе коллегиального обсуждения результа­тов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предуп­реждению и устранению выявленных правонарушений, обсужде­ния вопросов об ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства (п. 2 ст. 4).

Коллегиальность не только не исключает, но и предполагает единоначалие.

Единоначалие проявляется в работе отдельных руководящих лиц. К ним в первую очередь относятся председатели комитетов государственного контроля и другие должностные лица, Полно­мочия этих лиц определены в статьях 11, 12 и 17 Закона «О Ко­митете государственного контроля Республики Беларусь».

 

Глава VIII

СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

Понятие и назначение Совета Министров

Совет Министров, или Правительство, Республики Беларусь является центральным органом государственного управления. В главе 6 Конституции Правительство определяется как Совет Министров, а в… В большинстве стран Европы для обозначения рассматривае­мого органа государственного управления употребляется лишь…

Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов

 

Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган го­сударственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиаль­ным центральным органом государственного управления Респуб­лики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполни­тельной власти».

Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. По­добное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законода­тельную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью норма­тивных актов в государстве (ст. 116 Конституции).

Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзо­ра за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).

Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномо­чия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.

В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действу­ющей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).

 

 

Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосу­дарственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.

Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает опреде­ленными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими— в отношении исполнительной власти.

Отношения Правительства с Президентом строятся как отно­шения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законо­дательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйствен­ного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Прави­тельства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.

Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.

По существу, исключительно Президент формирует Прави­тельство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Прави­тельства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.

Президент определяет идеологию во всех сферах деятельнос­ти Правительства. Правительство обязано руководствоваться та­кими идеологическими установками и следовать им.

Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 1 Об Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных орга­нах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчет­ность выражается в том, что Правительство по мере необходи­мости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного За­кона).

Отчет — это форма контроля за деятельностью Правитель­ства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.

 

 

Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Националь­ным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 3—5 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Минис­тров Республики Беларусь по решению вопросов социально-эко­номического развития страны1, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.

Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулиру­ющих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписа­ния, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закры­того акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реа­лизации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О вве­дении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месяч­ный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор2.

Таким образом, Правительство находится в прямой зависи­мости (подчиненности) от Президента и занимает вторую сту­пень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) испол­нительной власти.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строится по нескольким направлениям:...........

1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

2)заслушивание доклада Премьер-министра о программе де­ятельности Правительства;

3)рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;

4)дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;

 

[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

2Там же. № 2. Ст.ст. 42—43.

 

 

5)осуществление Советом Министров законодательной ини­циативы;

6)внесение предложения Советом Министров об объявле­нии рассмотрения проекта закона срочным;

7)Совет Министров может требовать принятия Палатой пред­ставителей окончательного решения по законопроекту, по кото­рому не принят согласованный текст законопроекта;

8)участие Премьер-министра и других членов Совета Минис­тров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.

Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Прези­денту для внесения в Национальное собрание проект республикан­ского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Националь­ном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагае­мые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.

Проект бюджета первоначально рассматривается в комисси­ях Национального собрания, нередко в присутствии представите­лей Правительства.

С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над дохода­ми, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республи­ки Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»1).

Палата представителей Национального собрания заслушива­ет доклад Премьер-министра о программе деятельности Прави­тельства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»). В случае ее отклоне­ния Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Прави­тельству со всеми вытекающими последствиями.

 

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/789.

Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Пра­вительству по конкретному поводу.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказа­ла в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандида­туру на должность Премьер-министра.

Совет Министров обладает правом законодательной инициати­вы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президен­та или в случаях, предусмотренных законодательством, организовы­вать разработку проектов законов и представлять их в установлен­ном порядке в Палату представителей для рассмотрения.

Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах»).

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Сове­том Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия оконча­тельного решения.

Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделе­ны правом принимать участие в заседаниях Палаты представите­лей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседа­ниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установ­ленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах»).

Совет Министров может вступать в отношения с Националь­ным собранием и по другим поводам, например при рассмотре­нии законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также

 

 

отметить, что Совет Министров ответственен перед Националь­ным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики , Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об ос­новах государственного социального страхования» ). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подкон­трольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нор­мативных правовых актах Республики Беларусь». Законы явля­ются нормативными правовыми актами, а названные предписа­ния могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.

Следовательно, давая такие указания, поручения, Националь­ное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к норматив­ным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Ми­нистров могут исходить только от Президента.

Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наде­лено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслу­шивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.

Национальное собрание — это, в первую очередь, законода­тельный орган, который лишь частично обладает правом контро­ля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет толь­ко Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Со­вета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществля­ет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицирован-

[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/790, 2/792; № 108, 2/806

 

 

­

ным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, де­кретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).

Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государ­ственного управления. Тем не менее он не является высшим орга­ном государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непо­средственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисцип­линарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 За­кона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Сове­та Министров не ограничиваются подчиненными ему министер­ствами и другими республиканскими органами государственного управления.

Законодательство регулирует также и взаимоотношения Со­вета Министров с местными исполнительными и распорядитель­ными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).

Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административ­но-территориальных единиц в соответствии с действующим зако­нодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Со­ветов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.

 

 

Местные исполнительные комитеты осуществляют свои пол­номочия в соответствии с актами законодательства.

Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Со­ветов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президен­ту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являют­ся общегосударственными.

 

Структура Совета Министров

Структура Совета Министров представляет собой внутрен­нее его устройство, которое следует рассматривать с двух пози­ций: 1)как состав Совета… Первый вид структуры четко обозначен в статье 2 Указа Президента Республики… 1)Премьер-министр Республики Беларусь;

Компетенция Совета Министров

 

Общие положения о компетенции Совета Министров и ее особенности

Компетенция Совета Министров, как и любого другого орга­на, представляет собой важный составной элемент его правого статуса. Совет Министров является органом государственного управле­ния общей… Обладая общей компетенцией, Совет Министров возвышает­ся над республиканскими органами и осуществляет руководство…

Полномочия Совета Министров в разных областях и сферах его деятельности (общие полномочия)

Наиболее широкие полномочия предоставлены Совету Минис­тров по вопросам экономики. Он имеет право и обязан обеспечи­вать проведение единой… Совет Министров наделен правом регулировать деятельность всех отраслей…  

Полномочия Совета Министров по отношению к подчиненным ему органам государственного управления

Совету Министров подчиняется определенная часть республи­канских органов государственного управления, в отношении кото­рых он обладает правами и…   ­ординацией, направлением работы, то в статье 14 он выступает в качестве управления, поскольку состоит из ряда…

Полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам

Совет Министров наделен определенными полномочиями по отношению к местным исполнительным и распорядительным орга­нам. Однако прежде чем…    

Формы работы Совета Министров

5.1. Организационно-правовые формы работы   Совет Министров — коллегиальный орган, поэтому основной формой его работы является коллегиальность, выражающаяся в…

Формы управленческой деятельности

Управленческая деятельность Совета Министров осуществля­ется в правовой и неправовой формах. Правовая форма реализуется в издании правовых актов, а… Согласно этому Закону постановления и протокольные ре­шения как правовые акты… Распоряжения, указания и поручения — правовые акты, кото­рые принимаются единоначально Премьер-министром или его…

О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ ИЗ РЕСПУБЛИКАНСКОГО

БЮДЖЕТА

 

Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11 июля 2001 г. № 1024

 

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 мая 2001 г. № 286 «Об уточнении бюджета Республики Беларусь на 2001 год» Совет Министров Республики Беларусь постановляет:

1)Министерству финансов передать в 2001 году из средств, пре­дусмотренных в республиканском бюджете на финансовую помощь бюджетам других уровней...

2)Министерству финансов, облисполкомам и Минскому горис­полкому обеспечить контроль за целевым использованием средств, передаваемых в соответствии с настоящим постановлением.

Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»1

 

ОБ ОСВОБОЖДЕНИИ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «СБЕРЕГАТЕЛЬНЫЙ БАНК «БЕЛАРУСБАНК» ОТ УПЛАТЫ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ ЕГО АКЦИЙ

 

Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 1040

 

Совет Министров Республики Беларусь постановляет:

Государственному комитету по ценным бумагам не взимать пла­ту за регистрацию акций, выпускаемых...

Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»2

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 5/6365.

2 Там же. № 68, 5/6389

Постановления и распоряжения оформляются в виде отдель­ных документов. Тексты решений в виде протоколов заседаний (совещаний), так называемые протокольные решения, содержатся в самих протоколах, которые ведутся на заседаниях (совещани­ях). У них отсутствуют указанные выше реквизиты, как в обособ­ленных документах-актах. В части 7 статьи 28 Закона записано, что рассматриваемые решения оформляются в виде протоколов заседаний (совещаний).

Такая запись не совсем точно отражает суть подобных реше­ний. Они не могут и не должны иметь вид протоколов. Протокол заседания (совещания) — это документ, в котором отражается, фиксируется основное содержание происходящего на заседаниях (совещаниях).

Решение — это заключение (вывод), зафиксированное(ый) в протоколе, т.е. результат обсуждения, рассмотрения вопроса. Со­вет Министров, Президиум Совета Министров на заседаниях принимают решения, однако не все из них обретают форму пра­вовых актов. Последними являются так называемые протоколь­ные решения. Они действительно являются только решениями по той причине, что имеют лишь один структурный элемент право­вого акта — текст, содержание. Правовой акт не может быть без текста (содержания), т.е. самого решения, однако он не может быть и без составляющих — реквизитов. Реквизиты придают ре­шению форму акта и официальный характер. При этом возникает вопрос, каков статус протокольных решений. Конституция наде­лила Совет Министров правом принимать только постановления, но, вероятно, одного вида правового акта недостаточно для мно­гочисленных, ежедневно принимаемых Советом Министров (его Президиумом) решений, поэтому в Законе предусмотрено изда­ние Советом Министров и протокольных решений как правовых актов. Таким образом, положения статьи 108 Конституции допол­няются новым видом правового акта.

Решения в протоколах заседаний Совета Министров или его Президиума могут фиксироваться, но они не могут возводиться в ранг правовых актов, т.е. порождать юридические последствия, быть обязательными для исполнения адресатами до тех пор, пока не получат форму правового акта — постановления.

Немало протокольных решений имеет нормативный характер и действует без учета положений статей 60, 62 и 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Так, часть 1 статьи 62 данного Закона предписывает, что нормативные право­-

 

вые акты должны быть официально опубликованы, а часть 2 статьи 65 — включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Протоколы, в которых находятся рассмат­риваемые решения, предназначены только для служебного поль­зования и не получают официального опубликования.

Таким образом, протокольные решения не могут являться правовыми актами, а следовательно, не могут устанавливать, изме­нять или отменять правовые нормы или порождать возникнове­ние, изменение либо прекращение определенных правоотноше­ний, либо то и другое одновременно.

В некоторых странах правительству предоставлено право изда­вать несколько видов правовых актов. Например, в статье 115 Конституции Российской Федерации записано, что Правитель­ство издает постановления и распоряжения1. В Законе «О Прави­тельстве» уточнено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и дру­гим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений (ст. 23 Конституции)2.

В Венгерской Республике Правительство издает постановления и принимает решения. Постановления публикуются в официальном печатном органе (п. 2 § 35 Конституции). Конституцией Румынии (ст. 107) Правительству разрешено принимать два вида актов: реше­ния и ордонансы. Решения издаются для организации исполнения законов, ордонансы — по иным вопросам. В Болгарии Совет Ми­нистров принимает три вида актов: постановления, распоряжения, решения. В форме постановлений Совет Министров принимает также правила и положения (ст. 114 Конституции)3.

Одного вида актов для Совета Министров Республики Бела­русь явно недостаточно для решения множества разнообразных вопросов. Весьма желательным было бы предоставить право Со­вету Министров Республики Беларусь принимать (издавать) хотя бы два вида актов: постановления и распоряжения. Понятно, что только таким образом невозможно решить проблемы, существую­щие в Совете Министров Республики Беларусь.

Следовало бы также четко определить формы работы Совета Министров. Ими могли бы быть:

1) собственно Совет Министров;

[1] Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. М., 1977.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1977. № 51. Ст. 5712.

3 См.. Конституции государств Центральной и Восточной Европы.

 

2)Правительство (Кабинет Министров) в составе нынешнего Президиума;

3)Премьер-министр.

Полномочий у Совета Министров существует достаточно. Стоит только дополнить, что Совет Министров может решить любой вопрос, входящий в его компетенцию, и отменять акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра. Вто­рая и третья формы должны быть как бы подчинены первой, ра­ботать на нее. Акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра не должны противоречить актам собственно Совета Министров.

Желательно, чтобы Правительство (Кабинет Министров) дей­ствовало от своего имени, а не от имени Совета Министров, и его компетенция, являясь частью' компетенции Совета Министров, была бы более четко очерчена.

Премьер-министр как часть Совета Министров, его структур­ный элемент должен быть наделен полномочиями по решению не­отложных вопросов и вопросов, не требующих обсуждения. Такие вопросы выделяет (определяет) сам Премьер-министр. Если требу­ется издание нормативных правовых актов, то они оформляются в виде постановлений, в иных случаях издаются распоряжения. Пра­вительство (Кабинет Министров) должно иметь право пересмотреть любой нормативный правовой акт Премьер-министра: отменить, изменить или издать новый акт по данному вопросу. Целесообразно было бы часть полномочий Правительства передать республикан­ским органам государственного управления, чтобы освободить его от решения не столь значимых вопросов.

 

Организация работы Совета Министров

 

Работа Совета Министров, как и любого органа, должна быть организована. Организовать работу — это значит подготовить, на­ладить, упорядочить деятельность, объединить усилия многих для достижения какой-либо цели. Такой целью для Совета Минис­тров является наиболее качественное выполнение поставленных перед ним задач.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах» этому вопросу посвяще­на глава 7 «Организация и порядок деятельности Совета Минис­тров Республики Беларусь». Тем не менее вопрос об организации работы Совета Министров в данной главе не получил достаточ­-

 

ной регламентации и не раскрыл ее сущности. Основными со­ставляющими организации работы Совета Министров являются: распределение обязанностей между членами Совета Министров; планирование работы Совета Министров, организация подготов­ки заседаний Совета Министров, организация работы Премьер- министра и его заместителей.

Распределение обязанностей

За каждым названным должностным лицом закрепляется посто­янный участок работы (сфера деятельности), за который он несет персональную ответственность… В распределении обязанностей между членами Правитель­ства участвуют… Национальное собрание участвует в распределении обязан­ностей путем закрепления в указанном Законе основных сфер…

Планирование работы

Залогом успешной работы Совета Министров является пла­нирование, которое охватывает не только все области и сферы его деятельности, но и… План работы Совета Министров — это документ, определяю­щий его деятельность на… В плане указываются наименование вопроса, кто его готовит, срок внесения материалов в Совет Министров и дата…

Организация подготовки заседаний

Заседания Совета Министров являются основной формой его работы, и для того, чтобы они проходили на должном уровне, тре­буется их тщательная… Правом вносить вопросы на разрешение Правительства обла­дают только…  

Организация работы Премьер-министра и его заместителей

гут оформляться в виде распоряжений, протокольных решений, указаний и поручений. Подготовка распоряжений, по существу, аналогична подго­товке постановлений.… Между тем следует заметить, что распоряжения издаются Премьер-министром, т.е. это его акты, а не Совета Министров, как…

Глава IX

МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ

 

Понятие и назначение министерств,

государственныхкомитетов, комитетов при Совете Министров

 

 

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Рес­публики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе респуб­ликанских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила часть 1 статьи 106 Конституции, в соответ­ствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.

Нынешнее их название закрепил Указ Президента Республи­ки Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правитель­ству Республики Беларусь».

Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров действуют в пределах республики и находятся на высшей ступе­ни в своей системе (отрасли, сфере).

В законодательстве не определено, правовой статус каких рес­публиканских органов должен устанавливаться законами, а ка­ких — положениями. В настоящее время законами урегулировано правовое положение таможенных органов, милиции, Комитета го­сударственного контроля и некоторых других органов. Большая же часть республиканских органов действует на основании поло­жений. Обращает на себя внимание, что законами определяется

 

правовой статус всех органов, входящих в ту или иную систему, а не только республиканских, положениями — только одного вида органа — республиканского.

Республиканские органы государственного управления созда­ются с целью осуществления многообразных управленческих за­дач и функций.

Цель организации республиканского органа обычно закреп­ляется в нормативном правовом акте, определяющем его право­вой статус в виде общей формулы, указывающей на то, для чего этот орган создан. Например, в части 2 статьи 7 Таможенного ко­декса Республики Беларусь закреплено, что основной целью дея­тельности Государственного таможенного комитета Республики Беларусь является непосредственное руководство таможенным делом. Основными целями Национального банка Республики Бе­ларусь являются не получение прибыли, а защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, раз­витие и укрепление банковской системы Республики Беларусь, обеспечение эффективного, надежного и безопасного функциони­рования платежной системы.

В тех случаях, когда в названном нормативном правовом акте отсутствует прямое указание на цель, поставленную перед соответствующим республиканским органом, ее можно выявить путем анализа правовых норм, регулирующих его статус. Так, в Положении о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь цель четко не обозначена. Анализируя задачи, постав­ленные перед Госкомавиации, можно прийти к убеждению, что основной его целью является удовлетворение потребностей эко­номики и населения Республики Беларусь в воздушных перевоз­ках пассажиров, грузов и багажа.

Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров, закреплены в определениях министерства и комитета при Совете Министров, которые сформулированы в частях 4 и 5 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в частях 3 и 4 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республи­ки Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Ими являются: проведение государственной политики; управление в со­ответствующей отрасли или сфере деятельности; координация дея-

 

тельности по вопросам в этой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.

Подобное устанавливается и в положениях о соответствую­щем республиканском органе, однако не во всех из них указыва­ется, что орган предназначен в первую очередь для того, чтобы проводить государственную политику в соответствующей отрас­ли или сфере, что является серьезным упущением и должно быть устранено при совершенствовании правовой регламентации.

В нормативных правовых актах определяются также сфера ведения республиканских органов и основные качественные по­казатели, которых они должны достичь в процессе руководства отраслью (сферой). В части 6 статьи 12 Закона «О Совете Ми­нистров Республики Беларусь и подчиненных ему государствен­ных органах» записано, что республиканские органы несут ответ­ственность за выполнение возложенных на них задач, организа­цию работы подчиненных им предприятий, организаций, учреж­дений и объединений.

Определение цели — это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождает­ся формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть на­правлена деятельность органа.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских орга­нов государственного управления, не оговариваются их общие за­дачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регла­ментирующих статус конкретного республиканского органа.

Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи де­лятся на задачи, связанные с обеспечением нормального функци­онирования своей системы (отрасли) и ее развития, задачи по ко­ординации деятельности других органов и организаций, задачи по руководству подчиненными организациями, задачи социаль­ной защиты своих работников.

Специальные задачи обусловливаются особенностями отрас­ли, сферы деятельности органа.

Республиканские органы имеют общие и отличительные при­знаки. Общим для всех является то, что они — органы государ­ственного управления: республиканского масштаба деятельности;

 

образуются в одинаковом порядке; единоначальные; являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Министров.

 

Отличительные признаки республиканских органов государственного управления

 

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Прави­тельства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Консти­туции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Респуб­лики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отож­дествлять с министерствами. Министерства отличаются от госу­дарственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кро­ме названия, и тем, что управляют особо важными государственны­ми сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от ко­митетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий пра­вовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комите­ты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.

Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с ми­нистерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республи­канского союза потребительских обществ; они подчиняются толь­ко Совету Министров, а министерства и государственные комите­ты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключи­тельно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являют­ся органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значитель­но выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомога­тельное (не главное), назначение комитетов. Исключением, ве­роятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного

 

управления, поэтому вызывает определенное непонимание посто­янное преобразование его из министерства в комитет.

В Указе Президента «О совершенствовании системы респуб­ликанских органов государственного управления и иных государ­ственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного ко­митета и комитета.

Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республи­канских органов государственного управления К

Они определяются следующим образом: «Министерство, го­сударственный комитет — республиканские органы государствен­ного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных рес­публиканских органов государственного управления Республики Беларусь».

По существу идентичное определение министерства содержа­лось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государствен­ного управления, подчиненных Правительству Республики Бела­русь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.

В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются рес­публиканскими органами государственного управления, функци­ональными или отраслевыми, призваны проводить государствен­ную политику, осуществлять регулирование, управление, коорди­нацию.

Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточне­ний. Безусловно, министерство, государственный комитет — рес­публиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно со­гласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе — отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство ми­нистерств является функциональными.

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. № 65, 1/373

Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в опреде­лении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.

Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчер­кивается, что они предназначены для осуществления регулирова­ния, управления и координации. С одной стороны, подобный под­ход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функ­ции управления — регулирование и координация — отождествля­ются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.

В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему призна­нию, отдельными функциями управления, а по причине ненадле­жащей формулировки, определения министерства, государствен­ного комитета, т.е. стилистической погрешности.

В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республи­ки Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий госу­дарственную политику, осуществляющий управление или отдель­ные его функции (регулирование, координацию) в соответствую­щей отрасли (сфере) деятельности».

Комитеты при Совете Министров по характеру своей дея­тельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изме­нений): «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления, проводя­-

 

щий государственную политику и реализующий функцию госу­дарственного регулирования в конкретной сфере деятельности».

Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятель­ности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Минист­ров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наи­более важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и госу­дарственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в кон­кретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления — регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический право­вой статус. Не существует и не может быть органов государственно­го управления, которые создавались бы только для регулирования.

Регулирование — это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъ­ектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчес­твом (нормотворчеством)1. Если комитеты наделены одной ука­занной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.

Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчинен­ных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.

 

[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 122.

 

 

Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Ко­митет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.

С учетом изложенного определение комитета может быть сле­дующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления (функцио­нальный или отраслевой), проводящий государственную полити­ку, осуществляющий отдельные функции управления или управ­ление в специальной сфере деятельности».

Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их ру­ководители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Госу­дарственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).

Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.

Государственные комитеты возможно следовало бы преобра­зовать в соответствующие министерства: Комитет государствен­ной безопасности — в Министерство государственной безопаснос­ти; Государственный комитет по авиации — в Министерство авиа­ции; Государственный комитет пограничных войск — в Минис­терство пограничных войск; Государственный таможенный коми­тет — в Таможенное министерство.

Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.

В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты не­обходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преиму­щественно такой функции государственного управления, как ко­ординация»1.

[1] Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 147

Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сен­тября 2001 г. N° 516 было образовано 8). Они находились при ми­нистерствах (государственных комитетах) и являлись республи­канскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комите­ту), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчине­нии. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчи­няются только ему.

Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе1.

В настоящее время функционируют следующие министер­ства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяй­ства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностран­ных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министер­ство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуа­циям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Ми­нистерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Минис­терство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Ми­нистерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министер­ство юстиции.

Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается так­же 24 федеральных министерства.

В Республике Беларусь действуют следующие государствен­ные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государ­ственный комитет по авиации: Государственный комитет погра­ничных войск; Государственный таможенный комитет.

В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему — Государ­ственный таможенный комитет.

При Совете Министров Республики Беларусь функциониру­ют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроиз­-

[1] КрамникА.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управлен­ческой системы Республики Беларусь // Система права и законодатель­ства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно, 1999. С. 161-162.

 

 

водству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материаль­ным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О со­вершенствовании государственного управления в сфере науки»1); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыль­ской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энерго­эффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. № 707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»2). Он был Госу­дарственным комитетом, который Указом Президента Республи­ки Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и пред­полагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.

Из ранее действовавших комитетов сохранился один — Коми­тет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.

Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министер­ства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов обра­зованы из бывших государственных комитетов.

 

Виды республиканских органов государственного управления

 

Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государствен­ного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.

По уровню республиканские органы государственного управ­ления можно различать: собственно республиканские и иные рес­публиканские. К первому виду относятся министерства, государ­ственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Нацио­-

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.

2 Там же. 2001. № 112, 1/3270.

 

 

нальный банк Республики Беларусь; ко второму — комитеты при Совете Министров.

По организационно-правовым формам республиканские орга­ны государственного управления делятся на министерства, госу­дарственные комитеты, комитеты при Совете Министров.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, мас­штабу деятельности. Они постоянно являются основной органи­зационно-правовой формой государственного управления.

Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руко­водители министерств обязательно входили и входят в состав Со­вета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции — только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

Возникновение последних было «...связано с ростом масшта­бов хозяйственного и культурного строительства, усложнением руководства им, необходимостью в обеспечении принципиально­го, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурно- го строительства единообразия и единой государственной поли­тики в области планирования, обеспечения научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются на государственные ко­митеты... для них характерна межотраслевая координация»1. Ми­нистерства призваны проводить исполнительно-распорядительную деятельность в отраслевом масштабе, что отличает их от государ­ственных комитетов2.

По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства — Министерство фи­нансов и Министерство социального обеспечения — были не отрас­левыми, а все остальные (31) — отраслевыми3.

 

 

[1] Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 110-111.

2 Советское административное право / Под ред. Ю.М.Козлова. С. 113;

Советское административное право / Под ред. М.И. Еропкина. М., 1964.

С. 70, 73; Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968. С. 66, 69.

3 СЗ БССР. 1979. № 18. Ст. 296 (с доп. и изм.); № 33. Ст. 675; 1983. № 33.Ст. 537; 1986. № 35. Ст. 464.

 

Преобладающая часть государственных комитетов были меж­отраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Госу­дарственный комитет БССР по материально-техническому снаб­жению, Государственный комитет БССР по труду. Государствен­ный комитет БССР по ценам. Государственный комитет БССР по статистике и др.).

Отраслевые государственные комитеты являлись исключением и рассматривались в литературе как не соответствующие принци­пам государственного строительства.

Б настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет межотраслевой характер, отпала необходимость в наличии государственных комитетов как специальных органов государст­венного управления.

К отдельному виду республиканских органов государственно­го управления следует отнести и организации, подчиненные Сове­ту Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых орга­нов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государственные организации — это совокупность производственных организаций, обладающих также функциями реализации произведенных товаров. Между тем, каж­дая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, — это администрация. Совету Министров подчиняется администрация, а не сама организация. Среди государственных организаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся государственной организацией.

По характеру компетенции республиканские органы госу­дарственного управления делятся на отраслевые, функциональ­ные и функционально-отраслевые.

Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пре­делах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетен­цией. В законодательстве часто употребляется термин «отрасль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в части 4 статьи 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сен­тября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республи­канских органов государственного управления и иных государ­ственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий ответ на этот вопрос и в научной литературе.

Отрасль является органической частью республиканской управ­ленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объ-

 

единяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчинен­ные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.

В чистом виде отраслевых органов государственного управ­ления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государ­ственный комитет но авиации.

Большая же часть отраслевых органов обладает и полномо­чиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, раз­новидностью отраслевых полномочий.

Например, Министерство образования осуществляет учебно- методическое руководство и координацию деятельности всех учеб­ных заведений и иных организаций по вопросам своей компетен­ции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.

По этой причине названные органы следует, вероятно, отнес­ти к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.

Функциональными называются органы, которые уполномоче­ны ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управ­ление в целом, а только отдельные его функции.

Такие органы называются надведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться на все республиканские, мест­ные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.

Функциональными органами являются: Министерство финан­сов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.

 

 

Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Напри­мер, Министерство статистики и анализа управляет подчиненны­ми ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отрас­левые.

По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчи­нения и органы, подчиненные Совету Министров.

Такое деление соответствует действующему законодательству.

Если руководствоваться названием Указа Президента Рес­публики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершен­ствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», то может сложиться мне­ние, что все министерства, государственные комитеты, комитеты и государственные организации подчинены только Совету Ми­нистров.

Между тем, в части 9 пункта 1 этого правового акта записано, что министерства и государственные комитеты по особым вопро­сам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Бела­русь. В настоящее время не существует нормативного акта, в ко­тором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всецело подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двойном подчинении.

Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президен­та Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует поли­тику государства в целом и ее отдельные направления, сферы де­ятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образо­вать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления (государственные организации — с согласия Президента). В-третьих, Президент наделен правом на­значать руководителей республиканских органов государствен­ного управления и освобождать их от должности (кроме руко­водителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел,

 

министра обороны,министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государственных комитетов (исключая государст­венный комитет по авиации) назначаются на должности Прези­дентом Республики Беларусь, заместители иных министров — Со­ветом Министров по согласованию с Президентом.

Такая зависимость свидетельствуют и об определенной под­чиненности республиканских органов государственного управле­ния Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все ука­занные государственные органы находятся в двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».

Наличие двойного подчинения требует четкого разграничения компетенции между Президентом Республики Беларусь и Сове­том Министров Республики Беларусь в отношении рассматривае­мых органов.

Органами, подчиненными Совету Министров, являются коми­теты при нем. Воздействие Президента на них, конечно, существу­ет, но оно значительно меньше, чем со стороны Совета Министров.

По сфере (области) деятельности республиканские органы государственного управления делятся на органы хозяйственного назначения, социально-культурной направленности, администра­тивно-политической значимости, многопрофильные.

К органам хозяйственного назначения относятся Министер­ство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-комму­нального хозяйства, Министерство промышленности, Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет лесного хо­зяйства и все государственные организации, подчиненные Совету Министров.

Органами социально-культурной направленности являются Ми­нистерство здравоохранения, Министерство культуры, Минис­терство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма и др.

К республиканским органам административно-политического характера относятся Министерство внутренних дел, Министер­ство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Комитет государственной безопасности, Государствен­ный комитет пограничных войск и др.

Многопрофильные органы государственного управления — это органы, которые ведают вопросами нескольких сфер. К ним сле­дует отнести Министерство связи, Министерство статистики и

 

анализа, Министерство торговли, Министерство информации, Го­сударственный комитет по авиации, Комитет по науке и техноло­гиям, Комитет по ценным бумагам и др. Все они ведают и хозяй­ственными и социально-культурными вопросами.

 

Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления

 

Каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.

Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоя­щие звенья находятся, как правило, в административно-территори­альных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура — это внутреннее устройство системы, строение системы.

Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают адми­нистративно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управле­ния и др. В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» уста­новлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-террито­риальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в уста­новленном порядке их территориальные органы».

Существует несколько видов структур системы государствен­ного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.

Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управ­ления. Им является республиканский орган. Нижестоящие орга­ны отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного — это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и тех­нологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с

 

правами юридического лица, например, Департамент контроля ка­чества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Рес­публики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, ве­роятно, следует считать исключением из общего правила.

Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, нахо­дящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) — республиканского органа государственного управления и управляе­мого объекта (рис. 5).

 

 

Рис. 5

 

Подобная структура существует в управлении промышлен­ностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляе­мые объекты — промышленные предприятия, организации; Ми­нистерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубе­жом; Государственный комитет пограничных войск и погранзаста­вы, иные объекты управления; Государственный таможенный ко­митет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную струк­туру можно назвать основной.

Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнитель­ная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы го­сударственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Напри­мер, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непо­средственно управляют в своей сфере учебными заведениями, а Ми­нистерство культуры, Министерство сельского хозяйства и про­довольствия, кроме того и некоторыми другими объектами — театра­ми, сельскохозяйственными предприятиями республиканского значе­-

 

 

ния. Указанные республиканские органы управляют и иными объектами, не входящими в двухзвенную систему.

Двухзвенная система управления наиболее рациональна и менее затратная. Однако она не так распространена, как трехзвен­ная, которая строится с учетом административно-территориаль­ного деления, устройства государства. В этом случае двухзвенная система не всегда приемлема.

При двухзвенной системе осуществляется оперативное (не­посредственное) управление, прямая управленческая связь с пред­приятиями, учреждениями, организациями своей системы.

Трехзвенная структура системы республиканских органов го­сударственного управления состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учрежде­ние, предприятие, организация).

Трехзвенная структура системы характерна для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутрен­них дел райисполкомов; для области финансов — Министерство финансов, финансовые управления облисполкомов, финансовые отделы райисполкомов. Подобная структура системы управления имеет место и в области статистики и анализа, в области труда и социальной защиты. В сфере юстиции функционируют Министер­ство юстиции, управления юстиции в областях; низшим структур­ным звеном являются объекты управления: нотариальные конто­ры, судебные исполнители и др.

Следовательно, трехзвенная структура более сложна, требует больших финансовых затрат, большего количества управляющего персонала, чем предыдущая. Основой для ее существования явля­ется «режде всего наличие областей как административно-терри­ториальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную ком­петенцию, круг подведомственных им вопросов.

Четырехзвенная структура состоит из республиканского ор­гана; областного органа (Минского городского); органа в районе; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.

Данная структура имеет место в системе министерств образо­вания, здравоохранения и культуры.

При четырехзвенной структуре управление осуществляется в области общего среднего образования по схеме (рис. 6).

 

 

 

 

Рис. 6

 

В области здравоохранения схема управления следующая (рис. 7);

 

 

Рис. 7

 

 

Четырехзвенная структура управления в области культуры, торговли аналогична предыдущим. Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Последних не может быть в системе органов внутренних дел, ста­тистики и анализа, труда.

 

Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объ­ектами, требуется четкое разграничение полномочий между все­ми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно. В связи с этим не исключается превалирование централизации над децентрализацией, т.е. подме­на вышестоящими органами нижестоящих в решении вопросов. Нередко в нормативных правовых актах, определяющих право­вой статус органов, можно встретить запись о том, что вышестоя­щий орган может решить любой вопрос, относящийся к компе­тенции нижестоящего органа, вместо того, чтобы оказывать по­мощь нижестоящему органу, убеждать его в правильном решении или, наконец, заставить поступать в соответствии со своими тре­бованиями и желаниями, если это необходимо.

Кроме того, вышестоящие органы обладают правом отмены актов нижестоящих, и не только по причине их незаконности, но и ввиду нецелесообразности, т.е. существует много иных возмож­ностей, средств у вышестоящих органов по отношению к нижес­тоящим, чтобы не осуществлять их подмену.

Вероятно, обоснованно будет постепенно отказываться от широкого применения двойного подчинения, особенно при нали­чии «президентской вертикали». Оно в ряде случаев просто не­желательно — например, в области культуры, здравоохранения, физической культуры и др.

Существующая организационная структура систем управле­ния предполагает наличие соответствующего органа государствен­ного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управле­ния, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обяза­тельно должна быть — методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре1. Воплощением ее является Президент, высший законодательный орган и Правительство, рес­публиканские органы.

 

[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 62.

 

 

Внутренняя структура республиканских органов государственного управления

 

Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутрен­нюю (организационную) структуру.

Внутренняя структура органа — это совокупность внутрен­них подразделений, его внутреннее устройство. В структуре рас­крывается содержание органа, его основное предназначение. Струк­тура определяет название органа.

Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразде­лений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реали­зуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государ­ственного управления.

Структура Министерства здравоохранения включает: минис­тра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадровой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпидемиоло­гии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирования и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материально-техничес­кой базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообразования и управ­ления государственным имуществом здравоохранения; контроль­но-ревизионный отдел; управление бухгалтерского учета и отчет­ности; управление делами.

В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отра­жающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; замести­тели министра юстиции; управление организационного обеспече­ния деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правово­го просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общес­твенных объединений; управление по авторским и смежным пра­-

вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого го­сударственного регистра юридических лиц; отдел учета и право­вой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.

Внутренняя структура Государственного таможенного комитета отражает его особенности и включает: председателя комитета; за­местителей председателя комитета; управление организации тамо­женного контроля; управление борьбы с контрабандой и админис­тративными таможенными правонарушениями; управление тариф­ного регулирования и таможенных платежей; управление тамо­женной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструкту­ры; управление кадров и подготовки личного состава таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизи­онное управление; договорно-правовое управление.

Таким образом, внутренними структурными подразделениями республиканского органа государственного управления являются главные управления, управления и отделы. В соответствии с Ука­зом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились новые структурные звенья под названием «департамент». Они образуются в министерствах для осуществления специальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответ­ствующего министерства, являются более крупными структурными звеньями по сравнению с указанными выше.

Департамент нормотворческой деятельности создан в Ми­нистерстве юстиции Республики Беларусь без прав юридического лица (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21 декабря 2001 г. № 1838 «О создании в структуре Министер­ства юстиции Департамента нормотворческой деятельности»1).

Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, Департамент по делам молодежи создан в Министерстве образования на базе ликвидированного Государ­ственного комитета по делам молодежи, Департамент контроля образования — на базе ликвидированной Республиканской госу­дарственной инспекции системы образования Республики Бела­русь, подчиненной Совету Министров.

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9645.

Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства. Последние не обладают правами принимать реше­ния от своего имени в соответствии с Примерным положением о департаменте министерства с правами юридического лица, утвер­жденным постановлением Совета Министров Республики Бела­русь от 22 октября 2001 г. № 1521 «О некоторых вопросах орга­низации деятельности департаментов министерств»1. Они созда­ются по решению Правительства Республики Беларусь, а их ру­ководитель назначается на должность и освобождается от долж­ности соответствующим министерством. Это министерство утвер­ждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.

Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров. Он подчиняет­ся непосредственно министру и вправе издавать правовые акты. В части 5 пункта 6 Примерного положения о департаменте ми­нистерства с правами юридического лица записано, что департа­мент принимает решения ненормативного характера, но обяза­тельные для исполнения всеми организациями, находящимися в ведении департамента. Одновременно в части 7 этой же статьи департаменту предоставлено право утверждать уставы этих орга­низаций, а в частях 4 и 7 пункта 8 руководителю департамента предоставлено право утверждать положения о структурных подраз­делениях, структуру и штатное расписание департамента, т.е. при­нимать акты нормативного характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответствия: в одной части статьи запрещается принимать нормативные акты, в другой — разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, положения, структуру и штаты право­вым актом ненормативного характера.

В департаменте с правами юридического лица может созда­ваться коллегия в составе руководителя департамента (председа­тель коллегии), его заместителей и других работников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе при­нимать решения, направленные на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления. Однако такие решения оформляются

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 101, 5/9233.

 

протоколом и представляются министру для принятия соответ­ствующих постановлений или приказов. Решения коллегии по иным вопросам могут реализовываться приказами и распоряже­ниями руководителя департамента. Вероятно, здесь имеется ввиду, что решения, регулирующие отношения внешнего характера, не внутрисистемные, требуют оформления постановлениями минис­терства, а решения внутрисистемного характера могут оформлять­ся приказами и даже распоряжениями руководителя департамента.

Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного ха­рактера. В этом видится определенное его сходство с внутренни­ми структурными подразделениями министерства, созданными с учетом полного функционализма.

В настоящее время больше всего создано департаментов без прав юридического лица в Министерстве финансов:

1)Департамент государственных знаков;

2)Департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;

3)Департамент страхового надзора;

4)Департамент бюджетной политики;

5)Департамент налоговой политики и доходов бюджета;

6)Департамент финансирования непроизводственной и со­циальной защиты;

7)Департамент рынка ценных бумаг и денежно-кредитной политики;

8)Департамент финансов производственной сферы и комму­никаций;

9)Департамент финансов внешнеэкономических связей и внеш­него долга.

Девять департаментов в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия: по хлебопродуктам; внешнеэкономической дея­тельности; животноводства; механизации и технического прогрес­са с главной государственной инспекцией за техническим состоя­нием машин и оборудования (главтехнадзор); образования, науки и кадров; по делам инвестиций и строительства; продовольствия; растениеводства; экономики.

В Министерстве экономики созданы с правами юридического лица: Департамент по предпринимательству; Департамент по управ­лению государственным имуществом; Департамент по санации и банкротству; фонд поддержки малого и среднего бизнеса; фонд государственного имущества.

 

В структуре названных органов государственного управле­ния, как и в других подобных органах, имеются руководство, звенья, играющие основную роль, и иные структурные элементы.

К руководству относятся руководитель органа (министр, пред­седатель государственного комитета или комитета), заместители руководителя.

Звеньями, играющими основную роль, являются те, в кото­рых выражается само назначение органа. В Министерстве финан­сов, сельского хозяйства и продовольствия все названные выше департаменты являются основными структурными подразделени­ями, в Министерстве юстиции — управление организации обеспе­чения судов; отдел организации обеспечения деятельности адво­катуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие, названные в пунктах 6—11 указанного выше перечня. В Государственном таможенном комитете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управ­ление борьбы с контрабандой и административными таможенны­ми правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей.

Иными структурными звеньями служат структурные подразде­ления, занимающиеся вопросами кадров, строительства, социально­го развития, материально-технического обеспечения, управления де­лами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер, присущи всем республиканским органам государственного управления.

Главные управления, управления, комитеты, отделы, департа­менты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечеб­но-профилактической помощи Министерства здравоохранения состоит из отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отде­ла материнства и детства, сектора методологии и анализа меди­цинской статистики.

Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится на определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Ми­нистерства по налогам и сборам состоит из начальника отдела, главного государственного налогового инспектора — заместителя

 

 

начальника отдела, четырех главных государственных налоговых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.

Таким образом, между руководителем республиканского орга­на (министром, председателем комитета) и конкретным исполни­телем (служащим) образуются промежуточные звенья.

Названия структурных звеньев отражают основное содержа­ние их деятельности, которое составляют функции органа.

Структура и штатная численность министерства, государствен­ного комитета или комитета, органа государственной организации утверждается приказом министра или руководителем иного рес­публиканского органа государственного управления.

Правовой статус структурных подразделений не всегда оди­наков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю струк­туру. Однако одни из них — чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие — распространяют свою деятельность на нижестоящие подчиненные и неподчинен­ные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго — могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управ­ления, например, ГАИ в Министерстве внутренних дел.

Внутренние структурные звенья имеют внешние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают не­обходимую информацию, обрабатывают ее соответствующим обра­зом и представляют свое квалифицированное заключение руко­водству органа (министру, председателю комитета или одному из их заместителей, курирующему подобный вопрос).

По этой причине правомерно назвать подобные звенья струк­туры аппаратом1 республиканского органа государственного управ­ления. В.М. Манохин вообще все звенья структуры назвал «рабо­чим аппаратом данного органа»2.

Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетен­цией, являющейся частью компетенции органа. Например, юри­дическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Ми­нистерстве юстиции — управление организации обеспечения дея­-

 

1Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 171.

2Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 81.

тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просве­щения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешнрю связи с областными управлениями юсти­ции, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения указа­ния, а тем более издавать правовые акты в отношении названных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчинен руководству министерства или другого республиканского органа государственного управления.

В то же время некоторые структурные звенья, например, такие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные санитарио- эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на долж­ность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь, Правовой статус этих органов определен Законом Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. «О сани­тарно-эпидемиологическом благополучии населения»1.

Подобные структурные звенья имеются в Министерстве вну­тренних дел (ГАИ, следственный комитет с правами юридического лица), в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица), в Министер­стве сельского хозяйства и продовольствия (Департамент по хле­бопродуктам с правами юридического лица) и др.

Задачи и компетенция указанных структурных подразделе­ний в значительной мере зависят от задач и компетенции со­ответствующих министерств, они являются специализированны­ми и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.

Между структурными звеньями аппарата республиканского орга­на существуют горизонтальные и вертикальные связи. Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуров­невыми. Вертикальные связи свидетельствуют о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае руководитель главного управ­ления (управления, отдела) подчиняется министру, председателю го­сударственного комитета (комитета), его заместителям.

[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. Кг 19. Ст. 238

 

Подобное подчинение существует и внутри структурного под­разделения. Его начальнику подчиняются руководители управле­ний (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О линейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняется по всем во­просам и во всех отношениях только одному начальнику. В ре­зультате один начальник имеет несколько подчиненных, а подчи­ненный — одного начальника, от которого получает все указания.

Схематично организационные линейные связи в государствен­ном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 8):

 

 

 

 

 

Рис. 8.

 

 

Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.

В данных структурах имеют место и функциональные отноше­ния. Каждое структурное подразделение выполняет одну или не­сколько функций и соотносится с руководителем (вышестоящим органом) только по вопросам своих функций. В соответствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведомственными

 

 

организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функ­циям, ведение ограниченного круга вопросов.

В настоящее время построение внутренней структуры респуб­ликанских органов управления осуществляется с ограниченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев министерства, государственного комитета, комитета не обладает властными пол­номочиями в отношении подведомственных органу организаций, а следовательно, не может воздействовать на них властно, с при­менением принудительных средств.

Между тем их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций — с рассматриваемыми структур­ными звеньями. Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могут распространяться на другие министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, подчиненные им государственные организа­ции, негосударственные организации, а также граждан.

Схематично организационные связи в государственном управ­лении с полным проявлением функциональности можно предста­вить следующим образом (рис. 9):

 

 

Рис.9

 

 

Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функци­онального характера. Имеет место линейно-функциональный тип связей.

В рамках внутренней структуры министерства, государствен­ного комитета, комитета происходит разделение (специализация) и кооперация управленческой деятельности.

 

 

Основные функции республиканских органов государственного управления

 

 

Структура республиканского органа государственного управ­ления складывается с учетом содержания его функций, поэтому правомерно утверждать, что внутренняя структура органа являет­ся структурой функциональной.

Создание органа и его специфика определяются не только специальными задачами, но и основными функциями. Основными называются функции, которые выражают главное назначение рес­публиканского органа и присущи только ему.

Эти функции закрепляются в нормативном правовом акте, определяющем правовой статус данного органа. Так, функции Министерства юстиции нашли отражение в Положении о Минис­терстве юстиции Республики Беларусь. Основными из них явля­ются:

 

1)разработка проектов законодательных и иных норматив­ных актов;

2)дача заключений о проектах законодательных актов Рес­публики Беларусь, постановлений Совета Министров Респуб­лики Беларусь и международных договоров Республики Бела­русь;

3)осуществление правовой экспертизы правовых актов На­ционального банка, министерств и других республиканских орга­нов государственного управления, областных, Минского город­ского Советов депутатов, областных и Минского городского испол­комов, за исключением индивидуальных правовых актов;

4)разработка и осуществление мер, направленных на совер­шенствование организации работы судов и укрепление независи­мости судей;

 

5)организация работы по материально-техническому, финан­совому, организационному и кадровому обеспечению областных, Минского городского, районных (городских) судов и организа­ций системы Минюста, повышение квалификации кадров этих органов и организаций, методическое, организационное и кадро­вое обеспечение Белорусского военного суда, межгарнизонных военных судов;

6)осуществление контроля за исполнением приговоров, опре­делений и постановлений судов по уголовным делам в части иму­щественных взысканий, определений и постановлений судов по гражданским делам, постановлений по делам об административ­ных правонарушениях, а также постановлений и решений других органов, исполнение которых возложено на судебных исполните­лей;

7)регистрация нагрудных знаков государственных органов, иных государственных организаций и общественных объедине­ний, ведение Государственного регистра нагрудных знаков;

8)осуществление в установленном порядке лицензирования отдельных видов юридической деятельности;

9)руководство нотариатом Республики Беларусь;

10)осуществление общего руководства деятельностью отделов записи актов гражданского состояния;

11)согласование печатей, штампов политических партий, про­фессиональных союзов, других общественных объединений;

12)регистрация политических партий, профессиональных со­юзов, других общественных объединений, осуществление контро­ля за соответствием их деятельности Конституции Республики Беларусь, действующему законодательству и их уставам;

13)организация научно-исследовательской работы в области криминологии, криминалистики и судебной экспертизы, руковод­ство деятельностью Научно-исследовательского института про­блем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы;

14)осуществление в установленном порядке накопления, хра­нения, систематизации и предоставление в пользование правовой информации.

 

Каждую из этих функций может выполнять одно или не­сколько структурных подразделений. Чаще всего на одно струк­турное звено возлагается осуществление нескольких функций. Не исключается выполнение той или иной функции отдельным долж­ностным лицом.

 

Сопоставив перечень вышеназванных функций со структурой Министерства юстиции, можно констатировать, что на одно такое крупное структурное подразделение, как управление, возлагается осуществление нескольких функций. Например, управление орга­низации обеспечения деятельности судов призвано реализовывать все функции, касающиеся судов. Подобное относится и к отделу организации работы нотариата и загсов, являющемуся одним из структурных звеньев управления нотариата, загсов, правового про­свещения и лицензирования юридической деятельности.

В управлении организации таможенного контроля Государ­ственного таможенного комитета одну функцию контроля осу­ществляют отделы: таможенного контроля; валютного контроля; отдел контроля за доставкой товаров; нетарифных мер и экспор­тного контроля. Таким образом, осуществление одной функции контроля в названном управлении требует применения разных способов.

При этом следует подчеркнуть, что функция первична, струк­турное звено, созданное для ее реализации,— вторично. Между тем, правильно указывает В.Г. Вишняков, что «функция не су­ществует сама по себе, вне субъектов, ее осуществляющих»1.

Основные функции Правления Национального банка опреде­ляют его специфику и предназначение, например:

1)утверждение годового отчета о работе Национального банка;

2)установление но согласованию с Президентом Республики Беларусь размера (квоты) участия иностранного капитала в бан­ковской системе Республики Беларусь;

3)регулирование кредитных отношений;

4)регулирование денежного обращения;

5)определение порядка расчетов;

6)осуществление валютного регулирования;

7)осуществление государственной регистрации, реорганиза­ции и ликвидации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций;

8)регулирование банковской деятельности;

9)утверждение в установленном порядке размеров и порядка создания и использования резервного и других фондов (кроме уставного), а также специальных резервов общих банковских рисков Национального банка;

 

[1] Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М„ 1972. С. 13.

 

 

10) определение порядка формирования резервов банков и небанковских кредитно-финансовых организаций (п. 56 Устава Национального банка Республики Беларусь1).

Каждый республиканский орган имеет и неосновные функции. Однако они .не отражают его особенностей, главного назначения, поскольку являются однотипными, тождественными функциям иных республиканских органов государственного управления. К та­ким функциям следует отнести внутриорганизационные; внутрихо­зяйственные; планово-финансовые, бухгалтерские; кадровые; право­вого назначения; капитального строительства; социального харак­тера (развития).

В литературе высказано мнение, что в ходе управленческой деятельности осуществляются общеорганизационные, специали­зированные и обслуживающие функции2. Преобладающая часть названных выше функций относится к специализированным, по­скольку они предназначены для решения особых вопросов и тре­буют от субъектов, их осуществляющих, специальных знаний, например, в области юриспруденции, капитального строитель­ства, финансово-бухгалтерской, нотариата, загсов, таможенного дела и т.д.

Реализация общеорганизационных функций не только предпо­лагает наличие подобных знаний у соответствующих субъектов, но и требует от них умения организовать дело: руководство под­чиненными, подбор, расстановку и воспитание кадров, утвержде­ние структуры органа и его штатного расписания, т.е. осущес­твление таких функций, которые организуют, направляют работу органа (структурного подразделения).

Функции, связанные с канцелярской работой, делопроизвод­ством, называются обслуживающими функциями. Некоторые уче­ные относят к ним и бухгалтерские функции, функции учета и отчетности. Автор полагает, что они больше подходят ко второму виду функций.

Вероятно, правильным будет выделить в отдельный вид функ­ции правоохраны. Функции правоохраны — это действия, преиму­щественно связанные с применением мер административного при­нуждения.

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.

2 Научные основы государственного управления в СССР. С. 278.

 

Среди них наиболее распространенными являются функции превенции, выражающиеся прежде всего в контроле за неподчинен­ными субъектами, так называемыми третьими лицами. Подобные функции осуществляют республиканские органы государственного управления, наделенные надведомственными полномочиями. Та­кие функции следует назвать надведомственными.

Способы контроля весьма разнообразны. Это и выдача лицен­зий, государственная регистрация, дача заключений, дача согла­сия, осуществление экспертизы и т.д. При этом основными спосо­бами контроля являются проверки, надзор, наблюдения.

Функции правоохраны республиканские органы государствен­ного управления осуществляют как непосредственно сами через структурные подразделения, так и с помощью подчиненных или уполномоченных органов. Например, Национальный банк Рес­публики Беларусь осуществляет функцию валютного контроля как непосредственно, так и через уполномоченные банки (ст. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь), Министер­ство по налогам и сборам проводит контроль за производством и оборотом алкогольной, непищевой спиртосодержащей продук­ции, спирта этилового и непищевого сырья и табачных изделий через свой департамент на правах структурного подразделения, а Министерство по чрезвычайным ситуациям осуществляет надзор за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике через соответствующий департамент с правами юри­дического лица.

Для отдельных органов государственного управления функции правоохраны являются основными. К таким органам прежде всего относятся Министерство внутренних дел, Министерство по налогам и сборам, Комитет государственного контроля, Комитет государ­ственной безопасности.

К данному виду функций следует отнести также отмену не­законных актов, привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности.

Функции республиканских органов государственного управ­ления делятся на общие и специальные.

Общими называют функции, которые присущи в той или иной мере всем республиканским органам, т.е. функции государственного управления. К ним относятся: прогнозирование, планирова­ние, организация, регулирование, руководство, координация, конт­роль, учет.

 

К специальным относятся функции, необходимые для обеспе­чения нормальной работы соответствующей отрасли (сферы). Они разнообразны, и среди них можно выделить основные и не­основные, вспомогательные и обслуживающие.

В системе республиканских органов основные функции мож­но разделить на внутренние и внешние.

Внутренние функции служат данным органам для организа­ции их системы, ее функционирования, а также функционирова­ния ведомства, т.е. совокупности органов (организаций), входя­щих, например, в ту или иную отрасль.

Внешние — это надведомственные функции. Они подчеркива­ют, что деятельность республиканского органа распространяется на другие республиканские и местные органы, а нередко и на органы (организации) негосударственного характера.

Внешние функции присущи большинству республиканских органов государственного управления. Однако у одних из них та­кие функции являются преобладающими, основными, у других — как бы дополнительными, второстепенными.

Внешние функции являются преобладающими у органов, по­строенных по функциональному принципу, например, Министер­ства финансов, Министерства по труду и социальной защите, Ми­нистерства статистики и анализа, Министерства экономики и не­которых других.

К органам, у которых данные функции являются как бы вто­ростепенными, относятся Министерство образования, Министер­ство культуры, Министерство здравоохранения и др.

 

 

Полномочия республиканских органов государственного управления

 

Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответ­ствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не мо­гут быть реализованы. По этой причине важным является не толь­ко возложение на республиканский орган функций, но и обеспече­ние их соответствующим объемом полномочий.

"Наиболее важными полномочиями по руководству всеми отраслями и сферами обладают Президент и Совет Министров. Между тем, подобное положение не исключает того, что для обеспечения непосредственного управления каждой отраслью и

 

сферой государство в лице Президента создает орган, полностью отвечающий за ее состояние, развитие и функционирование. На­пример, в статье 7 Таможенного кодекса определено, что общее управление таможенным делом осуществляет Президент Респуб­лики Беларусь, а республиканским органом государственного управления, осуществляющим непосредственное руководство та­моженным делом в Республике Беларусь, является Государствен­ный таможенный комитет Республики Беларусь.

Об этом свидетельствует и глава 2 Закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», в которой регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения на­циональной безопасности и обороноспособности государства, внеш­неполитической деятельности. В то же время образованы респуб­ликанские органы государственного управления для непосредст­венного управления всеми названными сферами.

Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовитель­ный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характе­ра — это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями поль­зуется, как правило, только руководящий состав, а также работни­ки, относящиеся к представителям власти, и отдельные структур­ные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационно­го и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состо­яния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.

В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Полномочия конкретного характе­ра определяются на основании этих общих в правовом акте, уста­навливающем статус того или иного республиканского органа.

Наиболее правильно рассматривать полномочия применитель­но к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего

 

 

полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.

Полномочия внутреннего характера — это те, которые пред­назначены для организации отраслевого (ведомственного) управ­ления. К ним относятся полномочия по решению вопросов рес­публиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управле­нию деятельностью подведомственных предприятий, организа­ций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономичес­ких нормативов эффективности хозяйствования подведомствен­ных предприятий, объединений и организаций; по кадровым во­просам.

Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфи­ческий характер данной отрасли. В отрасли существуют вышесто­ящие и нижестоящие органы во главе с республиканским орга­ном государственного управления. Решения последнего как отрас­левого органа имеют обязательную силу лишь для подведом­ственных организаций, предприятий, учреждений и их должнос­тных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздей­ствовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковы­ми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, органи­зации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образова­ния осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (систе­ме). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором — надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Ми­нистерство образования управляет отраслью и несет ответствен­ность за всю сферу образования, национальную систему образова­ния Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве обра­зования Республики Беларусь).

При этом следует также учитывать, что невозможно отождес­твлять полномочия по управлению отраслью в нынешних услови­ях с такими же полномочиями в условиях, когда превалировала

централизация. В настоящее время объекты управления — пред­приятия, учреждения, организации (фабрики, заводы и даже шко­лы, вузы и т.д.) — получили значительную самостоятельность. По этой причине изменяется содержание понятия «управление от­раслью», Сама же отрасль государственного управления как сис­тема (совокупность), «...связанная с общностью конкретного объ­екта управления (например, сельское хозяйство, здравоохране­ние, внутренние дела и т.п.)»1, возглавляемая республиканским органом, сохранилась. Следовательно, происходит прежде всего эволюция полномочий по управлению отраслью.

В понятие «организация отраслевого (ведомственного) управ­ления» следует включать и управление, осуществляемое функци­ональными органами (например, Министерством финансов, Ми­нистерством статистики и анализа, Министерством по труду и социальной защите) в пределах своей системы, т.е. подчиненны­ми органами и организациями.

Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управ­ления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведом­ственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфе­ра финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, тру­да и социальной защиты и т.д.

Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государствен­ного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере огра­ничивается осуществлением только одной или нескольких управ­ленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.

Данные обстоятельства позволяют сделать следующие выводы:

1)в определение министерства (в ч. 4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516) вкладывает­ся неоднозначное понимание отрасли. Для приведения его в одно русло правильным было бы после слов «координирующий дея­тельность» убрать букву «в» и вставить слова «по вопросам»;

2)необходимо различать отрасль управления и сферу управ­ления;

 

[1] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 50

 

3)один и тот же республиканский орган государственного управления осуществляет, как правило, отраслевое управление и управление в соответствующей сфере;

4)управление отраслью — это деятельность, связанная с осу­ществлением совокупности управленческих функций, а управле­ние в определенной сфере — это деятельность по реализации одной или нескольких таких функций;

5)в понятие отраслевого (ведомственного) управления вклю­чается управление, осуществляемое функциональными органами в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и органи­зациями;

6)следует различать полномочия внутреннего (отраслевого) и внешнего (надотраслевого) характера.

Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции — Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отрас­левой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управ­ления.

Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональ­ных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состоя­ние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осущес­твлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размеще­нии и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объ­единений и учреждений всех форм собственности, предпринимате­лей, осуществляющих свою деятельность без образования юриди­ческого лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользо­ваться и распоряжаться государственным имуществом, находя­щимся на их балансе, и т.д.

Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных пред­приятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объек-­

 

 

ты находятся в непосредственном ведении республиканских орга­нов.

Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет че­рез промежуточные органы, например управления (отделы) облис­полкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.

Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуще­ствлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, раз­рабатывать экономические нормативы эффективности хозяйство­вания и нормативы по административно-управленческому персо­налу, управлять их имуществом и т.д.

Кроме того, республиканские органы проводят государствен­ную кадровую политику, направленную на комплектование соб­ственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обе­спечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в со­ответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специа­листов с высшим и средним специальным образованием, согласо­вывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответству­ющих управлений и отделов.

Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономи­кой, социально-культурной или административно-политической областью.

В области экономики основные полномочия связаны с орга­низацией производства по созданию материальных благ, конку­рентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных спе­циалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой полити­-

 

ческих и экономических интересов в международных отношени­ях, обеспечения государственной и общественной безопасности.

Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве до­полнительных, второстепенных, у других — в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характе­ра, ко второму — функциональные, т.е. действующие с проявле­нием полного функционализма.

Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчи­ненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управле­ния. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широ­ки и предназначены для осуществления ограниченного количес­тва управленческих функций, чаще всего одной—трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управ­ление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогла­сованности действий различных республиканских органов и орга­низаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенден­ций.

Органы, осуществляющие ограниченные функциональные пол­номочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основны­ми,— надведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобла­дают органы первого вида.

Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полно­мочия распространяются на не подчиненные органам, их осущес­твляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самос­тоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненнос­ти и формы собственности; полномочия являются специализиро­ванными; имеются полномочия по применению мер администра­тивного принуждения.

 

Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, прове­дению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиа­ции согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами опе­раций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь1). Национальному банку предоставле­но право регулировать денежное обращение, кредитные отноше­ния, определять порядок расчетов, осуществлять валютное регули­рование, а также банковскую деятельность (чч. 4, 5, 7 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь).

Государственный комитет по авиации осуществляет регули­рование цен (тарифов) по перевозке пассажиров, грузов и багажа авиационным транспортом в соответствии с действующим зако­нодательством (п. 4.5 названного Положения), Министерство архи­тектуры и строительства регулирует деятельность министерств и других республиканских органов государственного управления, облисполкомов и Минского горисполкома в области строитель­ства, архитектуры, градостроительства, производства строитель­ных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной дея­тельности в строительстве (п. 5.7 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). Оно упол­номочено обеспечивать проведение государственной вневедом­ственной экспертизы проектной документации (п. 5.9 указанного Положения).

Национальный банк и Министерство юстиции вправе осу­ществлять регистрацию, а Государственный комитет по авиации и Министерство образования — утверждение.

Полномочия внешнего характера являются специализирован­ными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.

Достаточно широки полномочия внешнего характера по при­менению мер административного принуждения. Подобное исклю­чается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых орга­-

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.

 

нов. Они вправе применять все виды мер административного при­нуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания.

Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Рес­публики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по по­жарному надзору вправе за нарушение правил пожарной безопас­ности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (ч. 3 ст. 204 КоАП), Министр архитектуры и строительства и его заместители наделены правами налагать административные взыскания за нарушение правил строитель­ства (ч. 2 ст. 2102 КоАП), Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь и его заместители также обладают по­добными правами (ч. 3 ст. 215 КоАП).

Рассматриваемыми полномочиями наделены Главный госу­дарственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь и его заместители (ч. 3 ст. 217 КоАП), руководитель Государствен­ной племенной службы Республики Беларусь и его заместитель (ч. 3 ст. 217), Министр природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды и его заместители (ч. 3 ст. 218), Министр лесного хо­зяйства (ч. 3 ст. 221), начальник Государственной инспекции электросвязи Министерства связи (ч. 2 ст. 223 КоАП) и др.

 

 

Формы работы республиканских органов государственного управления

 

Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно - правовые и государственно-управленческие.

Организационно-правовыми формами работы республикан­ских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республи­канских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы— единоначалие.

Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.

 

В настоящее время все республиканские органы государ­ственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.

В нормативных правовых актах, определяющих статус респуб­ликанских органов, нет четкой регламентации того, каким являет­ся орган— единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах рабо­ты. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.

При этом в каждом подобном документе особо подчеркивает­ся, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные за­писи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Нацио­нального банка Республики Беларусь определено, что Председа­тель Правления Национального банка несет персональную ответ­ственность за выполнение функций, возложенных на Националь­ный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», хотя в статье 1 подчер­кивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.

Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его дея­тельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие пре­обладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право изда­вать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Респуб­лики Беларусь).

Единоначалие проявляется не только в работе министра, ру­ководителя иного республиканского органа, но и в работе замес­тителей руководителя, которую они ведут в соответствии с рас­пределенными обязанностями. Заместители также обладают власт­ными полномочиями и могут давать обязательные для исполне­ния указания.

Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед-

 

 

невных делах, таких, как проведение или участие в различных за­седаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служеб­ным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными мате­риалами, письмами и т.д.

Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается кол­легиальным органом. Руководитель коллегиального органа осу­ществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.

Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.

Коллегии существуют во всех республиканских органах госу­дарственного управления. В их состав входят руководитель рес­публиканского органа (он же является и председателем колле­гии), его заместители по должности и иные работники этого орга­на. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчи­ненных ему организаций.

Не существует правовой нормы, четко предписывающей ко­личественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записа­но, что в состав коллегии входят руководитель республиканского органа государственного управления, его заместители по долж­ности, иные работники соответствующей отрасли или сферы управления. В ее состав разрешается включать работников подве­домственных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республи­канскому органу самостоятельно определять их состав. Напри­мер, в состав коллегии Министерства архитектуры и строитель­ства входят министр, его заместители, другие руководящие работ­ники центрального аппарата министерства, а также могут входить руководящие работники местных исполнительных и распоряди­тельных органов, организаций, ученые и представители государ­ственных, общественных и научных учреждений. В составе кол­легии могут быть даже руководители исполнительных комитетов

и других организаций, не входящих в систему Министерства архитектуры и строительства. Закон подобного не предусматривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.

В Положении о Министерстве связи предусмотрена возмож­ность включения в состав коллегии кроме министра и его замести­телей других работников Министерства связи; подобное обозначе­но и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образования. Персональный состав коллегии утвер­ждается Советом Министров.

В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установле­но, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами ми­нистров (руководителей республиканских органов государствен­ного управления)». В положениях же о некоторых республикан­ских органах предусматривается издание коллегиями постановле­ний. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Со­ветом Министров, в этой части не соответствуют указанному За­кону.

На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На за­седаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформ­лять в виде приказов руководителя органа.

Итак, в положениях о республиканских органах государствен­ного управления нет единого подхода к вопросу о видах актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий, в одних министерствах решения колле­гии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Поло­жения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь), в других — приказами либо постановлениями минис­терства (не коллегии министерства) (п. 9 Положения о Минис­терстве связи Республики Беларусь); в третьих — постановления­ми и приказами министерства (п. 12 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь). Наи­более правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Поло­жения о Министерстве юстиции Республики Беларусь: «Решения

 

коллегии, касающиеся внутриотраслевой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами министра, решения коллегии по иным вопросам — постановлениями Минюста».

Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы де­ятельности республиканского органа.

В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассмат­риваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.

Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотре­ния на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).

Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят за­крепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее ре­шения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, доклады­вая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.

В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в ка­ких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформля­ются как постановления коллегии, а в каких случаях находят за­крепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное реше­ние по данному вопросу. Желательно законодательным путем опре­делить, в каких случаях решения коллегий оформлять в поста­новлениях, а в каких— облекать в форму приказов.

Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов пра­вовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подго­товке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты пра­вовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты норма­тивных правовых актов республиканских органов подлежат юри­дической экспертизе Министерством юстиции.

Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллеги­альность, что свидетельствует о тесной связи форм организаци­онного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги­-

 

альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллеги­альности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других — коллегиальность дополняется единоначалием. Следо­вательно, «коллегиальность в единоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели в коллегиаль­ных органах управления»1. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.

Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместите­ли; Правление Национального банка; Совет директоров Нацио­нального банка.

Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Прези­дентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики, На­ционального собрания Республики Беларусь.

Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Совет директоров — исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из 10 членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководи­телем Совета директоров. Работа Совета директоров строится ана­логично работе Правления Национального банка.

Председатель Правления Национального банка руководит те­кущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений — главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, рес­публиканское унитарное предприятие «Белорусский межбанков­ский расчетный центр», республиканское унитарное предприятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Национально­го банка Республики Беларусь).

 

[1] Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств: Правовое положение и органи­зация работы. М., 1972. С. 12.

Формы государственно-управленческой деятельности респуб­ликанских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.

Правовыми формами республиканских органов считаются пра­вовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде слу­чаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: прика­зы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, пра­вила, методические указания, указания, разъяснения, государст­венные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.

Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положе­ния, правила, методические указания, разъяснения).

Издание приказов и дача указаний являются наиболее рас­пространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепле­ние. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.

По общему правилу каждый вид (тип) органов государствен­ного управления должен иметь только ему присущие виды право­вых актов. В определенной части это условие соблюдается. Напри­мер, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Рес­публики Беларусь принимает постановления и т.д.

Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов. Такая тенденция не всегда оправдана, а практика не во всех случаях соответствует действующему законодательству.

Например, повсеместно республиканские органы стали про­водить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. Во-первых, в части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных орга­нах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)», а не постановлениями; во-вто­рых, не во всех положениях о республиканских органах им пре­доставлено право издавать подобные акты; в-третьих, в издании

 

таких актов нет никакой необходимости, поскольку решения кол­легий вполне могут проводиться приказами. Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постанов­ления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими под­черкивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению и Совету директоров Национального банка. Издание их единоначальными органами нежелательно.

Если бы решения коллегий оформлялись в форме постанов­лений коллегий министерства, а не выступали от имени всего ми­нистерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они явля­лись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.

Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не име­ют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом — приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты немогутиметь юридической силы без актов, их сопровождаю­щих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструк­ций, регламентов и правил определяется юридической силой норма­тивного правового акта, которым они утверждены». Явно подчерки­вается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статьей указанного право­вого акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.

Правовой акт управления — это форма выражения, закрепле­ния управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юри­дическую форму — форму акта.

Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издав­-

 

ший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполно­моченных (уполномоченного) подписывать соответствующие пра­вовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозна­чающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.

Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д.— это, по существу, не правовые акты, а только решения орга­нов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им не­обходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.

Для того чтобы избежать возникновения подобных проблем, существует, по мнению автора два выхода:

1. в приказ, постановление, распоряжение включать регла­менты, инструкции и т.п. в качестве текстов;

2. издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самосто­ятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.

В первом случае правовой акт, например, «О правилах охра­ны труда при работе на высоте»1, может выглядеть следующим образом:

О ПРАВИЛАХ ОХРАНЫ ТРУДА ПРИ РАБОТЕ НА ВЫСОТЕ

Постановление коллегии Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 28 октября 2001 г. № 52   В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 января 2001 г. N2 28 «О концепции…

САНАТОРИЕВ-ПРОФИЛАКТОРИЕВ, ПАНСИОНАТОВ С ЛЕЧЕНИЕМ И ДРУГИХ ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИИ

Инструкция Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 23 мая 2001 г. № 38   На основании постановления Совета Министров Республики Бе­ларусь от 11 февраля 1998 г. № 217 «О государственной…

Организация работы республиканских органов государственного управления

 

 

Одной из важных составляющих в организации работы республиканских органов государственного управления является четкое распределение обязанностей между министром, председа­телем государственного комитета, председателем комитета и их заместителями. Распределение обязанностей необходимо не толь­ко для четкости, слаженности в организации работы, но и для персональной ответственности каждого за порученное дело.

В положении о том или ином республиканском органе персо­нальная ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций обычно возлагается на министра, руководителя иного республиканского органа. Однако это не означает, что с его заместителей снимается такая ответственность. Заместители не­сут, по существу, такую же ответственность, как и руководитель, но каждый за свой участок работы.

Основное назначение распределения обязанностей заключа­ется в том, чтобы установить оперативный контроль за работой аппарата, обеспечить наблюдение за выполнением решений, ока­зывать помощь структурным подразделениям (управлениям, отде­лам) в их повседневных делах.

Распределение обязанностей осуществляется как в коллеги­альных, так и в единоначальных органах в пределах сферы дея­тельности органа, включая все управления и отделы, иные струк­турные подразделения центрального аппарата республиканского органа.

Распределение обязанностей между руководителями респуб­ликанского органа предполагает, что в ведение каждого из них передается определенный круг вопросов.

Назначением Президентом Республики Беларусь министра, ру­ководителя иного республиканского органа, заместителей министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным

 

ситуациям, председателя Комитета государственной безопасности, председателя Государственного комитета пограничных войск, пред­седателя Государственного таможенного комитета и Советом Ми­нистров — заместителей иных министров по согласованию с Прези­дентом Республики Беларусь, заместителей председателей комитетов при Совете Министров в определенной мере решается вопрос о распределении основных обязанностей.

Круг вопросов, входящих в ведение министра, закрепляется в специальном нормативном правовом акте «Положении о Минист­ре Республики Беларусь», утвержденном Указом Президента Республики Беларусь 21 ноября 2001 г. №692\ Принятие настоя­щего документа свидетельствует о существенном повышении ста­туса Министра как руководителя основной структуры в системе государственного отраслевого (функционального) управления, его роли в проведении государственной политики в соответствующей отрасли (сфере деятельности). Компетенция министра, руководи­теля иного республиканского органа государственного управления, частично закрепляется в положении о том или ином республикан­ском органе. Например, в Положении о Министерстве спорта и ту­ризма Республики Беларусь (п. 8) записано, что министр руково­дит деятельностью Министерства и несет персональную ответ­ственность за выполнение возложенных на это Министерство за­дач и функций; распределяет обязанности между своими замести­телями, руководителями структур Минспорта; согласовывает кан­дидатуры на должности руководителей соответствующих местных органов управления физической культурой, спортом и туризмом; утверждает структуру и штатное расписание работников аппарата Минспорта, положения о его структурных подразделениях, струк­туру и численность подчиненных ему организаций в пределах рас­ходов на их содержание, а также уставы этих организаций; самос­тоятельно распоряжается имуществом и средствами Минспорта в пределах, установленных законодательством и сметой; назначает на должности и освобождает от должностей работников централь­ного аппарата Минспорта и руководителей подчиненных ему орга­низаций и учреждений2.

 

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №11, 1/3252.

2 Там же. № 56, 5/6125.

 

 

Кроме того, руководителем республиканского органа осущес­твляется внутреннее распределение обязанностей между ним и его заместителями с учетом их знаний, опыта и образования.

Распределение обязанностей закрепляется документально: в одних органах — приказами руководителя республиканского орга­на, в других — фиксируется в протоколах заседания коллегии или иных документах, имеющих юридическое значение.

Важную роль в организации работы республиканских орга­нов играет ее планирование. Планирование осуществляют все республиканские органы. Оно способствует успешной работе рас­сматриваемых органов, помогает целенаправленно ее организовы­вать.

Планирование осуществляется по времени, по субъектам.

По времени планирование бывает перспективным (годовым) и текущим (квартальным).

По субъектам различают три вида планирования:

а) планирование в целом работы министерства, иного респуб­ликанского органа (общий план);

б) планирование работы структурного подразделения минис­терства или иного республиканского органа;

в) планирование работы коллегиального органа министерства или иного республиканского органа.

Нередко в общих планах работы предусматриваются также вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии.

В перспективных (годовых) планах выделяются наиболее важ­ные вопросы, решение которых необходимо для успешного разви­тия отрасли (сферы). Квартальные планы составляются с учетом годового плана с распределением мероприятий по месяцам. В них намечается решение вопросов, являющихся наиболее важными на данный период времени.

Составление плана начинается заблаговременно, до оконча­ния срока действующего плана. В составлении проектов общих планов и планов работы коллегий участвуют все подразделения министерства, иного республиканского органа.

Составление проектов планов начинается в структурных под­разделениях республиканского органа. Их руководители самосто­ятельно намечают вопросы, которые они хотели бы включить в план. При определении круга вопросов учитываются конкретные потребности развития отрасли (сферы), указания вышестоящих органов, руководства органа, коллегии, ходатайства нижестоящих

 

 

подразделений и других органов и организаций, предложения обще­ственности, высказывания в печати и т.д.

Вопросы, намечаемые для включения в проект плана, предва­рительно согласовываются с заместителями руководителя респуб­ликанского органа, курирующими соответствующие вопросы, струк­турные подразделения. Затем перечень вопросов передается лицу, ответственному за составление проекта плана — заведующему отделом, помощнику министра, председателя государственного ко­митета, комитета или ответственному секретарю коллегии. Проект плана рассылается членам коллегии и начальникам структурных подразделений для ознакомления. Обычно он выносится на обсуж­дение и утверждение коллегии.

Перспективные и текущие планы работы республиканского органа в зависимости от конкретных условий дополняются и изменяются в процессе их выполнения. По отдельным вопросам (мероприятиям) могут меняться сроки их решения (проведения). Если план продуман, обсужден, он является важным документом, направляющим и организующим работу республиканского органа государственного управления.

В планы работы республиканского органа обычно не включа­ются вопросы, которые рассматриваются в форме единоначалия. Однако в планах некоторых органов находят отражение вопросы, подлежащие рассмотрению на совещаниях (оперативных совеща­ниях) отдельно у министра и каждого заместителя министра. Та­кая практика существует, например, в Министерстве юстиции. Планирование совещаний помогает заранее определить наиболее важные вопросы и надлежащим образом подготовить их.

Другие республиканские органы включают в свои планы вопросы учебы руководящих работников подчиненных организа­ций, проведения выездных семинаров-совещаний с участием ру­ководящих работников и специалистов министерства по оказа­нию практической помощи на местах, изучению и обмену опытом работы (Министерство по налогам и сборам).

Порядок подготовки проектов планов закрепляется, как пра­вило, в регламентах министерства, иного республиканского орга­на государственного управления. В них определяется и порядок внесения вопросов на рассмотрение республиканского органа и порядок подготовки нормативных правовых актов.

На рассмотрение министерства, иного республиканского орга­на могут вноситься вопросы структурными подразделениями, име­ющими самостоятельность, т.е. действующими с проявлением пол­

 

ного функционализма, а также нижестоящими органами. К таким вопросам относятся лишь те, которые не могут быть рассмотрены ими самостоятельно.

Вопросы вносятся руководителями этих органов, одновремен­но представляется проект решения с кратким изложением сути вопроса и обоснованием необходимости принятия данного реше­ния в докладной записке с приложением в необходимых случаях соответствующих расчетов и других материалов. Названные мате­риалы рассматриваются управлениями (отделами) республикан­ского органа согласно их компетенции, которые высказывают свое мнение в виде заключения. Затем они передаются для рассмотре­ния и подписания курирующему данные вопросы заместителю руководителя республиканского органа.

Проекты нормативных правовых актов, приказов визируются заместителем руководителя, а также юридическим управлением и представляются на подпись руководителю министерства, иного республиканского органа. Подобный порядок существует и при подготовке проектов правовых актов, создаваемых в министер­стве, ином республиканском органе. Подготовка проектов норма­тивных правовых актов должна осуществляться в соответствии с законодательством о нормативных правовых актах.

Как правило, проекты нормативных правовых актов создают­ся в структурных подразделениях республиканского органа. Под­готовленные проекты визируются руководителем (его заместите­лем) структурного подразделения, а также соответствующим за­местителем министра, председателя государственного комитета (комитета) и юридическим управлением. Если проекты затраги­вают интересы иных структурных подразделений, то визируются также их руководителями.

В юридическое управление вместе с проектом нормативного правового акта представляется справка, содержащая основание для издания правового акта.

Правовые акты подписываются руководителем республикан­ского органа.

Организация работы коллегии представляет собой более сложный процесс. Коллегии осуществляют свою работу в форме заседаний. На заседание выносятся вопросы, предусмотренные планом работы коллегии (общим планом). Перед каждым заседа­нием составляется проект повестки дня заседания. В нее включа­ются и неплановые вопросы. На каждое заседание выносится не­сколько вопросов.

 

 

Проект повестки дня за пять и более дней составляется секре­тарем коллегии, помощником руководителя республиканского орга­на или другим лицом, которому поручено заниматься этими во­просами, и представляется на утверждение председателю колле­гии. Вопросы, плохо подготовленные или потерявшие актуаль­ность, могут исключаться председателем коллегии из повестки дня до заседания коллегии или в ходе самого заседания.

Для лучшей организации работы коллегий в республикан­ских органах установлен определенный порядок подготовки и представления материалов к заседаниям. Он определяется регла­ментом республиканского органа и самой коллегией с учетом особенностей каждого органа и накопленного опыта.

Как правило, подготовка материалов на рассмотрение колле­гий организуется руководителями структурных подразделений. В подготовке могут участвовать комиссии, советы, действующие при республиканском органе.

Материалы состоят из справки (докладной записки), которая содержит краткое изложение существа вопроса и обоснования предложений, включенных в проект решения коллегии; проекта приказа (постановления) руководителя республиканского органа, который должен быть предварительно завизирован руководите­лем заинтересованных подразделений этого органа, руководите­лями других учреждений и организаций, а также заместителем министра (иного республиканского органа), курирующим данный участок работы; списка лиц, приглашаемых на заседание колле­гии, с указанием их должности.

В некоторых республиканских органах в зависимости от во­проса, кроме того, требуется представить объяснительную запис­ку с точными и конкретными указаниями путей и средств, с по­мощью которых предлагается проводить данный акт в жизнь. Если реализация акта потребует отпуска денежных средств, то должна быть приложена записка с конкретными указаниями способов их получения.

В ряде республиканских органов государственного управле­ния введено правило, согласно которому проекты решений не должны превышать определенного объема (например, пять стра­ниц машинописного текста).

Все материалы, представляемые на рассмотрение коллегии, подписываются руководителями организаций, вносящих вопрос.

При подготовке вопроса на заседание коллегии республикан­ский орган в случае необходимости не ограничивается только по-

 

лучением указанных материалов, а создает специальные комис­сии с участием членов коллегии для предварительной проверки состояния дел на местах. В таких случаях в материалы входит и справка о проверке, подписанная председателем комиссии.

Проект решения коллегии и материалы к нему представля­ются секретарю коллегии, как правило, не позднее чем за шесть дней до заседания коллегии. При несвоевременном представле­нии материалов секретарь может снять вопрос с повестки дня за­седания коллегии, проинформировав об этом председателя колле­гии. Вопросы, по которым в названный срок не были представлены необходимые материалы, могут быть включены в повестку дня только с разрешения председателя коллегии или лица, его заменяю­щего.

В тех случаях, когда материалы не могут быть представлены в указанные сроки или необходимость в обсуждении планируемо­го вопроса отпала, лица, ответственные за его подготовку, долж­ны письменно поставить об этом в известность председателя кол­легии и о его решении сообщить секретарю коллегии не позднее срока, предусмотренного для составления повестки дня заседания коллегии.

Заседания коллегии созываются председателем коллегии, т.е. министром, иным руководителем республиканского органа (а в его отсутствие — лицом, исполняющим его обязанности) в со­ответствии с планом работы или в зависимости от конкретных условий.

В положении о том или ином республиканском органе не указана периодичность заседаний коллегий. Об этом говорится в регламенте министерства, государственного комитета (комитета), и каждый орган решает данный вопрос по своему усмотрению. Общего правила не существует. Заседания коллегий в среднем проводятся один—три раза в месяц в установленные дни недели.

Могут проводиться расширенные, внеплановые и выездные заседания. Председательствует на заседаниях руководитель рес­публиканского органа (он является председателем коллегии), а в его отсутствие — первый заместитель или по поручению руково­дителя — один из его заместителей.

Заседания коллегии считаются правомочными при условии присутствия на них не менее половины членов коллегии. На засе­даниях могут присутствовать помимо членов заинтересованные лица, вызванные (приглашенные) на заседание коллегии. Пригла­шенные лица обладают правом лишь совещательного голоса.

На расширенных заседаниях присутствуют лица, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу. Мо­гут проводиться и совместные заседания коллегий нескольких республиканских органов для обсуждения вопросов, представля­ющих взаимный интерес.

Каждое заседание начинается с утверждения повестки дня. Процедура проведения заседаний коллегий, как и их продолжи­тельность, в положениях не урегулирована. Она регулируется рег­ламентами. В некоторых органах установлено время на доклад до 15 минут, для содоклада — до 7 минут, для выступления в прени­ях — до 5 минут, для справок до 2 минут. В отдельных случаях председательствующим на заседании может быть установлено иное время.

Докладчиками по рассматриваемым вопросам выступают, как правило, руководители и ответственные работники структурного подразделения, вносившего вопросы на рассмотрение, содокладчи­ками — лица, участвовавшие в подготовке данных материалов. Ко­личество выступающих не ограничивается. Между тем, если вопрос становится вполне ясным, председательствующий может прекра­тить обсуждение, сделав заключение по рассматриваемому вопросу. После этого коллегия принимает по нему решение. Принятие этого решения, как правило, не сопровождается голосованием.

Председательствующий по окончании обсуждения обычно формулирует соответствующие предложения, руководствуясь пред­ставленным проектом, и путем опроса выясняет, кто из присутству­ющих имеет свои предложения, замечания, возражения. При их отсутствии решение считается принятым единогласно. В случае разногласий проводится голосование. Решение считается принятым, если за него проголосует больше половины присутствующих членов коллегии.

При возникновении разногласий между председательствую­щим и членами коллегии руководитель вправе провести в жизнь свое решение, сообщив о возникших разногласиях Совету Минис­тров. Члены коллегии в свою очередь могут довести до сведения Совета Министров свое мнение. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствую­щий на заседании.

Решения заносятся обычно в протокол заседания коллегии. Они могут проводиться в жизнь постановлением или приказом республиканского органа. Форма акта определяется на заседании

 

 

коллегии с учетом мнения лиц, представивших проект решения (акта) по данному вопросу.

Заседания коллегий оформляются протоколом. В нем отра­жаются существенные моменты, характеризующие обсуждаемый вопрос. Протокол состоит из двух частей: вводной и основной. Во вводной части указываются порядковый номер протокола, дата, фамилии и инициалы председательствующего, членов коллегии, а также других присутствующих с указанием должности, фамилии и инициалов. Основная часть протокола состоит из пронумеро­ванных разделов, соответствующих повестке дня. В разделе ука­зывается наименование вопроса. Под чертой наименования вопро­са фиксируются фамилии выступавших и участвовавших в обсуж­дении вопроса в порядке очередности их выступлений. В некото­рых органах в протоколах не отражают содержание выступлений. Протокол коллегии подписывается председательствующим на за­седании и секретарем коллегии не позднее трех—пяти дней после заседания.

Решение коллегии в виде протокольной записи заносится не­посредственно в протокол, в соответствующий раздел, а в виде обсуждаемого постановления — прилагается к протоколу с краткой записью в протоколе о решении по данному постановлению.

В указанные выше сроки с учетом предложений и замечаний, высказанных в ходе обсуждения, принятые коллегией решения окончательно дорабатываются руководителем структурного под­разделения, ответственного за внесение вопроса, на рассмотрение коллегии, который визирует его у членов коллегии и представля­ет через секретаря коллегии на подпись председательствующему.

В некоторых республиканских органах ведется картотека по вопросам, рассмотренным на заседаниях коллегии.

 

 

Глава X

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Понятие, назначение и виды органов местного управления

В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государствен­ных органов — Парламента, Совета… В конституциях других стран по-разному решается рассмат­риваемый вопрос.… Управление тесно связано с органами, его осуществляющи­ми. Тем не менее, раздел V Конституции Республики Беларусь…

Порядок образования и состав исполнительных комитетов (местных администраций)

Порядок образования названных органов состоит из двух этапов. Первый этап заключается в назначении их руководителя. На втором этапе назначаются… В соответствии со статьей 119 Конституции руководители рассматриваемых органов… Председатели исполнительных комитетов базового уровня (городских (городов областного подчинения), районных)…

Подотчетность и подчиненность органов местного управления

Местные исполнительные комитеты (местные администра­ции) подотчетны и подконтрольны, т.е. они обязаны отчитывать­ся перед соответствующим органом,… В частях 6, 9 статьи 9 и частях 9 и 11 статьи 11 Закона «О мест­ном управлении…  

Основные функции органов местного управления

В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяются в отдельную статью функции исполнительных комитетов (местных… Основные функции исполнительных комитетов тесно связа­ны с их задачами. Они… Следует различать функции исполнительного комитета и пред­седателя исполнительного комитета, местной администрации и…

Компетенция местных исполнительных комитетов (местных администраций)

В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Рес­публике Беларусь» не выделяется компетенция органов местного управления, как в Законе «О… Местные исполнительные комитеты (местные администра­ции) обладают всеми… Права и обязанности в указанном Законе закрепляются раз­дельно для исполнительных комитетов и председателей…

Формы работы исполнительных комитетов (местных администраций)

Формы работы исполнительных комитетов (местных администра­ций) делятся на два вида: организационно-правовые и управленческие. Местные исполнительные комитеты и местные администра­ции являются… В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Рес­публике Беларусь» регулируются периодичность и правомочность…

О ТАРИФАХ НА УСЛУГИ ПО САНИТАРНОЙ ОЧИСТКЕ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ

Решение Гомельского областного исполнительного комитета от 24 октября 2001 г. № 796 9/1678 (01.11.2001)   В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 мая 1999 г. № 285 «О некоторых мерах по стабилизации цен…

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТРУКТУРУ ГРОДНЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО

КОМИТЕТА

Распоряжение Гродненский областной исполнительный комитет от 4 апреля 2001 г. № 301 г. Гродно   1)Внести изменения в распоряжение председателя облисполко­ма от 8 февраля 2001 г. № 124р «О структуре областного…

Организация работы исполнительных комитетов (местных администраций)

Организация работы исполнительных комитетов (местных администраций), как и иных органов государственного управле­ния, имеет ряд составляющих:… Планирование — одна из важнейших и первейших функций управления, организации… Планы работы исполнительных комитетов (местных адми­нистраций) составляются на год, полугодие, квартал, месяц. В…

Правовой статус отделов, управлений и иных подразделений исполнительных комитетов (местных администраций)

 

В местных исполнительных комитетах, кроме сельских, по­селковых и городских, городов районного подчинения, создаются отделы, управления и структурные подразделения под иными на­званиями. Потребность в них определяется необходимостью раз­решения широкого круга вопросов в административно-террито­риальных единицах. Это специализированные органы, которые непосредственно и конкретно занимаются руководством отдель­-

 

ными отраслями или сферами управления, выполняют конкрет­ные внутренние аппаратные функции.

В Конституции БССР 1937 г. был дан перечень основных отде­лов и управлений исполкомов областных, районных и городских Советов народных депутатов с оговоркой о праве местных Советов (с утверждения вышестоящих органов государственной власти) на образование иных отделов и управлений в зависимости от особен­ностей и объема их хозяйства и социально-культурного строитель­ства. Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 «О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах» определе­на примерная структура областного, Минского городского, город­ского (городов районного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах.

Они образуются под разными названиями: отделы, управле­ния, главные управления, комитеты. В законодательстве отсут­ствуют критерии деления рассматриваемых органов на отделы и управления и др. Различие в названиях этих органов объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней струк­турой, численностью работников. Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управле­ний — главные управления, а из главных управлений, управле­ний или отделов — комитеты.

Существует немало отделов, являющихся самостоятельными структурными единицами. Вопрос о разграничении отделов и управлений можно считать несущественным. Вместе с тем наиме­нование каждого органа должно чем-то обосновываться, как, на­пример, в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государствен­ного управления, подчиненных Правительству Республики Бела­русь» давалось определение министерства, государственного ко­митета и комитета. Такое обоснование имеется и в Указе Прези­дента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О со­вершенствовании системы республиканских органов государствен­ного управления и иных государственных организаций, подчи­ненных Правительству Республики Беларусь».

В Положении об условиях оплаты труда работников органов го­сударственного управления, утвержденном постановлением Минис­терства труда Республики Беларусь от 16 мая 2001 г. № 58 установ­лено, что должность начальника управления вводится при наличии в штате не менее семи работников, включая начальника управления; начальника отдела — при наличии в штате не менее четырех работ­

ников, включая начальника отдела; заведующего сектором — при на­личии не менее трех работников, включая заведующего сектором.

В областных и Минском городском исполнительных комите­тах преобладают главные управления и комитеты. Например, в Минском горисполкоме из 33 структурных подразделений насчи­тывалось 23 управления (главные управления), 6 комитетов и только 4 отдела (самостоятельных).В то же время на районном (городском, городов областного подчинения) уровне преобладают отделы. Так, в местной Администрации Фрунзенского района г. Минска имелось всего два управления — управление внутрен­них дел и управление делами, все остальные — отделы, а в Докшицком районном исполнительном комитете кроме отделов было три управления — управление делами, управление капитального строительства, управление сельского хозяйства и продовольствия, остальные — отделы.

Немаловажной формой органов управления исполнительных комитетов являются главные управления и комитеты. Появление их в облисполкомах и Минском горисполкоме, вероятно, можно объяснить прежде всего особенностями сложного многоотрасле­вого хозяйства и культуры. Нельзя исключать и чисто прагмати­ческий фактор — желание уменьшить количество самостоятель­ных структурных подразделений исполнительного комитета, по­скольку в рассматриваемых исполнительных комитетах их боль­ше 30. Каждое главное управление (их в Минском горисполко­ме — два, в Минском облисполкоме — одно) и комитет (в Мин­ском горисполкоме — шесть, в Минском облисполкоме — восемь) состоит из управлений, а управления — из отделов.

В исполнительных комитетах (местных администрациях) соз­даются и структурные подразделения, которые называются по-ино­му, но по своему положению аналогичны отделам и управлениям, например главный врач района.

Основными признаками отделов и управлений исполнитель­ного комитета (местной администрации) являются:

1) организационная обособленность;

2) нахождение в штатном расписании исполкома (местной администрации); некоторые из них финансируются сверху, вы­шестоящими органами, например органы внутренних дел, финан­совые органы;

3) их создание исполнительным комитетом, как правило, по согласованию с вышестоящим органом; порядок их образования установлен законом;

 

 

4) отделы и управления предназначены: одни для внутриорганизационной работы, другие — для осуществления отраслевого управления в пределах административно-территориальной еди­ницы, третьи — для осуществления надведомственного (функцио­нального) управления в пределах той же единицы;

5) перечень отделов и управлений определяется самим исполко­мом, с учетом Указа Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001г. №723 «О структуре и численности работников исполнитель­ных комитетов и местных администраций районов в городах»;

6) отделы и управления подчинены исполнительному коми­тету, а также соответствующим вышестоящим органам государ­ственного управления, подотчетны тем и другим, т.е. находятся в двойном подчинении кроме внутриорганизационных, так называ­емого аппарата исполкома;

7) их правовой статус определяется самим исполкомом (по­ложения о них издаются исполкомом).

Отделы и управления являются органами местного управления. Они осуществляют специализированное управление, т.е. каждый отдел, управление осуществляют свою часть местного управления, связанную с его областью, сферой. Отделы и управления, кроме внутриорганизационных, управляют подведомственными исполкому предприятиями, учреждениями, организациями. Поэтому их систе­ма строится в основном применительно к основным отраслям и сферам деятельности исполнительного комитета. В исполнитель­ных комитетах преобладают отделы и управления.

Наиболее разветвленной является система отделов и уп­равлений облисполкомов и Минского горисполкома. Она вклю­чает: управления — главное управление кадров и организа­торской работы (Минский облисполком; в Минском гориспол­коме — управление организационно-кадровой работы); управле­ние делами; управление юстиции; главное управление (управле­ние) внутренних дел; управление информации; управление торговли, общественного питания и потребительских товаров; управление ценообразования; финансовое управление; управление бытового обслуживания населения; управление охраны здоровья; управление образования; управление социальной защиты; управ­ление по физической культуре, спорту и туризму; управление ре­гистрации и лицензирования; управление предприятиями комму­нального обслуживания; управление культуры; управление учета и распределения жилой площади и др.; отделы — юридический; топлива; коммунального хозяйства и благоустройства (г. Минск);

 

 

бухгалтерского учета и отчетности; писем и организации прие­ма граждан; хозяйственный; по архивам и делопроизводству и др.; комитеты — градостроительства, архитектуры и землеустройства; по делам молодежи; по экономическим и рыночным отношени­ям (г. Минск); по предпринимательству и инвестициям (г. Минск) и др.

Подобная структура городского управления существует в Гер­мании:1

Руководитель управления: бургомистр отдел предпринимательства

(городской директор) ЗАГС

общий отдел служба страхования

финансовое управление гражданская оборона

правовое управление отдел образования

управление образования и культры отдел культуры

управление социального обеспечения служба социального

и здравоохранения обеспечения

строительное управление отдел молодежи

управление общественных учреждений отдел спорта

управление экономики и транспорта отдел здравоохранения

основной отдел строительный отдел

отдел кадров отдел кадастра

статистическая служба отдел строительного надзора

пресс-служба квартирный отдел

ревизионный отдел отдел зеленого хозяйства

городское казначейство коммунальная служба

городская касса бойня

налоговая служба отдел рынков

отдел недвижимости ломбард

правовой отдел бани

полиция отдел экономики

служба оповещения отдел транспорта

 

 

В исполкомах городов областного подчинения были образо­ваны, как правило, управления — по экономике и рыночным отношениям; капитального строительства; архитектуры, градос­троительства и землепользования; управление делами; отделы — по управлению коммунальной собственностью, разгосударствле­-

 

1 Соколовский А.А. Указ. соч. С. 228.

 

нию и приватизации; торговли и сферы обслуживания; по учету и распределению жилой площади; социальной защиты, культуры и образования; по физической культуре, спорту и туризму; фи­нансовый; информации; внутренних дел; организаторской и кад­ровой работы.

В районных исполнительных комитетах обычно имелись управ­ления — управление делами; управление внутренних дел; управ­ление сельского хозяйства и продовольствия; управление эконо­мики и рыночных отношений; отделы — организаторской и кадро­вой работы; главный архитектор; по учету и распределению жи­лой площади, отделы — образования, культуры, физической куль­туры, спорта и туризма, социальной защиты. В них отсутствовал и отсутствует отдел здравоохранения, его функции осуществля­лись администрацией головной районной больницы (главвра­чом).

Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 утверждена Примерная структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), район­ного исполнительных комитетов, местных администраций рай­онов в городах, которая несколько отличается от установившейся на практике структуры названных органов государственного управ­ления. Она предусматривает значительно меньшее число струк­турных подразделений. Например, из 33 структурных подразде­лений Минского облисполкома и Минского горисполкома предло­жено образовать в облисполкомах 21 отдел, управление, комитет, а в Минском горисполкоме — всего 17. Кроме того, предписано сократить на 10% численность работников исполкомов и местной администрации, а также в Минском облисполкоме должно быть не более 630 работников, не считая персонала по охране и обслу­живанию зданий, в Минском горисполкоме — 808 работников. Немаловажным является предоставление права руководителям местных исполнительных комитетов оставлять в 2002—2005 гг. в своем распоряжении средства от экономии фонда оплаты труда, образующейся при сокращении численности работников органов местного управления сверх лимита, установленного названным Указом Президента, направлять их на материальное стимулиро­вание работников этих органов и в установленном порядке ру­ководителей исполкомов и местных администраций районов в городах.

 

В соответствии с положениями вышеназванного Указа ныне в Минском облисполкоме образованы следующие структурные под­разделения.

управление делами с отделом контроля и делопроизводства, отделом писем и организации приема граждан;

главное управление организационно-кадровой работы с орга­низационным отделом, отделом кадров и награждений; юридический отдел; финансово-хозяйственный отдел; управление юстиции;

комитет по архитектуре, градостроительству и территориаль­ному планированию;

управление по планированию, строительству и развитию строй- индустрии;

управление по чрезвычайным ситуациям, жилищно-правовым и коммунальным вопросам;

управление по земельным ресурсам и геодезии;

комитет по сельскому хозяйству и продовольствию;

управление по физической культуре, спорту и туризму;

управление культуры;

управление образования;

управление охраны здоровья;

комитет по труду и социальной защите;

управление бытового обслуживания;

управление антимонопольной и ценовой политики;

управление внутренних дел;

комитет по управлению государственным имуществом;

комитет экономики;

управление информации;

отдел по делам религий и национальностей;

отдел топлива и некоторые другие.

Структура Минского горисполкома состоит из:

управления торговли и услуг;

управления энергетики и городского хозяйства;

управления регистрации и лицензирования;

фонда государственного имущества;

управления градостроительства;

главного управления потребительского рынка;

управления статистики;

управления делами, в которое входят юридический отдел, отдел протокола и зарубежных связей, отдел писем и приема

 

граждан, отдел контроля, отдел по подготовке заседаний исполко­ма, отдел по архивам; управления юстиции;

управления организационно-кадровой работы;

финансового управления;

главного управления внутренних дел;

комитета экономики;

комитета по здравоохранению;

комитета строительства и жилищной политики;

комитета архитектуры, градостроительства и землеустройства;

комитета по образованию и делам молодежи;

комитета по труду и социальной защите;

управления культуры;

управления информации;

управления по физической культуре, спорту и туризму и не­которых других.

Структура Минского районного исполнительного комитета по существу не изменилась. Здесь наличествует: управление сельского хозяйства; управление внутренних дел; " управление экономики; управление капитального строительства; отдел земельных ресурсов и землеустройства; отдел архитектуры;

отдел по труду и социальной защите;

отдел образования;

отдел культуры;

отдел по делам молодежи;

отдел физической культуры, спорта и туризма;

отдел информации;

отдел записи актов гражданского состояния; финансовый отдел;

отдел организационно-кадровой работы; ревизор КРУ.

Перечень отделов и управлений свидетельствует о том, что ряд из них существует как в облисполкомах и Минском горис­полкоме, так и в горисполкомах областного подчинения и райис­полкомах (местных администрациях), другие имеются только в облисполкомах, Минском горисполкоме. К первым относятся управления: внутренних дел; образования; культуры; физической культуры, спорта и туризма; управление делами; финансовое

 

 

управление; труда и социальной защиты; сельского хозяйства и продовольствия (в сельских районах) и др.

Ко вторым относятся управления: юстиции; бытового обслу­живания; регистрации и лицензий; по делам религий и нацио­нальностей; энергетики и топливных ресурсов; внешнеэкономи­ческой деятельности; по ценообразованию; по архивам и делопро­изводству.

Все отделы и управления отличаются по направлению дея­тельности, характеру решаемых задач и выполняемым функциям.

По направлению деятельности их можно разделить на следу­ющие группы (виды):

1) отделы и управления производственного характера: архи­тектуры, градостроительства и землеустройства, капитального строительства, сельского хозяйства и продовольствия, энергетики и топливных ресурсов, торговли и общественного питания, по экономике, рыночным отношениям и приватизации, финансовым вопросам;

2) отделы и управления социально-культурной направленности: образования, культуры, социальной защиты, здравоохранения, по информационной работе, по физической культуре, спорту и ту­ризму, по работе с молодежью и др.;

3) отделы и управления по обслуживанию населения: торгов­ли и общественного питания, бытового обслуживания;

4) отделы и управления по обеспечению законности, общес­твенной безопасности и прав граждан: органы внутренних дел, юстиции, записей актов гражданского состояния;

5) отделы и управления организационно-технического назна­чения: организационно-кадровой работы, по работе с населением, управление делами — общий отдел, юрисконсульт (юридический отдел), бухгалтерия, приемная председателя исполкома, хозяй­ственная группа.

По характеру решаемых задач и выполняемым функциям отде­лы и управления разделяются на следующие группы (виды): внутри- организационные (вспомогательные), функциональные и отраслевые.

К первому виду относится так называемый аппарат исполни­тельных комитетов (местных администраций). Их называют еще вспомогательными структурами (звеньями), вспомогательным аппа­ратом. Название «внутриорганизационные структуры», «внутриорганизационный аппарат» является более приемлемым, в большей мере отражающим сущность входящих в эту группу отделов и управлений. Ведь основным их назначением является внутриорга-

 

низационная работа, работа по обслуживанию исполнительного ко­митета, оказанию ему помощи в подготовке и решении тех или иных вопросов, организации деятельности, информационному и юридическому обслуживанию исполнительного комитета, обеспече­нию контроля и проверки исполнения решений исполкома и вы­шестоящих органов, материально-техническое обслуживание.

Успешная работа исполнительного комитета (местной адми­нистрации) в немалой степени зависит от уровня организации, четкости и слаженности функционирования внутриорганизаци­онных подразделений. Они в полном смысле являются аппаратом исполкома, подобно Аппарату Совета Министров, его структур­ными звеньями, подобно большинству структурных подразделе­ний республиканских органов государственного управления.

Структура (система) рассматриваемых внутриорганизацион­ных подразделений зависит от уровня исполнительного комитета. Эти различия состоят как в разном количестве подобных струк­турных подразделений (в райисполкомах, местных администра­циях их меньше), так и в их штатах. Например, если в управле­нии делами как главном внутриорганизационном подразделении исполкома района работают 16 человек, то в управлении делами Минского горисполкома — в три—четыре раза больше. Кроме того, в районных, городских (городов областного подчинения) исполнительных комитетах (местных администрациях) этот аппа­рат имеет более простую структуру.

Для внутриорганизационного аппарата характерны следую­щие особенности;

1) у него отсутствуют какие-либо подчиненные объекты в отличие от функциональных и отраслевых отделов и управлений;

2) он не имеет двойного подчинения, которое присутствует у других видов отделов и управлений, т.е. внутриорганизационные структуры подчиняются только руководству исполкома, в систе­ме которого находятся,— это подчинение по горизонтали; верти­кальное подчинение отсутствует, т.е. аналогичным структурам вышестоящих органов, в частности облисполкомов, Минского го­рисполкома или соответствующего республиканского органа го­сударственного управления;

3) он не наделен правами издавать какие-либо правовые акты, т.е. не имеет властных полномочий;

4) у него нет полномочий на самостоятельную внешнюю дея­тельность, вступать в правоотношения с другими организациями за пределами исполнительного комитета.

К функциональным отделам и управлениям относятся такие структурные подразделения, которые предназначены для выпол­нения какой-то одной функции (например финансовый отдел, отдел цен, управление юстиции, отдел по труду и социальной за­щите, управление по экономике и др.).

Специфика отдельных функций исполнительных комитетов требует наличия специальных органов, осуществляющих эти функ­ции не в какой-либо одной отрасли, а в отношении всех отрасле­вых и неотраслевых, других функциональных органов, организа­ций, на всей территории административно-территориальной еди­ницы. Значение функциональных органов в системе местного управления постоянно возрастает в связи с повышением регули­рующей и контрольно-координирующей роли местных исполни­тельных комитетов.

Особенность рассматриваемых органов определяется предме­том их ведения. Функциональный орган, в отличие от отраслево­го, несет ответственность не за всю работу, состояние дел на подведомственном объекте, а только за одну выполняемую им функцию, но в отношении всех подведомственных данному испол­нительному комитету органов и организаций. Это позволяет функ­циональному органу в своей области деятельности давать обяза­тельные для исполнения указания и контролировать деятельность как подчиненных исполкому органов, так и не подчиненных, но расположенных на его территории.

Характерным для отраслевых отделов и управлений является то, что они непосредственно или через соответствующие органы нижестоящих исполкомов руководят всеми сторонами деятель­ности подведомственных им предприятий, учреждений и органи­заций и несут ответственность за их работу. К рассматриваемому виду относятся отделы и управления здравоохранения, образова­ния, культуры, торговли и общественного питания, коммунально­го хозяйства, сельского хозяйства и продовольствия, внутренних дел и др. Отраслевые отделы и управления непосредственно управ­ляют сетью предприятий сельского хозяйства, торговли и общес­твенного питания, коммунального хозяйства и бытового обслу­живания, учреждениями культуры, образования и др.

Отраслевые отделы и управления создаются лишь в тех слу­чаях, когда исполком сам не может обеспечить руководство су­ществующими на территории его ведения предприятиями, учреж­дениями, организациями, которые имеют территориальное значе­ние (районный или областной уровень). Например, управление

 

сельского хозяйства и продовольствия райисполкома может осу­ществлять руководство только сельскохозяйственными организа­циями районного значения. На территории же района могут на­ходиться сельскохозяйственные организации областного и даже республиканского значения. Если на территории района подоб­ных организаций не имеется или их слишком мало, то исполком сам может ими руководить и нет необходимости в соответствую­щих отраслевых структурах. В поселковых и сельских исполко­мах отделы и управления не создаются, поскольку руководство имеющимися в их ведении объектами могут осуществлять сами исполкомы.

Функциональные и отраслевые отделы и управления подчи­няются не только соответствующим исполнительным комитетам (местным администрациям), но и вышестоящим органам функци­онального и отраслевого управления, т.е. находятся в двойном подчинении. Двойное подчинение отделов и управлений, с одной стороны, дает возможность сочетать интересы центра и мест, сба­лансировать отраслевые, территориальные и функциональные на­чала в общей системе государственного руководства, с другой — превращает отделы и управления в' органы не только исполни­тельного комитета, но и в органы вышестоящих органов.

Функциональные и отраслевые отделы и управления имеют свою компетенцию и более самостоятельны в своей деятельности по сравнению с внутриорганизационными подразделениями. Они вправе издавать правовые акты — приказы, а некоторые из них — даже привлекать к административной ответственности, применять иные меры административного принуждения. Такими полномочи­ями не располагает исполнительный комитет, структурными под­разделениями которого являются подобные органы, например отде­лы, управления, главные управления внутренних дел. Государствен­ная санитарная инспекция, возглавляемая главным санитарным врачом, являющимся заместителем заведующего отделом здраво­охранения, или заместителем главного врача района.

Подобное «верховенство» некоторых отделов и управлений над исполнительным комитетом не снижает его статуса по отно­шению к этим отделам и управлениям. Исполкомы в большин­стве случаев обладают правом контроля, а также правом отмены незаконных правовых актов, изданных отделами и управлениями и связанных с функциональным или отраслевым руководством.

Организация работы отделов и управлений, формы их деятель­ности во многом схожи с организацией работы и формами деятель­-

 

 

ности исполнительных комитетов. В них осуществляется распреде­ление обязанностей, составление планов работы, ведется работа по подготовке проектов правовых актов, исполнению актов исполкома и вышестоящих органов, относящихся к их сфере (отрасли), и т.п.

Несмотря на многообразие отделов и управлений, разное пра­вовое положение, у них немало общего с точки зрения организа­ции работы. Отделы и управления имеют разное количество слу­жащих. В тех из них, которые состоят из нескольких человек, для лучшей организации работы, ее большей эффективности обязан­ности распределяются между руководителями отдела, управле­ния и другими ответственными работниками этого органа управ­ления.

Руководители отдела, управления, их заместители, начальни­ки подразделений и другие лица, ведающие соответствующим участком работы, в определенной мере решают вопрос о распре­делении обязанностей между остальными сотрудниками этих органов. В положениях об отделе, управлении определяется круг вопросов, подлежащих их ведению, очерчивается основная сфера деятельности руководителя этого органа управления. В осталь­ном осуществляется внутреннее распределение обязанностей меж­ду руководителем, его заместителями и работниками отдела, управ­ления с учетом знаний, опыта и образования работников. Распре­деление обязанностей оформляется приказом за подписью руко­водителя отдела, управления.

Одним из важнейших элементов в организационной деятель­ности отделов и управлений местных исполнительных комитетов является планирование работы, которое осуществляется всеми отделами и управлениями.

Планы подразделяют на перспективные и текущие. Перспек­тивные планы составляются обычно на полугодие. В них включа­ются наиболее важные, основные вопросы, решение которых не­обходимо для успешного выполнения задач, стоящих перед отде­лом, управлением, на данный период времени, с указанием меся­ца их решения. Текущее планирование реализуется в месячных планах, которые носят более детальный характер. В них намеча­ется проведение мероприятий, решение вопросов даже по дням. Некоторые отделы и управления составляют один подробный план на полугодие.

Перспективные и текущие планы составляются в соответ­ствии с действующим законодательством. При их разработке учи­-

 

 

тывается план работы исполнительного комитета, указания вы­шестоящих органов государственного управления.

Планы обычно состоят из нескольких разделов: вопросы, вы­носимые на заседания исполнительного комитета; вопросы для рассмотрения на совещаниях в отделе, управлении; вопросы конт­роля и организационно-практические мероприятия; вопросы, тре­бующие разрешения нижестоящими исполнительными комитета­ми. Например, в плане работы отдела социальной защиты Докшицкого райисполкома на первое полугодие 2001 г. выделены во­просы, выносимые на рассмотрение Бегомльского поселкового и сельских исполнительных комитетов.

В перспективные и текущие планы работы отдела, управления в процессе их выполнения в зависимости от конкретных условий могут вноситься дополнения и изменения. По отдельным меропри­ятиям (вопросам) могут пересматриваться сроки их проведения.

Организационно-правовые формы работы отделов и управле­ний несколько иные, чем исполнительных комитетов. Они строят свою деятельность на основе единоначалия. Во главе отделов и управлений стоят руководители (заведующие отделами и началь­ники управлений), которые несут единоличную ответственность за деятельность данных органов.

Заведующие отделами и начальники управлений наделены немалыми правами для обеспечения правильного функциониро­вания этих органов. В пределах предоставленных прав они изда­ют приказы.

Внутриорганизационные отделы не могут самостоятельно всту­пать в правовые отношения с государственными организациями и издавать правовые акты.

В работе отделов и управлений значительное место занимает организация исполнения актов вышестоящих органов государствен­ного управления, решений исполнительных комитетов, относя­щихся к их отрасли, сфере деятельности.

В целях исполнения актов вышестоящих органов отделы и управления могут издавать свои приказы, которые устанавливают конкретные задания и точные сроки исполнения для работников аппарата, руководителей подчиненных ему учреждений и органи­заций и нижестоящих органов. Главной стадией в организации исполнения является организаторская работа. Она проявляется в своевременном доведении до каждого работника-исполнителя ука­занных в приказе мероприятий, их материально-техническом

 

 

обеспечении, оказании практической помощи местным работни­кам, осуществлении контроля и проверки исполнения.

Значительное место в организаторской работе занимают про­ведение совещаний, семинаров, индивидуальных бесед, ознакомле­ние с деловыми бумагами, работа с письмами, прием посетителей. Важным участком деятельности является изучение, обобщение и распространение передового опыта работы нижестоящих звеньев, подчиненных предприятий, учреждений, организаций.

Отделы и управления выполняют различные задания, исхо­дящие от исполкомов. На них возлагается подготовка к заседани­ям исполнительных комитетов проектов решений по вопросам их ведения. Такая работа вызывает необходимость изучать практику, проводить соответствующие обследования, проверку с выездом на место.

Единоначалие не означает, что вся работа осуществляется ру­ководителем отдела, учреждения. На нем лежит ответственность за успешное осуществление задач, стоящих перед органом управле­ния. В деятельности отделов и управлений единоначалие сочетает­ся с коллегиальностью. Существуют разнообразные формы, обеспе­чивающие коллегиальное обсуждение наиболее важных вопросов. Одной из них являются постоянно действующие советы при отде­лах и управлениях. Они образуются при отделах образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, физической культуры, спорта и туризма.

Советы отделов и управлений — это совещательные органы, в состав которых входят лица, обладающие специальными знания­ми, работающие в различных учреждениях, расположенных на территории ведения отдела, управления. Они выступают в роли коллегий отделов и управлений.

В отделах и управлениях облисполкомов и Минского горис­полкома образуются коллегии. В их состав входит руководитель органа, его заместители, руководители наиболее значимых струк­турных подразделений, подчиненных предприятий, учреждений, организаций, специалисты.В этих же органах действуют и различ­ные советы. Не нарушая принципа единоначалия, коллегии, сове­ты как совещательные органы помогают руководителям отделов и управлений в решении важных вопросов их компетенции, в том числе вопросов по руководству нижестоящими отраслевыми (функ­циональными) органами.

 

Глава XI

 

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Понятие государственного служащего. Виды государственных служащих

Государственный служащий — субъект административного пра­ва и субъект государственно-служебных отношений. В административно-правовой литературе понятие государ­ственного служащего… К государственным служащим в узком смысле относятся слу­жащие государственного аппарата. Они, наряду с общими…

Обязанности, права и ответственность государственных служащих

Содержанием правового положения государственных служа­щих является совокупность множества их прав и обязанностей. Они представляют основной элемент… Государственные служащие призваны осуществлять свою де­ятельность в интересах…  

Классы, классные чины, звания, ранги государственных служащих

 

«Чины и звания издревле составляли основу всякой службы: государевой и государственной, конфессионной и научной. Иерар­хия титулов и должностей вводила стройный порядок в служеб­ные отношения, воспитывала служащих в почтении к старшим, в прилежании и исполнительности, одновременно открывала пер­спективы продвижения, повышения своего профессионального, а нередко и социального статуса. Не отказывались и не отказыва­ются от использования жесткой служебной иерархии и современ­ные демократические государства. Общество не могло придумать более яркого критерия оценки служащего как продвижение по чиновничьей лестнице. Неслучайно поэтому в Республике Бела­русь введены классы и разряды для государственных служащих, восстанавливаются или вводятся ранги во многих отраслях и сферах деятельности»2.

Для служащих государственного аппарата устанавливаются специальные классы. Порядок и условия их присвоения определя­ется Положением «О порядке и условиях присвоения классов слу­жащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата», утвержденного Указом Пре­зидента Республики Беларусь от 27 октября 1997 г. № 5453.

 

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 24. Ст. 443.

2 Чины, ранги, звания: Протокольное старшинство в Беларуси и за рубе­жом / Под ред. Л.В. Лойко. Мн., 1998. С. 3.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 31. Ст. 979

Всего для служащих государственного аппарата предусмотре­но 12 нумеруемых классов и один высший класс. Высший класс служащего государственного аппарата присваивается Президенту Республики Беларусь, Премьер-министру Республики Беларусь, Председателю Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателю Совета Республики Нацио­нального собрания Республики Беларусь, Главе Администрации Президента Республики Беларусь, Председателю Правления На­ционального банка, Государственному секретарю Совета Безопас­ности Республики Беларусь, Председателю Комитета государ­ственного контроля, Управляющему делами Президента Респуб­лики Беларусь, а также первым заместителям Премьер-министра Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Респуб­лики Беларусь, заместителям Премьер-министра Республики Бе­ларусь, председателям облисполкомов и Минского горисполкома. Высший класс присваивается одновременно с назначением на должность без принятия дополнительного решения по данному вопросу.

Присвоение классов служащих государственного аппарата осу­ществляется: Президентом Республики Беларусь — в отношении руководящих работников республиканских органов государствен­ного управления и должностных лиц, решение о назначении на должность которых принимается Президентом Республики Бела­русь, при назначении их на должность, а также в отношении председателей областных и Минского городского исполнитель­ных комитетов при утверждении их в должности; Премьер-министром Республики Беларусь — в отношении руководителей рес­публиканских органов государственного управления, назначаемых Советом Министров Республики Беларусь, при назначении их на должность; председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов — в отношении председателей город­ских, районных исполнительных комитетов при утверждении их в должности, а также в отношении глав местных администраций при назначении их на должность.

Присвоение классов служащих государственного аппарата иным лицам осуществляется соответствующими комиссиями, по­рядок создания и деятельности которых определяется Президен­том, Советом Министров, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, Цент­ральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведе­нию республиканских референдумов, Конституционным Судом,

 

 

Верховным Судом и Высшим Хозяйственным Судом, Прокурату­рой, облисполкомами и Минским горисполкомом или областным (Минским городским) Советом депутатов в зависимости от вида органа, в котором работают государственные служащие. Решение комиссии утверждается приказами (постановлениями, распоряже­ниями) органов, принявших решения о назначении либо избрании (утверждении) служащих на должность.

Присвоение классов служащих государственного аппарата про­изводится в последовательном порядке в соответствии с занимае­мой должностью, квалификацией служащего, стажем работы в го­сударственном аппарате, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. Приоритетное значение при этом имеет занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс служа­щего государственного аппарата. Советом Министров утвержден перечень должностей, соответствующих классам служащих госу­дарственного аппарата1.

Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, составляет, как правило, для служащих государственного аппарата, имеющих 12—10-й класс,— не менее 1 года, 9—7-й класс — не менее 2 лет, 6—4-й класс — не менее 3 лет. Присвоение очередных классов служащим государственного аппарата, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.

Служащим государственного аппарата, имеющим почетные звания, ордена Республики Беларусь и СССР, может быть при­своен класс служащего государственного аппарата (кроме выс­шего класса) на один выше по сравнению с классом, предусмот­ренным перечнем должностей, соответствующих классам служа­щих государственного аппарата. Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.

Лицам, принимаемым на должность в государственный аппа­рат впервые, класс служащего государственного аппарата присва­ивается, как правило, не ранее чем через 6 месяцев.

При переходе служащего государственного аппарата по соб­ственному желанию на низшую должность, возвращении на госу­дарственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс служащего государственного аппарата.

 

1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56; 2001. № 38.

Прокурорским работникам присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины (воинские звания): государственный советник юстиции 1-го клас­са, государственный советник юстиции 2-го класса, государствен­ный советник юстиции 3-го класса, старший советник юстиции, советник юстиции, младший советник юстиции, юрист 1-го клас­са, юрист 2-го класса, юрист 3-го класса,' младший юрист. Со­ответствие классных чинов замещаемым должностям прокурор­ских работников определяется пунктом 13 Положения «О прохож­дении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 25 июня 1996 г.1

Присвоение классных чинов производится в порядке очеред­ности и по истечении следующих сроков пребывания на долж­ностях: младшего юриста — 1 год, юриста 3-го класса — 2 года, юриста 2-го класса — 3 года, юриста 1-го класса — 3 года, младше­го советник юстиции — 4 года, советника юстиции — 5 лет. Сроки пребывания в классных чинах старшего советника юстиции и выше не устанавливаются. Классный чин «юрист 3-го класса» присваивается после стажировки лицами, окончившим высшие учебные заведения по юридической специальности со сроком обучения четыре года и более. Срок пребывания в классном чине «юрист 3-го класса» устанавливается в один год.

Классные чины государственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь, Ге­неральному прокурору Республики Беларусь — по представлению Председателя Верховного Совета Республики Беларусь. Иные клас­сные чины присваиваются Генеральным прокурором Республики Беларусь на основании представлений, вносимых прокурорами областей, города Минска и приравненными к ним прокурорами, за­местителями Генерального прокурора Республики Беларусь.

Воинские звания прокурорам и следователям военных про­куратур присваиваются в соответствии с Положением о прохож­дении военной службы офицерским составом Вооруженных Сил Республики Беларусь по согласованию с Генеральным прокуро­ром Республики Беларусь.

При приеме на работу в прокуратуру лиц, имеющих опыт юридической работы, Генеральный прокурор Республики Бела­-

 

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. №24. Ст. 443.

русь имеет право в пределах своей компетенции присвоить им классный чин, соответствующий должности, или ходатайствовать о присвоении такого классного чина. При переходе на службу в прокуратуру лиц из органов военной юстиции, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности Респуб­лики Беларусь им может присваиваться классный чин, соответ­ствующий имеющемуся у них воинскому (специальному) званию.

В отдельных случаях за примерное исполнение прокурорски­ми работниками служебного долга и достигнутые успехи в работе по укреплению законности Генеральный прокурор Республики Беларусь имеет право: присваивать работникам очередные клас­сные чины до истечения установленных сроков; при назначении на высшую должность присваивать классный чин без соблюдения очередности, но не более чем на два чина выше того, который имеет работник; присваивать очередной классный чин выше по­ложенного по занимаемой должности; вносить представления Пре­зиденту Республики Беларусь о присвоении классного чина госу­дарственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса.

Прокурорские работники, которым присвоены классные чины, состоят в них пожизненно.

Лицам, проходящим дипломатическую службу, с учетом за­нимаемых должностей и квалификацией присваиваются дипло­матические ранги. Порядок и условия присвоения дипломатичес­ких рангов предусмотрены Положением «О дипломатической службе Республики Беларусь»1. Согласно этому нормативному акту существуют следующие дипломатические ранги: атташе, тре­тий секретарь, второй секретарь второго класса, второй секретарь первого класса, первый секретарь второго класса, первый секре­тарь первого класса, советник второго класса, советник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго клас­са, Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посол.

Дипломатические ранги большинству лиц, проходящих ди­пломатическую службу, присваиваются Министром иностранных дел на основании рекомендаций специально созданной комиссии Министерства иностранных дел по служебной аттестации, присво­ению дипломатических рангов и классов служащих государствен­ного аппарата. Дипломатические ранги Чрезвычайного и Полно-

 

1 См.: Сборник действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 245—253; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; 2002. № 1.

мочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого класса, Чрезвычайного и Полномочного Посланника вто­рого класса присваиваются Президентом Республики Беларусь. Дипломатические ранги при выходе дипломатических работни­ков в отставку или на пенсию сохраняются за ними пожизненно.

Дипломатические ранги присваиваются также лицам, находя­щимся на дипломатической службе за границей в соответствии с занимаемыми ими должностями.

Выпускники высших учебных заведений не позже чем через два года работы на дипломатических должностях представляются к присвоению дипломатического ранга атташе.

Положением «О дипломатической службе Республики Бела­русь» определены также сроки нахождения в дипломатических рангах. Сроки нахождения работников в дипломатических рангах Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого и второго класса, Чрезвычайного и Полномочного Посла не устанавливаются.

Дипломатические ранги могут присваиваться во внеочеред­ном порядке.

Специальные звания присваиваются работникам органов фи­нансовых расследований, органов внутренних дел и военнослужа­щим.

Работникам органов финансовых расследований присваива­ются специальные звания рядового состава, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава финансовой мили­ции с учетом их квалификации, образования, занимаемой должнос­ти и других условий, предусмотренных Положением «О прохож­дении службы в органах финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь»1.

Первые специальные звания рядового и младшего начальству­ющего состава органов финансовых расследований присваиваются директором Департамента финансовых расследований. Первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава органов финансовых расследований до подполковника финансо­вой милиции включительно присваиваются Председателем Коми­тета. Военнослужащим (в том числе запаса), лицам начальствую­щего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, прокурорским работникам, а также слу­жащим государственного аппарата, имеющим класс служащего го­сударственного аппарата, принятым на службу в органы финансо­-

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.

вых расследований, первые специальные звания начальствующего состава присваиваются с учетом имеющихся у них воинских, спе­циальных званий, классных чинов, классов.

Первые специальные звания рядового и младшего началь­ствующего состава присваиваются лицам, имеющим возраст не более 30 лет, а первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава, как правило,— лицам не старше 35 лет.

При присвоении очередных специальных званий лицам рядо­вого и начальствующего состава, проходившим ранее военную службу, службу в органах внутренних дел, органах и подразделе­ниях по чрезвычайным ситуациям, прокуратуры, органах финан­совых расследований, в срок выслуги в первом специальном зва­нии засчитывается выслуга в равном ему воинском или специаль­ном звании, а также срок пребывания в соответствующем клас­сном чине.

Очередные специальные звания лицам рядового и началь­ствующего состава органов финансовых расследований присваи­ваются в последовательном порядке при соответствии нового зва­ния званию, предусмотренному по занимаемой штатной должнос­ти, истечении установленного срока выслуги в предыдущем зва­нии и при положительной аттестации. Очередные специальные звания до полковника финансовой милиции включительно могут быть присвоены досрочно и на одну ступень выше звания, пре­дусмотренного по занимаемой должности при наличии условий, указанных в Положении. Положением установлены также сроки выслуги в специальных званиях для сотрудников органов финан­совых расследований.

Законодательством Республики Беларусь предусмотрено при­своение воинских званий лицам рядового и офицерского состава вооруженных сил и органов внутренних дел.

Указом Президента Республики Беларусь от 19 июля 2000 г. №403 утверждено Положение «О прохождении военной службы офицерским составом вооруженных сил Республики Беларусь»1 и установлены для офицеров воинские звания по группам войскового и корабельного состава, включающие подгруппы младших, старших и высших офицеров. Для войскового состава предусмотрены следу­ющие звания: младший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан, майор, подполковник, полковник, генерал-майор, генерал- лейтенант, генерал-полковник; для корабельного состава — млад­-

 

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.№ 46, 1/2630.

 

 

ший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан-лейтенант, капитан 3-го ранга, капитан 2-го ранга, капитан 1-го ранга.

Воинские звания офицерского состава подразделяются на первые (младший лейтенант и лейтенант) и очередные.

Воинские звания офицерского состава присваиваются после­довательно в персональном порядке с учетом военной или иной специальной подготовки, занимаемой должности и условий, пре­дусмотренных Положением.

В органах внутренних дел также устанавливаются специаль­ные звания для рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Так же, как и в Вооруженных Силах, в зависимости от последовательности присвоения специальные зва­ния подразделяются на первые и очередные.

Специальные звания сотрудникам органов внутренних дел присваиваются персонально с учетом их образования, квалифика­ции, отношения к службе, выслуги лет и занимаемой должности, а также других условий, предусмотренных Положением «О прохож­дении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 но­ября 2001 г. №6711.

Первое специальное звание начальствующего состава может быть присвоено не выше специального звания майора милиции, майора внутренней службы.

Для судей судов Республики Беларусь в соответствии с По­ложением «О квалификационной аттестации и квалификацион­ных классах судей судов Республики Беларусь»2 предусмотрены специальные квалификационные классы: высший, первый, вто­рой, третий, четвертый и пятый.

Высший, первый и второй квалификационные классы при­сваивается Председателям Верховного Суда и Высшего Хозяй­ственного Суда, их заместителям и судьям этих судов; первый, второй, третий и четвертый квалификационные классы — предсе­дателям, заместителям председателей областных, Минского го­родского, районных (городских), Белорусского военного судов, межгарнизонных военных судов и хозяйственных судов областей, а также судьям областных, Минского городского, Белорусского

 

[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 111,1/3239.

2 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правитель­ства Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089; 1998. № 29. Ст. 737; На­циональный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №51

военного судов и хозяйственных судов областей. Судьям район­ных (городских) судов и межгарнизонных военных судов присва­ивается первый, второй, третий, четвертый и пятый квалифика­ционные классы. Судьи по административным делам и исполни­тельным производствам могут иметь третий, четвертый и пятый квалификационные классы.

Сроки пребывания в каждом квалификационном классе пре­дусматриваются следующие: в пятом квалификационном клас­се — 2 года; в четвертом квалификационном классе — 3 года; в третьем квалификационном классе — 4 года; во втором квалифи­кационном классе — 5 лет. Срок пребывания в первом квалифи­кационном классе не ограничен. Присвоение очередного квали­фикационного класса производится, как правило, по истечении срока нахождения в предыдущем классе. Высококвалифициро­ванному судье с учетом стажа работы в должности судьи и опыта работы допускается присвоение квалификационного класса вне зависимости от предусмотренного по занимаемой должности, а также без соблюдения последовательности и срока пребывания в присвоенном квалификационном классе, но не более чем на один квалификационный класс выше того, который предусмотрен пунк­том 15 Положения о квалификационной аттестации и квалифи­кационных классах судей судов Республики Беларусь.

Присвоение квалификационных классов, понижение в квали­фикационном классе и лишение квалификационного класса про­изводятся Президентом Республики Беларусь при наличии со­ответствующего представления и заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

За судьей, пребывающим в отставке, присвоенный ему ква­лификационный класс сохраняется пожизненно.

 

 

Государственная служба —

Вид трудовой деятельности служащих

Государственные служащие осуществляют свою деятельность в процессе государственной службы. Государственная служба явля­ется важным… Государство не может существовать без государственной службы. Государственная… дарственной власти, осуществления государственной деятельнос­ти в целом. Как социальное явление государственная служба…

Поступление на государственную службу

В основе поступления на государственную службу лежит прин­цип равенства всех перед законом (ст. 22 Конституции). В полном соответствии с этой… Поступление на государственную службу сопряжено с нали­чием правовых… требований и организационно-правовых способов замещения долж­ностей.

Прохождение государственной службы

 

Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица, вплоть до ее прекращения. Как правовое явление прохождение государственной службы — это совокупность правовых отноше­ний, возникающих в связи с изменениями в государственно-слу­жебной деятельности лица.

Государственно-служебная деятельность является сложным, многообразным явлением. В ходе ее осуществления возникают различные служебные правоотношения, У каждого государствен­ного служащего они свои, особые, а прохождение государственной службы у них — отличное от других. Это обусловлено различиями должностей государственной службы, а также особенностями, ко­торые привносят в процесс осуществления государственной служ­бы и реализации полномочий по должности сами государственные служащие.

Однако в государственной службе различных субъектов можно выделить общие виды правовых отношений, которые регламенти­рованы правом и возникают независимо от каких-либо особен­ностей службы и субъектов ее несения. Отношения, обладающие общими признаками, целями и задачами, объединяются в группы

 

1 Архив Министерства труда и социальной защиты.

 

и образуют этапы прохождения государственной службы. Таким образом, прохождение государственной службы — самостоятель­ная часть института государственной службы, которая включает в себя различные этапы. Общими для всех государственных слу­жащих являются следующие этапы ее прохождения: стажировка, аттестация, повышение квалификации, поощрение и ответствен­ность, перемещение по службе, прекращение.

Таким образом, прохождение государственной службы начи­нается с момента замещения должности в результате поступле­ния на нее и заканчивается в связи с ее прекращением. При этом поступление на государственную службу не включается нами в качестве этапа в прохождение государственной службы, а выде­ляется как ее самостоятельный институт. По нашему мнению, поступление на государственную службу является не этапом, а основанием для ее прохождения, обладает особенностями, имеет свои правовые основания и условия. Вместе с тем, законодатель­ство и большинство ученых прохождение государственной служ­бы понимают широко и включают в него в качестве одного из этапов поступление на государственную службу.

В процессе осуществления государственно-служебной деятель­ности служащие проходят стажировку.

Стажировка для государственных служащих проводится в двух видах. Она может осуществляться с целью учебы, привития профессиональных навыков при назначении на должность (если такая стажировка является обязательной). При этом она является условием поступления на государственную службу. Стажировка также может представлять собой этап прохождения государствен­ной службы, являясь одной из форм повышения квалификации после назначения на должность.

Стажировка как этап прохождения государственной службы осуществляется с целью углубления теоретической и специаль­ной подготовки государственных служащих, совершенствования их профессиональных и деловых качеств, проверки практических навыков и организаторских способностей для более эффективной работы служащего на занимаемой должности или на предполагае­мой должности более высокого уровня.

Виды стажировки: внутри республики и за рубежом; краткосроч­ная (до 1 месяца) и долгосрочная (от 1 месяца до 1 года).

В каждом конкретном случае стажировки устанавливаются свои задачи. Задачами могут быть: обучение с целью восприятия лучшего опыта работы, новых методов организации и управле­-

 

ния; изучение опыта работы профильного структурного подразде­ления государственного органа; получение новых практических навыков в результате непосредственного участия в работе госу­дарственного органа на конкретных должностях. Цели, конкрет­ные задачи, сроки, условия стажировки определяются руководи­телем органа, направившего на стажировку. Организация и общее руководство ею осуществляется кадровыми службами направля­ющей организации.

В принимающей стажера организации приказом руководите­ля назначается руководитель-консультант из числа высококвали­фицированных специалистов, который руководит, организует и контролирует работу стажера. По окончании стажировки стажеру выдаются все необходимые документы (характеристика-отзыв, сви­детельство о прохождении стажировки и др. в соответствии с за­конодательством), а также стажером представляется отчет об ито­гах стажировки с приложением методических, практических и других материалов. Руководитель органа на основании представ­ленных материалов выносит свое решение об успешности про­хождения стажировки.

Прохождение стажировки служащими государственного аппа­рата регламентируется специальным нормативным актом — По­ложением «О стажировке служащих государственного аппарата Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Государ­ственного комитета по труду и социальной защите населения от 31 марта 1994 г. №42\

Аттестация государственных служащих является самостоя­тельным этапом прохождения государственной службы. Общей целью ее проведения является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государствен­ной службы. Конкретная цель проведения аттестации определяется законодательством. Так, в соответствии со статьей 18 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» «служащие госу­дарственного аппарата проходят аттестацию с целью оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготов­ки, правовой культуры, способности работать с людьми»2. Аттес­тация должностных лиц таможенных органов проводится также в связи с необходимостью оценки их служебной деятельности, мо­-

 

[1] Бюллетень нормативно-правовой информации. 1994. № 6.

2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416; 1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.

 

рально-деловых качеств, повышения их персональной ответствен­ности за результаты работы.

Конечной целью проведения аттестации является определение соответствия государственных служащих предъявляемым им тре­бованиям по замещаемым должностям и перспективам их служеб­ного роста. Аттестация, таким образом, представляет своего рода оценку служебной деятельности государственных служащих.

В рамках общей цели проведения аттестации можно выде­лить ее конкретные задачи: установление соответствия занимае­мой должности, выявление перспектив применения способностей государственных служащих, выявление кандидатур в резерв на выдвижение, определение необходимости повышения квалифика­ции, подготовки и переподготовки государственных служащих.

Для обеспечения максимальной объективности оценки слу­жебной деятельности государственного служащего аттестация осу­ществляется не единолично должностным лицом органа государ­ственного управления, а специально созданной аттестационной комиссией, в установленном порядке с соблюдением всех необхо­димых процедурных форм.

Поскольку аттестация — это трудный процесс как для аттес­туемого, так и для комиссии, установлена определенная очеред­ность ее проведения. Как правило, аттестация в органах государ­ственного управления проводится один раз в 5 лет. Сокращенные сроки установлены для руководящих работников — один раз в 2,5 года в виду особого характера замещаемых ими должностей и для дипломатических работников — один раз в 3 года в виду осо­бого характера дипломатической службы, связанной, в том числе с ротациями по ней. Очередная аттестация должностных лиц та­моженных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в три года. Судьи проходят очередную аттеста­цию как периодически — один раз в 5 лет, так и в исключительном порядке. Он применяется в отношении судей, впервые назначенных на должность судьи и не имеющих квалификационного класса,— в течение первых шести месяцев работы, а также при присвоении очередного квалификационного класса судьи — не позднее одного месяца со дня истечения срока его пребывания в присвоенном ква­лификационном класс. Исключительные случаи аттестации преду­смотрены для таможенных работников. По приказу начальника таможенного органа его должностные лица аттестуются в связи с

 

 

упущениями и недостатками в служебной деятельности. Законодательством предусмотрены основания для проведе­ния внеочередной аттестации служащих. Она возможна в связи с

возобновлением контракта, переводом на вышестоящую работу или другую деятельность, в целях присвоения более высокого разряда оплаты труда. Для некоторых категорий государственных служащих предусмотрены дополнительные основания проведения внеочередной аттестации. Так, например, согласно Указу Прези­дента Республики Беларусь от 17 июля 1996 г. № 253 «О со­вершенствовании работы с руководящими кадрами в системе го­сударственных органов»1 внеочередная аттестация может прово­диться для руководящих работников, проработавших в должнос­ти более одного года и не прошедших курсов повышения квали­фикации; не достигших по истечении одного года положительных результатов в работе руководимой отрасли (предприятия, органи­зации, учреждения).

Внеочередная аттестация судей проводится при назначении на должность судьи бессрочно, если судья был назначен (избран) на определенный срок полномочий; при назначении судьи на долж­ность председателя, заместителя председателя соответствующего суда; при назначении судьи на должность судьи в вышестоящий суд; при досрочном присвоении квалификационного класса или понижении в квалификационном классе.

В практике не исключаются случаи, когда имеют место два и более оснований для проведения очередной, исключительной и (или) внеочередной аттестации. При наличии нескольких основа­ний для проведения аттестаций проводится одна аттестация.

Порядок проведения аттестации определяется законодатель­ством Республики Беларусь. Для различных видов государствен­ных служащих разработаны с учетом особенностей государствен­ной службы и замещаемых ими должностей свои нормативные акты о порядке проведения аттестации. Так, например, правовым основанием для проведения аттестации служащих государствен­ного аппарата является «Положение об аттестации служащих го­сударственного аппарата» (постановление Министерства труда Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 182). Руководящие кадры системы государственных органов проходят аттестацию в

[1] Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 21; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; Собрание декретов, указов Пре­зидента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999. № 20, Ст. 561; Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь. 2000. № 4.

соответствии с нормами Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в систе­ме государственных органов». Судьи проходят аттестацию в со­ответствии с Положением о квалификационной аттестации и ква­лификационных классах судей судов Республики Беларусь (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 1997 г. № 62 б1). Должностные лица таможенных органов аттестуются в соответствии с Положением «О порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь»2.

Во всех органах государственного управления на основании общих нормативных актов принимаются свои акты о порядке и условиях проведения в них аттестации. Например, решением Ми­нского горисполкома от 13 марта 1997 г. № 195 утверждено Поло­жение «Об аттестации государственных служащих аппарата го­рисполкома, районных администраций, их подразделений, руково­дителей и заместителей руководителей городских служб, пред­приятий и организаций, основанных на коммунальной собствен­ности»3, а решением Минского областного исполнительного коми­тета от 29 апреля 1996 г. утверждено Положение «О порядке про­ведения аттестации председателей райгорисполкомов и их замес­тителей, руководителей структурных подразделений облисполко­ма, областных служб, предприятий и организаций коммунальной собственности»4.

Аттестация в органах государственного управления прово­дится на основании приказа руководителя. Приказ об аттестации утверждает сроки и график проведения аттестации, список аттес­туемых, председателя, секретаря и членов аттестационной комис­сии, перечень необходимых материалов на аттестуемых и поря­док их представления и доводится до сведения работников не менее чем за месяц до начала аттестации.

Аттестационная комиссия назначается из числа руководящих работников органа и его структурных подразделений, высококва­лифицированных специалистов. В состав комиссии входят также

 

 

[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 73.

3 Архив Мингорисполкома.

4 Архив Миноблисполкома.

 

 

представители работников и (или) общественных организаций — участников коллективных договоров (соглашений). При необхо­димости создаются несколько аттестационных комиссий, специа­лизация которых зависит от особенностей профессионально-ква­лификационного состава работников, подлежащих аттестации.

Законодательством предусмотрены основания для освобож­дения от аттестации. От аттестации освобождаются: лица, прора­ботавшие в должности менее одного года; выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончания учебно­го заведения; беременные женщины. Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода их на работу.

Важным направлением в работе с государственными служа­щими в сфере государственного управления являетсяповышение квалификации. Основная цель повышения квалификации госу­дарственных служащих — обеспечение постоянного соответствия уровня их профессиональной подготовки задачам социально-эко­номического и политического развития республики, совершен­ствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяю­щих успешно выполнять свои служебные обязанности.

Повышение квалификации строится на принципах систем­ности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.

Формы повышения квалификации: должностное — с отры­вом от работы сроком до одного месяца; целевое — с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе, самообразование. Повышение квалификации может осуществлять­ся в структуре органа государственного управления и за его пре­делами, внутри республики и за рубежом.

Одной из форм повышения квалификации является самооб­разование. Самообразование по индивидуальным планам осущес­твляется между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также че­рез решение актуальных управленческих задач.

Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, за­вершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экза­менов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При орга­низованной форме повышения квалификации в учебных группах

 

по итогам положительного завершения процесса обучения выдает­ся соответствующий сертификат установленного образца.

Организация повышения квалификации государственных слу­жащих осуществляется руководством государственного органа.

Общие основы повышения квалификации, целевые учебные программы разрабатываются Академией управления при Прези­денте Республики. Это учебное заведение является ведущим ву­зом республики в общей системе повышения квалификации и не­посредственно обеспечивает повышение квалификации руководя­щих работников органов государственного управления. Повыше­ние квалификации на его базе обеспечивается ведущими учены­ми республики, профессорско-преподавательским составом Акаде­мии управления при Президенте Республики Беларусь, другими учебными и научно-исследовательскими организациями. В целях повышения эффективности учебного процесса, его практической направленности проводятся встречи со слушателями и организу­ются выступления перед ними руководителей органов исполни­тельной власти, опытных специалистов предприятий, организа­ций, учреждений.

Руководящие кадры органов государственного управления обязательно не реже одного раза в год повышают квалификацию. Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих кадров устанавливается порядок, который предус­матривает при назначении работника на новую должность обяза­тельное повышение его квалификации по одной из существую­щих форм обучения.

Для обеспечения надлежащей реализации важного этапа про­хождения государственной службы — повышения квалификации государственных служащих, в отраслевых системах управления создаются самостоятельные отраслевые институты повышения ква­лификации.

Работники правоохранительных органов (суда и прокурату­ры) и учреждений юстиции повышают квалификацию в Институ­те переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете.

Прохождение государственной службы связано с процессом перемещения по должностям и продвижением по государствен­ной службе.

Перемещения — это любые изменения, затрагивающие изме­нения должностей государственного служащего, т.е. любое дви­жение по служебной лестнице. Таким образом, понятие и сущность

 

перемещения по административному праву отличаются от его по­нятия и сущности по трудовому праву. Согласно Трудовому ко­дексу перемещением признается любое существенное изменение условий труда, занятие иной, не идентичной занимаемой ранее должности.

Перемещение в процессе прохождения государственной служ­бы может осуществляться на вышестоящую должность, равноз­начную должность, нижестоящую должность. Все названные виды перемещения возможны не только в пределах данного органа, но и при переходе (переводе) на службу в другой орган.

Перемещения могут осуществляться по личной инициативе служащего, с его согласия и принудительно. По личной инициати­ве служащего возможны перемещения на нижестоящую и равноз­начную должность, в том числе по состоянию здоровья и по се­мейным обстоятельствам. С согласия государственного служащего осуществляются перемещения в случае его перехода на вышестоя­щую или равнозначную должность по инициативе нанимателя при отсутствии причин для принудительного перемещения. Принуди­тельное перемещение без согласия служащего может быть: на равнозначную должность — при необходимости замещения других должностей, для более целесообразного использования служащего с учетом его профессиональных, деловых и личных качеств или на нижестоящую должность — при сокращении штатов или занимае­мой должности и невозможности перемещения на равнозначную должность, по состоянию здоровья, по итогам аттестации, в поряд­ке дисциплинарной ответственности.

В процессе прохождения государственной службы осущес­твляетсяпродвижение государственных служащих по служебной лестнице. Продвижение — это этап служебного роста государ­ственного служащего. Оно может быть связано с перемещением на вышестоящую должность. В этом случае происходит прямой карьерный рост государственного служащего. Он осуществляется в форме вертикального продвижения.

Другие формы положительных изменений в карьере государ­ственного служащего не связаны с ростом по должности. Они осуществляются в виде горизонтального продвижения по службе и проявляются в присвоении более высокого квалификационного или тарифного разряда, категории, повышении в классе, звании, чине, ранге, увеличении денежного содержания.

В процессе прохождения государственной службы широко применяются все виды продвижения государственных служащих,

 

так как они имеют большое значение и позволяют достичь двух важных целей: «госорган комплектуется компетентными, наибо­лее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естес­твенную потребность в раскрытии своих способностей»1.

Прохождение государственной службы завершается еепре­кращением. Она может прекращаться по основаниям, предусмот­ренным Трудовым кодексом (ст. 35), а также по основаниям, пре­дусмотренным в специальном законодательстве. Так, например, основанием для прекращения службы в государственном аппара­те в соответствии со статьей 21 Закона «Об основах службы в го­сударственном аппарате» может быть отставка служащего госу­дарственного аппарата. Право на отставку возникает при наличии совокупности указанных в Законе условий: достижение опреде­ленного возраста, наличие установленного общего и специально­го (в качестве служащего государственного аппарата) стажа рабо­ты. Таким образом, выход в отставку с назначением пенсии в определенном размере возможен до достижения служащим пенси­онного возраста.

Прекращение государственной службы возможно в связи с расторжением контракта по основаниям, предусмотренным в нем. К ним, в частности, могут относиться: истечение срока контракта, не предоставление декларации о доходах и имуществе или указа­ние в ней неполных (недостоверных) сведений и др. основания для его досрочного прекращения по инициативе нанимателя или по требованию служащего. Все возможные основания для прекра­щения контракта со служащими государственного аппарат пре­дусмотрены в Положении «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»2.

 

 

[1] Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государ­ство и право. 1998. № 2. С. 13.

2 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Пра­вительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Бе­ларусь. 2000. № 1.

 

Глава XII

КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

 

Сущность контроля и его виды

 

Понятие и назначение контроля за субъектами административного права

Субъекты административного права — это участники адми­нистративно-правовых отношений, наделенные соответствующи­ми правами и обязанностями. Их… Контроль помогает выявить недостатки в содержании прини­маемых решений, в… Контроль осуществляется не только в государственном управ­лении, а следовательно, за субъектами, его реализующими, но…

Принципы контроля

Сущность контроля наилучшим образом проявляется через призму принципов, лежащих в его основе. Контроль основывает­ся на общих (конституционных)… 1) экономичность; 2) объективность;

Функции контроля

Говоря о сущности контроля, нельзя опустить вопрос о его функциях. Основными из них являются: 1) корректировка; 2) пре­венция; 3) правоохрана. Субъекты контроля, выявив отклонения в деятельности под­контрольных,… Функция превенции состоит в предупреждении нарушений, в выявлении причин и условий, способствующих совершению…

Методы контроля

Для более полного уяснения сущности контроля за субъекта­ми административного права нельзя не сказать и о его методах. Методы контроля — это… Анализ действующего законодательства позволяет сказать о наличии следующих… 1. проверки (ревизии);

Виды контроля

Контроль — это многовидовое социальное и правовое явле­ние. Его можно классифицировать по самым разным основаниям, например, по функциям и методам…    

Государственный контроль

 

Президентский контроль

Президент Республики Беларусь уполномочен осуществлять контроль за субъектами административного права. Преимущес­твенно такие полномочия относятся к… Сформирование (образование) органов государственного управления; 1) упразднение и реорганизация названных органов;

Контроль Парламента и местных Советов депутатов

  Контроль Парламента и местных Советов депутатов за субъ­ектами… Контрольные полномочия у палат Парламента не одинаковы. Обе палаты Парламента рассматривают и утверждают…

Контроль органов исполнительной власти

Внутрисистемность контроля означает, что он не распростра­няется на другие государственные системы, в частности на систе­му представительных органов… Контроль органов исполнительной власти как внутрисистем­ное явление (в этом… ные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, хотя они…

Судебный контроль

За субъектами административного права осуществляется и судебный контроль. Главная его сущность и особенность состоит в том, что он ведется в ходе… Наибольшее количество дел в производстве находится в общих судах, среди… Общие суды рассматривают также жалобы, протесты проку­рора на постановления по делам об административных…

Надзор за субъектами административного права

Надзор за субъектами административного права представля­ет собой разновидность государственного контроля. Он является особым видом контрольной… Общим, характерным для этих двух видов надзора является то, что он: 1) осуществляется специальными органами;

Общественный контроль

Общественный контроль — это такой вид контроля за субъек­тами административного права, который осуществляется общес­твенностью (общественными… Их подобный статус устанавливается в правовых актах, регу­лирующих правовое… Профсоюзы участвуют в разработке и реализации социаль­но-экономической политики государства. Они имеют право вно­сить…

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ. ……...……………………………………..3

Глава I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………...……………………………5

§ 1. Понятие и предмет административного права……………………………………………………................................……5

§ 2. Особенности административно-правового регулирования…………………………………………………………………….14 § 3. Место административного нрава в правовой системе Республики Беларусь…………………………………………………………………………...17

§4.Административно-правовые нормы ………………………………………….20

4.1.Понятие административно-правовой нормы…………………………..20

4.2.Структура административно-правовой нормы…….………….......26

4.3. Виды административно-правовых нор…………………………….…….26

4.4.Реализация административно-правовых норм……………………….32

4.5.Систематизация и кодификация норм……...............................................36

§5.Источники административно-правовых норм……………………..….……42

§6.Система административного права админимстративного права………………………...………………………………………………….…..46

Глава II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА………………………………………………………………….49

§1.Понятие и предмет науки административного права………………………………………………………...................................49

§2.Основные задачи науки административного права…………………………………………………….................................…..52

§3.Развитие науки административного права…………………………………………………………………………….....55

§4.Административное право как учебная дисциплина……………………………………………………...57

Глава III. ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………………………………………………………..………...60

§1.Государственное управление как объект административного права…………………………………………………………………………….....60

§2.Понятие государственного управления………………………………….....61

§3.Государственное управление и исполнительная власть……………………………………………………………………...……....71 §4.Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности……………………………………………………………………...74

§5.Государственное управление и политическая деятельность……………………………………………………………………....76

§6.Местное управление……………………………………………………….….78

§ 7. Местное самоуправление в системе государственного

управления…………………………………………………….………...81

§ 8. Хозяйственное управление в государственных органи­зациях…………………………………………………………………..…………...84

 

 

§9.Административно-правовые отношения в сфере государственного управления………………………………….………………………………………88

9.1.Понятие и особенности административно-правовых отношений…………………………………………….……………..…..88

9.2.Субъекты административно-правовых отношений………………………………………………….....………....90

9.3.Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений………………………..………95

Виды административно-правовых отношений………………..96

§10.Основные принципы государственного управления…………………….101

§11.Функции государственного управления……………………………….….110

§12.Формы и методы государственного управления……………….120

§13.Усмотрение в сфере государственного управления………………127

ГлаваIV. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ………….………………......133

§1.Понятие правового акта управления………………………………………...133

§ 2. Отличие правового акта управления от других действий

администрации, иных актов и юридических документов……………………140

§3.Классификация правовых актов управления……………………………....144

§4.Формы правовых актов управления ………………………………………….154

§5.Структура правового акта управления………………………………………157

§6.Требования, предъявляемые к правовым актам управления…………………………………………………………………….…..165

§7.Порядок принятия правовым актов управления……………………………...………………………176

§8.Действие правовых актов управления………………………...………………………….…………………..189

§9.Юридическая сила правовых актов управления……………………………………………………...195

Глава V. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА:ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ……………………….………………………………………….201

§1.Понятие субъекта административного права………………………………………………………………….………..…..201

§2.Субъект права и субъект правоотношения……………………………..…………………………………...204

§3.Виды субъектов административного права………………………………………………..……………………….….….206

§4.Сущность правового статуса субъекта административного права…………………………………………………………………………..…..220

ГлаваVI.ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ(ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)……………………………………………………………..………….245

§ 1. Понятие органа госуд.арственногоуправления

(исполнительной власти)……………………………………………..245

§ 2. Организационно-правовые основы системы органов

государственного управления………………………………………..254

§ 3. Принципы построения и деятельности органов госу­дарственного управления………………………………………………………………………..259

§ 4. Порядок формирования органов государственного

Управления……………………………………………….…………….268

 

§ 5. Организационная структура и штаты органов госу­дарственного управления………………..……………………………270

§6.Виды органов государственного управления……………..274

Глава VII. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ…………………………280

§1.Общие положения о Президенте…………………………...280

§ 2. Основные задачи и функции Президента Республики

Беларусь в сфере государственного управлении……….284 § 3. Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления…………………………………………286

§ 4. Формы работы Президента Республики Беларусь…………..…305

§5.Аппарат Президента Республики Беларусь………………………...309

5.1. Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь………………………………..309

5.2. Правовой статус Управления делами Президента Республики Беларусь………………………………...325

5.3. Правовой статус Комитета государственного контроля Республики Беларусь………………………………...329

Глава VIII. СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………………………………………………341

§1.Понятие и назначение Совета Министров………………...341

§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе

иных государственных органов……………………………...347

§3.Структура Совета Министров…………………………….354

§4.Компетенция Совета Министров…………………………..374

4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров

и ее особенности………………………………………………374

4.2. Полномочия Совета Министров в разных областях

и сферах его деятельности (общие полномочия)…………...379

4.3. Полномочия Совета Министров но отношению к подчиненным ему органам государственного управления……………………………………………….380

4.4. Полномочия Совета Министров по отношению

к местным исполнительным и распорядительным органам…382

§5.Формы работы Совета Министров………………………...383

5.1. Организационно-правовые формы работы…………….383

5.2. Формы управленческой деятельности…………………388

§6.Организация работы Совета Министров…………………..393

6.1. Распределение обязанностей……………………………394

6.2. Планирование работы…………………………………...397

6.3. Организация подготовки заседаний............................. ……………………..398

6.4. Организация работы Премьер-министра и его заместителя………………………………………………..402

Глава IX. МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ…………………………………………………………404

§ 1. Понятие и назначение министерств, государственных

комитетов, комитетов при Совете Министров……………..404

§ 2. Отличительные признаки республиканских органов

государственного управления………………………………..407

§ 3. Виды республиканских органов государственного

управления…………………………………………………...413

§ 4. Структура (звенность) в отраслевых системах

республиканского государственного управления……419 § 5. Внутренняя структура республиканских органов

государственного управления………………………………424

§ 6. Основные функции республиканских органов.

государственного управления………………………………..433

§ 7. Полномочия республиканских органов государственного

управления……………………………………………………438

§ 8. Формы работы республиканских органов государственного

управления……………………………………………………446

§ 9. Организация работы республиканских органов

государственного управления……………………………….456

Глава X. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ

МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ……………………………...465

§ 1. Понятие, назначение и виды органов местного управления…………………………………………………………………465 § 2. Порядок образования и состав исполнительных комитетов

(местных администраций)……………………………………471

§ 3. Подотчетность и подчиненность органов местного

управления…………………………………………………….475

§ 4. Основные функции органов местного управления…………………………………………………………….….479 § 5. Компетенция местных исполнительных комитетов

(местных администраций)……………………………………483

§ 6. Формы работы исполнительных комитетов (местных

администраций)……………………………………………….489

§ 7. Организация работы исполнительных комитетов

(местных администраций)…………………………494

§ 8. Правовой статус отделов, управлений и иных под­разделений исполнительных комитетов (местных администраций)………………………………………………………...499

Глава XI. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ

СЛУЖАЩИХ………………………………………………...514

§ 1. Понятие государственного служащего. Виды

государственных служащих………………………………….514

 

 

§ 2. Обязанности, права и ответственность государственных

служащих……………………………………………………...526

§ 3. Классы, классные чины, звания, ранги государственных

Служащих……………………………………………………...541

§ 4. Государственная служба — вид трудовой деятельности

служащих……………………………………………………...549

§5. Поступление на государственную службу………………..554

§6.Прохождение государственной службы…………………564

Глава XII. КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА………………………………..574

§1.Сущность контроля и его виды…………………………….574

1.1 Понятие и назначение контроля за субъектами административного права……………………………….574

1.2. Принципы контроля……………………………………..577

1.3. Функции контроля………………………………………578

1.4. Методы контроля………………………………………...579

1.5. Виды контроля…………………………………………...580

§2.Государственный контроль………………………………...584

2.1.Президентский контроль……………………………...584

2.2.Контроль Парламента и местных Советов депутатов585

2.3.Контроль органов исполнительной власти………….587

2.4.Судебный контроль…………………………………..589

§3.Надзор за субъектами административного права……….591

§4.Общественный контроль…………………………………...597

Учебное издание

Крамник Александр Николаевич

 

КУРС

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

 

Главный редактор Е.К. Кукушкин Редактор E.JI. Мельникова Технический редактор В.В. Кузьмина Корректор АЛ. Чемохоненко Художник А.Г. Звонарев Компьютерная верстка Й.Ю. Алефировой

 

Подписано в печать 30.07.2002. Формат 60x84 Vie- Бумага офсетная. Гарнитура Петербург. Печать офсетная. Усл.печ.л. 35,34. Уч.-изд.л. 33,82. Тираж 3000 экз. Заказ 3746.

Издательство «Тесей» ООО. Лицензия Л В № 36 от 10.09.97. Лицензия на осуществление деятельности по распространению правовой инфор­мации № 20 от 27.05.99. 220002, Минск, ул.В.Хоружей, 31а, комн. 511, тел. 210-13-89, 284-88-63, e-mail: tesey@belsonet.net. Отпечатано с готовых диапозитивов заказчика на РУП «Полиграфичес­кий комбинат им. Я. Коласа». 220600, Минск, ул. Красная, 23.

 

– Конец работы –

Используемые теги: курс, административного, права, Республики, Беларусь0.06

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Еще рефераты, курсовые, дипломные работы на эту тему:

Предмет и метод административного права, его соотношение с другими отраслями права. Система административного права
Данная проблема актуальна и для административного права, которое переживает существенные изменения в последние годы. Закрепление в Конституции… Таким образом термин латинского происхождения (администрация - управление)… Регулированием отношений, возникающих в процессе этой деятельности и занимается административное право.

Место административного права в правовой системе РФ. Источники и система административного права
Общественные отношения регулируемые административным правом... Методы и функции административного права...

Денежно-кредитная политика и особенности ее реализации в Республике Беларусь ее реализации в современной экономике Республики Беларусь
Поэтому денежно-кредитная полити -ка ДКП это особая деятельность государства. Она заключается в разработке и осуществлении системы мероприятий,… Денежно-кредитная политика состоит в изменении денежного предложения с целью стабилизации совокупного объема…

Краткий курс механики в качестве программы и методических указаний по изучению курса Физика Краткий курс механики: Программа и методические указания по изучению курса Физика / С
Федеральное агентство железнодорожного транспорта... Омский государственный университет путей сообщения...

Административное право: ПРАВОВЫЕ АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ – СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Принято различать четыре формы управленческой деятельности издание нормативных актов управления издание индивидуальных ненормативных,… Рассмотрим первый пункт Акт государственного управления это официальное… Акты управления являются разновидностью управленческих решений, с помощью которых осуществляется управление…

ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Предмет административно-правового регулирования Метод административного права
ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА... Предмет административно правового регулирования...

Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти как субъекты административного права: правовой статус, полномочия и правовые отношения
Это самая многочисленная из числа организаций группа субъектов административного права. Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он… Орган исполнительной власти – это организация, которая являясь частью государственного аппарата, имеет свою…

Курс лекций по уголовному праву общая часть, 2 курс Источники уголовного права – уголовный закон. Все основные положения конституции нашли отражение в УК
Преподаватель Пряхина Надежда Ивановна... Уголовное право как отрасль права совокупность правовых норм которые устанавливают какие деяния являются...

Понятие отрасли конст. права, её предмет и метод, структура. Место конституционного права в системе Рос. права
Следует различать межд дог ры и соглаш я закл РФ с др суверенными гос вами и внутр дог ры и соглаш я закл м у Фед й и ее суб тами или м у... Юр прецедент также относится к числу исторически устоявшихся ист ков права... Под обычаем как разновид ю соц нормы понимается правило повдения сложившееся на основе пост и единообразного...

ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ “О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ”
СТАТЬЯ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ1. Отношения в области защиты прав потребителей регулируются … СТАТЬЯ 3. ПРАВА ПОТРЕБИТЕЛЯ1. Потребитель имеет право на 1.1. просвещение в… СТАТЬЯ 4. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ПОТРЕБИТЕЛЯ НА ПРОСВЕЩЕНИЕ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙПраво потребителя на…

0.033
Хотите получать на электронную почту самые свежие новости?
Education Insider Sample
Подпишитесь на Нашу рассылку
Наша политика приватности обеспечивает 100% безопасность и анонимность Ваших E-Mail
Реклама
Соответствующий теме материал
  • Похожее
  • По категориям
  • По работам