Лекция 14. Принятие и способы изменения зарубежных конституций

Основные понятия:

принятие конституции парламентами; народная инициатива; отмена конституции; обычный порядок отмены; чрезвычайный порядок отмены конституции.

Существует ряд способов принятия конституции. Есть споры по поводу того, какие способы более демократичны, какие менее демократичны. Споры эти достаточно схоластичны, говорить о большей или меньшей демократии достаточно сложно. Нужно, прежде всего, учитывать условия, в которых принималась та или иная конституция, конкретный исторический период существования государства.

Для принятия первых зарубежных конституций: американской конституции 1787 года и французской конституции 1791 года, создавались специальные представительные органы – Конституционный конвент (нечто вроде учредительного собрания) и Генеральные штаты (что–то вроде парламента). И в первом, и во втором случае это были специально создаваемые органы, хотя американский конвент создавался не для принятия конституции, а для внесения поправок и изменений в акт предшествовавшей американской конституции (так называемые «Статьи конфедерации»).

История принятия американской конституции достаточно интересна, потому что Соединенные Штаты создавались в сложной исторической борьбе. Это была война за независимость, так называемая, «Американская революция». Через одиннадцать лет после победы над колонизаторами в мае 1787 года в Филадельфии по решению Континентального конгресса (орган, который существовал в американской конфедерации) был создан Конституционный конвент для пересмотра «Статей конфедерации». Этот орган не был формально предназначен для принятия новой конституции, но, когда работа началась, и делегаты этого конвента пришли к выводу о том, что нужно принимать новую конституцию, то присвоили себе учредительные полномочия создателей конституции. Первоначально, в мае, их собралось пятьдесят пять человек, а к сентябрю осталось только 39. Эти 39 приняли конституцию и подписали. Затем была ратификация Конституции штатами, которая продлилась два года. Фактически американская конституция вступила в силу в 1789 году. Французская конституция 1791 года была принята Учредительным собранием (Учредительное собрание было образовано из Генеральных штатов именно с этой целью – для принятия конституции).

Учредительными собраниями были приняты конституции Италии 1947 года, Индии 1950 года, Боливии 1967 года, Бангладеш 1972 года. Последней по времени конституцией, принятой специальным органом – Конституционной ассамблеей – очевидно, является конституция Португалии 1976 года.

Самой распространенной практикой принятия конституции является принятие конституции парламентами. Принятие конституции парламентами, т.е. обычными законодательными органами, – наиболее частый и простой способ принятия конституции. Конечно, конституции всегда принимаются в особом порядке. Прежде всего, для принятия конституции требуется квалифицированное большинство голосов депутатов. В таком порядке были приняты, если брать конституции недавнего времени, конституции Греции 1975 года, Испании 1978 года, Швеции (конституционные законы 1974 года), Нидерландов 1983 года.

Иногда помимо парламентской процедуры предусматриваются какие–то дополнительные правовые процедуры. Например, если конституция принимается федеральным парламентом в федеративном государстве, то для того, чтобы федеральная конституция вступила в силу, требуется еще одобрение субъектов федерации. Такие процедуры одобрения федеральной конституции субъектами федерации проходили в США, Швейцарии, ФРГ. В некоторых случаях после принятия конституции парламентом в качестве дополнительной процедуры применялось одобрение принятой уже конституции на референдуме. Таким образом, принятая парламентом конституция Испании 1978 года, была затем одобрена на референдуме. Такая же процедура была применена в Греции в 1975 году.

Как вообще оценивать процедуру принятия или одобрения конституции путем референдума? Вопрос несколько спорный. Во всяком случае, в некоторых источниках эта форма принятия конституции, так называемое «всенародное голосование», представляется, как наиболее демократическая форма принятия конституции. В некоторых источниках, напротив, говорится, что в большинстве случаев это ширма, прикрытие тоталитарного режима. Думается, что нельзя ни абсолютизировать референдум как некую сверхидеальную форму представительной демократии, так и изображать его одной черной краской. Мы полагаем, что, если проект конституции разрабатывался с соблюдением всех демократических процедур в условиях гласности, возможности выражать свое мнение и первоначально принимался представительным органом, то голосование на референдуме придает принятой конституции особый демократический блеск. Но в ряде случаев референдум призван затушевать тоталитарные черты того или иного государства. Необходимо учитывать такое простое, хотя и нелицеприятное соображение, что проект конституции – это очень сложный документ, более или менее адекватная оценка его очень сложна и практически непосильна для большинства граждан. В случае референдума практически всегда речь идет о всенародном вотуме доверия по отношению к инициаторам этого референдума, граждане, проголосовав «за», как бы соглашаются с общей политикой государства и поддерживают эту политику, голосуя за конституцию. В любом случае, на референдуме не идет речь о том, что избиратели могут отвергнуть или одобрить какую–то отдельную статью или главу. Зачастую избиратель просто стоит перед дилеммой: или он одобряет целиком весь текст, хотя ему не нравятся какие–то части, или он отвергает все по той же причине, что ему не нравится какая–то одна статья, но она настолько ему не нравится, что он вынужден отклонить всю конституцию. Именно это отсутствие реального выбора делает институт референдума, применительно к одобрению конституции, весьма уязвимым.

Народное голосование часто навязывалось и навязывается гражданам. Хотя можно привести и положительный пример: конституция Франции (1946 года) дважды выдвигалась на одобрение при помощи референдума. Первый проект избиратели отклонили, а второй, исправленный и дополненный, был затем одобрен. Такая практика, конечно, может считаться демократичной.

Отрицательно оценивается опыт конституционного референдума во Франции 1958 года. Французская конституция принималась в условиях серьезного политического кризиса, когда Франция вела войну в Алжире, который боролся за независимость. Франция того времени была поделена на сторонников и противников предоставления Алжиру свободы, и конституция, инициатором которой был Де Голль, была принята на референдуме. Но говорить о реальном волеизъявлении трудно, поскольку граждане решали не столько вопрос конституции, сколько то, как предотвратить гражданскую войну в самой Франции – войну между противниками освобождения Алжира и ее сторонниками, не столько за конституцию, сколько за Де Голля, которому верили, как спасителю страны, и голосовали просто за личность, а не за конкретный документ. Другое дело, что Франция уже давно освоила эту конституцию, привыкла к ней, и сейчас она воспринимается вполне адекватно. Наиболее, может быть, положительным примером одобрения конституции референдумом является принятие испанской конституции 1978 года на референдуме после ее принятия испанскими Генеральными Кортесами (парламентом).

Можно сказать, что поведение участника референдума, который находится в кабине для голосования, как правило, в абсолютном большинстве случаев предопределено результатом массированного воздействия на его волю действиями политических партий, церкви, средств массовой информации и т.д. Зачастую результат такого референдума заранее прогнозируем, поскольку применяются средства рекламы и беззастенчивой пропаганды. Конституция часто продается, как товар. Избиратель, привыкший к рекламе, «покупает» проект, как покупал бы жевательную резинку.

В принципе, каждая конституция, если в жизни общества возникают какие–то перемены, может изменяться, в нее могут вноситься поправки и дополнения. Рассказывая о жестких и гибких конституциях, мы уже затрагивали этот вопрос. Поэтому, не повторяя уже сказанное, добавим, что процедуры изменения конституций и процедуры принятия конституций по многим параметрам очень схожи: это и квалифицированное большинство голосов при голосовании членами парламента и двойной вотум и т.п. Но в отдельных случаях бывают особо установленные правила. Например, в некоторых конституциях, для внесения поправок в основную часть конституции требуется абсолютное большинство голосов членов парламента, а для каких–то особо важных частей конституции – квалифицированное большинство, т.е. части конституции неравнозначны. Например, такое правило существует в законодательстве Мальты. В индийской конституции есть такие статьи, которые изменяются только по решению двух третей членов парламента, присутствующих на заседании: например, положения об исполнительной и судебной власти, о выборах президента. А какие–то менее важные статьи индийской конституции (например, перечень штатов) изменяются по предложению президента простым большинством.

Реальный текст конституции изменяется по–разному. Есть два варианта изменений. Один из них таков, что, если принимается новая статья, то старая, уже не действующая, удаляется из конституции и заменяется новой. То есть происходит замена частей конституции. Есть иной, «американский», вариант (если первый считать европейским), когда конституция оценивается, как нечто цельное и неделимое, из нее ничего не убирается, а все поправки присоединяются к основному тексту конституции. Для того, чтобы знать, что действует, что не действует, нужно прочитать основной текст, а потом – все присоединенные к нему поправки. Там может оказаться, что какие–то статьи из ранее прочитанного текста не действуют, потому что поправки, добавленные к основному тексту конституции, что–то отменили. Кроме США, такой же порядок предусмотрен конституцией Венесуэлы, применялся он в Югославии и Чехословакии. Нам представляется, что этот способ имеет свои достоинства, потому что он наглядно показывает ход исторического конституционного развития страны, конституционного строительства, которое происходит в данном государстве.

Необходимо отметить, что многие конституции содержат положения, которые ограничивают время возможного включения поправок и изменений. Например, в некоторых конституциях устанавливаются такие периоды, в которые запрещается внесение поправок. Так, в последние шесть месяцев перед окончанием срока полномочий парламента ему запрещается вносить поправки в конституцию. В ряде конституций содержатся нормы о том, что поправки не допускаются во время чрезвычайного или военного положения (например, конституция Франции 1946 года запрещала изменения, если Франция будет оккупирована иностранными войсками. Похожее запрещение содержится и в конституции Франции 1958 года). Конкретный текст этого положения звучит так: «Никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории». Кстати, далее в этой же статье говорится о том, что республиканская форма управления не может быть предметом пересмотра.

В некоторых странах предусмотрен достаточно интересный вариант пересмотра или принятия конституции. Например, болгарской конституцией предусмотрено такое положение, что в обычном порядке действует парламент, который называется Народное Собрание, но если Народное Собрание приняло решение пересмотра каких–то частей конституции или принятия новой конституции, то Народное Собрание распускается и собирается Великое Народное собрание, которое производит пересмотр частей конституции или разрабатывает новую конституцию. После этого оно снова распускается, и избирается обычный парламент. Иначе говоря, болгары предусмотрели, что для изменения конституции создается орган, который больше ничем не занимается и после выполнения этой своей функции распускается.

В ряде стран предусмотрена «народная инициатива» – собрание подписей избирателей как возможность инициации поправок конституции. Так, например, ст.71 итальянской конституции 1947 года устанавливает возможность пересмотра конституции путем народной инициативы. Такая поправка может быть внесена после сбора не менее 50 тысяч подписей избирателей. В Австрии есть аналогичная процедура, только там требуется не менее 100 тысяч подписей. В Швейцарии – также 100 тысяч, в некоторых странах может быть и большее число.

Процедура окончательного оформления поправки после принятия парламентом, как правило, не отличается от оформления обычного закона. То есть, эта поправка представляется в виде закона, который должен быть подписан главой государства. В некоторых странах глава государства имеет право вето, т.е. может не подписать поправку, в некоторых странах он не имеет такого права. Так в Бельгии, Дании и Голландии, если правительство не согласно с поправкой, то монарх может отказать в подписи, хотя фактически – это будет отказ правительства в санкционировании поправки. В США, если поправка прошла все установленные процедуры – т.е. была одобрена двумя палатами конгресса и 38 штатами, то президент никакой подписи не ставит. Это как бы вне его компетенции, здесь он право вето не имеет.