Проблема ресурсного забезпечення розв'язання завдань розвитку економіки є ключовою. Як свідчить світовий досвід, у ній виділяються два основні підходи - орієнтир на власні фінансові ресурси і на залучення інвестицій ззовні. Кожна країна, що ставила перед собою завдання економічного прориву, повинна була вирішувати подібну дилему. Характер же її вирішення залежав від вихідних орієнтирів. Так, свого часу в СРСР так звана «індустріалізація» забезпечувалася за рахунок внутрішніх джерел. Проте це були не накопичення державних підприємств, як стверджувала офіційна історична наука, а примусовий перерозподіл і звичайне здирство.
Примусовий перерозподіл здійснювався в різних формах, у тому числі через сферу державних фінансів, зокрема і за рахунок державних позик, що розповсюджувалися під підписку. Значна частина ресурсів була отримана від «розкуркулювання», тобто фактично від грабежу селян. Крім того, не слід забувати і про безоплатну робочу силу за рахунок сотень тисяч репресованих громадян. Безумовно, що про подібні «методи» не може бути й мови.
Ситуація з забезпеченістю потреб економічного розвитку внутрішніми фінансовими ресурсами, що перебувають у розпорядженні підприємств і сконцентровані у фінансовому секторі, в Україні досить напружена.
Визначення реального обсягу фінансових ресурсів країни – досить складний процес. Так, в Україні в складі одного з елементів внутрішніх ресурсів - оборотних коштів - більше 2/3 перебуває в кредиторській заборгованості, майже половина якої є простроченою. Це, по суті, як уже зазначалось, непрацюючі, а в частині простроченої заборгованості багато в чому і втрачені ресурси.
У складі ресурсів комерційних банків понад половину становлять розміщені в них кошти тих самих підприємств, їх включення в загальний обсяг ресурсів відбиває, з одного боку, подвійний облік. Однак, з іншого боку, їх концентрація в банках дає можливість використання цих коштів іншими суб'єктами підприємницької діяльності. Невключення у зведені дані бюджетних асигнувань й іноземних інвестицій пов'язане з тим, що ці кошти направляються на підприємства і вже враховані в складі їхніх ресурсів.
Обсяги потенційних ресурсів, що можуть бути використані безпосередньо в економіці України, катастрофічно малі. По приблизним даним вони становлять близько 90 млрд. дол. США або 100 млрд. євро. Реально ж працюючих ресурсів і того менше – близько 65-70 млрд. дол. При цьому звертає на себе увагу вкрай незначна роль фінансового сектора, у якому зосереджено всього біля 7 % загального обсягу ресурсів. І хоча останнім часом питома вага ресурсів, сконцентрованих у банківській системі, дещо підвищилася, їх роль, як і раніше, вкрай незначна. Поки що банки є скоріше посередниками в розрахунках, ніж фінансовими центрами країни. Роль же ресурсів, що мобілізуються страховими компаніями, взагалі невідчутна – менше 1 %.
Отже, проведений аналіз свідчить про те, що проблема з ресурсним забезпеченням фінансової стратегії економічного зростання в Україні надзвичайно складна і не може вирішуватися за допомогою концентрації зусиль на певному напрямку. Необхідно докласти максимум зусиль абсолютно в усіх сферах. Тільки такий підхід дасть змогу мобілізувати достатню масу ресурсів. Водночас фінансова стратегія повинна встановити пріоритетність окремих джерел і виділити той елемент, за допомогою якого буде здійснюватися збалансування потреб із ресурсами.
По-перше, слід усіляко сприяти нарощуванню і продуктивному використанню фінансових ресурсів підприємств. Фінансова стратегія України має ґрунтуватися на пріоритетності саме фінансових ресурсів підприємств, а не на бюджеті держави, як це фактично було до цього часу. Проте цьому істотно перешкоджає проблема неплатежів, що залишається все ще досить складною, про що свідчить питома вага дебіторської і кредиторської заборгованості.
Так, дебіторська заборгованість в активах підприємств на початок 2000 р. становила 25 %, а на початок 2001 р. - 28 %, тоді як оборотні кошти в запасах товарно-матеріальних цінностей – відповідно 9 і 8 %. Кредиторська заборгованість у пасивах становила ще більше – 33 і 39 %. Необхідно скасувати введений за рекомендацією західних експертів порядок сплати податків за методом нарахувань, що призводить до вимивання оборотних коштів.
Потрібно відмовитися від будь-якого вилучення з підприємств їхніх амортизаційних відрахувань, що практикувалося в період макроекономічної стабілізації. Тобто головною домінантою фінансової стратегії має стати зміцнення фінансової бази підприємницьких структур. Держава, як вказувалось вище, має всебічно сприяти зміцненню національного промислового капіталу.
По-друге, слід значно більше уваги приділити банківській системі, насамперед її ресурсному потенціалу. Тенденція зростання вкладів громадян повинна одержати своє підкріплення різними засобами фінансової політики, насамперед податкової. В умовах стабільної, насиченої ресурсами економіки, доходи від фінансових операцій громадян можуть і повинні оподатковуватися на загальних підставах. Але якщо ресурсів не вистачає, якщо вкрай необхідним буде їх нарощування, а основним джерелом і резервом їх збільшення можуть бути саме заощадження громадян, то і доцільним, і виправданим буде надання різних пільг.
Наприклад, виключення з оподатковуваного доходу громадян їхніх вкладів в установи банківської системи, звільнення від оподаткування отриманих процентних доходів (із метою недопущення зловживань – на рівні середньої ставки за вкладами) і т. п. Водночас необхідно стимулювати і нарощування банками власного капіталу, що є запорукою стабільності банківської системи.
По-третє, незважаючи на всі проблеми із залученням іноземних інвестицій, важливою складовою фінансової стратегії має стати створення сприятливого інвестиційного клімату. Без припливу зовнішніх фінансових ресурсів успішно вирішити завдання економічного зростання буде неможливо. З цього приводу вже досить багато написано і сказано. Але іноземні інвестори без розв'язання двох попередніх завдань і не прийдуть, і не запрацюють ефективно, їм необхідне відповідне ринкове середовище всередині країни. Тоді і тільки тоді їхні інвестиції зможуть стати вагомим чинником виходу економіки України на стабільну позитивну економічну динаміку.
По-четверте, зважаючи на обмеженість фінансових ресурсів підприємств і банків і проблеми із залученням іноземних інвестицій, слід активізувати інвестиційну діяльність держави. Необхідно усвідомити очевидну реальність – поки що внутрішніх ресурсів украй недостатньо порівняно з потребами економічного зростання, а сподівання на те, що іноземні інвестиції вирішать проблеми української економіки, безпідставні, який би сприятливий інвестиційний клімат не був створений.
Тому і виникає дилема щодо фінансового забезпечення подальшого розвитку: використовуючи існуючий фінансовий потенціал сприяти поступовому нарощуванню темпів економічного зростання або спробувати різко активізувати інвестиційний процес і на цій основі підвищити темпи зростання економіки. Звичайно, якби не було обвального падіння економіки і життєвого рівня, за основу фінансової стратегії можна було б взяти поступальний характер розвитку.
Але помірні темпи зростання ВВП – до 3 % щорічно, призведуть до того, що відновлення втрачених життєвих стандартів розтягнеться на декілька десятиліть, що просто неможливо. Зрештою, для цього особливо і не потрібна, як це і було досі, фінансова стратегія – можна покластися на природний перебіг розвитку.
Необхідність, як уже зазначалося, досягнення на найближчі десять років щорічного приросту ВВП у середньому на рівні 6-9 % вимагає екстраординарних, чітко стратегічно окреслених дій. Вважаємо, що в наступні десять років у фінансовій стратегії України цілком припустимим і виправданим буде використання деяких концептуальних положень кейнсіанства з відповідним підвищенням ролі державних фінансів у забезпеченні потреб соціально-економічного розвитку. Конкретним проявом цієї політики повинні стати державні інвестиції в економіку, підвищення рівня заробітної плати і пенсій з метою підвищення рівня платоспроможного попиту.
Потреба істотного збільшення, порівняно з існуючим рівнем, державних інвестицій вимагає вирішення певних теоретичних і практичних проблем. З погляду фінансової теорії необхідно обґрунтувати роль і місце економічної діяльності держави в перехідній економіці. Практичний аспект цієї проблеми полягає в забезпеченні цільового характеру й ефективності державного фінансування економічного розвитку.
У цілому теоретичні основи ролі держави у вирішенні економічних проблем у період подолання кризи та в забезпеченні зростання ВВП сучасною економічною наукою визначені досить чітко. Але є один аспект, пов'язаний саме з перехідною економікою. Свого часу у зв'язку з відходом від адміністративно-командної економіки була переглянута і роль бюджету.
Практично однозначно було визнано, що фінансування потреб економіки не є прерогативою держави, що, безперечно, загалом правильно. Значно скоротилися як обсяги видатків на економічну діяльність, так і їх питома вага. Якщо в 1991 р. вони становили в зведеному бюджеті 46 %, то вже у 2001 р. – лише 16 %. Змінилася і їх структура. Сьогодні переважають не капітальні, як раніше, а поточні видатки на утримання загальнодержавної виробничої інфраструктури.
Капітальні вкладення становлять в останні роки не більше 2-3 %. При цьому внаслідок розпорошення коштів через відомчий підхід до їх фінансування реальної результативності цих вкладень практично не було.
Необхідність зменшення рівня прямого державного фінансування економічних потреб обґрунтовувалася тим, що таке фінансування повинні здійснювати насамперед самі суб'єкти господарювання і комерційні банки. Звичайно, для стабільної економіки ця теза є абсолютно правильною. Проте в Україні розвиток ситуації набув такого характеру, що сьогодні ні підприємства, ні банки не в змозі забезпечити не тільки потреби економічного зростання, а й підтримання стабільної діяльності економічного комплексу, що теж стало одним із чинників економічної кризи. Це визначає необхідність кардинального перегляду ролі бюджетної політики у фінансовій стратегії. Те, що з огляду на реалії економічної ситуації це вкрай необхідно, є очевидним.
Теперішню бюджетну політику можна охарактеризувати як спробу підтримати на мінімальному рівні всі потреби, хоча офіційно вона визначається як політика соціальної спрямованості. Свого часу переорієнтування бюджету відбулося у зв'язку з відмовою від так званого залишкового підходу до фінансування соціальної сфери.
Але в умовах кризи це не поліпшило, і не могло поліпшити ситуацію, оскільки реальні обсяги фінансування значно знизилися внаслідок зменшення реальних обсягів бюджету в результаті інфляції і скорочення обсягів ВВП. Соціальна спрямованість бюджету в таких умовах не одержує реального наповнення, про що свідчить украй низький – нижче офіційного прожиткового мінімуму – рівень оплати праці в соціальній сфері і непогашена досі у повному обсязі заборгованість із заробітної плати.
Заходи щодо підвищення заробітної плати в соціальній сфері, які здійснені в 2001 р. - у середньому на 30 %, навіть не компенсують її реального зниження за попередні чотири роки - сумарний рівень інфляції становив 198,1 %. При цьому практично відсутній бюджетний перерозподіл між окремими верствами населення, адже прибутковий податок сплачується з доходу, що перевищує 17 грн.
Таким чином, головним завданням у сфері бюджетної політики з позицій фінансової стратегії економічного зростання може стати її переорієнтування на економічні потреби. При цьому слід наголосити, що подібний підхід ніякого протиріччя із соціальною політикою не має, навпаки, реальність соціальних гарантій може бути забезпечена тільки за умови ліквідації наслідків економічної кризи. Тому сприяння розвитку економіки є набагато реальнішою і більш наповненою соціальною спрямованістю бюджету, ніж нинішня декларативність, що не підкріплена достатнім рівнем фінансування.
Вирішення стратегічних завдань збільшення обсягів державних інвестицій в економіку обов'язково передбачає визначення їхніх джерел і розроблення механізмів, які забезпечили б їх ефективність. Не маючи подібних механізмів, немає і сенсу розвивати це інвестування. Крім того, весь бюджетний процес слід розглядати в площині економічного зростання.
Наприклад, усім відомо, скільки нині суперечок викликає прийняття Державного і місцевих бюджетів в Україні, яке супроводжується розглядом значної кількості їх варіантів. Водночас абсолютно не зрозуміло, що ж є критерієм вибору того чи іншого варіанта? Хоча прийняття бюджету значною мірою політичний процес, усе ж воно повинно ґрунтуватися на чітких економічних і фінансових критеріях.
На найближчі десять років за основу критеріальної оцінки того чи іншого варіанта проекту бюджету варто взяти забезпечення на його основі максимального рівня приросту ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб. Це, по-перше, поставить на стабільну основу бюджетний процес, а по-друге, сприятиме розв'язанню основного завдання – забезпечення економічного зростання.
Для потреб бюджетного забезпечення розвитку економіки можуть використовуватися джерела бездефіцитного і дефіцитного фінансування. Збільшення обсягів бездефіцитного фінансування вимагає перерозподілу коштів між окремими групами видатків. Аналіз складу, структури і рівня бюджетних видатків в Україні показує, що сьогодні резервів їх скорочення (за винятком окремих статей видатків на управління) фактично не існує.
Тому і бездефіцитне фінансування економічних потреб на практиці видається нереальним. Нарешті, нестача ресурсів і є однією з ознак кризи - якби її не було, то і коштів було б достатньо. Тому спроби державного сприяння економічному розвитку на основі бездефіцитного фінансування будуть приречені на невдачу, оскільки не відображають фінансових реалій у суспільстві.
Крім того, бездефіцитне фінансування можливе за рахунок або підвищення рівня оподаткування, або залучення неподаткових надходжень. Питання підвищення рівня оподаткування навіть не може розглядатися. Навпаки, цей рівень необхідно знижувати. До речі, таке зниження теж необхідно розглядати з позицій економічного зростання, а саме: як засіб розширення внутрішніх фінансових ресурсів підприємств. Тому необхідно не просто знижувати рівень податкового навантаження на підприємства, а надавати пільги у разі направлення вивільнених від оподаткування коштів на потреби розвитку виробництва.
Щодо неподаткових доходів, а вони в Україні досить значні - у різні роки від 20 до 30 % і більше від загального обсягу доходів бюджету, то нині вони фактично виконують функції заміщення відсутніх податкових надходжень. Так, доходи від приватизації взагалі повинні були б виділятися в бюджеті окремо і направлятися або на погашення державного боргу, або на потреби розвитку економіки.
Але цього не було зроблено, оскільки тоді мобілізованих податкових надходжень просто не вистачало б для фінансування потреб держави. Можливо, враховуючи необхідність вирішення тактичних завдань фінансової політики – ліквідації бюджетного дефіциту, це і було доцільно, але з позицій фінансової стратегії – просто безглуздо, адже приватизація за рік-два закінчується і проблеми виникнуть знову.
Отже, сьогодні резервів збільшення доходів бюджету для забезпечення потреб економічного зростання на бездефіцитній основі не існує. Навпаки, ситуація через один-два роки може погіршитись унаслідок зниження податкового тягаря у зв'язку з майбутнім прийняттям Податкового кодексу України і завершенням приватизації.
Дефіцитне фінансування передбачає використання державних запозичень і грошової емісії. Саме тут містяться реальні, з погляду їх використання, резерви і важелі впливу на забезпечення економічного зростання. При цьому хоча перевага і повинна надаватися неінфляційним позиковим джерелам, обов'язково слід враховувати і вартість запозичень. Так, ту практику, що мала місце в Україні, коли рівень доходності за ОВДП досягав 100% річних, не можна визнати обґрунтованою. Навіть тактично – з метою забезпечення фінансування державних видатків – вона не може бути виправдана. Стратегічно ж вона була не тільки безглуздою, а й вкрай шкідливою, оскільки спричинила набагато більше проблем, ніж вирішила завдань.
Використання державного запозичення вимагає вирішення проблеми оптимізації його структури як щодо ринків запозичення, так і кредиторів. І внутрішні, і зовнішні запозичення мають як певні переваги, так і недоліки. Тому дуже важливо оцінити можливості залучення коштів, їх вартість і наслідки. Що стосується внутрішнього запозичення, то слід підкреслити обов'язкову потребу в його розвитку. Але кредиторами держави повинні бути не комерційні банки чи суб'єкти підприємницької діяльності, а фізичні особи.
Звичайно, реалізувати ці стратегічні завдання дуже складно, адже на громадян у демократичному суспільстві натиснути неможливо, тоді як стосовно банків можна знайти важелі впливу. Забезпечення ж принципу добровільності – надзвичайно важливе завдання, враховуючи необхідність раціонального й ефективного використання запозичень, – громадяни тільки тоді довірять свої заощадження державі, коли будуть упевнені у своїх непорушних правах і одержанні певної вигоди.
Важливим напрямом розвитку внутрішнього державного запозичення може стати використання поряд із звичайними цільових позик під конкретні проекти. При цьому погашення боргу може здійснюватися акціями побудованих або реконструйованих підприємств, тобто фактично заборгованість держави взагалі не буде формуватися. Виконання державою функцій засновника або одного з засновників акціонерних товариств в умовах ринкової трансформації економіки і фінансової системи буде цілком виправданим і доцільним.
Створення реальних акціонерних товариств необхідне і з погляду формування ефективного фондового ринку, який теж повинен відіграти важливу роль у мобілізації фінансових ресурсів на потреби економічного зростання. Сьогодні цей ринок малоактивний, оскільки реальний товар на ньому практично відсутній. Це - відображення реального факту перерозподілу власності, а не формування акціонерного капіталу.
Доти, доки не з'являться справжні акціонерні товариства, акції яких відбиватимуть фінансові реалії, доки вони не будуть вільно продаватися і купуватися, фондовий ринок не виконуватиме тієї ролі, яку він повинен відігравати в ринковій економіці. Тому, розвиваючи на зазначених засадах внутрішнє запозичення від фізичних осіб, держава сприятиме і розвитку фондового ринку.
У сфері зовнішнього державного запозичення на потреби розвитку можуть використовуватися системні позики Світового банку і комерційні запозичення. Перевага, безумовно, повинна надаватися позикам Світового банку, які призначені для потреб реконструкції і розвитку. Комерційні запозичення навряд чи є прийнятними, оскільки вони дуже дорогі і забезпечити необхідну для їх обслуговування доходність інвестиційних проектів буде практично неможливо.
Використання механізму дефіцитного фінансування для потреб економічного розвитку потребує незалежного організаційного й інституційного забезпечення. Адже подібне фінансування доцільне лише тоді, коли забезпечується його висока ефективність. Якщо ж цього немає, то краще взагалі державі його не використовувати. З метою гарантування цільового й ефективного використання коштів дефіцитного фінансування необхідно вирішити дві основні проблеми.
По-перше, забезпечити чітку юридичну визначеність у використанні таких коштів. Це можливо лише за умови формування двох відособлених один від одного бюджетів - поточного і розвитку. Поточний бюджет має бути бездефіцитним і забезпечуватися за рахунок податкових надходжень. Це сформує надійну і стабільну основу його виконання. Бюджет розвитку буде формуватися як за рахунок податків, так і державних позик, а за необхідності також на емісійній основі. Кошти цього бюджету можуть направлятися винятково на фінансування інвестиційних проектів (як на будівництво нових об'єктів, так і на розширення, реконструкцію і модернізацію діючих підприємств).
Необхідно забезпечити чітку і прозору процедуру конкурсного відбору проектів, розробивши критерії цього відбору. Абсолютно очевидно, що головними серед них мають бути фінансовий (термін окупності капітальних вкладень не більше трьох-чотирьох років), економічний (вплив на збільшення обсягів певного виробництва) І соціальний (додаткові робочі місця) ефекти. Безперечно, повинні враховуватися і техногенні, і екологічні, і технічні, і технологічні чинники, але вже як додаткові критерії.
По-друге, необхідні надійні гарантії ефективності використання коштів. З цією метою доцільно створити спеціалізовану фінансову установу - Державний банк розвитку. Необхідність такого банку для України обговорюється вже протягом декількох років, але реально для його створення нічого не зроблено, хоча, як було показано раніше, у ньому є велика потреба. Саме через цей банк можливо було б забезпечити ефективніше співробітництво з Міжнародним і Європейським банками реконструкції і розвитку. Наприклад, кошти, що надходять у рамках системних кредитів від МБРР, можна було б направляти в банк розвитку, а не на рахунки Державного бюджету, де вони втрачають цільове призначення.
Реалізація на практиці фінансової стратегії і тактики розвитку української економіки вимагає чіткої координації дій провідних фінансових і економічних органів країни - Міністерства фінансів, Національного банку, Міністерства економіки. З метою більшої узгодженості фінансової політики і посилення ролі Міністерства фінансів України як центра, координуючого цю політику в масштабах країни, варто всі державні фінансові органи, у тому числі й Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію включити до системи Міністерства фінансів на правах відособлених спеціалізованих підрозділів.