Основы бюджетного законодательства РФ

Основным документом, регламентирующим сметно-финансовую деятельность бюджетных учреждений является Бюджетный кодекс Российской Федерации, приня­тый Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ и введенный в действие с 1 янва­ря 2000 г. Федеральным законом от 09.07.1999 № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетным является учреждение, созданное орга­нами государственной власти Российской Федерации, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуще­ствления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соот­ветствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на осно­вании сметы доходов и расходов.

Кодекс регулирует отношения между различными государственными и муници­пальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан. Последние могут участвовать в формировании бюджетов раз­личных уровней в качестве налогоплательщиков, а также они могут быть получателями бюджетных средств, но возникающие при этом правоотношения являются не бюджет­ными, а налоговыми, трудовыми, административными и т.д. и, следовательно, регули­руются не бюджетным, а соответствующим налоговым, трудовым, административным законодательством.

Бюджетным кодексом установлены правовой статус всех участников бюджетного процесса, основы и условия привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. При этом функции по методологическому руководству бухгалтерским учетом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и бухгалтерским учетом в бюджетных учреждениях возложены на Министерство финансов РФ.

В целях эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства с под­чинением ее министру финансов РФ. Современное законодательство, в том числе и бюджетный кодекс, не дают четкого определения понятия "казначейская система ис­полнения бюджета". В научной литературе данное понятие разъясняется следующим образом: "при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по платежам за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целе­вое использование бюджетных средств".

Сущность перехода от банковской к казначейской модели финансирования заклю­чается в преимуществах последней для управления финансовыми потоками Министер­ством финансов. При банковской системе исполнение федерального бюджета осущест­влялось через счета отраслевых министерств и ведомств, а доведение бюджетных средств до бюджетополучателей - через коммерческие банки. Эта система посредством государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включая сбор и учет доходов, их межбюджетное перераспределение, открытие и ведение лицевых сче­тов бюджетополучателей, учет и отчетность по всем операциям с бюджетными средст­вами. Однако она не предоставляла министерству финансов оперативных сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру показателей бюджетной деятельности.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств - до­ходный и расходный - на одном счете. При казначейской системе процесс исполнения бюджета детализирован в соответствии с бюджетной классификацией доходов и рас­ходов, что позволяет контролировать как объемы бюджетных назначений, так и лими­ты финансирования, а также суммы фактических перечислений бюджетных средств.

За Федеральным казначейством закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета, при этом права главных распорядителей средств, вертикальная подчинен­ность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль составляют область вне деятельности органов казначейства.

Реализация программы развития казначейской системы предусматривается до 2004 г., она сопряжена с изменением ряда законодательных и ведомственных норма­тивных актов, введением компьютерных технологий для обеспечения обмена инфор­мацией посредством телекоммуникационных каналов. Это несомненно повлечет за собой корректировку функций бухгалтерий образовательных учреждений, а также цен­трализованных бухгалтерий при органах управления образованием.

Казначейская система предполагает следующее распределение обязанностей между образовательными учреждениями (бюджетополучателями), органами управления обра­зованием (распорядителями и главными распорядителями бюджетных ассигнований) и органами, исполняющими бюджет (отделениями и управлениями федерального казна­чейства).

Образовательное учреждение:

- представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год распорядителю бюджетных средств;

- разрабатывает и представляет для утверждения вышестоящему распорядителю бюджетных средств смету доходов и расходов;

- передает утвержденную смету в орган, исполняющий бюджет;

- имеет право осуществлять расходы и платежи в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Распорядитель бюджетных ассигнований (органы управления образованием):

- утверждает смету образовательного учреждения;

- составляет бюджетную роспись;

- распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;

- исполняет соответствующую часть бюджета;

- на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносит изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в частираспределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет в соответствии с Кодексом.

Орган, исполняющий бюджет (управление казначейства):

• доводит показатели указанной росписи до распорядителей и получателей бюджет-ых средств (уведомление о бюджетных ассигнованиях);

- доводит лимиты бюджетных обязательств с поквартальным распределением до образовательных учреждений;

- проверяет своевременность и правильность платежных документов и списывает их с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу юридических и физических лиц.

Расходование средств образовательными учреждениями осуществляется следую­щим образом.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, испол­няющий бюджет, доводит показания указанной росписи до всех нижестоящих распо­рядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюд­жетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета (ст. 220 БК РФ).

Помимо прочих вопросов регламентации бюджетных отношений БК РФ содержит определения ряда понятий и терминов. Приведем некоторые из них.

Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. В соответствии со ст. 221 в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестояще­го распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение 5 дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюд­жетных средств утверждает эту смету.

Лимит бюджетных обязательств в соответствии со ст. 223 БК РФ - это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа­теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимит не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал, кроме случаев проведенного в установленном порядке изменения бюджет­ных ассигнований или блокировки расходов, а также отсрочки не более 10% бюджет­ных ассигнований на период до 3 месяцев.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюд­жетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюд­жетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на ус­ловиях долевого финансирования целевых расходов.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюд­жетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами.

В соответствии со ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств - бюджетное уч­реждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Ст. 163 БК РФ устанав­ливает обязанности получателей бюджетных средств:

> своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

> эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;

> своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Бюджетным кодексом РФ введена новая норма - доходы бюджетных организаций от оказания платных услуг, использования имущества и иной деятельности в полном объеме зачисляются в соответствующий бюджет и подлежат отражению в смете дохо­дов и расходов (ст. 42 п. 2). Это, в частности, означает, что данные средства становятся собственностью государства и их использование может осуществляться только под контролем государственных финансовых органов.

Изменяется и сметное планирование учреждений. Вместо раздельных смет по бюд­жетным и внебюджетным средствам в настоящее время требуется составление единой сметы доходов и расходов, тогда как отраслевое распределение ассигнований в утвер­жденных бюджетах по предметным статьям расходов осуществляется, как правило, без учета платных услуг.

Все доходы бюджетного учреждения показаны на рис. 21.1.

Статьи доходов бюджетного учреждения
Бюджетные ас­сигнования на ведение образо­вательной дея­тельности	Целевые поступ­ления и благо­творительные пожертвования	Неналоговые доходы бюджета
Средства, полученные от оказания платных услуг и предпринимательской дея­тельности	Средства от использования имущества, находящегося в государственной собственно­ сти, закрепленного за учреж­ дением на праве оперативного управления

Рис. 21.1. Доходы бюджетного учреждения

Согласно ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение вправе самостоятельно расхо­довать средства, полученные за счет внебюджетных источников. Однако следует иметь в виду, что к этой категории не относятся средства учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, так как эти средства считаются доходом соответствующего бюджета. Таким образом, внебюд­жетными средствами, по существу, могут считаться лишь целевые поступления и благотворительные пожертвования.

Средства, полученные от предпринимательской деятельности, учитываются на сче­тах, открытых в органах федерального казначейства и расходуются в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными рас­порядителями средств федерального бюджета в пределах остатков средств на их лице­вых счетах. В доходной части сметы указывается общая сумма источников внебюд­жетных средств, указанных в разрешении распорядителя, которая отражается по коду доходов бюджетов РФ 5000000 "Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности". В расходной части сметы указываются направления расходова­ния внебюджетных средств в структуре кодов классификации расходов бюджета.

Бюджетным кодексом, в отличие от Налогового кодекса, не предусматривается привязка расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности к конкретным источникам образования этих средств.

Глава 5 Бюджетного кодекса РФ в качестве одного из них установила принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначени­ем направления их на финансирование конкретных целей.

← ↓	Статьи целевого расходования средств бюджетным учреждением
→	Оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами (контрактами) и право­выми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников
→	Перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды
→	Трансферты населению (пенсии, стипендии, пособия и пр.), выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами орга­нов местного самоуправления
→	Командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законода­тельством Российской Федерации
→	Оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным кон­трактам
→	Оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения го­сударственных или муниципальных контрактов

Рис. 21.2. Направления расходования бюджетных средств бюджетным учреждением в соответствии с Бюджетным кодексом

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюдже­том средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделе­нии конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства и, в соответствии со ст. 283 Кодекса, служат основанием для применения мер принужде­ния за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности бесспорного списания сумм, использованных не по целевому назначению, и наложения штрафа.

Нецелевое использование выражается в направлении и использовании бюджетных средств на цели, которые не соответствуют условиям получения указанных средств (рис. 21.3).

← ↓	Нецелевое использование бюджетных средств
→	Направление средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, цен­ных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи
→	Осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица
→	Расходование средств при отсутствии оправдательных документов (перечисление или создание кредиторской задолженности)
→	Завышение объемов выполненных работ, расценок; выполнение работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией; направление средств на объекты (разработки), не включенные в адресные и целевые программы
→	Просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг
→	Недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств бюджета
→	Расходование средств сверх норм, утвержденных в установленном порядке (норм возмещения командировочных расходов, норм на расходование бензина и т.п.)
→	Заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью

Рис. 21.3. Виды нецелевого использования бюджетных средств

Бюджетному учреждению статьей 237 БК РФ дано право самостоятельно опреде­лять объемы бюджетных средств, то есть перераспределять их по статьям расходов и уточнять таким образом смету доходов и расходов только в следующих случаях:

1) задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца;

2) финансирования не более 75% объема бюджетных средств за квартал.

При этом учреждение обязано уведомить о таком перераспределении распорядите­ля бюджетных средств и орган, исполняющий бюджет, если только эти случаи не свя­заны с соответствующим сокращением доходов бюджета, которое и привело к пропор­циональному сокращению расходов бюджета, или с блокировкой расходов бюджета в случаях, определенных ст. 231 БК РФ.

При заключении бюджетным учреждением договоров с иными физическими и юридическими лицами на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг статьями 71-73 БК РФ установлен ряд ограничений:

- все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муни­ципальных контрактов;

- государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной осно­ве, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

- государственный и муниципальный контракты включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта;

- бюджетные учреждения обязаны вести реестры закупок;

- бюджетные учреждения, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; на­именование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг, цена и дата закупки.

Последствия недействительности сделки указаны в ст. 167 ГК РФ. Эта норма пре­дусматривает двустороннюю реституцию и исключает возмещение убытков. Возможна также ответственность учреждения (или его руководителя) перед контрагентом за пре­доставление информации для руководства этого учреждения, заведомо не соответст­вующей действительности.

БК РФ ввел также некоторые ограничения ответственности бюджетных учрежде­ний. Так, если заключен контракт на поставку товаров, в котором учреждение выступа­ет в качестве покупателя, а коммерческая организация - в качестве поставщика, и дан­ный договор финансируется за счет бюджетных средств, то при уменьшении в уста­новленном порядке финансирования по данной статье бюджета поставщик товаров не вправе требовать от учреждения возмещения упущенной выгоды.