Конституція України надала право на власний бюджет як ма¬теріальну фінансову базу функціонування державі та органам місцевого самоврядування всіх рівнів. Важливим положенням Конституції України є твердження, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінан¬сово його підтримує. Цей пункт відповідає Всесвітній Декла¬рації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місце¬вого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінан¬сової та матеріальної самостійності органів місцевого самовря¬дування при здійсненні ними бюджетних повноважень. Відповідно до ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого самовря¬дування місцеві органи влади повинні мати право на відповід¬ні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходжен¬нями в межах своїх повноважень1.
У Бюджетному кодексі, як взагалі в законодавстві та юри¬дичній науці, бюджетні повноваження об'єднуються одним по¬няттям — повноваження. Право на затвердження бюджету і звіту про його виконання покладається на державний або му¬ніципальний орган (а це може бути тільки представницький орган) одночасно й обов'язок вжити всіх заходів, щоб це право реалізувати в інтересах громадян, які проживають на тери¬торії держави або території, що представляє цей орган місце¬вого самоврядування. Юристи кажуть, що повноваження — це "права — обов'язки"1. Але права й обов'язки у межах компе¬тенції органу в галузі бюджету зберігають самостійний харак¬тер. Ці права дають державі й органам місцевого самовряду¬вання можливість вибору першочергових пріоритетних видат¬ків, бюджетних програм тощо, а обов'язки чітко регламенту¬ють дії законодавчого органу держави, представницького орга¬ну, муніципального, виконавчих органів протягом усього бюд¬жетного періоду.
Загальне право на бюджет включає низку повноважень кож¬ного владного державного чи місцевого органу, які визначаю¬ться чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади й органу місцевого самоврядування є основ¬ним централізованим фондом коштів, без якого неможливе йо¬го існування, всі відносини, що виникають у галузі бюджетної діяльності, врегульовані нормами бюджетного (як частини фінансового) права.
Повноваження в галузі бюджетної діяльності — це за¬кріплені нормами Конституції України та чинного законодав¬ства за державою, її органами, органами місцевого само¬врядування права й обоє 'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій в галузі бюджету на своїй території .
Конституційне право на бюджет у держави й органу місце¬вого самоврядування робить їх суб'єктами бюджетного права. Законодавством окреслюється зміст цієї правоздатності, тобто визначається сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, якими наділені держава й органи місцевого самоврядування в галузі бюджету. Права та обов'язки в галузі бюджету цих суб'єктів установлюються не тільки бюджетним законодавством, але й законами про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, адміністративним правом. Для того щоб загалом визначити права й обов'язки держави й муніципальних органів у галузі їх бюджетів, необхідно "зібрати" норми різних галу-
зей права (конституційного, адміністративного і фінансового) в єдиний правовий інститут.
Бюджетні права (повноваження у вигляді прав І обов 'язків) — це суб'єктивні права (на відміну від бюджетного права як сукупності виду фінансово-правових норм), які належать ор¬ганам держави й муніципальним органам.
Суб'єкти бюджетного права можуть мати суб'єктивні права і нести встановлені законодавством обов'язки. Аналіз норм Бюджетного кодексу, законів про органи місцевого самовряду¬вання і місцеві державні адміністрації дає можливість класи¬фікувати бюджетні повноваження України й органів місцевого самоврядування таким чином.
Бюджетні повноваження України:
1) в галузі зведеного бюджету України;
2) в галузі Державного бюджету;
3) в галузі місцевих бюджетів.
Бюджетні права місцевих органів самоврядування також можна об'єднати в три групи:
1) в галузі Державного бюджету;
2) в галузі свого бюджету (обласного, міського, районного);
3) в галузі бюджетів нижчестоящих органів місцевого само¬врядування.
На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають свої особливості, пов'язані із за¬гальними повноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район і т. д.), але є й загальні риси, які дають можливість визначити бюджетні пов¬новаження України Й органів місцевого самоврядування — це сукупність прав і обов'язків, встановлених законодавством, що належить їм в особі органів державної влади або міс¬цевого самоврядування щодо формування проектів бюджетів, розгляду, затвердження і виконання відповідних бюджетів і регулювання бюджетних відносин на своїй території.
Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування
Незалежність у галузі бюджету — це свідчення самостійності. Не може бути суверенної держави, яка не має коштів, що кон¬центруються в бюджеті на першочергові потреби, І не може ними розпоряджатися. Правовий статус держави, її органів за-
конодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самовряду¬вання обов'язково включає в себе право на власну фінансову базу у вигляді бюджету.
Бюджетні повноваження України як суверенної держави й органів місцевого самоврядування визначаються, перш за все, нормами Конституції України, яка встановлює повноваження Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в галузі бюджетної діяльності.
На основі конституційних норм бюджетні повноваження розподіляються між представницькими та виконавчими орга¬нами різних рівнів.
Конституція України закріплює за Верховною Радою право затвердження законів, якими вводяться податки, інші доходи на формування доходної частини Державного і місцевих бюджетів. Розподіл бюджетних повноважень між Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, між представницьки¬ми і виконавчими органами місцевого самоврядування одного рівня проводиться залежно від розподілу компетенції між різ¬ними гілками влади нормами Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та бюджет¬ним законодавством, указаним в ст. 4 Бюджетного кодексу.
Розмежування бюджетних прав по вертикалі (представниць¬кі і виконавчі органи держави та органи місцевого самовряду¬вання) засновується на нормах Конституції України, які розпо¬діляють повноваження між законодавчими і виконавчими органами державної влади й органами місцевого самовряду¬вання та їх виконавчими органами.
Повноваження України як суверенної держави в галузі бю¬джету широкі. У Бюджетному кодексі України вони конкрети¬зуються через повноваження органів державної влади, що ви¬ступають від імені України.
Згідно з нормами статей Конституції України та Бюджетно¬го кодексу України до повноважень України в галузі бюджету належать:
• визначення основних напрямків бюджетної політики (ст. 33 Бюджетного кодексу);
• встановлення загальних принципів організації і функціону¬вання бюджетної системи України (ст. 92 Конституції України та ст.ст. 5-7 Бюджетного кодексу);
• визначення видів видатків, які включаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Ст. 95 Конституції України встановила, що виключно Законом про Державний
бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (ст. 87 Бюджетного кодексу) та критерії роз¬межування видів видатків між місцевими бюджетами (ст. 86 Бюджетного кодексу);
• визначення доходних джерел, які надходять у Державний та місцеві бюджети, що випливає зі ст. 92 Конституції України, яка встановила, що система оподаткування, подат¬ки і збори встановлюються виключно законами України;
• розподіл доходних джерел між Державним і місцевими бю¬джетами (ст.ст. 29, 64-68 Бюджетного кодексу);
• розмежування видатків між бюджетами, що враховуються при визначені міжбюджетних трансфертів (ст.ст. 88-90 Бюджетного кодексу);
• визначення дотації вирівнювання бюджету Автономної Рес¬публіки Крим та обласних бюджетів (ст, 99 Бюджетного кодексу) та коштів, що передаються до Державного бюдже¬ту України з місцевих (ст. 100 Бюджетного кодексу);
• визначення видів субвенцій, які надаються з Державного бюджету України в місцеві за порядком, визначеним Кабі¬нетом Міністрів України (ст.ст. 102, 103, 105 Бюджетного кодексу) та порядок надання міжбюджетних трансфертів (ст. 108 Бюджетного кодексу);
• визначення можливості міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами (ст.ст. 101, 104, 106, 107 Бюджетно¬го кодексу);
• затвердження єдиної бюджетної класифікації (ст.ст. 8, 9, 10, 11, 12 Бюджетного кодексу);
• встановлення системи заходів щодо збалансування бюдже¬тів усіх рівнів на підставі ст.ст. 95 і 142 Конституції Украї¬ни та ст.ст. 64-69, 73-74 Бюджетного кодексу;
• встановлення основ бюджетних повноважень органів місце¬вого самоврядування (ст.ст. 142-143 Конституції України, ст.ст. Закону України "Про місцеве самоврядування в Укра¬їні" та у Бюджетному кодексі);
• встановлення принципів І основ бюджетного процесу для всіх рівнів бюджетів (ст.ст. 19-21, 75-79 Бюджетного ко-дексу);
• складання зведеного бюджету та звіту про його виконання (ст. 6 Бюджетного кодексу);
— здійснення методичного керівництва в бюджетній діяльнос¬ті і контролю за дотримуванням бюджетного законодавства (ст.ст. 109-115 Бюджетного кодексу).
Ці повноваження належать Україні як державі, на території якої виробляється і здійснюється єдина бюджетно-фінансова політика.
Друга група бюджетних повноважень України пов'язана з тим, що головну роль у бюджетній системі України відіграє Державний бюджет.
У галузі Державного бюджету Україна має повноваження:
1) на затвердження Державного бюджету відповідно до ст. 85 Конституції України, ч. 5 ст. 44 Бюджетного кодексу;
2) на складання бюджету із загального та спеціального фондів (ст. 13 Бюджетного кодексу та закон про Державний бю¬джет України на відповідний бюджетний період);
3) на одержання закріплених за Державним бюджетом доходів відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу;
4) на визначення напрямів використання бюджетних асигну¬вань та їх розмірів (ст. 95 Конституції України, ст. 87 Бю¬джетного кодексу);
5) на утворення в Державному бюджеті резервного фонду для Щ здійснення непередбачених видатків, що не мають постій- | ного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету, розміром не більше одного відсотка об¬сягу видатків загального фонду відповідного бюджету (ст. 24 Бюджетного кодексу);
6) на визначення видів видатків, які включаються до Держав¬ного бюджету України і забезпечують конституційний лад держави, державну цілісність та суверенітет, незалежне судо¬чинство та інші видатки, які не передаються на місцеві бю¬джети;
7) на надання трансфертів з Державного бюджету у вигляді:
• дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;
• субвенції на здійснення програм соціального захисту;
• субвенції на компенсацію втрат доходів місцевого самовря¬дування на виконання власних повноважень внаслідок на¬дання пільг, встановлених державою;
• субвенція на виконання Інвестиційних проектів;
• інші субвенції. Об'єми цих мІжбюджетних трансфертів за¬тверджуються в Державному бюджеті окремо для кожного бюджету. Таким же порядком затверджуються трансферти, які передаються з місцевих бюджетів до Державного бю¬джету (ст. 100 Бюджетного кодексу);
8) внесення змін до закону про Державний бюджет України (ст. 52 Бюджетного кодексу);
9) на організацію і здійснення бюджетного процесу;
10) на встановлення граничного розміру дефіциту Державного бюджету І джерел його покриття (ст.ст. 14, 15 Бюджетно¬го кодексу та щорічні закони про Державний бюджет) та застосування заходів при його зростанні в процесі вико¬нання бюджетів (ст. 54 Бюджетного кодексу);
11) затвердження звіту про виконання Державного бюджету (ст. 85 Конституції України, ст. 62 Бюджетного кодексу);
12) проведення контролю за виконанням Державного бюджету та за дотриманням бюджетного законодавства (ст. 98 Кон¬ституції України, ст.ст. 109-113 Бюджетного кодексу).
У межах повноважень, встановлених у щорічних законах про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України може надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам підприємництва на умовах відплатності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів (ст. 17 Бю¬джетного кодексу).
Законом про Державний бюджет України Верховна Рада України щороку встановлює граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, величина якого не повинна пе¬ревищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України (ст. 18 Бюджетного кодексу).
Міністр фінансів України за дорученням Кабінету Міні¬стрів України має право на здійснення внутрішніх та зовніш-ніх позичок у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України (ст. 15 Бюджетного кодексу).
Україна в особі Верховної Ради України та органів виконав¬чої влади наділена повноваженнями і щодо місцевих бюдже¬тів. На підставі статей Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування" та Бюджетного кодексу Украї¬ни між державою, Автономною Республікою Крим та місце¬вим самоврядуванням встановлюються відносини щодо забез-
печення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необ¬хідними для виконання покладених на них функцій (ст. 142 Конституції України). Держава повинна:
• підтримувати фінансове місцеве самоврядування і брати участь у формуванні місцевих бюджетів (ст. І 42 Конститу¬ції України);
• гарантувати органам місцевого самоврядування доходну ба¬зу, достатню для забезпечення населення послугами на рів¬ні мінімальних соціальних потреб (ст. 64 Бюджетного ко¬дексу);
• затверджувати диференційовані та єдині нормативи відра¬хувань від загальнодержавних доходів і податків до місце¬вих бюджетів вищого рівня (ст.ст. 65, 66, 68 Бюджетного кодексу);
• вилучати з місцевих бюджетів до Державного бюджету час¬тину надлишку у випадках перевищення прогнозних показ¬ників доходів місцевих бюджетів розрахунковий обсяг ви¬датків відповідного бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу);
• визначати розміри субвенцій і цільових направлень їх вико¬ристання (ст.ст. 102, 105 Бюджетного кодексу);
• здійснювати контроль за законним, доцільним, економним витрачанням коштів та належним їх обліком.
Конституція України в ст. 140 встановила, що місцеве са¬моврядування є правом територіальної громади самостійно ви¬рішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування складаються зі встановлення порядку проходження місцевих бюджетів (складання І розгляду проектів місцевих бюджетів, затвердження цих бюджетів і рішень про місцеві бюджети та їх виконання, здійснення контролю за їх виконанням і затвер¬дження звітів про виконання місцевих бюджетів). Згідно зі ст. 75 Бюджетного кодексу особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний період Раді Міністрів АР Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад доводить Міністерство фінансів України.
Оскільки в Україні Існує єдина бюджетна система і бюджет¬ні відносини регулюються єдиним бюджетним законодавством (ст. 4 Бюджетного кодексу), органи місцевого самоврядування,
самостійно вирішуючи питання місцевого значення, мають по¬вноваження в галузі бюджетної діяльності, які можна об'єдна¬ти у три групи: 1) стосовно Державного бюджету України; 2) стосовно власного бюджету; 3) стосовно бюджету нижчого рівня.
До першої групи повноважень можна віднести:
• право на одержання з Державного бюджету України у пов¬ному обсязі фінансування для здійснення окремих повнова¬жень органів виконавчої влади, які на підставі ст. 143 Кон¬ституції України їм передаються законами. Держава для здійснення цих повноважень передає органам місцевого са¬моврядування кошти з Державного бюджету України або зараховує до місцевого бюджету у встановленому законами порядку окремі загальнодержавні податки і передає їм об'єкти державної власності, а органи місцевого самовряду¬вання сприяють повному і своєчасному надходженню за¬гальнодержавних податків І зборів на своїй території. У ви-падках неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних та закріплених і регулюючих доходів вони мають право на одержання допомоги у вигляді дота¬цій і субвенцій (ст.ст. 64-67, ч. 2 с. 82, ч. 2 ст.ст. 83, 99, 102-107 Бюджетного кодексу);
• право виконувати рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків місцевого самовряду¬вання, тільки в межах переданих "їм ресурсів;
■— право на поділ видатків місцевих бюджетів на такі, які по¬в'язані з виконанням власних повноважень, і видатки, пов'я¬зані з виконанням делегованих повноважень органів вико¬навчої влади (ст.ст. 92-93 Бюджетного кодексу);
• право на спрямування коштів загального фонду місцевого бюджету на фінансування установ і закладів, що утриму¬ються за рахунок бюджетних асигнувань (ст.ст. 88-90 Бю¬джетного кодексу);
• право на фінансування програм соціально-економічного розвитку своєї території, пов'язаних з інвестиційною та ін¬новаційною діяльністю, а також надання субвенцій, пов'я¬заних із розширеним відтворенням (ст. 91 Бюджетного ко¬дексу);
• право на встановлення нормативів бюджетної забезпеченос¬ті на одного жителя з урахуванням економічного, соціаль¬ного, природного та економічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб (ст. 67 Бюджетного кодексу);
• право на власні та закріплені законом за місцевими бюдже¬тами на стабільній основі загальнодержавні доходи І визна¬чення напрямків використання бюджетних коштів як гаран¬тію самостійності (п. З ст. 7 Бюджетного кодексу);
• право на забезпечення збалансування своїх бюджетів з боку центральних органів державної влади без врахування дохо¬дів від місцевих податків і зборів;
• право органів місцевого самоврядування одержувати компен¬сацію з Державного бюджету у випадках, коли держава не забезпечує попередньо їх витрати на виконання рішень дер¬жавних органів;
• обов'язок органів місцевого самоврядування передати з місцевого до Державного бюджету частину надлишку дохо¬дів над видатками у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків І збо¬рів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу).
Друга група повноважень включає:
• право усіх представницьких органів місцевого самовряду¬вання затверджувати свої бюджети;
• право на гарантовану державою доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб, встановлених законом.
Автономна Республіка Крим та міські ради можуть прийма¬ти бюджети з дефіцитом, але виключно в частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит цих бюджетів покривається за ра¬хунок запозичень.
По загальному фонду місцевих бюджетів допускається за¬твердження з дефіцитом виключно на суму вільного залишку бюджетних коштів (ст. 72 Бюджетного кодексу).
Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві дер¬ жавні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням відповідних представницьких рад можуть отримува¬ ти короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного періоду в порядку, визначеному Міністерством фінансів України (ст. 73 Бюджетного кодексу). ;
У межах повноважень, установлених у щорічних рішеннях про відповідні бюджети, Рада Міністрів Автономної Респуб¬ліки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам підприємництва лише на умовах плат¬ності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гаран¬тій, отриманих від цих суб'єктів.
Оскільки бюджетна система України побудована на прин¬ципі єдності, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповід¬них рад зобов'язані надавати необхідну Інформацію Міністер¬ству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників.
Місцеві фінансові органи розробляють інструкції з підготов¬ки бюджетних запитів згідно з типовою формою, визначеною Міністерством фінансів України.
Головні розпорядники бюджетних коштів організують роз¬роблення бюджетних запитів у терміни і порядку, встановле¬них місцевими фінансовими органами.
Бюджетний кодекс вмішує деякі заборони щодо Державно¬го та місцевих бюджетів. Так, п. 8 ст. 13 не допускає створен¬ня позабюджетних фондів органами державної влади, органа¬ми влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та Іншими бюджетними установами.
Органам місцевого самоврядування заборонено Бюджетним кодексом (ст. 85 ч. 2) планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів (ст. 86 Бюджетного кодексу), а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бю¬джетів.
Бюджетний кодекс забороняє надання позичок з одного бюджету іншому (ст. 73 Бюджетного кодексу).