Способ и порядок формирования правительства определяется формой правления, конституционными нормами и принципами, политическими традициями страны. Существует две модели формальной процедуры образования правительства, отличающиеся степенью участия парламента в его формировании: парламентская и внепарламентская.
Парламентская модель применяется в условиях парламентаризма, частично в смешанных республиках. Согласно ей право на формирование правительства получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Иными словами, парламентская модель предусматривает образование правительства по итогам парламентских выборов.
По общему правилу глава государства назначает главу правительства, пользующегося доверием большинства парламента. Такой традиционный порядок формирования правительства существует в Италии, Индии, ФРГ. Так, согласно конституциям этих стран, глава государства назначает главу правительства (например, в Италии это председатель Совета министров, в Индии — Премьер-министр), который затем уже формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав и программу действий.
При парламентской модели формирования правительства юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент с помощью важнейшего правомочия — вынесения вотума доверия. Если предлагаемый состав правительства или его глава не получат доверия парламентского большинства, то возможен роспуск парламента.
Внепарламентская модель формирования правительства применяется в президентских республиках, дуалистических монархиях, в ряде смешанных республик. Право на формирование в этом случае имеет не парламент, а президент, другой глава государства. Иными словами, правительство в доверии парламента не нуждается и формируется независимо от него.
В качестве примера внепарламентской модели формирования правительства при смешанной республике можно привести Францию. Согласно Конституции Президент Республики назначает премьер-министра. По предложению премьер-министра он же назначает других членов правительства, а также может уволить их. Однако правительство несет ответственность не только перед Президентом, но и перед Парламентом. Для нормальной своей работы правительство нуждается в доверии Национального собрания. Так, согласно парламентской традиции и конституционным нормам отставка правительства должна быть связана с выражением недоверия Национального собрания правительству.
Структура и состав правительств отличаются разнообразием. В ряде стран статус правительства урегулирован законодательно неполно и фрагментарно (например, в Великобритании).
Есть страны, где структура и состав органов исполнительной власти регулируются достаточно подробно законом (США, Испания, Польша). В Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке. В ряде европейских стран в состав правительства входят министры без портфеля — высокопоставленные чиновники, не руководящие конкретным министерством или ведомством. Существуют государства, где в правительство входят парламентские секретари, призванные поддерживать связи с парламентскими структурами. последние десятилетия наряду с традиционными министерствами (обороны, иностранных дел, финансов, экономики, юстиции) во многих развитых странах образованы новые — энергетики, охраны окружающей среды, культуры, туризма, образования. Для развитых стран характерным является небольшой перечень министерств и ведомств.
43 Полномочия правительства
Полномочия правительства широки и разнообразны и в принципе устанавливаются конституционными и законодательными нормами, а в некоторых странах также правовыми обычаями. Вместе с тем в большинстве стран этот центральный орган исполнительной власти фактически осуществляет полномочия, предоставленные главе государства, главе правительства и отдельным министрам, что вытекает из особого места данного института в системе государственного аппарата, его политической значимости.
В условиях парламентских форм правления правительство при осуществлении своих полномочий руководствуется программой деятельности, одобренной представительным (законодательным) органом государственной власти.
Исходя из предметных и функциональных направлений деятельности данного органа, можно выделить следующие группы полномочий:
1) по осуществлению текущего государственного управления: проводит государственную политику в социально-экономической сфере, формирует целевые общенациональные программы развития регионов, важнейших отраслей производства, управляет через правительственные органы (министерства, комитеты, комиссии, агентства) объектами государственной собственности, осуществляет кадровые назначения в системе исполнительной власти;
2) организационно-правотворческие: является наиболее активным субъектом права законодательной инициативы в парламенте, при его непосредственном участии разрабатываются многие крупные законопроекты, проводит их в соответствии с парламентскими процедурами, издает постановления, декреты, ордонансы, распоряжения, которые могут подменять законы, обеспечивает их реализацию;
3) в сфере обороны, безопасности, внешней политики и внешнеэкономической деятельности: вырабатывает совместно с другими государственными институтами внешнеполитический курс, осуществляет меры по обеспечению обороны и национальной безопасности, назначает отдельных дипломатов и военачальников;
финансово-бюджетные: вырабатывает проект государственного бюджета и финансовых планов, добивается их принятия парламентом, исполняет государственный бюджет и финансовые планы, обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики.
В условиях введения чрезвычайного осадного и военного положения прерогативы правительства резко возрастают. Оно может принимать акты, ограничивающие права, свободы граждан, депортировать нежелательных иностранцев, вводить дополнительные обязанности для физических и юридических лиц. Однако особые типы управления (правовые режимы) могут устанавливаться только на законных основаниях (при наличии реальной внешней угрозы акта агрессии со стороны иностранного государства или коалиции государств, крупных массовых беспорядках, экологических или техногенных катастрофах большого масштаба) на ограниченный срок, как правило на 60—90 дней.
В ведении правительства находятся вооруженные силы, спецслужбы, военизированные формирования типа национальной гвардии. По Конституции Франции правительство во главе с премьер-министром несет ответственность за национальную оборону (ст. 21), но на практике крупные военно-стратегические вопросы решаются им по согласованию с Президентом.
Правительство для осуществления текущего, оперативного управления может образовывать рабочий исполнительный орган — президиум, бюро. Заседания последнего проводятся по мере необходимости, во многих странах еженедельно, в строго определенное время. Председательствует на них глава правительства, присутствует узкий круг должностных лиц — заместители главы правительства, министры иностранных дел, финансов, юстиции, руководители спецслужб, отдельные крупные