Право граждан на административную жалобу.

 

Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным,

неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по

любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не

нужно чьего-либо предварительного согласия и, тем более, издания актов управле-

ния. Ему корреспондирует абсолютная обязанность субъектов власти разъяснять

гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жа-

лобы, давать ответы заявителям.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут

быть любые действия, а также бездействие работников государственных и общест-

венных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как непра-

вильные. Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или амо-

ральные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использова-

нии «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной

четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании ус-

таревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строитель-

ства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы

как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть на-

правлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжалования индивидуальных актов

управления. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя та-

кие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне право-

мерны.

В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, го-

сударственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется

значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о не-

принятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия

работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содер-

жащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социаль-

но-культурных учреждений. И не случайно. Постановлением Совета Министров СССР

от 13 октября 1981 г. был урегулирован вопрос о делопроизводстве по предложени-

ям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в

учреждениях и организациях [* СП СССР. 1982. № 1. Ст. 2.].

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по

телефону, радио, а также индивидуальной и коллективной. Законодательными актами

установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управ-

ления, народным депутатам, в прокуратуру, общественные и межгосударственные ор-

ганизации.

В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств

массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», приня-

того 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на

письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным

лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение» [* РГ. 1992. 8 февраля.]. Ко-

нечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с

жалобами уже нет, так как оно не имеет корреспондирующей обязанности рассматри-

вать, пересылать, отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В за-

коне отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому

же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же орган либо в раз-

ные. По одному и тому же поводу он может обращаться в разные инстанции одновре-

менно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию

непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержа-

ние которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Единственное формальное ограничение рассматриваемого права было установлено

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обра-

щение гражданина, - сказано в нем, - должно быть им подписано с указанием фами-

лии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заяв-

ления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обра-

щение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не под-

лежит» [* Известия. 1988. 4 февраля.]. По поводу содержания и применения этой

нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают ано-

нимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя,

либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и

имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) - альтернатив-

но, т.е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых,

рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. На-

пример, в ст. 110 УПК РСФСР сказано, что «письменное заявление должно быть под-

писано лицом, от которого исходит» и не содержится требования указывать имя,

отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна

быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать

ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма из-

вестен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-

четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложные фа-

милию, адрес и другие сведения, то производство по ней должно быть прекращено.

В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению

жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать

прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо

действия правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления

документов не обоснованы. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обя-

заны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Общий срок рассмотрения жалоб граждан - один месяц. Из этого правила уста-

новлены три исключения.

1. Заявления и жалобы, требующие дополнительного изучения и проверки, реша-

ются безотлагательно, но не позднее 15 дней.

2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной провер-

ки, истребование дополнительных материалов, либо принятие других мер, срок про-

изводства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но

не более, чем на один месяц.

3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных орга-

нах в 15-дневный, а в местных - 7-дневный срок. В случае необходимости срок мо-

жет быть продлен, но не более, чем на 15 дней. Если два первых исключения свя-

заны с содержанием жалобы, то третье - с ее автором.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы - со дня ее

поступления в государственную или общественную организацию, обязанную разрешить

вопрос по существу. А необходимой четкости в определении момента окончания сро-

ка нет. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заяви-

телю или дату, когда начато исполнение. Необходимо более четко установить, ко-

гда можно считать производство по жалобе законченным, учитывая при этом то об-

стоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени.

В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии.

1. Первичной обработки. На этой стадии получают письменные, выслушивают

устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное дви-

жение: определяют - кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в

компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя.

2. Проверка жалобы. Здесь производятся сбор необходимой информации путем

ознакомления с документами, бесед с людьми, ее анализ, ознакомление с законода-

тельством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержа-

щей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право

заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать до-

полнительные пояснения, заявлять ходатайства.

3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю, в соответст-

вии со ст. 51 Конституции РФ, ответ должен быть мотивирован. Сообщение может

быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, от-

вет всегда должен быть письменным. [* В 1979 г. во Франции был принят Закон «О

мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридиче-

ские лица имеют право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затра-

гивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих для них неблагопри-

ятные последствия. Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть

письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, со-

ставляющих основу решения»//Французская республика. Конституция и законодатель-

ные акты. М., 1989. С. 367.]

4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует,

если жалоба полностью или частично удовлетворяется и помимо принятия по ней ре-

шения необходимо совершить действия по его исполнению.

Право на специальную административную жалобу, как и право на судебное обжа-

лование, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует

с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется следующими признаками:

1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотре-

ния;

2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постанов-

ление по делу об административном правонарушении и т.п.), прямо названными в

законе;

3) четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило,

лишь определенных, лично заинтересованных в деде лиц и их законных представите-

лей;

4) четким определением адресатов жалобы (например, ст. 23 Положения о по-

рядке рассмотрения трудовых споров, ст. 267 КоАП);

5) специальными сроками подачи жалоб;

6) процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб;

7) специальными, более краткими, сроками их рассмотрения.

Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить

смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП гово-

рится: «Постановление районного городского народного суда (народного судьи) о

наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в

порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит

». Иными словами, установленный КоАП порядок обжалования постановлений по делам

об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей.

Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается,

но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий,

принятые другими уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в

общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонару-

шениях.

Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП, жалоб позволяет

выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана толь-

ко лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом

(ст. 250, 266 КоАП), а общая - любым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба

данного вида должна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП), а для общей жалобы

форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы

выступают вышестоящие органы, круг же адресатов общих жалоб значительно шире.

В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный

срок (10 дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены.

В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает испол-

нение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП), об-

ращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная

жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение

трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 Ко-

АП). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному

из многих адресатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об адми-

нистративных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10-

дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные

сроки.

Из приведенного примера очевидно, что право на специальную жалобу намного

уже права на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что

установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и

в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле,

такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по сущест-

ву. Установление кратких сроков обжалования побуждает граждан действовать более

оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотре-

ния специальных жалоб.