Верховная власть

Верховная власть. может действовать еще через два установления Государственный совет и комитет министров.

Но комитет состоит почти исключительно из тех же министров и лишь увеличивает их влияние, а Государственный совет, по закону, лишен инициативы и состоит в значительной степени из министров, настоящих и бывших.

Таким образом тот слой общества, к которому или по происхождению, или в силу своей административной карьеры, принадлежат или принадлежали министры, является единственной крупной политической силой в государстве явления общественной жизни, восходя до сведения Высочайшей власти не иначе, как через посредство представителей этого слоя общества, не могут не окрашиваться его взглядами вместе с тем представители того же слоя являются и ближайшими исполнителями каждой Высочайшей воли, и руководителями и начальниками всех остальных ее исполнителей, вследствие чего значительно изменяется иногда первоначальный характер того или другого закона примеры - освобождение крестьян, земская реформа. Число министерств и главных управлений, под тем или другим названием канцелярия, управление и т. п. пользующихся правами министерств, не постоянно под влиянием тех или других практических, иногда личных, соображений, отдельные группы дел выделяются в новые министерства так было образовано в 1837 г. министерство государственных имуществ, другие министерства сливаются в одно в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито с министерство внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь соединено с ним. В настоящее время существует 15 министерств и равных им установлений министерства Императорского двора, иностранных дел, военное, морское, земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, народного просвещения, путей сообщения, юстиции, финансов, государственный контроль, главное управление государственного коннозаводства, духовное ведомство православного исповедания, государственная канцелярия, ведомство учреждений императрицы Марии. Во главе каждого министерства стоит министр, с одним или двумя товарищами с военным министром их нет, в министерстве внутренних дел - 3 , по общему правилу не имеющими самостоятельной власти.

При каждом министре имеется совет, мнение которого должно быть запрошено по всем существующим делам, но мнение для министра не обязательно.

Кроме такого общего совета, во многих ведомствах существуют специальные советы, например, по делам печати некоторые из них состоят из представителей или заинтересованных классов населения совет торговли и мануфактур, или заинтересованных ведомств статистический совет при министерстве внутренних дел, тарифный - при министерстве финансов такого рода советы нередко обладают и известной решающей властью.

Министерства состоят из департаментов называемых также, без изменения существа представленной им власти, канцеляриями, управлениями, главными управлениями, отделами. Они подготовляют дела к докладу министру и разрешают собственной властью целый ряд текущих дел. Несмотря на то, что в 1811 г. проект Сперанского о реформе Сената был рассмотрен Государственным советом и одобрен им, реформа эта не состоялась закон 8 сентября 1802 г сохранивший неприкосновенными основные начала устройства екатерининского Сената, остается последним основным законом о Сенате.

Учреждение министерств отняло у Сената функции активного управления между тем закон 1802 г. стоит на той точке зрения, что Сенат - верховный орган управления. Учреждение министерств поручило Сенату надзор за администрацией и объединения ее действий, но в таких формах, которые требовали предварительной реорганизации Сената - а ее не состоялось.

Таким образом основные законы о Сенате оказались в противоречии с его действительной ролью.

По закону министры подчинены Сенату, но фактически значение министров, стоящих в непосредственной близости к верховной власти, неизмеримо выше значения Сената, от нее отдаленного.

Поэтому предоставленное законом Сенату право надзора за министрами, как и за всеми другими учреждениями специальными законами от такого надзора не изъятыми, сводится к тому, что Сенат отменяет отдельные распоряжения министров, противоречащие закону, причем разъясняет смысл последнего.

Потеряв характер общего руководителя внутреннего управления, Сенат сделался по преимуществу верховным органом административной юстиции, сохранив лишь немного функций активной администрации публикацию законов, некоторые дела казенного управления утверждение порядков и торгов, выдачу грамот на дворянство и т. п. Сенат действует не в виду единого учреждения, а в виде департаментов всего 6, трех административных и трех судебных и общих собраний и соединенных присутствий нескольких департаментов.

Как департаменты, так и общие собрания действуют именем всего Сената. Дела административные ведаются в департаментах I, II и герольдии. Во второй департамент поступают крестьянские дела, по представлениям министра внутренних дел и губернаторов и по жалобам частных лиц в департамент герольдии - дела о правах состояния дворянства и почетных граждан.

Все остальные административные дела поступают в первый департамент. Со времени Петра Великого у нас существуют три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер органы чисто сословные выполняли обязанности по общему управлению органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Существующее административное деление империи остановилось в общих чертах с Петра I, в первый раз разделившего Россию на губернии. Единицами, аналогичными губерниям, являются преимущественно на окраинах области, округи, отделы, а также градоначальства. Более крупную единицу, объединяющую несколько губерний обыкновенно - на окраинах, составляют генерал-губернаторства. Кроме общего деления, существуют еще особые, в целях специальных отраслей управления округи судебные, военные, учебные, путей сообщения, почтово-телеграфные, таможенные, горные и др Некоторые из этих делений более или менее совпадают с обще-губернским, другие построены на совершенно иных началах см. ниже, Административное деление России. Первой реформой местного управления при Петре Великом было учреждение 30 января 1699 г. Бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах.

Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого, на них возложено не было. В 1702 г. были отменены губные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов.

В 1716 г. губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего местная администрация опять стала единоличной.

Для сбора налогов были учреждены земские камерины, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок.

Петр, дабы рассыпанную сию храмину паки собрать, учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - Главный магистрат 1721 , заведовавшие не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом. Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам. Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическим органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой.

При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам 1727 упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Такой порядок вещей продолжался до Екатерины II, которая сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 г. вторая его часть издана в 1780 г жалованной грамотой дворянству 1785 и грамотой на права и выгоды городов 1785 . Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до нашего времени, сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный, в качестве государева наместника, весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата - по делам финансовым чины их назначались правительством значительная часть дел управления была передана приказам общественного призрения, состав которых был выборный.

Уездное управление, в лице исправников и нижних земских судов чисто административное учреждение, было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами.

Для управления сословными делами учреждались предводители губернские и уездные, дворянские депутатские собрания и дворянские опеки. Города также получили сословное корпоративное устройство. Все дела местного хозяйства и полиции были переданы общей городской думе и ее исполнительному органу, шестигласной думе но в то же время были установлены городничие и полицеймейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены.

Судебным органом в городе являлся выборный магистрат. Основные начала екатерининской реформы децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были отменены или совершенно искажены при Павле I. Происшедшие отсюда непорядки побудили Александра I, немедленно по восшествии на престол, вернуться к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер.

Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из сила общих губернских должностей и оставлена как исключение, ввиду тех или иных политических условий, лишь на окраинах см. VIII, 314 . Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждений губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим влиянием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

К концу царствования Николая Павловича дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделенных иногда довольно важными полномочиями. Упадок городского самоуправления дошел до невероятных пределов.

Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили думы, общие и шестигласные, приняв на себя их дела или передав их самовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление до полного расстройства. В первые дни царствования императора Александра II правительство было занято подготовкой величайшей из реформ нашего времени - освобождением крестьян. За ней последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр Великий и Екатерина II задачей его было по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления, с совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская 1 января 1864 г. и городская 16 июня 1870 г Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборному земскому уездному или губернскому собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думой управы земские - уездные и губернские - и городские. Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер.

Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения ее законности, поставлена была под весьма властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они оказали весьма серьезные заслуги в деле упорядочения местного управления и удовлетворения таких нужд населения, которые, при всей их насущности, до тех пор находились в полном пренебрежении народное образование, медицинская помощь. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обусловливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие.

В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городового положений пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

Крестьянские учреждения, организованные в 1861 г. мировые посредники, их съезды и губернские по крестьянским делам присутствия, были поставлены в положение довольно независимое от губернаторов и состояли первоначально из лиц, сочувствовавших реформе.

Крестьянскому самоуправлению также был дан довольно самостоятельный характер. Такой порядок вещей продержался недолго. В мировые посредники скоро стали назначать лиц совершенно другого направления должность эта была дискредитирована и в 1874 г. отменена в земских губерниях. Самое крестьянское дело получило направление, несогласное с духом Положения 19 февраля 1861 г. Основные начала крестьянского самоуправления оставались, однако, неприкосновенными.

В царствование Александра III были пересмотрены и земское положение 12 июня 1890 г. и городовое 11 июня 1892 г В земстве увеличено значение сословного начала роль дворянства усилена, крестьяне лишены права избирать гласных они назначаются губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Самым существенным нововведением было подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности.

Коренным образом изменена постановка крестьянского дела крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства.

Существенно увеличено, таким образом, различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначенным, по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением.

Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований Положения 19 февраля 1861 г но и в силу новых законодательных актов закон о переделах 8 июня 1893 г закон о неотчуждаемости крестьянских наделов 14 декабря 1893 г Правительственные органы губернской администрации, учрежденные Екатериной, сохранились до сих пор но при ней они составляли одно тесно сплоченное целое, а впоследствии, с учреждением министерств, связь между губернскими местами уничтожилась, и почти каждое министерство имеет совершенно обособленные, ему одному подчиненные местные органы.

В видах установления большего единства, законом 22 июля 1866 г. надзору губернатора было подчинено большинство губернских установлений. И эта мера, однако, не привела к желанной цели. За последнюю четверть века почти по всем вопросам местного управления, подвергнутым сколько-нибудь серьезной законодательной переработке, создавались особые присутствия губернские по крестьянским делам присутствия, теперь именуемые просто губернскими, губернские по воинским делам присутствия, губернские питейные присутствия, губернские по земским и городским делам присутствия, губернские фабричные присутствия, губернские присутствия о подъездных путях и тому подобное и, кроме того, различные советы и комитеты, приблизительно с одним и тем же составом губернатор, в качестве председателя, губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель суда или прокурор, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и т. п. Постановления этих коллегиальных присутствий обыкновенно носят окончательный характер и, в общем, значительно расширяют пределы местной власти, главным образом губернатора, который, в виду того что большинство членов присутствий принадлежит к местной бюрократии, приобрел в присутствиях преобладающее влияние.

Вместе с тем эти присутствия, в силу почти тождественного своего состава, вносят некоторое единство в нашу губернскую администрацию.

Низшей общеадминистративной единицей является уезд. По мысли Екатерины II уездные учреждения представляли построенные по тому же плану подобия губернских но мало-помалу все эти учреждения кроме дворянских опек были или закрыты, или реформированы, или отодвинуты на задний план вновь создававшимися.

В настоящее время в уезде 4 системы учреждений, более или менее между собой согласованных 1 земство, заведующее местным хозяйством и довольно крупной частью дел общего управления. 2 Уездная полиция, с исправником во главе до реформы уездной полиции 1862 г. исправники а также заседатели земского суда служили по выбору от дворянства, теперь они назначаются губернатором.

В полицейском отношении уезд делится на станы становые пристава. В помощь становым приставам в 1878 г. учреждены урядники. Засим чинами полиции, но уже не уездной, а сельской, являются сотские и десятские. 3 В судебном отношении, а также и по надзору за крестьянским управлением уезд делится на участки земских начальников, инстанцией над которыми и по судебным делам, и по административным является уездный съезд. 4 Наконец, в уезде имеется около десяти присутствий по воинской повинности, по питейным делам и т. п комиссий оценочная и др комитетов общественного здравия, всегда коллегиальных, но организованных без последовательно проведенного плана и ничем не объединенных, кроме личности председателя уездный предводитель дворянства. Волость, единица крестьянского управления и суда, не является территориальным подразделением уезда, так как волости, обнимая лишь крестьянские земли, не покрывают всей площади уезда.

Волостное управление составляют волостной сход из всех волостных и сельских должностных лиц и выборных, по одному от каждых десяти дворов волостной старшина, волостное правление, состоящее из старшины, сельских старост и сборщиков податей, и волостной суд. Волость состоит обыкновенно из нескольких сельских обществ, органами которых являются сельский сход из домохозяев, составляющих данное общество, и сельский староста.

Общая группировка подданных имеет следующий вид характер высшего в государстве сословия, вполне обособленного от других по правам своим, представляют члены Императорского Дома. Разделение прочих сословий на привилегированные и податные, лежавшие в основе дореформенного строя, с освобождением крестьян и с отменой рекрутской повинности 1874 и подушной подати 1883 - 86 потеряло, отчасти, свое прежнее значение.

Положение дворянства не было поколеблено тем, что с 1862 г. прекратилось замещение по выбору от дворянства низших уездных должностей и заместителей приказов общественного призрения напротив, значение дворянства в губернии было значительно повышено благодаря той роли, которая была ему предоставлена в земстве, и еще больше благодаря увеличившемуся значению должностей предводителя, в особенности уездного, сделавшегося, в силу председательства, в значительном большинстве уездных присутствий, центром уездной администрации.

Организация городских сословий - купцов, мещан, цеховых и рабочих людей в общем, осталась неизменной со времен Екатерины, но мало-помалу пришла в совершенный упадок, так что значение этой организации в строе государственного управления крайне ничтожно.

С 1832 г. создано сословие почетных граждан потомственных и личных пользуясь правами привилегированных сословий, они не имеют никакой сословной организации.

С передачей в 1866 г. государственных крестьян из ведомства Министерства государственных имуществ в ведение Министерства внутренних дел, все сельское население получило в общем одинаковую организацию, со значительными, однако, отступлениями на окраинах. С точки зрения поземельного устройства различаются следующие категории крестьян 1 крестьяне бывшие владельческие, получившие различное поземельное устройство в губерниях малороссийских, юго-западных, северо-западных, в Закавказском крае и в Бессарабии 2 крестьяне бывшие государственные 3 бывшие удельные 4 крестьяне горнозаводские и посессионные 5 башкиры, с их припущенниками 6 государственные поселяне в Закавказье 7 поселяне-собственники бывшие колонисты, водворенные на казенных землях 8 половники Вологодской губернии 9 единоверцы и старообрядцы, водворенные на владельческих землях в губерниях северо- западных и белорусских 10 бывшие вольные люди 11 сельские вечные чиншевики.

При Петре I сделаны были первые шаги к отделению суда от администрации созданы были должности и учреждения, которые должны были ведать только суд, но судебные органы поставлены были под контроль административных.

Указом 24 апреля 1713 г. в губерниях были ландрихтеры, подчиненные губернаторам и ландратским коллегиям. В 1718 г. учреждена была должность обер-ландрихтера одного на всю губернию, с подчинением ему ландрихтеров. Юрисдикция последних не была, однако, определена с точностью, а в 1719 г. они были заменены надворными судами, подчиненными юстиц-коллегии.

Надзор за их деятельностью а в некоторых надворных судах - и председательствование, равно как приведение в исполнение их решений, было возложено на губернаторов. Надворные суды предполагалось учредить в каждой губернии, но в действительности они были учреждены только в восьми главных городах. Одновременно с ними были учреждены в некоторых местах городовые судьи, также подчиненные юстиц-коллегии, но уже в 1722 г. они были уничтожены, функции же их переданы воеводам.

В городах судебными учреждениями были магистраты. Второй инстанцией являлись коллегии в особенности юстиц-коллегия, высшим же судом, решения которого были безапелляционны - Сенат. После смерти Петра суд и администрация снова соединены в одних руках. В 1727 г. надворные суды были уничтожены, а судебные функции перешли к губернаторам и воеводам. Как гражданский, так и уголовный суд сосредоточился в губернской, провинциальной и воеводской канцеляриях, а в городах - в магистратах и ратушах, подчиненных губернаторам и воеводам.

По наказу 1728 г. воеводы решали гражданские и уголовные дела без всякого ограничения в состав их юрисдикции входили и государственные преступления, за которые они могли приговорить к каторге и смертной казне. Впрочем, приговоры воевод, присуждавшие к таким наказаниям, подлежали утверждению губернаторов. В инстанционном отношении воеводская и провинциальная канцелярии, в качестве суда первой инстанции, подчинялись губернской канцелярии, а эта последняя - Юстиц-коллегии.

Такой порядок вещей вызывал нарекания, ярко отразившиеся в дворянских наказах, представленных в комиссию для составления нового уложения 1767 г. и проектировавших устройство судебных мест на началах сословном и выборном. Екатерина II осуществила эту идею. Учреждением о губерниях 1775 г. для дворян были учреждены суды уездный и верхний земский, для городских обывателей - городовой и губернский магистраты, для свободных крестьян - расправа верхняя и нижняя.

Высшими в губернии апелляционными инстанциями были палаты гражданского и уголовного суда. Сверх того были учреждены еще совестный суд, управа благочиния и в столицах, надворные суды - нижний и верхний. Учреждением о губерниях 1775 г. сделан был большой шаг вперед в том отношении, что установлена была система специально-судебных учреждений но дальше этого начало отделения суда от администрации не шло. Деятельность судебных мест Учреждение 1775 г. ставит под контроль губернатора, предписывая последнему устранять волокиту и принуждать судебные места решать дело, но отнюдь не мешаться в производство оного. Генерал-губернатор имел право и на последнее ему предоставлялось приостанавливать исполнение решений судебных мест и доносить о том Сенату, а в случаях, не терпящих отлагательства - Верховной власти.

Все судебные приговоры, которыми обвиненные приговаривались к смертной казни или лишению прав, прежде приведения их в исполнение обязательно представлялись на усмотрение генерал-губернатора.

Другими существенными чертами судоустройства Екатерины II являются отделение в апелляционных инстанциях гражданского суда от уголовного однообразная организация судебных мест проведение во всех судебных местах начал коллегиальности и в двух низших инстанциях сословности отделение от судебной части следственной, которая возложена была в горо.