Глава I. Причины преобразований в сфере местного управления

Глава I. Причины преобразований в сфере местного управления. Невыразимо жалкое зрелище представляла собой святая Русь, когда Николай I навеки закрыл свои глаза, и в весьма значительной степени вс это было делом его собственных рук. Александр II 1818-1881 его личность, интимная жизнь и правление.

М 1991. С. 9. Грубый и свирепый произвол, сменивший всякое понятие о законности, подкупность всего чиновничьего и полицейского люда вплоть до министров так можно охарактеризовать период правления этого императора. Русский народ стонал под игом рабства, хотя бы и носившим кличку крепостного права Там же. С.12 По первому доносу каждый человек мог быть схвачен, брошен в тюрьму, посажен в крепость или отправлен в Сибирь.

Лица, забритые в солдаты Там же должны были долгих двадцать пять лет носить это невыносимое ярмо Там же. С.13 Еврейских мальчиков насильно отнимали у родителей, крестили и готовили к военной службе. Ко всему этому Николай I втянул Россию в Крымскую войну. Тысячи людей погибли в Крыму и на Кавказе от вражеских пуль и бомб, десятки - вследствие недостатка провианта и отсутствия медицинской помощи.

Из-за отсутствия дорог нельзя было ни добраться в Крым своевременно, ни подвезти туда вс необходимое. Что же удивительного, если война закончилась для Росси таким позором Но, пожалуй, главное к чему она привела, это к осознанию необходимости реформ. Ход Крымской войны наглядно продемонстрировал преимущества капиталистической экономики. В стране усиливалось недовольство общества политикой николаевского правительства.

В этих условиях противники перемен вынуждены были умолкнуть и затаиться. Быть или не быть реформам определяют, безусловно, объективные исторические закономерности, экономические и социальные факторы развития стран. Однако, когда и каким именно реформам быть, зависит от людей. Получив прекрасное образование и уроки государственного управления в николаевской системе, Александр II слыл сторонником жсткого курса. Однако император при этом не казался ни догматиком, ни, тем более, бездушным деспотом Захарова Л.Г. Дневник цесаревича об императоре Александре II 1818 1881 Родина. 1993. 1. С.54 Александр знал о предыдущих попытках Зимнего Дворца реформировать существующие в стране порядки.

То, что Александр II решился на перемены, говорит об осознании им того, что угрожало России. Этому домашнему человеку, который любил выдумывать новые виды военных реформ Там же. С.55 суждено было войти в историю как одному из авторов коренных преобразований русской жизни.

Решимость императора не допустить скатывания страны на второстепенные позиции на континенте, желание выполнить давние планы Зимнего Дворца, непоколебимая уверенность в своей правоте Захарова Л.Г. Александр II. Вопросы истории. 1992. 6-7. С. 127 удачное стечение обстоятельств привели к тому, что именно Александр II стал, по выражению А.И. Герцена, Царм-освободителем Цит. по Ляшенко Л.М. Указ. соч. С. 215 19 февраля 1861 года, в шестую годовщину своего восшествия на престол, Александр II подписал манифест об отмене крепостного права в России.

Но реформа не излечила полностью всех болезней, она лишь добавила к традиционным вопросам новые необходимо было производить изменения в области суда, финансов, военного дела, образования и, конечно, местного управления. Вопрос о причинах, вызвавших создание земских учреждений, не ставится как отдельная проблема. Общее признание в русской буржуазной науке получила мысль о том, что земская реформа была естественным следствием отмены крепостного права.

Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства осознание необходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями. Разумеется, признание непригодности дореформенных местных учреждений и управления земскими повинностями нельзя считать причиной переустройства их на началах самоуправления. Оно было распространено уже в начале Крымской войны, между тем земская реформа начала проводиться в 1864 году. В процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания.

Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта. Объяснять земскую реформу только признанием неудовлетворительности управления земскими повинностями значит искусственно сужать роль земства, давать идеалистическое объяснение явлениям экономического и социального характера.

То, что земство не оказалось мертворожденным детищем самодержавия, а пустило корни, приобрело значение известной общественной силы. Гармиза В.В. Указ. соч. С. 21 сумело развернуть буржуазную хозяйственно-культурную деятельность, показывает, что реформа эта была назревшей исторической необходимостью. Устройство земского самоуправления определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом населения.

Чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и интересам, уже не могла в новых условиях растущего буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно их обеспечить. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения. Между тем меры для развития торговли и промышленности могли принимать только правительственные учреждения.

Открытие ярмарок, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в некоторых случаях допускалось только с утверждения центральной власти Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий. Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей.

Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом. Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения.

Нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей местности, что приносило прямые убытки купцам и промышленникам. Неурожаи были постоянным бедствием в царской России. Царские чиновники, разумеется, не проявляли заботы о каком-либо внедрении агрономической культуры в крестьянские хозяйства. Бедствия от неурожаев и голода, от падежей скота и плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом многочисленными и опустошительными пожарами.

Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение кирпичного и черепичного производства на местах. В тяжелом состоянии находилось и медицинское дело. Население фактически не пользовалось медицинской помощью. До земства писал С.Н. Корженевский в своей работе Земская медицина в Тверской губернии М 1898 амбулаторного лечения не было. Не было в сущности и коечного лечениябольницы были не лечебными заведениями, а казематами, куда может загнать человека лишь крайняя нужда и безысходность, да и то при условии, что с него взять ничего нельзя, а следовательно нельзя взять и платы за лечение.

Цит. по Гармиза В.В. Указ. соч. С. 27 Больницы приказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегали пользоваться ими. Нередко в одном терапевтическом отделении лечились и заразные, и хирургические, и душевно больные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали.

Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. I. СПб 1909. С.450. В ещ худшем состоянии находились госпитали. Русские солдаты писал академик Е.В. Тарле нисколько не боявшиеся самых кровопролитных сражений, боялись госпиталей. Тарле Е.В. Крымская война. Т. I. М 1950. С.45. Растущая промышленность требовала многочисленных кадров рабочей силы. Государству нужна была многомиллионная армия, которой не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способна что-либо изменить в этом отношении.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны была неграмотность широких масс населения. Крымская война показала важность решения данного вопроса. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколь - нибудь значительный подъм сельского хозяйства был немыслим без знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

Распространение образования становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более необходимой после отмены крепостного права, когда крестьянство получило возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д. Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права и этих школ не стало.

Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народного образования оказывались безуспешными. Более всего упреков и нареканий вызывала организация управления земскими повинностями.

Десятилетний опыт показал, что недостатки управления земскими повинностями на деле так велики и ведут к столь неблагоприятным результатам, что нельзя медлить с совершенным преобразованием этой части администрации. Цит. по Гармиза В.В. Указ. соч. С. 36 Комиссия министерства внутренних дел признавала, что успех местного хозяйственного управления невозможен, пока оно находится в руках лиц, не заинтересованных непосредственно в пользах земства, и пока те сословия, на обязанности которых лежит исполнение повинностей, не будут отстранены от участия в руководстве ими. Там же. Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах ХIХ века в совершенно расстроенном состоянии.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. Середонин писал, что губернаторам было явно не под силу справляться с задачами им поставленными при тех средствах, которыми правительство могло их снабдить. Цит. по Пичета В. Земская реформа 1864 года. Три века. Россия от смуты до нашего времени.

Т. 6. М 1995. Крестьянская реформа устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма крепостное право. Но оставалось другое препятствие, с которым капитализм не мог мириться и устранение которого было исторической необходимостью сословное, бюрократическое уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников и безвластных представителей дворянского сословия, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи. Передача его выборным представителям всех сословий являлась насущной потребностью капиталистического развития.

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела, как выше показано, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в буржуазные отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что они должны были получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Вместе с тем прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпали.

Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл. И.С. Аксаков писал А.И. Кошелеву 29 сентября 1862 года Только теперь начинает вполне сказываться наша социальная революция помещичьему и всему общественному быту. Слишком 200 лет все общественные отправления поставлены были в зависимость от крепостного права торговля, промышленность, общественная жизнь, внешняя история и прочее. С уничтожением крепостного права разрушается не только быт помещичий, но и все здание нашего общества.

Цит. По Гармиза В.В. Указ. соч. С. 78. Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость последней. В результате можно сказать, что Земская реформа, планируемая правительством Александра II, должна была удовлетворить двум основным требованиям действительности улучшить местное хозяйство и дать исход запросу на самоуправление, заявленное общественным мнением.

Но от осознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления было далеко. Предстояли ещ долгие поиски путей, по которым можно было бы производить изменения в системе управления России.