Структура управления

Структура управления. Приказы - органы центрального управления в России 16 - начале 17 в. Их наименование произошло от термина «приказ», употребляемого в смысле особого поручения; применительно к учреждениям этот термин вошел в обращение с 1560-х. Складывание приказной системы управления явилось одной из сторон процесса формирования Русского централизованного государства и было вызвано усложнением задач, стоявших перед молодой самодержавной монархией.

В отличие от временных «путей» (формы управления периода феодальной раздробленности) приказы были постоянно действующими учреждениями.

Каждый приказ был организационно оформлен, ведал определенным кругом вопросов, имел самостоятельный штат. Большинство исследователей (А. А. Зимин, А. К. Леонтьев и др.) появление приказов связывает с перестройкой великокняжеского дворцово-вотчинного управления, в результате которой были созданы дворцовые учреждения — Казна и Большой дворец.

А. В. Чернов считает, что приказы выросли непосредственно из личных поручений, которые давались великими князьями отдельным должностным лицам.

Основой создания приказов послужили дьяческий штат Казны и временные боярские комиссии, создававшиеся для решения отдельных вопросов. Специализация дворцовых дьяков по отдельным вопросам государственного управления приводила к выделению этих вопросов в отдельные ведомства, а затем в самостоятельные учреждения.

Они получили название дьячьих изб, а позднее — приказов. В складывании приказной системы важную роль сыграли преобразования середины 16 в. В это время сложилась основная сеть постоянных приказов, число которых к концу 16 в. достигло 22. Систему органов управления, сложившуюся к концу 16 в можно изобразить в виде схемы. Иван IV принял в свой титул слово «царь» окончательно (после венчания на царство 16 января 1547 г.), а чуть позже новый титул был утвержден грамотой цареградского патриарха.

В 16 в. вместе с титулом «царь» стал вводиться в оборот и титул самодержец, сначала от лица подданных при обращении к государю, а со времени Лжедмитрия I и в официальных актах. В середине 17 в. титул российского монарха звучал так: «Божией милостью великий князь, царь, государь, всея Великия и Малыя и Белыя России самодержец, и всех земель, северных, восточных, западных и южных отчич, дедич, наследник, господарь и обладатель». Передача престола, начиная с Ивана Грозного, осуществлялась по праву первородства (ранее имело место и завещательное право, когда, к примеру, Иван III «пожаловал» престолом сына от второго брака в обход внука от первого). В условиях династического кризиса конца 16– начала 17 вв. имело место избрание монарха. Венчание на царство осуществлялось в московском Успенском соборе, сопровождалось возложением венца – короны, вручением скипетра и державы, а с 17 в. и миропомазанием.

В первой половине 16 в. был окончательно ликвидирован вассалитет феодалов и князей в отношениях с царской властью.

Его заменили отношения подданства монарху. Аристократия и дворянство обязаны были служить государю. Юрисдикция феодалов в их владениях ограничивалась, все важные уголовные дела переходили к подсудности государственного суда. Царь сосредоточивал в своих руках всю полноту верховной власти, единолично распоряжался жизнью и имуществом подданных, рассматривая их в качестве своих холопов. «А и жаловати своих холопов вольны мы, а и казнити вольны есмя», – заявлял Грозный в письме к Андрею Курбскому.

Боярская дума. В практической политике в интересах государства действия монарха, тем не менее, согласовывались с аристократическими кругами общества. Являясь верховным исполнителем военных, дипломатических, судебных и иных функций, русский монарх широко использовал в качестве совещательного органа Боярскую думу, выросшую из прежнего совета бояр. Уже Дмитрий Донской, умирая, давал такой наказ своим детям: В 15 в. Дума окончательно оформила свой юридический статус. В её составе выделились служилые чины: боярин, окольничий, думный дьяк. Численность членов Думы была невелика – до 20 человек.

В течение 16 в. между Думой и великокняжеской властью шел довольно бурный «диалог» за приоритет, за право участвовать в управлении, ограничивать самовластье единодержавного монарха.

Править единовластно, без Думы, пытался Василий III. Права Боярской думы никаким законом не определялись, здесь действовало обычное право. Как орган верховной власти она обладала правом назначения центральных и местных начальников (воевод, судей, приказных чипов и др.). Боярская дума руководила приказами и другими органами управления. В Боярской думе сосредоточивались судебные дела (по Докладу и по апелляции). Принадлежала ей и законодательная инициатива, как и право принимать и утверждать законы.

Судебник 1497 г. отводит Думе такую роль в процессе законотворчества: «А которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, и те дела в сем Судебнике приписывати». Заседала Боярская дума в царском дворце. К концу 17 в. Дума разрослась, достигнув при Фёдоре Алексеевиче 167 человек. Как принадлежность патриархальной старины была ликвидирована Петром I. Земский собор. Органом сословного представительства стали Земские соборы, действовавшие в России чуть более ста лет (первый – в 1549 г последний – в 1653 г.). В основе их деятельности лежала идея соборности, то есть общественного согласия всего населения страны.

От его имени Земский собор принимал решения по важнейшим проблемам текущей жизни, а затем цари приводили эти решения, как бы санкционированные всеми сословиями, в исполнение. Структура Земского собора. Земский собор состоял из трех частей: Освященного Собора, куда входили иерархи русской церкви – митрополит (затем патриарх), архиепископы, игумены крупных монастырей; Боярской думы – верхней палаты Собора – и выборных или естественных представителей служилого дворянства, городских посадов и частично черносошного крестьянства.

Имеются точные данные о составе Собора 1566 г где из 374 участников 32 являлись членами Освященного Собора, 30 членами Боярской думы, 204 дворянами, 33 дьяками и служащими аппарата, 73 купцами и представителями посадов. Инициатива созыва Земского собора исходила от царя, а в условиях междуцарствования – от Боярской думы или патриарха.

Определенных сроков не было, Собор созывался по мере надобности. Процедура выборов тоже не была четко разработана. Известно, что обычно на места посылалась царская грамота, в которой указывалось число вызываемых в Москву людей, при этом предписывалось избирать в «депутаты» «лучших, средних и молодших» людей (а не «худых»). Существовал и своего рода нравственный ценз – в требовании избирать людей «крепких, разумных, добрых, постоятельных», то есть знающих народные нужды и умеющих о них рассказать. Это были люди, которым «государевы и земские дела за обычай». Общее число членов Земского собора колебалось от 195 до 450. Избранные получали от своих избирателей наказы – инструкции (с указанием насущных нужд) и запас (содержание). Впрочем, дворянство получало за свою работу в Соборе и жалованье из казны.

Прерогативы Земского собора: утверждение новых законов, решение вопросов о войне и мире, введение новых налогов, избрание царей и пр. Следует подчеркнуть также, что Земские соборы помогали государственной власти в лице царя блюсти интересы всех классов в обществе, знание их нужд и пожеланий лучшего управления способствовало сближению ее с народом.

Организация центрального управления. Приказы. Дворцово-вотчинная система управления не отвечала потребностям единого государства, но она явилась основой формирования новых органов центрального управления. В дворцовом ведомстве, находившемся под руководством дворецкого и его тиунов, казначеев, дьяков, как уже отмечалось в курсовой работе, выделились поначалу особые хозяйственные комплексы (или пути): сокольничий, конюший, стольничий, чашничий, ловчий, постельничий, судный.

Их возглавляли путные бояре. Естественно, они распространяли свои властные полномочия и за пределы дворца. Кроме «путей» уже в 15 в. стали выделяться особые отрасли управления (дела), которые в каждом конкретном случае поручались (приказывались) какому-нибудь дьяку или боярину, и те самостоятельно, независимо от путных бояр, исполняли поручение (приказ), привлекая к делу других людей, создавая свою канцелярию и делопроизводство.

Так возникли приказы – новые органы управления. Уже Судебник 1497 г говоря об особых людях, которым «люди приказаны ведати», свидетельствует об их существовании. По мере усложнения хозяйственных и административных функций особые дьячьи избы (новые отделы) выделяются и в системе дворцового управления.

Они тоже получают название «приказов». (Казенный – ведавший личным имуществом великого князя, его казной; Дворцовый; Конюшенный; Посольский – ведомство иностранных дел и пр.). Во главе приказа стоял боярин или думный дворянин, руководивший штатом чиновников, состоявшим из дьяков, подьячих и других должностных лиц. Подьячие возглавляли канцелярию приказа, делившуюся, в свою очередь, на столы и повытъя по ветвям управления. Созданием централизованной приказной системы, в деятельности которой главную роль играло служилое дворянство, государство ограничило роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управления.

Эта же тенденция – увеличение роли государства с опорой на формирующееся третье сословие – прослеживается и в реформе местного управления. Местное управление. Появление выборных органов местного самоуправления. Система кормлений изжила себя к середине 16 в. и была реформирована либеральным правительством Алексея Адашева (Избранной Радой). Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избрать органы местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя.

На территории страны создавались два типа учреждений – земские и губные избы. К деятельности и этих органах привлекались свободные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением. Земские избы действовали в волостях, иногда и в уезде, в их состав входили излюбленные головы (позднее старосты), земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на неопределенный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал – оставался, плохо – смещали). Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления – полицейское, финансовое, судебное – сосредоточивались в их руках. Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринимательство и торговля.

Предпринимательские слои и составляли костяк новой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выборных представителей общин: сотских, старост и др. Губные органы стали устанавливаться с 30-х гг. 16 в ещё при наместничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводились сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с профессиональными разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного.

С середины 16 в. были выделены губные округа, в которых избирались губной староста (из грамотных дворян или детей боярских), губной дьяк и до 4 целовальников, составлявших штат губной избы. В их ведении находились уголовные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами.

Впоследствии, в ряде мест, в особенности в центральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.

Во второй половине 16 в. в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводится воеводское правление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих руках административную и военную власть, а также контрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были «беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые середним и молодчим людем продажи ни чинили и лишних поборов не сбирали». Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению.

Назначенный царем воевода уже не только руководит гарнизоном и охраняет безопасность региона, он дублирует действия губного старосты. Правительство некоторое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. Таким образом, централизация государства повлекла за собой серьезные изменения в аппарате управления, дворцово-вотчинная система полностью себя изжила, а приказная способствовала укреплению власти государя, готовила государство к периоду абсолютизма. 2.2