Учреждение государственного совета

Учреждение государственного совета. Усложнение задач крепостнического государства к началу XIX в. вызвало необходимость большей дифференциации высшей правительственной деятельности.

Увеличение числа законодательных актов повысило значение самой техники законодательства. Совет при высшем дворе к концу XVIII в. оказался малоэффективным государственным органом. Между носителем верховной самодержавной власти - императором и высшими учреждениями, между самими высшими учреждениями, а так же между ними и органами центрального и местного управления установились сложные бюрократические отношения, регламентированные определёнными актами законодательства.

Всё это знаменовало совершенно новый этап бюрократизации государственности России. В усложнившейся государственной машине высшие государственные учреждения занимали важнейшее место, и их эволюция определяла нередко и изменения нижних ступеней государственной машины. После упразднения совета при высочайшем дворе, по инициативе Д. П. Трощинского 30 марта 1801 г. был учреждён Совет непременный. Созданием этого органа, Александр I. сделал уступку весьма влиятельной группировке представителей высшей бюрократии и вельмож XVIII в. Из 13 членов данного совета 10 принадлежали к титулованной знати.

Председателем был назначен генерал-фельдмаршал и последний президент военной коллегии граф Н.И. Салтыков. Несмотря на то, что новому органу была предложена довольно широкая по пересмотру всех законов и составлению новых, император не собирался давать Непременному совету большого значения.

Наказ от 9 апреля 1801 г. определял весьма скромные права этого учреждения. По началу в рассмотрение Совета поступали некоторые важные государственные дела вопрос об устроении городского управления в столицах положение о непродаже крепостных без земли о присоединении Грузии к России о правах и преимуществах Сената, но вскоре стало очевидным, что Непременный совет выступает в роли своеобразной плотины при обсуждении мер государственных преобразований. Это выявилось при рассмотрении реформы Сената в апреле-мае 1802 г когда её сторонники граф П.В. Завадовский, граф А.Р. Воронцов и Д.П. Трощинский остались в меньшинстве По мере укрепления своего положения после реформ 8 сентября 1802 г. учреждение министерств и Комитета министров, преобразование Сената император вообще перестал считаться с непременным советом. Гораздо большее значение имел тогда Негласный комитет, внешне не имевший организации государственного учреждения.

На его заседаниях было обсуждено большинство правительственных мероприятий начала XIX в в том числе и проекты реформ государственного аппарата, которые Александр стал рассматривать с 1802 г. в Комитете министров, преимущественно в кругу высших чиновников.

С конца XVIII в. непрерывно увеличивается количество ежегодно утверждаемых императорской властью законодательных актов. Усиление этого потока повысило значение самого процесса законодательной техники. В 1809 г. М.М. Сперанским был подготовлен проект закона о новом высшем государственном учреждении - Государственном совете.

Опасаясь противодействия части верхов бюрократии, Сперанский тайно пересылал отдельные главы проекта Александру I. С проектом был ознакомлен ряд благожелательно настроенных влиятельных сановников П.В. Лопухин, Н.И. Салтыков, П.В. Завадовский, В.П. Кочубей, Н.П. Румянцев. Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет являлся учреждением, в котором соединялись все части управления и проходили все законодательные акты, проходя к императору через него. Сам Сперанский предавал созданию государственного совета большое значение, считая учреждение этого органа первым шагом к претворению в жизнь его обширного плана государственных преобразований.

В отчете за первый год деятельности совета 11 марта 1811 г. Сперанский заявил, что его создание знаменательно, так был сделан первый шаг от самовластия к истинной монархии. Однако план государственных преобразований почти не был претворён в жизнь и Государственный совет являл собой лишь фасад недостроенного здания. Совету отводилась роль высшего законосовещательного учреждения Никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти 30 . Члены Государственного совета назначались императором из высших чиновников Совет составляется из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых 31 . По должности в него входили министры Министры суть члены Совета по их званию 32 . Председатель государственного совета назначался императором, в случае личного присутствия, заседания вёл сам император В Совете председательствует император или лично, или назначением одного из членов 33 . Первым председателем совета был граф Н.П. Румянцев.

Аппарат государственного совета состоял из общего собрания четырёх департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии.

Департаменты законов, дел военных, гражданских, духовных, государственной экономии являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов какого-то отдельного вопроса, каждый из них имел председателя Совет разделяется на департаменты законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной економии.

Каждый департамент имеет определённое число членов, из коих один председательствующий 34 . Затем он обсуждался на общем собрании совета Законы, уставы и учреждения и их дополнения, быв рассмотрены в своём департаменте, вносятся в общее собрание 35 . Комиссии составления законов предписывалось заниматься их кодификацией.

Комиссия прошений возникла из существовавшей до 1810 г. при сенате конторы гененрал-рекетмейстера, в которую поступали на имя императора жалобы на все починенные органы, на решения департаментов и общих собраний Сената, прошения о наградах и милостях, различные проекты. Подача прошений и жалоб давала определённую возможность господствующему классу, минуя бюрократические инстанции, выражать царю свои личные и общесословные нужды, указывать на недостатки в управлении, суде и т.п. с другой стороны, наличие в аппарате крепостнического государства подобного учреждения давало иллюзии в народных массах о возможности непосредственного общения с царём, личного рассмотрения им жалоб и нужд каждого простолюдина.

Состоящая при Государственном совете Государственная канцелярия, была не простым его делопроизводственным придатком именно она подвергала любой проект закона еще до его обсуждения в общем собрании шлифовке, оставляя, возможность для двойного толкования того или иного закона в интересах крепостников и самодержавной власти Все дела, в Совет входящие и из Совета исходящие, идут через Государственную канцелярию, в ней приуготовляются и от неё по утверждении их отправляются к надлежащему исполнению 36 . Учитывая значение Государственной канцелярии, Сперанский добился у императора своего назначения на пост её главы - государственного секретаря Государственный секретарь управляет Государственной канцеляриею непосредственно 37 . По закону Государственный совет являлся обязательной инстанцией по обсуждению законопроектов, что подтверждалось ст. 50 Основных законов российской империи Все предначертания законов рассматриваются в государственном совете 38 . В действительности, он не был единственным законосовещательным учреждением.

В первые годы существования его функции часто узурпировались Комитетом министров, а так же нередко законопроекты после их рассмотрения в Комитете министров, отделениях Собственной е. и. в. канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах Сибирский, Кавказский и др а так же Военном совете и в Адмиралтейств-совете поступали, минуя Государственный совет, на утверждение царя. С 10-х годов XIX в. установилась практика еженедельных докладов императору начальников отдельных ведомств министров, главноуправляющих и др Эти доклады нередко сразу же и без обсуждения в Государственном совете утверждались министром.

После обсуждения законопроектов в общем собрании Государственного совета император нередко выражал согласие не с большинством, а с меньшинством Совета.

Так, в 1810-1825 гг. такие разногласия возникли при обсуждении 242 дел в 83 случаях Александр I поддержал меньшинство, в четырёх случаях - мнение единственного члена Совета. Иногда законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией императора о желательности того или иного решения.

Государственный совет был перегружен массой внутренних административных и финансовых дел из последних наибольшее значение имело утверждение бюджета, причем категории эти расширились.

Даже в условиях феодально-крепостнической государственности дореформенной России с сохранившимися в абсолютной монархии элементами деспотизма и произвола Государственный совет занимал определённое место, являлся весьма важным звеном законодательного механизма. Сам факт появления законосовещательного органа свидетельствовал о том, что российский абсолютизм первой половины XIX в. уже не мог обходиться без обсуждения хотя бы части проектов законов и других важных общегосударственных дел в особом органе с верхами дворянской бюрократии.

В первую половину XIX в. Государственный совет выполнял задачи в упорядочении процесса законодательства абсолютной монархии, являлся органом, в котором наиболее опытные высшие чиновники государства подвергали каждый поступавший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее казуистического и вместе с тем наиболее полного выражения воли господствующего класса помещиков-дворян.

И можно сказать, что орган, созданный на практике ничего не имел общего с тем, что предусматривалось в проекте - это не был орган, который являлся бы связующим звеном между императором и всеми ветвями власти, а получил статус законосовещательного органа и в его ведении оказался круг вопросов, которые по Плану предполагалось отвести Государственной думе, о которой вопрос даже не стоял. 3.2. Содержание реформы министерской системы.

Со времени проведения реформы министерств, осуществлённой в начале правления Александра I, ко времени выхода в свет Плана преобразований, сложились определённые условия, которые показывали очевидные недостатки, толкавшие на необходимость новой реформы. В своём Плане Сперанский предлагал ряд мероприятий, которые были направлены на то, чтобы усовершенствовать устройство административно-исполнительных органов. Если обращаться к тем недостаткам в министерской системе, которые придвинули Сперанского к идее разработки проекта реформы министерств, то можно первой из них назвать недостаток ответственности министров установив государственную ответственность, надлежало установить и государственное сословие, перед коим она должна быть изъявляема 39 . Ответственность министра состоит в четком выполнении действующего закона. По мнению Сперанского это не могло быть осуществлено, поскольку закон не находился на твёрдой основе и не выражал мнения всех сословий.

Невозможно исполнять законы, так как они не находят понимания в обществе и часто им не принимаются.

Министрам в таких условиях сложно было выполнять свои прямые обязанности. В этом Сперанский видел основную причину того, что верховная власть уклоняется от исполнения законов, предполагающих силу и твёрдость 40 и занимается текущими малозначительными делами. Еще одной причиной того, почему были необходимы дальнейшие изменения, стала та, по которой в министерской системе присутствовала несоразмерность в разделении круга деятельности министерств и её расплывчатость произошел недостаток истинной соразмерности в разделении дел 41 . Исполнительная власть направлена на претворение законов в жизнь.

Отдельные разновидности закона должны исполняться различными ведомствами. Сперанским было выдвинуто пять главных направлений внешнеполитическое, внешней безопасности, внутренней безопасности, публичная экономия и устройство, и надзор суда. Исходя из этих направлений, и следовало бы формировать министерства.

Но, по мнению М.М. Сперанского нельзя, чтобы они соответствовали числу министерств. Так, например, публичная экономия предполагает два министерства народной промышленности, доходов и расходов. Еще одним недостатком министерской системы стало то, что был недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство. При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты. На этом завершилась вся реорганизационная работа.

Каждому министру было поручено разработать уставы и положения, которыми был бы очерчен круг обязанностей, права и взаимоотношения с другими ведомствами, а так же порядок работы с последующим рассмотрением и утверждением Государственным Советом. Но эти мероприятия не были проведены. Осуществление намеченного началось с манифеста от 25 июля 1810 г. Были подробно определены пределы их деятельности и степень их ответственности. Манифест повторил все мысли и предложения Сперанского. Манифест вводил и новое ведомство управление духовных дел и иноверных исповеданий.

Следующим манифестом от 25 июня 1811 г. было объявлено об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производство в чины, порядок производства дел. Были определены и степень, пределы власти министров, отношения с законодательной властью, ответственность министров и министерских чинов, принадлежащих к министерских канцеляриям и департаментам, а так же взаимоотношения структурных частей министерств.

Общее учреждение министерств было обширным актом и состояло из двух частей Образование министерств и Общий наказ. По мысли М.М. Сперанского разделение управления должно вытекать из разделения законов. Отсюда и определились сферы деятельности министерств. При подготовке реформы Сперанским использовался не только восьмилетний опыт деятельности министерств, но и опыт работы министерств наполеоновской Франции. Важно отметить, что проекты общих манифестов рассматривались в Государственном Совете, но члены Совета не высказали каких-либо существенных замечаний.

В основу деятельности каждого министерства был положен принцип единоначалия. Министерства, согласно законопроекту, получили следующую структуру во главе министерств стоял министр с товарищем заместителем. Министр назначался императором и фактически нёс перед ним ответственность Все министры в действиях их починены непосредственно верховной власти 42 . При министре имелись канцелярия и совет.

Аппарат министерства строился следующим образом министерства разделялись на несколько департаментов, которые, в свою очередь, делились на отделения, а отделения разделялись на столы. Директора департаментов подчинялись напрямую министру, начальники отделений подчинялись директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений. Совет министров состоял из начальников основных структурных частей министерства. В департаментах и отделениях роль играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Из-за того, что самодержавие было вынуждено проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением буржуазии, допускалось соучастие верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались дополнительные структурные единицы - так называемые особенные установления канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения.

Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части. В Наказе определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим судебным, законодательным, административным органам, к подчинённым учреждениям. Здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств. Вопреки чаяниям автора, проведённая реформа закрепляла безответственность и произвол министров, единолично управлявших починёнными им ведомствами.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные отчеты в министерство финансов и Государственный Совет, а о мероприятиях, направленных на усовершенствование, они сообщали самому царю. Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере делопроизводства коллегиальный тип делопроизводства заменялся министерским. Был регламентирован порядок ведения дел определённые формы регистрации, движения документа внутри министерства с указанием сроков исполнения и отчетность.

О бюрократизме, дошедшем до крайности, говорит хотя бы тот факт, что один документ подвергался последовательным операциям 34 раза. Элементом приспособления управления к новым социально-экономическим условиям было единообразие в организации делопроизводстве и принципах деятельности министерств. С 1811 г. в России существовали 8 министерств внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел. Существовало и три главных управления духовных дел иностранных вероисповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщения. На правах центральных ведомств действовали главное казначейство и Департамент уделов.

Завершение организации министерств способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи государства, возникшие в новых условиях социально-экономического развития требовали более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат с его местными органами и учреждениями, составил с этого момента единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом и своим ведомственным территориальным делением, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением.

С первых же лет существования министерств одной из важных форм руководства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений в военном и морском - приказов - административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной администрации.

Эти акты рассылались им местным учреждениям, а так же частично публиковались в органах ведомственной печати. С 1811 г. Общее учреждение министерств распространилось в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в морском министерстве, министерстве иностранных дел и министерстве народного просвещения.

Проведенная реформа, точнее, лишь её часть, была бы эффективнее, если бы ответственность министров была введена при условии ответственности перед собранием представителей - Государственной думы. Однако Сперанский в спешном порядке разрабатывать новые условия ответственности. Министры были добиваться разрешения отмены ограничения и дополнения прежних положений у Государственного совета, Правительствующего Сената и императора. Сперанский хорошо понимал ущербность проведенных изменений, так как они ослабляли силу закона.

Главное значение реформы состояло в том, что коллегиальное начало было уничтожено и министерства организованы, как строго исполнительные учреждения. Усиление бюрократического централизма в дальнейшем стало тормозить оперативность в решении административных, полицейских и судебных дел. Правительство тщетно пыталось усилить действенность аппарата посредством второстепенных реорганизаций ведомств. Широкое распространение получили во всех министерствах комиссии по сокращению переписки и штатов.

Эти меры были малоэффективными. Неспособность осуществлять управление обычными методами толкала самодержавие на введение элементов милитаризации.