Вече по своему составу и неорганизованности не могло, как мы видели, правильно обсуждать предлагаемые ему вопросы, а тем менее иметь законодательную инициативу. Оно могло только отвечать per acclamationem. Собираясь только в важных случаях, вече не могло издавать распоряжения по текущему управлению. Поэтому при новгородском и псковском вече естественно должно было организоваться особое учреждение, которое предварительно обсуждало все дела и предлагало вечу готовые проекты законов и решений, а также издавало распоряжения по текущим делам, не требовавшим обсуждения на вече. Таким подготовительным и распорядительным учреждением был в Новгороде совет господ, в Пскове господа. Этот совет образовался первоначально вокруг князя, был его думой, в которой были владыка, старшие княжеские дружинники — посадник, тысяцкий, сотские и др. и градские старцы, т. е. старосты концов. Но когда владыка, посадник, тысяцкий и сотские стали выборными, независимыми от князя должностными лицами, то и состоящий из них совет занял самостоятельное, независимое от князя положение. Состав его определился в конце концов таким образом. В него вошли: владыка, степенные посадник и тысяцкий, сотские, старосты концов, старые посадники и тысяцкие и биричи. Участие старых посадников и тысяцких вызвано было отчасти необходимостью — окончить с их участием начатые при них дела, отчасти желанием использовать их служебный опыт. В экстренных случаях в совет вводились еще бояре от концов. Такой же состав совета господ был и в Пскове с той разницей, что в Пскове не было должности тысяцкого, но зато было двое посадников. В общем количество членов господ доходило до 50, а иногда и больше. Председателем совета, который и созывал его, был князь, а в отсутствие его владыка. Так, когда в XIV веке один раз обидели немецких купцов, они обратились с жалобами к владыке, а тот отослал немцев с приставом к посаднику, который и собрал совет. Посадник и тысяцкий в своей деятельности подчинены были совету господ, который иногда прямо вмешивался в деятельность посадника, делал ему предписание. Так, в 1331 году совет запретил посаднику брать деньги от немцев. Немцы в некоторых случаях апеллировали на решение суда, находившегося под председательством тысяцкого, к совету; иногда тысяцкие сами запрашивали совет. Совет подчинял себе и другие органы управления и действовал через них. Совет, как сказано, подготовлял все дела для решения веча и с этой точки зрения был органом, подчиненным вечу. Но фактически он часто руководил вечем, решал вопросы верховного управления, даже и не доводя до веча. В начале XV века купцы жаловались, что совет не все доводил до сведения народа. Если вече было органом новгородской демократии, то совет был органом новгородской аристократии, боярства по преимуществу, которое через этот совет верховодило демократией.