— Впервые с тех пор, как японцы, фашисты и нацисты начали свой кровавый путь завоеваний, они столкнулись с тем, что против них стали мобилизоваться превосходящие силы. Навсегда ушли в прошлое дни, когда агрессоры могли нападать и уничтожать свои жертвы одну за другой, а силы Сопротивления не объединялись.
На календаре 6 января 1942 года. Президент выступил с обращением о положении в стране. Настроен он был воинственно.
— Развязали эту войну милитаристы Берлина и Токио. Но массированные, возмущенные силы объединенного человечества ее закончат.
Далее президент предложил конгрессу захватывающий перечень производственных задач:
— Во‑первых, необходимо повысить темпы производства самолетов настолько, чтобы в текущем, 1942 году мы выпускали шестьдесят тысяч самолетов — на десять тысяч больше той отметки, которую мы установили полтора года назад. Это включает сорок пять тысяч боевых самолетов — бомбардировщиков, пикирующих бомбардировщиков, истребителей. Темпы роста производства надо сохранить и увеличить таким образом, чтобы в новом, 1943 году выпускать сто двадцать пять тысяч самолетов, включая сто тысяч боевых самолетов.
Во‑вторых, необходимо увеличить выпуск танков настолько, чтобы в текущем, 1942 году производить двадцать пять тысяч танков и продолжить наращивание их выпуска, так, чтобы в следующем, 1943 году производить семьдесят пять тысяч танков.
В‑третьих, необходимо быстрыми темпами увеличивать производство зенитной артиллерии, чтобы в текущем, 1942 году производить двадцать тысяч зенитных орудий и, продолжая наращивание их производства, выпускать в следующем, 1943 году тридцать пять тысяч зенитных орудий.
И в‑четвертых, необходимо увеличить в этом, 1942 году производство коммерческих судов настолько, чтобы их выпуск достиг шести миллионов тонн полной грузоподъемности (дедвейта) по сравнению с одним миллионом ста тысячами тонн дедвейта в 1941 году. Мы должны наращивать темпы производства, чтобы в следующем, 1943 году строить суда на десять миллионов тонн дедвейта.
Эти цифры и подобные цифры для множества других видов вооружений дадут японцам и нацистам небольшое представление о том, чего они достигли атакой на Пёрл‑Харбор.
И я очень надеюсь, что все цифры, которые я привел, будут усвоены населением Германии и Японии...
Наиболее дерзкими были задачи строительства морских судов. Президент сообщил журналистам, что встречался с членами Комиссии по морскому флоту и изложил им стоящие перед страной проблемы.
— «Разве можно ограничиваться тем, что вы сейчас производите?» — сказал я им. «Ладно, — ответили они, — мы можем увеличить выпуск судов до грузоподъемности пять миллионов тонн». — «Этого недостаточно, — сказал я. — Возвращайтесь к себе и очините свои карандаши»... Они удалились, очинили карандаши, вернулись и сказали: «Это очень трудная задача, но полагаем, что, если нужно, мы можем построить в этом году корабли грузоподъемностью шесть миллионов тонн». — «Теперь вы говорите как надо, — сказал я и спросил: — Но это сейчас, а что вы сможете сделать в 1943 году? Сможете вы увеличить выпуск на четыре миллиона тонн и довести его до десяти миллионов тонн дедвейта?» Они почесали голову, вернулись и сказали: «Да, сэр, сможем».
Все было, конечно, далеко не так легко, как преподносилось. На совещаниях «Аркадия» выяснилось, что самым слабым местом всего военного планирования стал недостаток транспорта и коммерческих судов. В увеличении тоннажа морского транспорта заинтересованы не только союзники, — соответствующие президентские службы вели яростную конкурентную борьбу за увеличение выпуска кораблей по сравнению с производством армейских транспортных средств. Судов для перевозки войск было так мало, что военные плановики в отчаянии констатировали: в случае начала операции в Северной Африке минимум три месяца в Атлантике невозможно будет производить крупных перевозок войск. Рузвельту пришлось повысить даже собственные наметки. Несколько недель в январе он упрашивал председателя Комиссии по морскому флоту Эмори С. Лэнда и адмирала Говарда Л. Викери из военно‑морского ведомства увеличить производственные задания до 9 миллионов тонн дедвейта в 1942 году и 15 миллионов тонн — в 1943 году.
— Понимаю, это ужасная директива, — говорил Рузвельт, — но убежден, что в чрезвычайной обстановке мы сможем ее выполнить.
В своем обращении о положении в стране президент указывал, что США должны довести до максимума производство в любой отрасли военной промышленности. В середине января он подчинил Совет по оборонной промышленности (СОП) Агентству управления в чрезвычайной обстановке при его Административном агентстве. СОП возглавили те же восемь администраторов, что руководили Советом по приоритетным поставкам и ассигнованиям, но с одним только главным отличием — председатель располагал беспрецедентными полномочиями «в определении главного направления программ военных поставок и производства, а также, планов и процедур по закупкам, контрактам, строительству, заявкам и расширению производственных мощностей». Новому органу было подчинено Управление по промышленному производству; Совет по приоритетным поставкам и ассигнованиям упразднили. Наконец‑то президент откликнулся на требования конгресса и общественности назначить царя царей в производстве.
— В военном производстве заняты мужчины и женщины — человеческие руки и мозги, то, что все вместе мы называем трудом, — отмечал президент в обращении к конгрессу. — Наши рабочие готовы трудиться много времени, увеличить свою дневную выработку, поддерживать вращение маховиков и огонь в мартеновских печах двадцать четыре часа в сутки и семь суток в неделю...
Неделей позже президент учредил Национальный совет по труду в оборонной промышленности в составе четырех членов, ответственных за связи с общественностью, четырех — за промышленность, четырех — за трудовые отношения. В противовес старому Посредническому совету по оборонной промышленности новое агентство имело право юрисдикции в трудовых спорах по собственному усмотрению. Оно располагало полномочиями в решении наиболее важных вопросов стабилизации заработной платы и, самое основное, могло, согласно уставу, использовать арбитраж вместо чисто рекомендательных функций.
— Война стоит денег, — напоминал президент. — Пока мы едва ли начали оплачивать ее. Мы выделили только пятнадцать процентов национального дохода на оборону. — Военная программа на предстоящий год обойдется в сто пятьдесят шесть миллионов долларов — сумма, составляющая более половины ежегодного национального дохода. Это означает налоги и боны, боны и налоги. Это означает отказ от роскоши и прочих излишеств...
В своем бюджетном послании в начале января президент требовал собрать в 1943 финансовом году дополнительных налогов на сумму 7 миллиардов долларов и увеличить на 2 миллиарда фонды социального страхования.
— Целостная программа, включающая прямой контроль над ценами, гибкую налоговую политику, распределение, нормирование и кредитный контроль в сочетании с сотрудничеством производителей и потребителей, позволит нам финансировать военные усилия без угрозы инфляции.
Контролируя инфляцию во время войны, можно избежать экономического спада после нее.
— ...Мы сражаемся, как и наши отцы, в защиту учения, провозглашающего, что все люди равны перед Богом, — заключил Рузвельт свое послание. — Противная сторона стремится разрушить эту глубокую веру и создать мир по своему образу и подобию — мир тирании, жестокости и эгоизма.
Теперь этот конфликт наполняет нашу жизнь днем и ночью. Компромисс тут невозможен. Никогда не было и не будет компромисса между добром и злом. Только полная победа в состоянии вознаградить поборников терпимости, порядочности, свободы и веры.
Одно дело для президента призвать к росту производства, дисциплине и жертвам, другое — создать необходимые для этого управленческие органы и наделить их соответствующими полномочиями. Влияние новых военных органов зависело от отобранных для них людей и их руководящей роли, поддержанной сверху; от тех властных ресурсов, которые президент помог бы им мобилизовать для выполнения задач при неблагоприятных обстоятельствах.
Плохо то, что за несколько недель до Пёрл‑Харбора провалы в программе мобилизации промышленности достигли критического уровня. Система приоритетов — стержень эффективной мобилизационной программы — разваливалась, по мере того как производители требовали и часто добивались завышенных заданий с целью добыть побольше сырья. Оборудование предприятий и персонал не соответствовали приоритетным задачам в рамках всеобъемлющего плана, да, собственно, и не было настоящего генерального плана. Споры между гражданскими и военными учреждениями; сторонниками «нового курса» и консервативными бизнесменами; осторожными экспансионистами и радикалами подспудно кипели все время и вырывались наружу на страницах прессы или в крайнем случае в возмущенных памятных записках в адрес главнокомандующего. Совет по приоритетным поставкам и ассигнованиям и Управление по промышленному производству были не в состоянии вырабатывать программы, распределять, делать заказы, отвергать и штрафовать, — в лучшем случае лишь торговаться, вести переговоры, посредничать, убеждать и запрещать.
Показатели выпуска продукции носили случайный характер. Производство самолетов резко взметнулось вверх, затем темпы роста упали до уровня 1941 года. Из 1279 боевых самолетов, запланированных на октябрь, авиационные заводы, как докладывал президенту представитель Управления по промышленному производству Исадор Лабин, выпустили 923; большинство были отправлены в другие страны. В третьем и четвертом кварталах 1941 года произведено боевых кораблей меньше, чем во втором квартале. Во второй половине 1941 года упало производство грузовых кораблей. Еще в большей степени снизилось производство меди, свинца и цинка. Между первым и последним кварталами выплавка стали выросла лишь на миллион тонн.
Причин провалов было много, но не последняя из них — нежелание президента брать на себя стратегические обязательства, его нелюбовь к долгосрочным планам, боязнь давать слишком много власти одному человеку или учреждению. Пёрл‑Харбор освободил его от этих пристрастий. Объявление войны не только наделило его огромной властью в подготовке к войне, постановке крупных производственных задач, делегировании властных полномочий. Оно обеспечило также общественную поддержку его чрезвычайным решениям и уверенность, что он действует на основе консенсуса. Президент сознавал также, что в сложившейся обстановке неудачи Совета по приоритетным поставкам и ассигнованиям и Управления по промышленному производству преувеличивались. Комитет Трумэна искал причины задержек и неразберихи, его председатель требовал, чтобы во главе оборонной промышленности поставили полновластного, сильного человека.
Рузвельт ощущал давление и внутри администрации. Стимсон добивался от него концентрации исполнительной власти в одних руках в том, что касается производства военного снаряжения. Феликс Франкфуртер, который все еще писал президенту письма с выражением своего застенчивого восхищения и похвальбы, прислал длинный меморандум с рекомендацией назначить человека, который был бы глазами и ушами президента в контроле над реализацией оборонных программ и инструментом «централизованной административной воли президента — инструментом оперативности, сосредоточенности и ответственности в работе». Конгресс производственных профсоюзов все еще добивался более быстрой конверсии производства посредством учреждения индустриальных советов. Уолтер Ройтер через неделю после Пёрл‑Харбора заявил от имени рабочих автомобильной промышленности, что его план годичной давности и. конверсии автомобильных заводов в авиапредприятия саботируется Кнудсеном.
При всем этом Рузвельт соблюдал осмотрительность. Становилось очевидным, что Кнудсен должен уйти, но опытный босс «Дженерал моторс» был так лоялен и настолько символизировал эффективность мобилизационных усилий, что президент не решался с ним расстаться. Выручил Гопкинс, который предложил произвести Кнудсена в генерал‑лейтенанты и определить его на работу по проталкиванию промышленной продукции. Некоторое время Рузвельт затягивал дело с формированием при главе государства комитета в составе Уилки, Доналда М. Нельсона из Управления по промышленному производству и судьи Уильяма О. Дугласа для «изучения» проблем организации оборонной промышленности. Гопкинс отговорил его от этого. Тогда президент задумал сделать Дугласа новым царем царей, но Стимсон считал, что это скверное назначение. В конце концов эта роль была поручена Нелсону, который хотя и не обнаруживал качеств сверхцаря, но проявил способности умело вести переговоры и завоевал расположение большинства или, по крайней мере, настроил против себя лишь самую малую часть рузвельтовского штаба по развитию оборонного производства.
«Линкольну понадобилось три года, чтобы найти Гранта, и, возможно, ваш промышленный Грант окажется тем, что вы искали, — писал Франкфуртер президенту. — Важно, однако, что вы создали функцию — функцию лица, которого ваша власть наделила исключительными полномочиями „в последней инстанции“.
Ситуация в сфере трудовых отношений после Пёрл‑Харбора в равной степени напряженная и далеко не ясная. В 1941 году рабочих забастовок в четыре раза больше, чем годом раньше. Главные причины подобного положения — бум в оборонной промышленности и соперничество АФТ — КПП. Но наиболее острую проблему представляла социальная незащищенность рабочих. Профсоюзные лидеры соглашались, что новая рабочая сила, притекающая на оборонные предприятия, не может пользоваться благами членов профсоюзов не состоя в них. Работодатели встречали в штыки любую попытку использовать военное положение для усиления роли профсоюзов. Национальный Посреднический совет оборонной промышленности (ПСОП) занимал по этой взрывоопасной проблеме колеблющуюся позицию. Он всегда отвергал автоматическое членство в профсоюзах вместе с поступлением на работу; однажды даже позволил прием на работу только членов профсоюза; иногда ограничивался рекомендациями новичкам вступать в профсоюз (при условии, что все наемные работники, являющиеся членами профсоюзов или ставшие ими позднее, должны состоять в профсоюзной организации, пока действует контракт или до утраты работы). На ПСОП оказывалось сильное давление с целью заставить его занять более определенную позицию, но в отсутствие директив президента и собственных властных полномочий совет продолжал свою линию.
Старый соперник Рузвельта Джон Л. Льюис не без успеха ловил рыбку в этой мутной воде. Конфликтуя по очереди с предпринимателями, конкурирующими профсоюзными лидерами и Белым домом, он требовал автоматического профсоюзного членства горняков, работающих на шахтах сталелитейной промышленности. В середине сентября 1941 года он вывел корпоративных шахтеров на забастовку. Опасаясь дальнейшего усиления его могущественного профсоюза, ПСОП неоднократно отказывал ему в автоматическом членстве. В середине ноября два члена КПП, входившие в ПСОП, осудили как предпринимателей, так и членов АФТ, отвергавших автоматическое членство, и ушли в отставку. Шахтеры продолжали бастовать, возвращаясь на рабочие места по просьбе президента и затем возобновляя забастовку. Рузвельт в Белом доме решительно предупредил Льюиса и председателя КПП Филиппа Мари, что «правительство Соединенных Штатов не поддержит, а конгресс не примет закон, санкционирующий так называемое автоматическое членство в профсоюзах»».
Рузвельт и Льюис снова поссорились. Когда президент попросил профсоюзного босса передать вопрос в арбитраж, тот высокомерно ответил, что президент настолько предубежден против профсоюзов, что арбитраж не будет беспристрастным.
Перчатка брошена. Ныне — за две недели до Пёрл‑Харбора — истекал срок полномочий ПСОП. Его председатель Уильям X. Дэвис требовал от Рузвельта выступить с инициативой, чтобы конгресс принял закон, позволяющий администрации ставить под свой контроль шахты и управлять их работой. В сфере трудовых отношений вспыхнул в это время другой конфликт: пять профсоюзов железнодорожников отвергли выводы Комиссии президентского совета. Белый дом предложил шахтерам и железнодорожникам продолжить переговоры, но их одних недостаточно. Требовалась сильная рука, чтобы обуздать и предпринимателей, и профсоюзных лидеров. Рузвельт не мог этого сделать; скорее он стал в единственном лице арбитражным советом, рассматривающим жалобы конфликтующих сторон. На него давили отовсюду; ему приходилось часами вести переговоры, гасить страсти, маневрировать и делать это в условиях нарастания военной и дипломатической напряженности в конце ноября — начале декабря.
Но президент оставался блестящим брокером. Пока Льюис требовал обсуждения вопроса об арбитраже, Рузвельт создал потихоньку трехсторонний арбитражный совет во главе с начальником посреднической службы министерства труда Джоном Р. Стилмэном. Профсоюзы нехотя вернули шахтеров на рабочие места. Ставленник президента оказался человеком неподатливым, вопреки обвинениям Льюиса к посулам большого бизнеса. Стилмэн быстро встал на сторону профсоюзов, обеспечив им поддержку во внедрении автоматического членства на корпоративных угольных шахтах. Решение было спущено вниз 7 декабря и стало достоянием дебатов в прессе, что устраивало как президента, так и Льюиса.
После Пёрл‑Харбора в обстановке оживления настроений в пользу национального единства президент созвал конференцию по вопросам взаимоотношений профсоюзов и предпринимателей с целью выработать основы политики социального партнерства. Она продолжалась пять дней. Участники договорились не допускать забастовок и локаутов на длительный срок и передавать конфликтные проблемы в новый Совет по трудовым отношениям военного времени для выработки обязывающих соглашений. Но по острому вопросу прав профсоюзов конференция зашла в тупик. Промышленники требовали заморозить влияние профсоюзов на достигнутом уровне, профсоюзы возражали; сложилась напряженная ситуация.
Подобно опытному постановщику, президент задернул занавес на сцене, до того как конференция по социальному партнерству превратилась в поле сражения. С простодушным видом принял обязательство не допускать забастовки и объявил, что учреждает новый совет по урегулированию трудовых споров. Поскольку он принципиально не отвергал автоматического членства в профсоюзе при приеме на работу в качестве вопроса, подлежащего рассмотрению в арбитражном совете, передал и этот острый вопрос совету. Лейбористы и либералы, которые добивались, чтобы администрация содействовала обеспечению прав профсоюзов, восприняли это как собственную победу. Кроме того, назначив в совет таких людей, как Дэвис, Уэйн Морс, долгое время поддерживавших профсоюзы, а также Фрэнка П. Грэхема, либерального просветителя, Рузвельт косвенно продемонстрировал, что привержен делу обеспечения в какой‑то форме профсоюзных прав. Усилиями Белого дома все теперь завязывалось на решения совета, которому приходилось иметь дело с постоянно возникавшими трудовыми конфликтами.
Президент давно заверял рабочих, что их зарплата и права не пострадают, пока не снижается уровень жизни или нормы прибыли в промышленности, но как раз на сферу экономики его власть распространялась меньше всего. В августе он внес в Комиссию по кредитованию жилищного строительства и валюте законопроект о контроле над ценами, обнаружив, что это своего рода ящик Пандоры — здесь сосредоточены специфические интересы. В течение трех месяцев слушаний несколько хорошо организованных группировок добивались выведения своих клиентов из‑под действия мер, предусмотренных законопроектом, причем наиболее горластыми и настойчивыми проявили себя представители Федерации фермерских агентств и других фермерских организаций. Под их давлением Рузвельт и Гендерсон согласились с пунктом о 110‑процентном паритете цен на сельскохозяйственную продукцию. Законопроект, одобренный палатой представителей за десять дней до Пёрл‑Харбора, мало напоминал тот документ, которого хотел Рузвельт. Сенат, еще более уязвимый для влияния лоббистов от фермерских организаций, чем палата представителей, настолько выхолостил законопроект уступками — производителям хлопка, пшеницы, овса, ячменя, свиноторговцам, — что лидер сенатского большинства Албен Баркли сам назвал его мерой «вспомоществования фермерам».
Полностью разочаровавшись в документе, президент предпринял необычный шаг. Он пригласил в свой кабинет членов Комитета по конференциям палаты представителей, чтобы побудить их изменить статьи сенатской версии законопроекта, выражавшие чрезмерные требования фермеров. И снова его сила убеждения возымела действие. После долгих и бурных заседаний Комитет по конференциям согласился несколько ужесточить документ. Учреждение Рузвельтом Совета по труду в военное время с прерогативами стабилизации цен расположило к нему ряд конгрессменов. Однако и в такой ситуации законопроект по контролю за ценами получил одобрение в палате представителей с преобладанием всего 25 голосов над его противниками. Несмотря на возражения по крайней мере одного чиновника Бюро ценового регулирования и гражданского обеспечения, президент подписал законопроект. Возможно, уже тогда он чувствовал, что будет запрашивать конгресс о наделении его более широкими полномочиями по борьбе с инфляцией. Он сделал этот запрос в последующие три месяца. Между тем шаг вперед был сделан.
Поблагодарив конгрессменов в заявлении по случаю подписания компромиссного законопроекта, возможно с примесью горечи в связи со всеми раздражавшими проволочками, президент процитировал высказывание Вудро Вильсона: «Наилучший результат дается спонтанным сотрудничеством свободных людей». Но ведь именно Вильсон превозносил также президентскую власть над свободными людьми.