ЭКОНОМИКА В ХАОСЕ

 

В начале лета 1942 года могучий маятник войны качнулся в точку неустойчивого баланса. В глобальной битве установилось временное затишье. В Атлантике продолжалась ожесточенная подводная война, но появлялось все больше признаков, что фортуна меняется в пользу союзников. Японцы, пресытившись завоеваниями и в то же время потрясенные потерями в сражении у Мидуэя, замедлили свое наступление, прощупывая слабые места в обороне противника, особенно в южном направлении. Здесь произошло новое сражение; 7 августа морская пехота союзников высадилась в Гвадалканале, в южной части Соломоновых островов. Позднее японское оперативное соединение в составе нескольких крейсеров и эсминцев нанесло удар по военно‑морским силам союзников, охранявшим пляжи Гвадалканала, и потопило 3 американских тяжелых крейсера и 1 австралийский.

С этой шокирующей новостью примчался в Шангри‑Ла на автомобиле из Вашингтона помощник президента по делам флота. Долгое время он и шеф что‑то обсуждали, склонившись над большой картой, в то время как гости беззаботно болтали рядом. Позже за обедом Рузвельт спокойно заметил:

— На Тихом океане дела идут не совсем удачно. Обе стороны понесли тяжелые потери.

Затем он оставил эту тему и вскоре снова начал рассказывать длинные истории. Президент не делал ставки на какую‑то одну битву. Он не знал в то время, станет ли Гвадалканал поворотным пунктом в войне или одним из многих сражений с целью задержать продвижение противника.

На данном этапе самой важной битвой президента была борьба с инфляцией. Весной 1942 года он прямо заявил в конгрессе, что необходимо «увеличить налоги», чтобы «сдержать рост стоимости жизни по спирали вверх» — фраза, которую он повторил несколько раз. По его словам, необходимо сдерживать рост частных и корпоративных прибылей до приемлемого уровня; установить потолок цен на товары, приобретаемые в розницу и оптом покупателями, торговцами и предпринимателями; стабилизировать цены на фермерскую продукцию, поощрять людей покупать облигации военного займа вместо предметов роскоши; нормировать поставки всех редких и ценных товаров; повысить стоимость кредита и взносы в рассрочку.

— Наш уровень жизни снизится, — предупредил президент.

Однако он отвергал концепцию «равенства в жертвах», так как верил, что свободные люди, воспитанные на принципах демократии, должны гордиться привилегией бороться за упрочение свободы. Он выступал скорее за «равенство привилегий».

На исходе лета выяснилось, однако, что конгресс отнюдь не разделяет эту точку зрения на привилегии. Семь предложений администрации составили впечатляющий пакет, но законодательная ветвь как институт не была приспособлена для одобрения централизованной экономической политики, исполнительная власть не настолько хорошо организована, чтобы претворять ее в жизнь; президент же не имел внутренней убежденности для продавливания этой политики, когда возникали серьезные политические риски. Избиратели тоже не приветствовали скоординированные усилия, разве что в принципе. Очевидной реакцией общественности на программу из семи пунктов были жалобы каждой из общественных групп на то, что ей приходится жертвовать больше, чем сопернику по интересам.

Как и следовало ожидать, наибольшую трудность представляли попытки объединить налоговую политику с антиинфляционной программой. В марте комитет под председательством вице‑президента Уоллиса рекомендовал собрать новые налоги на сумму 11,6 миллиарда долларов плюс к этому 2 миллиарда за счет повышения налога на социальное страхование. Общая сумма налогов должна снизить покупательную способность и помочь таким образом стабилизировать цены; дать возможность оплатить 40 процентов военных расходов из текущих доходов. Но Рузвельт и Моргентау добивались не просто финансового «оздоровления», — они были глубоко убеждены, что налоговая политика предотвратит появление «миллионеров, нажившихся на войне», военная экономика уживется и даже поощрит экономическое равенство. «Прибыли должны облагаться налогами в максимальной степени, согласующейся с развитием производства, — доказывал президент, представляя конгрессу пакет из семи предложений. — Это подразумевает весь бизнес — не только тот, что занимается производством военного снаряжения, но также тот, что производит или продает что‑либо другое». Президент надеялся, что, если «ушлые ребята» найдут лазейки в налоговом законодательстве, конгресс устранит эти лазейки. Он прямо заявил, что ни один американец после выплаты налогов не должен иметь доход более 25 тысяч долларов в год. Это последнее заявление нью‑йоркская «Геральд трибюн» окрестила «вопиющим примером демагогии», но Франкфуртер записал, что Теодор Рузвельт сказал бы нынешнему президенту: «Молодец!»

Администрация внешне смело выступала в налоговой политике дерзким и единым фронтом, но фактически единства по этому болезненному вопросу у нее не было. Комитет Уоллиса добивался повышения налогов на розничные продажи до сбора суммы в 2,5 миллиарда долларов. Рузвельт и Моргентау долгое время возражали против этого. Гендерсон и председатель правления Федеральной резервной системы Марринер Экклес выступали за проведение политики принудительной экономии средств. Моргентау предпочитал добровольные сбережения. Обе стороны обращались к президенту за поддержкой. Моргентау требовал, чтобы Рузвельт порекомендовал директору Бюджетного агентства Джералду Смиту прекратить подрыв бюджетной политики.

Президент стремился успокоить обе стороны.

— Ладно, — философски заметил Моргентау, выслушав последний выпад против себя со стороны соперника в Белом доме, — я всегда говорил: когда готовишь законопроект по налогам, лучше спать на полу, чтобы приятель не вонзил тебе нож в спину.

Тем не менее разногласия в администрации ничто по сравнению с враждебностью конгресса в отношении проекта значительного увеличения налогов и налоговой реформы. В марте Моргентау предложил более плотный и последовательный график обложения доходов налогами, но такой, который давал только две трети суммы сборов, рекомендовавшейся комитетом Уоллиса. Это сделано в порядке уступки настроениям в конгрессе, но принесло мало результатов.

Оказалось, Рузвельт просто не мог внушить конгрессу ощущения, что необходимо повысить налоги. Моргентау, отчасти чтобы ослабить сопротивление конгресса налогу с продаж, предложил в начале мая снизить налоги на доходы с 730 до 600 долларов для отдельных лиц и с 1500 до 1200 долларов для семейных пар. Когда Комитет по способам и средствам отверг его предложения, министр оставил свою борьбу в надежде на поступление из палаты представителей в сенат более или менее приемлемого законопроекта, где он получит более благоприятный шанс для прохождения.

Рузвельт поддержал министра.

— Сиди и не дергайся, — посоветовал он Моргентау. — Просто замри.

Но инфляционное давление и угроза дефицита не позволяли администрации бездействовать. К середине лета Управление по промышленному производству (УПП) стонало под двойным бременем — внутренних административных проблем и непопулярности среди населения. Соратникам Гендерсона приходилось содержать массу технических работников — адвокатов, бухгалтеров и т. д., — готовых к использованию, не давая им в то же время работы; укомплектовывать сотрудниками и руководить тысячами местных комиссий по нормированию товаров; издавать и внедрять множество постановлений. Чего стоила одна задача — навязывание генерального постановления УПП об ограничении максимальных цен («Генеральный Макс») 1 миллиону 700 тысячам розничных торговцев. К лету 1942 года ведомство было завалено жалобами. Как и в прежнее время проведения «нового курса», Белый дом стал адресатом жалоб на вмешательство федеральных властей в бизнес. «Теперь от нас требуют заполнить в месяц семнадцать форм, табелей и вопросников для правительственных учреждений», — писал «его превосходительству» оператор литейного цеха из Ноксвилла и продолжал длинный перечень жалоб: «Вот так мы вертимся. Правила меняются чаще, чем приходят ответы на наши жалобы из Вашингтона... Можно ли надеяться на облегчение нашей участи?»

Главная угроза эффективному контролю над ценами исходила от конгресса, который был открыт для протестов снизу еще более чем президент. В начале лета Гендерсон обратился к президенту с просьбой помешать намерениям сената урезать финансирование УПП; требовать при взимании налога с каждого наемного работника, получающего более 4500 долларов в месяц, сенатского утверждения; сорвать политику контроля цен на сельскохозяйственную продукцию. Рузвельт в свою очередь обратился с просьбой о содействии к Уоллису, Баркли и Картеру Глассу, получив некоторую поддержку. Но через сенат все‑таки прошло решение о стопроцентном паритетном регулировании цен на фермерскую продукцию. Гендерсон предупреждал шефа, что эта мера приведет в ближайшее время к росту цен на хлеб, крупы, молоко, мясо, на товары широкого спроса. Но Рузвельт мало чем мог помочь в это время перед лицом могущественной структуры на Капитолийском холме.

Наиболее трудной проблемой для администрации оказалось нормирование товаров, а из этой сферы труднее всего — нормирование резины. Дело не только в ее нехватке: уменьшение ее поставок — средство ограничить пользование автомобилями и сберечь горючее; нужда в нем на Восточном побережье так велика, что УПП пришлось вводить там в 1942 году нормирование бензина. Нельсон, возглавивший в начале 1942 года Совет по военному производству (СВП), обнаружил, что через пятнадцать месяцев страна может практически остаться без резины. Хотя предпринимались энергичные усилия с целью наладить производство синтетического каучука, на эту программу работал лишь один завод производственной мощностью 2500 тонн в год. В начале лета чиновники, ответственные за военную промышленность, ощущали дефицит резины в несколько сот тысяч тонн.

Президент, которого на встрече в начале июня Нельсон и Гендерсон просили ввести нормирование горючего в целях экономии резины, высказал опасения в связи с реакцией на эту меру населения и предложил более безопасные решения, в частности кампанию по сбору отработанной резины. Казалось, ему недоставало обычной самоуверенности в решении этого вопроса.

— Теперь, полагаю, у меня столько же знаний о том, что значит сбор резины, сколько у любого другого человека в мире — конгрессмена, журналиста, и не только у них, — говорил он репортерам. — Но я не знаю, кто прав. Вот перед вами, — говорил он, указывая на себя под всеобщий смех, — величайший эксперт по этому вопросу в Соединенных Штатах, и он не знает!

Зато Рузвельт отлично знал, как общаться с людьми. Вскоре он выступил по радио — раскрыл негативные последствия дефицита резины простыми словами и на наглядных примерах; призвал население нести в ближайшие приемные пункты использованную резину — старые автопокрышки, плащи, садовые шланги, обувь на каучуковой подошве, резиновые шапочки для ванн, резиновые перчатки. Около 450 тысяч тонн резиновых изделий было собрано менее чем за месяц, но этого хватило лишь на короткое время.

Конгресс подгонял президента. Законодатели приняли закон об учреждении Агентства по поставкам резины во главе с директором, наделенным широкими полномочиями. Их торопили жажда действий, страх перед нормированием бензина по всей стране, рост настроений в обществе в пользу назначения царей производства, которые могли бы преодолеть все препятствия. Рузвельт наложил вето на законопроект, мотивируя свой шаг тем, что новый орган помешает централизованному руководству СВП. Но, признав теперь, в начале августа, что необходимо принять жесткие меры, он объявил в своем послании, обосновывающем вето, о создании комиссии для изучения проблемы в составе Конанта, Комптона и Баруха в качестве председателя, после того как верховный судья Стоун отверг проект создания комиссии в другом составе. «Вы всегда приходили на помощь во время испытаний, не попробуете ли помочь еще раз?» — спрашивал Рузвельт Баруха в письме; включая в комиссию старого приверженца жестких мер, он знал, что получит от Баруха рецепты жесткой политики. Так и случилось: тот предложил президенту нормирование резины и горючего, увеличение производства синтетического каучука и влиятельного администратора, ответственного за производство и поставки резиновых изделий, в руководство Советом по военному производству.

 

В конце лета 1942 года Рузвельт, казалось, проигрывал борьбу против инфляции. С апреля стоимость продовольствия по свободным ценам росла на 3 процента в месяц. Взметнувшиеся вверх темпы роста зарплаты серьезно мешали антиинфляционным мерам. Выпуск облигаций добровольного военного займа дал значительную сумму денег, но их было недостаточно. Конгресс отказывался содействовать двум типам мер, которые президент считал основными, чтобы реализовать программу стабилизации, — налогам и контролю за ценами на продовольствие.

Для борьбы с инфляцией на ряде направлений Рузвельт использовал свое влияние главы исполнительной власти, но проявил мало усердия в наиболее чувствительной, особенно в год выборов, политической сфере — контроля заработной платы. Не имея четких указаний Белого дома относительно проведения политики в области заработной платы, СВП действовал от случая к случаю. По мере роста цен на продовольственные продукты представители профсоюзов в нем требовали повышения зарплаты. Представители предпринимателей возражали, опираясь на поддержку бизнеса и фермерских лоббистов. Затянувшиеся споры на металлургических предприятиях, не входящих в стальную корпорацию («Малая сталь»), в начале лета чуть не взорвали СВП, но его члены пробили решение о повышении почасовой зарплаты на 15 процентов в целях компенсации 15‑процентного роста стоимости жизни в период между январем 1941‑го и маем 1942 года.

Несмотря на вопли с обеих сторон, «Малая сталь» дала базовую формулу для решения споров по зарплате. Но политика в этой сфере оставалась либеральной. СВП мог выносить решения лишь по ставкам зарплаты в спорных случаях; он был уязвим перед угрозами представителей профсоюзной и предпринимательской сторон о выходе из этого органа или невыполнении его решений. Со стороны Белого дома он получал мало руководства в сфере регулирования ситуации с неравенством зарплат в промышленных отраслях или разных географических районах. В то же время отсутствие четкой политики становилось тяжелым бременем для президента. Снова и снова в 1942 году, как и годом раньше, ему приходилось тратить время, чтобы привлечь на сторону администрации Грина и Мари (как минимум — стимулировать переговоры между ними); искать решение таких острых проблем, как двойная оплата работы по воскресеньям (этого требовала общественность), и отслеживать действия строптивого Джона Л. Льюиса.

Какой бы ни была его публичная позиция, президент не обманывался долгое время относительно экономического положения. Кроме всех прочих источников информации об инфляционных проблемах, он мог всегда прибегнуть к личным наблюдениям. Президент рассказывал репортерам, как во время посещения Гайд‑Парка проехал в автомобиле 12 миль по почтовой дороге с постоянной скоростью 35 миль в час. Полиция не позволяла обгонять президента на этом отрезке (что естественно). Позади него скопилось 22 автомашины. Это показывает, продолжал Рузвельт, что водители ездят слишком быстро, расходуя бензин неэкономно, не прислушиваясь к просьбам президента и правительства.

— И надо каким‑то образом заставить их поступать правильно.

Но можно ли внедрять правила, не опираясь на закон? Некоторые помощники в Белом доме, включая Розенмана и Шервуда, призывали Рузвельта игнорировать конгресс и осуществлять программу стабилизации экономики, используя свои чрезвычайные полномочия на время войны. Искушение велико, хотя и мучительно. В своем эмоциональном обращении к нации во время инаугурации в кризисной обстановке 1933 года Рузвельт заявлял, что, если конгресс не готов сотрудничать с ним в осуществлении чрезвычайных мер, он просит его предоставить президенту полномочия, причем такие же широкие, какие имеет глава государства в условиях нападения внешнего врага. Теперь у него были такие полномочия. Он говорил репортерам, что «прежде, в 1933 году, когда экономика страны лежала на боку, а бумажники граждан опустошались», ему удавалось добиваться одобрения конгрессом нужных решений по два‑три раза в неделю, а то и в один день. Сейчас, когда под угрозой само существование страны, президент лишен возможности действовать. И все‑таки даже во время войны Рузвельт не прибегал к чрезвычайным полномочиям — скорее полагался на административные уловки, искусные и бесхитростные.

Во‑первых, президент в своем послании от 7 сентября задал конгрессменам выволочку за сопротивление налоговой политике и программе стабилизации цен на сельскохозяйственные продукты. Это сопротивление, по его словам, «достигло уровня, угрожающего экономике в целом». Затем он представил эту опасность в еще более драматическом свете, перечислив в коротких параграфах конкретные примеры инфляции: упомянул цены на свиные отбивные, масло, апельсины, картофель, кукурузу, овес, рожь. Предупредил, что нельзя стабилизировать зарплату, пока растут цены на продовольствие; необходима «всеобщая стабилизация цен, зарплаты и прибыли». После этого Рузвельт сделал неожиданный ход:

«Мы не сможем удержать цены на продукты и одежду на нынешнем уровне после 1 октября. Нет гарантий, что стоимость жизни не будет расти и после этой даты.

Поэтому я прошу конгресс принять законы, которые позволят президенту стабилизировать стоимость жизни, в том числе цены на сельскохозяйственные товары...

Я прошу конгресс сделать это до 1 октября. Если к этой дате вами ничего не будет сделано, я возьму на себя ответственность, имея обязательства перед народом, принять меры к тому, чтобы военные усилия не сопровождались экономическим хаосом.

В случае, если конгресс откажется действовать, причем сообразно обстоятельствам, я приму на себя такую ответственность и буду действовать сам.

Когда стабилизируются цены на сельскохозяйственную продукцию, можно будет стабилизировать и зарплату. Я сделаю это...»

Как обычно, президент приберег наиболее весомые аргументы для вечерней беседы у камелька. Начал он с рассказа о пилоте американского пикирующего бомбардировщика, который обещал «ради тех, кто дома» угодить своими бомбами прямо в полетную палубу японского авианосца и погиб, пытаясь выполнить свою задачу, в Коралловом море. Президент посему наградил пилота медалью «Честь конгресса».

— Вы и я — «те, кто дома», ради нашей защиты сражался мужественный пилот и неоднократно рисковал жизнью. Что делаем мы, «те, кто дома», чтобы выиграть войну?

Ответить на такой вопрос можно лишь признанием, что мы делаем для этого недостаточно.

Если конгресс будет бездействовать, снова предупредил президент, то он возьмет на себя ответственность предотвратить «экономический хаос».

— Это самая тяжелая война в истории. Нам не следует оставлять будущим историкам исследовать, достойны ли мы оказались встретить этот беспрецедентный вызов. Мы ответим на этот вопрос сейчас, и ответом будет «да».

Через несколько дней репортер задал президенту вопрос, который задавали друг другу многие американцы в Вашингтоне:

— Если окажется, что 1 октября ваш законопроект против инфляции будет обсуждаться в конгрессе, но его не примут, станете ли вы в этом случае ждать, чтобы дать им еще один шанс?

— Какое слово в вашем вопросе первое? — спросил президент репортера.

Тот произнес фатальное «если». Рузвельт не собирался полагаться на случай, он вел свою игру. Вызвал из Техаса Рэйберна и попросил его находиться под рукой в течение недели.

Чувствуя себя неуютно под градом обличений и ультиматумов главы исполнительной власти, конгрессмены уныло занялись обсуждением антиинфляционной программы. В течение недели им были представлены законопроекты, состоялись слушания, члены обеих палат близко познакомились с антиинфляционными мерами. И снова фермерские группы встали на пути законодателей, как сборщики пошлин. Они требовали пересчета цифр паритетного соглашения, что привело бы к росту цен на сельскохозяйственные продукты. Рузвельт публично осудил это требование. На очереди было президентское вето и использование чрезвычайной экономической власти. Однако умеренные сенаторы состряпали компромиссное решение по паритетному соглашению и делегировали президенту дополнительные полномочия по регулированию цен на продукты. Законопроект в окончательном виде предусматривал другие протекционистские меры для фермеров. Конгресс утвердил законопроект 2 октября, и президент, хотя и не вполне удовлетворенный, подписал его в тот же день.

Пришлось ожидать еще три недели прохождения в конгрессе законопроекта о налогах, к тому же разочаровывающего. По оценке министерства финансов, эта мера обеспечит сборы в казну лишь на 7 миллиардов долларов. Закон сокращал число лиц, освобожденных от налогов; немного снизил максимальный добавочный подоходный налог на индивидуальные доходы; в умеренной степени — на максимальный доход корпораций и значительно — на максимальную норму сверхприбыли; увеличил число акцизов на предметы роскоши и редкие товары. Рузвельту ничего не оставалось, как подписать законопроект. Он шутливо заметил Моргентау, что с трудом прочитал его, потому что ничего в нем не понял. Министр финансов сокрушался по поводу начала тотальной налоговой войны.

Президент нашел надежного человека для проведения в жизнь своей стабилизационной программы — судью Джеймса Бирнса, непреклонного переговорщика и функционера, которого Рузвельт годом раньше назначил членом Верховного суда. Либералов обеспокоили его прошлая принадлежность к влиятельным политическим кругам юга и ярко выраженный консерватизм, но Рузвельт ориентировался на высокое мнение о Бирнсе Франкфуртера и рекомендацию Гопкинса, который считал, что «Джимми лоялен, сведущ, способен выносить самостоятельное суждение, имеет политическое чутье». Бирнс переехал в новое, восточное крыло Белого дома в качестве директора Агентства по экономической стабилизации. Вскоре он говорил Гопкинсу улыбаясь:

— Я хочу предложить тебе, Гарри, держаться подальше от моих дел.