Китайская Народная Республика образовалась в результате длительного революционного процесса, который первоначально развивался в отдаленных сельских местностях. Новое государство сначала объединило освобожденные районы, которые назывались Советскими (Сувэйай цюй). С первых лет своего существования они находились под руководством Компартии, но в течение ряда лет не имели общих органов власти, управления и суда. Лишь в 1931 г. такие органы были созданы на состоявшемся в ноябре 1931 г. в Жуйцзине (провинция Цзянси) Всекитайском съезде Советов. Съезд образовал Центральный исполнительный комитет (ЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) Китайской Советской Республики (КСР). Оба эти органа могли издавать законы. Одновременно был образован Верховный суд. Местными органами власти провозглашались Советы депутатов, которые формировали исполнительные комитеты. В новоосвобожденных и прифронтовых районах вся власть сосредоточивалась в руках революционных комитетов. Местными судебными органами в Советских районах Китая являлись судебные отделы местных советских правительств (так обычно называли исполнительные комитеты).
На I Всекитайском съезде Советов был утвержден проект Основной конституционной программы КСР. В окончательном виде она была принята на II Всекитайском съезде
Советов в 1934 г., провозгласив "демократические свободы для трудящихся", национальное равноправие, равноправие мужчин и женщин, а также право всех народов Китая на самоопределение вплоть до государственного отделения и создания самостоятельных государств. Была безоговорочно признана независимость Внешней Монголии.
В соответствии с Основной конституционной программой, Положением и Временным законом о выборах в Советы (соответственно 1931 и 1933 гг.) активным и пассивным избирательным правом пользовались "только трудящиеся". Рабочим на выборах в Советы предоставлялись особые преимущества. Выборы депутатов проводились на специальных собраниях по производственно-территориальному принципу: рабочими — на предприятиях, а крестьянами, ремесленниками и др. — по месту жительства. Принципы работы Советов устанавливались специальными актами, принятыми на I и II съездах Советов (Положением и резолюцией о советском строительстве).
Неблагоприятная военная обстановка, сложившаяся для Красной Армии Китая в южной части страны, потребовала перебазирования вооруженных сил коммунистов в Северо-Западный Китай, которое завершилось в 1936 г. На границе провинций Шэньси, Ганьсу и Нинся в староосвобожденном районе, где власть коммунистов установилась до прихода основных сил Красной Армии, была создана главная революционная база — Пограничный район Шэньси-Ганьсу-Нинся. Наступил следующий этап китайской революционной войны против японских захватчиков.
В соответствии с условиями соглашения о внутреннем мире между Компартией и Гоминьданом Северо-Западная канцелярия Центрального Советского правительства Китая была преобразована в правительство Особого района Китайской Республики, а Красная Армия Китая — в Народно-революционную армию (вскоре она получила наименование 8-я армия, позднее коммунистами была сформирована 4-я Новая армия). На территории освобожденных районов провозглашался режим, основанный на всеобщем избирательном праве. На время войны в освобожденных районах — антияпонских революционных базах — была прекращена конфискация земель у помещиков. Но это не означало возвращения уже конфискованных земель помещикам: всякие попытки в этом направлении строго пресекались. Вместе с тем для крестьян проводилась политика снижения арендной платы и ссудного процента.
В Пограничном районе Шэньси-Ганьсу-Нинся, а также в других освобожденных районах, где позволяли условия, избирались местные представительные органы — Народно-политические советы. В перерывах между сессиями Советов их функции исполнялись постоянными комитетами. В качестве исполнительных органов формировались прави-. тельства (правительственные советы), обладавшие необходимым административным аппаратом.
Правительственные органы Пограничного района Шэньси-Ганьсу-Нинся и других антияпонских революционных баз принимали документы конституционного характера, называвшиеся административно-политическими или политическими программами. Программы предусматривали меры по укреплению антияпонского единого фронта и улучшению жизни народа, охране его прав, развитию сельскохозяйственного и промышленного производства. Они провозглашали равноправие национальностей и полов, проведение политики ликвидации неграмотности, реформирование судебной системы и всего государственного аппарата.
В сентябре 1945 г. завершилась длившаяся восемь лет война китайского народа против японских захватчиков. Решающую помощь китайскому народу в победном завершении антияпонской войны оказал Советский Союз.
Главной революционной базой коммунистов стал Северо-Восток Китая (Маньчжурия). Во вспыхнувшей вновь гражданской войне (1946—1949 гг.) Гоминьдан потерпел поражение.
В 1948—1949 гг. в важнейших экономических, политических и культурных центрах страны была установлена революционная власть, главной опорой которой стала Народно-освободительная армия Китая (НОАК) (такое наименование приняли в период новой гражданской войны вооруженные силы китайских коммунистов). Главной формой революционной власти были военно-контрольные комитеты (ВКК) НОАК, которые назначались непосредственно фронтовыми военными и политическими органами. ВКК были весь период военного контроля главными органами власти на местах. Им были подчинены все другие местные органы, в том числе и правительственные, при них формировались военные трибуналы, приговоры которых обычно обжалованию не подлежали. ВКК издали большое количество нормативных актов, регулировавших различные стороны жизни в освобожденных городах.
В процессе ликвидации гоминьдановской администрации ВКК создавали новую власть: местные народные правительства и массовые представительные органы — конференции народных представителей. От народно-политических советов периода антияпонской войны они отличались как по социальному составу, так и по функциям. Делегатами конференций не могли быть помещики и представители бюрократической буржуазии1. Функции же конференций были скорее совещательными, полномочия местных собраний народных представителей они стали постепенно принимать на себя позднее, уже в 50-е годы.
Весной—летом 1949 г. организационно оформился Народный политический консультативный совет Китая. К осени этого года в руках Гоминьдана оставался только один крупный город — Гуанчжоу (Кантон). Наступило время объединения освобожденных районов страны в единое государство. В процессе объединения революционных сил и образования Китайской Народной Республики (КНР) важную роль сыграли правительства и военно-административные комитеты крупных освобожденных районов. Народные правительства были созданы в ранее освобожденных Северо-Восточном и Северном Китае. Военно-административные комитеты были созданы в Северо-Западном, Восточном, Южно-Центральном и Юго-Западном Китае.
Китайская Народная Республика была провозглашена 1 октября 1949 г. по решению пленарной сессии Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК), принявшей на себя функции Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) и сыгравшей роль Учредительного собрания республики.
Сессия приняла Общую (совместную) программу НПКСК, его Организационный статут, Закон об организации Центрального народного правительства, постановления о государственном флаге, гимне, новом летосчислении и перенесении столицы государства в Пекин с возвращением ему старого названия.
Общая программа считалась временной конституцией страны. Она провозгласила КНР "государством новой демократии". В качестве основы экономического развития страны программой провозглашался государственный сектор хозяйства. Вместе с тем определялись пути развития кооперативного, мелкотоварного, государственно-капиталистического и частнокапиталистического секторов. Прямо о переходе к социализму в Общей программе не говорилось.
Основными принципами организации и деятельности государственных органов провозглашались демократический централизм и участие в управлении делами государства широких народных масс, представляющих все национальности страны, и пр. Принцип национального самоопределения населяющих Китай народов в программе отсутствовал. Решение национального вопроса было осуществлено в форме создания территориальных автономий.
Общая программа являлась отправным пунктом законодательства КНР в период до принятия Конституции 1954 г. Все законы того времени издавались со ссылкой на эту программу. В соответствии со ст. 17 Общей программы все прежнее китайское законодательство отменялось.
Сессия ВСНП избрала Центральный народный правительственный совет (ЦНПС), который был в восстановительный период высшим органом власти. Он представлял КНР вовне, а внутри страны осуществлял все полномочия высшего органа государственной власти (законодательство, ратификация международных договоров, утверждение бюджета и отчета о его исполнении, назначение высших должностных лиц государства, решение вопросов войны и мира и т. д.). Пленарная сессия НПКСК, взявшая на себя функции ВСНП, никогда уже не созывалась, а избранный ею Всекитайский комитет НПКСК никакими государственными полномочиями наделен не был. Функции главы государства выполнял ЦНПС, реализовывались же они в основном через деятельность председателя Центрального народного правительства (ЦНП). Законодательство и политическая практика предконституционного периода 1949—1954 гг. (до 1952 г. включительно это был восстановительный период) создали председателю ЦНП особое положение в государственной структуре — выше обычной роли главы коллегиального органа власти. Председателем ЦНП стал Председатель ЦК Компартии Мао Цзэдун. Он же занял должность председателя Народно-революционного военного совета.
ЦНПС образовал ряд высших государственных органов, вместе составлявших ЦНП. В их число вошли Административный совет — высший орган государственного управления, Народно-революционный военный совет — орган руководства всеми вооруженными силами, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура.
Административный совет в общем занимал в государственной структуре КНР положение правительства, однако он отличался от обычных органов такого рода по составу и компетенции. В него входили не все министры КНР, не было в нем и военного ведомства. Административный совет фактически осуществлял наряду с ЦНПС законодательную власть (например, в 1951 г. им был принят Временный закон о таможнях). В перерывах между сессиями ЦНПС Административный совет был ответственен перед председателем ЦНП.
В организации местных народных правительств была обобщена практика строительства органов власти в освобожденных районах. В качестве принципа устанавливалось, что народные правительства являются органами власти наряду с собраниями народных представителей. Однако, поскольку последние не созывались, народные правительства либо были единственными органами власти на местах, либо делили власть с конференциями представителей всех слоев народа, принявшими на себя функции собраний народных представителей. В течение всего восстановительного периода, а иногда и после его окончания на местах продолжали существовать военно-контрольные комитеты НОАК.
Первоначально представительные органы формировались ВКК и местными народными правительствами, которые в свою очередь назначались сверху. Затем они постепенно становились выборными органами.
Характерной чертой юстиции восстановительного периода было обилие различных видов чрезвычайных судов. Кроме военных трибуналов ВКК с 1950 г. стали создаваться народные трибуналы в районах проведения земельной реформы. Формально они считались палатами (коллегиями) уездных и городских народных судов, а фактически были специальными чрезвычайными судами. В их компетенцию входили не только дела, связанные с проведением земельной реформы, но также и все дела о контрреволюционных преступлениях и бандитизме. Руководящие лица и половина членов трибуналов избирались уездными или городскими народными правительствами, другая половина избиралась конференциями народных представителей или делегировалась народными организациями, либо избиралась на собраниях крестьян или членов крестьянских союзов. Приговоры народных трибуналов подлежали утверждению народных правительств городов и уездов или вышестоящих правительственных органов.
В марте 1952 г. Административным советом были учреждены народные трибуналы на период массовой кампании "сань фань" ("против трех зол" — коррупции, расточительства и бюрократизма). Эти трибуналы создавались во всех учреждениях, от окружных управлений и выше, и в воинских частях и соединениях, от полка и выше. Они могли приговаривать к любым мерам наказания, включая смертную казнь, с последующим утверждением вышестоящими правительственными или военными инстанциями. Председателями трибуналов были руководители учреждений и военачальники. Народные трибуналы в городах создавались городскими народными правительствами и во время проведения в 1952—1953 гг. массовой кампании "у фань" ("против пяти зол" — подкупа работников госаппарата, хищений, уклонения от уплаты налогов, махинаций с государственными заказами, выкрадывания секретной государственной экономической информации). Председателями трибуналов назначались, как правило, председатели городских народных судов. Приговоры этих трибуналов, если они предусматривали смертную казнь или длительное лишение свободы (от десяти лет и более), подлежали утверждению вышестоящими правительственными органами.
В марте 1951 г. ЦНПС принял Временное организационное положение народных судов КНР, Временное организационное положение Верховной народной прокуратуры Центрального народного правительства и Общие принципы организации местных народных прокуратур.
Временное организационное положение народных судов КНР исходило из прежней практики освобожденных районов (да и из китайской традиции) включения народных судов в структуру местных правительств. Местные народные прокуратуры также были включены в местные правительства и находились, таким образом, как и суды, в двойном подчинении — своим вышестоящим органам и местным народным правительствам. Временное организационное положение народных судов КНР предусматривало создание института народных заседателей, но право принятия судебного решения оставалось за судьями, а заседатели могли лишь "помогать в расследовании дела, принимать участие в судебном разбирательстве и высказывать свое мнение по рассматриваемому делу" (ст. 6). В законе ничего не говорилось о праве обвиняемого на защиту.
Конституция КНР 1954 г. В 1952 г. в Китае был завершен восстановительный период. К концу его было не только восстановлено промышленное и сельскохозяйственное производство в стране, но и превзойден его довоенный уровень. Правящая партия коммунистов взяла курс на широкомасштабное плановое экономическое строительство. В 1952 г. ЦК КПК разработал генеральную линию на переходный период, предусматривавшую "строительство социализма" в стране. Основные положения генеральной линии КПК на переходный период вошли в государственный документ самого высокого ранга — Конституцию КНР. Предложение о подготовке проекта конституции было внесено в ЦНПС высшим органом правящей партии через Единый народно-демократический фронт в начале 1953 г.
13 января 1953 г. ЦНПС КНР принял Постановление о созыве Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей. Одновременно были образованы комиссии по выработке проектов Закона о выборах и Конституции КНР. Закон о выборах предусматривал избрание высшего органа власти (Всекитайского собрания (съезда) народных представителей (ВСНП), который должен был принять конституцию. Его избрание предусматривалось путем многостепенных выборов собраниями (съездами) народных представителей (СНП), войсковыми избирательными единицами, а также административным органом — комиссией по делам китайских граждан за границей. В Тибете и округе Чамдо депутаты выделялись правительственными органами этих единиц. Впервые в истории КНР всеобщие выборы проходили в период с мая 1953 г. по август 1954 г., т. е. заняли более чем годичный срок. Они не проводились в некоторых национальных районах, где еще не была осуществлена земельная реформа и другие преобразования. Первая сессия ВСНП первого созыва открылась в Пекине 15 сентября 1954 г. Конституция была принята 20 сентября и вслед за ней — пять органических (организационных) законов, определяющих принципы формирования, построения и деятельности государственных органов (ВСНП, Государственного совета, местных СНП и народных правительств, судов и прокуратур).В отличие от Общей программы НПКСК Конституция 1954 г. ставила задачу построения социалистического общества и в качестве основных задач переходного к социализму периода называла постепенное осуществление социалистической индустриализации, завершение социалистических преобразований в сельском хозяйстве, кустарной промышленности, а также в капиталистической промышленности и торговле. КНР определялась как государство народной демократии, власть в котором "принадлежит народу в лице Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей" (ст. 2). Конституцией провозглашались равенство граждан перед законом и национальное равноправие, а также гарантии социально-экономических и других прав граждан. Специально провозглашались принципы осуществления правосудия только судами, полноправного участия в судебных процессах народных заседателей, независимости судей и подчинения их только закону, гласности суда и обеспечения обвиняемому права на защиту.
ВСНП становилось единственным органом, осуществлявшим законодательную власть. Значительная самостоятельная компетенция была предоставлена Постоянному Комитету (ПК) ВСНП. В систему высших органов власти Конституция ввела институт Председателя КНР, статус которого явился некоторой модификацией правового положения председателя ЦНП. Председатель по Конституции представлял КНР в международных отношениях и возглавлял вооруженные силы, являясь Председателем Государственного комитета обороны. В его функции входил также созыв Верховных государственных совещаний, вырабатывавших предложения "по важным государственным вопросам". Административный совет заменялся Государственным советом — центральным правительственным органом, ведавшим в полном объеме всеми отраслями управления страны.
В полномочия высших органов вскоре после принятия Конституции пришлось внести существенные изменения. Уже на 2-й сессии ВСНП I созыва (1955 г.) ПК ВСНП было предоставлено право издания "частных законоположений". Однако последующая практика нормотворческой деятельности позволяет сделать вывод, что законодатель имел в виду прежде всего возможность внесения изменений в законы, принятые собранием. Фактически с конца 50-х гг. ПК ВСНП стал единственным законодательным органом страны, так как законодательная деятельность ВСНП постепенно прекратилась.
Представительные органы создавались во всех традиционных единицах административно-территориального деления. Что касается местных органов управления, то они базировались не только на конституционных административно-территориальных единицах — сохранилась система делегированных административных органов в особых районах, округах провинции и в уездах. В качестве ступеней национальной автономии Конституция выделила автономные области, автономные округа, автономные уезды. Кроме того, в качестве уже неавтономных единиц административно-территориального деления были предусмотрены национальные волости. Принцип национального самоопределения в Конституцию включен не был.
После принятия Конституции 1954 г. была сформирована новая система государственных органов, принят ряд нормативных актов, которыми государственно-правовая система приводилась в соответствие с Конституцией, и пр. Однако этот процесс наталкивался на препятствия как объективного, так и субъективного порядка. К первым относились, например, недостаток образованных кадров, низкий уровень грамотности и культуры населения и т. п.; вторые порождались позицией партократического руководства страны, не заинтересованного в подлинной демократизации государственной и общественной жизни, приверженного командно-административным методам управления. Это не замедлило сказаться прежде всего на положении представительных органов. Законодательные функции постепенно переходят от ВСНП к его Постоянному Комитету, а власть на местах — к исполнительным органам — народным комитетам. Руководящий состав этих органов часто совпадал с руководством партийных комитетов КПК.
Довольно своеобразные отношения парткомов и руководства оперативных органов установились в правоохранительных учреждениях, где парткомы стали подменять судебные комитеты и коллегии прокуратур. Территориальные парткомы не только вмешивались в рассмотрение судами конкретных дел, но секретари парткомов часто принимали на себя функции судей.