Начало – губная реформа Елены Глинской. В 55-56 гг. издается ряд указов:
1. Упразднение системы кормлений
2. Посадские люди и свободные крестьяне получают право выбирать земских старости из своей среды, которые осуществляют значительный ряд судебных функций в рамках общины.
Таким образом, создается важная структура сословного местного управления – губные земские старосты. Эта система перетаскивает на себя значительную часть функций наместников, следовательно, происходит перераспределение функций. Как губные, так и земские старосты утверждаются в приказах. Но эта реформа – типично русская, до конца не доведена, так как:
1. Отмена кормлений касалась северных уездов
2. Там, где были отменены кормления, в скором времени они восстановились.
3. Земские и губные старосты планировались как независимые, следовательно, губные старосты в подчинении земских, следовательно, контроль за городским и земским населением.
Тем не менее, существовало и положительное значение:
1. Земские старосты не подчинялись наместникам
2. Создание вертикали центрального управления: приказ –> губные –> земские.