Высшие и центральные учреждения

В систему высших государственных учреждений России во второй половине XIX в. входили Государственный совет, Комитет Министров, Сенат и Синод.

Государственный совет. Высшим законосовещательным органом в стране продолжал оставаться Государственный совет, созданный еще в 1810 г. Во второй половине XIX в. Государственный совет состоял из трех Департаментов - законов, гражданских и духовных дел и экономии. В 1900 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Все члены Государственного совета назначались лично царем из числа наиболее родовитых и высокопоставленных чиновников империи. По должности в состав Совета входили министры. За вторую половину XIX века численность членов этого государственного учреждения возросла с 48 человек в 1853 г. до 86 в 1903 г. Председателями Государственного совета последовательно были великие князья Константин Николаевич с 1865 по 1881 год и Михаил Николаевич с 1881 по 1905 г. Председательство великих князей подчеркивало высокий статус этого учреждения.

Государственный совет сыграл важную роль в разработке и проведении в жизнь реформ 60-70-х годов, других важнейших законодательных актов. Однако его решения не были обязательны для царя. Нередко император утверждал мнение не большинства, а меньшинства членов Государственного совета.

Комитет министров. Весьма заметную роль играл Комитет Министров. Он был создан в 1802 г. одновременно с министерствами. В его сос­тав входили министры, руководители ведомств на правах министерств, руководители департаментов Государственного совета и лица по назначению царя. В 1903 г. общее число членов Комитета Министров достигало 24. В пореформенный период Комитет возглавлялся опытными и влиятельными государственными деятелями, среди которых выделялись граф П.Н.Иг­натьев (1872-1879), граф П.А.Валуев (1879-1881), Н.Х.Бунге (1887-1895).

Главной задачей Комитета Министров было совместное обсуждение министрами и приравненными к ним лицами дел, требовавших согласования между несколькими ведомствами или в том случае, если разрешение таких дел превышало полномочия отдельных руководителей. Во второй половине XIX века на утверждение Комитета Министров поступали также уставы акционерных обществ, компаний, банков, положения о биржах. Им рассматривались вопросы о строительстве железных дорог в стране, уничтожении вредных с политической точки зрения изданий, об усилении полиции, власти губернаторов на местах и ряд других самых разнообразных дел. Решения Комитета Министров приобретали силу закона только после утверждения их императором.

Сенат. Значение Сената во второй половине XIX века существенно не изменилось по сравнению с предыдущим периодом. Он по-прежнему выполнял роль высшего органа суда и надзора за исполнением государственного законодательства. Вместе с тем, судебная реформа 1864 г. привела к некоторым изменениям в его функциях, внутренней организационной структуре и деятельности. Поскольку высшими апелляционными инстанциями в результате реформы становились судебные палаты и уездные съезды мировых судей, то на Сенат были возложены лишь функции высшей кассационной, а не апелляционной инстанции. В связи с этим апелляционные департаменты Сената постепенно были закрыты. К началу ХХ века в Сенате было шесть департаментов: административный, крестьянский, герольдии, кассационные гражданский и уголовный, а также судебный. При департаментах состояли обер-прокуроры, которые подчинялись министру юстиции как генерал-прокурору. В пореформенный период было проведено 20 сенаторских ревизий органов местного управления и суда в целях совершенствования их деятельности. Сенат рассматривал также жалобы крестьян в связи с проведением реформы 1861 г. С 1872 г. он стал рассматривать и дела о государственных и политических преступлениях, а также о противозаконных сообществах.

Сенаторы назначались императором, и как правило, пожизненно. В течение 25 лет, например, сенатором был выдающийся ученый-юрист и судебный деятель А.Ф.Кони, который внес большой вклад в утверждение принципов законности и правосудия в России.

На 1 января 1903 г. число сенаторов составляло 183 человека. Все они являлись потомственными дворянами либо по происхождению, либо в соответствии с имеющимся чином.

Синод. В систему высших государственных органов входил и Святейший Синод, который являлся высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В пореформенный период его функции и организационная структура остались практически неизменными. Огромное влияние на деятельность этого органа оказывал в 1880-1905 гг. обер-про­курор Святейшего Синода, один из наиболее ярких представителей рос­сийских консерваторов - К.П.Победоносцев.

Министерства. Главной формой организации центральных органов государственного управления Российской империи во второй половине XIX в. оставались министерства. К министерствам были приравнены и так называемые главные управления. И те и другие были основаны на принципах единоначалия и возглавлялись соответственно министрами и главноуправляющими. В пореформенный период в стране действовали следующие министерства: внутренних дел, иностранных дел, финансов, юстиции, народного просвещения, путей сообщения, императорского двора и уделов, государственных имуществ, почт и телеграфов, военно-сухопут­ных сил, морское, а также главные управления: иностранных исповеданий, государственного конезаводства и государственного контроля.

Права, внутреннюю организацию, порядок деятельности и делопроизводства министерств и приравненных к ним ведомств определяло разработанное М.М.Сперанским и опубликованное еще в 1811 г. «Общее учреждение министерств». Министры и главноуправляющие назначались и увольнялись лично царем. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей). Министерства подразделялись на департаменты, департаменты - на отделения (экспедиции), отделения - на столы. Министры обязаны были предоставлять царю ежегодные отчеты о деятельности своих ведомств. Однако отчеты предоставлялись не регулярно, и к концу XIX в. их составление почти прекратилось.

Ведущую роль играли министерства внутренних дел, финансов и иностранных дел.

Особое положение Министерства внутренних дел было обусловлено многочисленностью, разнообразием и важностью его функций, среди которых особо выделялись два основных направления – административно-хозяйственное и административно-полицейское. На это министерство было возложено проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г., цензурной реформы 1865 г., осуществляло оно надзор за деятельностью органов земского и городского самоуправления, ведало с небольшими перерывами почтой и телеграфом, сбором и обработкой статистических сведений, выполняло ряд других многочисленных функций. В состав Министерства вхо­дили Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандармов, руководившие борьбой с преступностью, политическим терроризмом и революционным движением в стране.

Пост министра внутренних дел всегда рассматривался в качестве одного из ключевых в системе государственных должностей. Не случайно его занимали такие крупные политические фигуры, как С.С.Ланской, П.А.Валуев, Н.П.Игнатьев, Д.А.Толстой, И.Н.Дурново, И.Л.Горемыкин. Чаще чем другие министры, а в некоторые исторические периоды практически ежедневно, министр внутренних дел встречался с императором, докладывал о положении дел в стране.

Вторым по значению было Министерство финансов. Именно этим министерством были осуществлены важнейшие реформы в области кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. Все уп­равление торговлей, как внутренней, так и внешней, было сосредоточено в Департаменте торговли и мануфактур Министерства финансов. Служа­щи­ми этого департамента являлись и фабричные инспектора, следившие за соблюдением фабричного законодательства, введение которого началось в России в 80-е годы XIX в. Усиление железнодорожного строительства и передача из Министерства путей сообщения в Министерство финансов дел о железнодорожных тарифах повлекли за собой создание в составе последнего Департамента железнодорожных дел. Большой вклад в экономическое развитие страны внесли министры финансов: граф М.Х.Рейтерн, Н.Х.Бунге, И.А.Вышнеградский и особенно С.Ю.Витте, вошедший в число крупнейших российских реформаторов.

Особое место среди центральных органов государственной власти занимало Министерство иностранных дел, осуществлявшее разработку и проведение в жизнь внешнеполитического курса страны. Министерство имело четкую организационную структуру и состояло из канцелярии и четырех департаментов: внутренних сношений, азиатского, внешних сношений, личного состава и хозяйственных дел. В состав загранучреждений Департамента внешних сношений входили посольства России в великих державах, миссии во всех остальных странах, с которыми имелись дипотношения, резидентуры в небольших и зависимых восточных странах, а также генеральные консульства, вице-консульства и консульские агент­ства.

Министерство иностранных дел отличалось высоким уровнем квалификации своих сотрудников. С 1859 г. для желающих поступить на дипломатическую службу были введены строгие экзамены. Более четверти века, с 1856 по 1882 год, министерство возглавлял светлейший князь, вице-канцлер и государственный канцлер – А.М.Горчаков. Один из лучших выпускников Царскосельского лицея, в котором он учился одновременно с А.С.Пушкиным, друг многих декабристов, блестящий дипломат, он был истинным патриотом своей Родины, пользовался всемерной поддержкой и полным доверием императора и практически единолично определял внеш­неполитический курс России в период царствования Александра II. Через год после трагической гибели императора в марте 1882 г. А.М.Горчаков вышел в отставку. В дальнейшем на министерском посту были: Н.К.Гирс, А.Б.Лобанов-Ростовский, Н.П.Шишкин, М.Н.Муравьев.

Представители высших правящих кругов оказывали огромное воздействие на выработку и осуществление внутренней и внешней политики. Обладая огромной властью и доступом к информации, государственный аппарат имел массу возможностей для воздействия на поведение самого императора.