ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

 

 

Северо-Кавказская академия государственной службы

 

 

Волгоградская академия государственной службы

 

 

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

 

Учебник

 

Издание 3-е, переработанное и дополненное

 

Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора Р.Г.Пихои

Москва

 

Издательство РАГС

 

 

Научно-редакционный совет серии

"Учебники Российской академии государственной службы при

Президенте Российской Федерации"

 

Председатель совета

Медведев Д.А,

первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ

Сопредседатель совета

Егоров В.К.

президент-ректор РАГС

 

Члены совета

 

Бойков В.Э.

заведующий кафедрой РАГС

 

Григорьев В. В.

зам. министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ

 

Демидов Ф.Д.

проректор РАГС

 

Игнатов В.Г.

ректор Северо-Кавказской академии государственной службы

 

Кирпичников М.П.

первый зам. министра промышленности, науки и технологий РФ,

академик РАН

 

Мальцев Г. В.

заведующий кафедрой РАГС

Мерцалов А.А.

ректор Орловской региональной академии государственной службы

 

Месяц Г.А.

вице-президент Российской академии наук, председатель ВАК

 

Михайлов В.А,

заведующий кафедрой РАГС

 

Никандров Н.Д.

президент Российской академии образования

 

Степашин С.В.

президент Российского книжного союза, председатель Счетной палаты РФ

Филиппов В.М.

министр образования РФ

 

Фролов Г.Я.

директор Издательского центра РАГС

 

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также для слушателей, обучающихся в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

Рецензенты:

Данилов А.А., д.и.н., проф.;

КомиссаренкоА.И., д.и.н., проф.;

Соколов А.К., д.и.н., проф.

Редакционная коллегия:

Пихоя Р.Г. — д.и.н., проф., Тимофеев П.Т. — д.и.н., проф., Малышева О.Г. — д.и.н.

Авторский коллектив:

Болотина Н.Ю. к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А. — д.и.н.,

проф. (главы 7, 10); Гусев К.Е. — д.и.н., проф. (глава 8);

Игнатов В.Г. —д.э.н., проф. (введение); Малышева О.Г. — д.и.н. (главы 4, 9); Пихоя Р.Г. — д.и.н., проф. (введение, главы 14, 15, 16, 17, вместо заключения); Попов В.П. —д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М. — д.и.н., проф. (главы 1, 2, 3); Семьянинов В.П. — д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А. — д.и.н., проф. (глава 16); Тимофеев П.Т. — д.и.н., проф. (глава 6); Чернев АД. — к.и.н., доц. (главы 11, 12)

Введение

 

Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами, что вызывает чувство законной гордости всех народов России. История российской государственности — это непрерывный процесс возникновения и развития идей государственности, становления институтов государства, совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России.

В своем развитии российское государство существовало в различных политических формах — как великое княжение, царство, империя, республика: буржуазно-демократическая, советская, парламентско-президентская.

Российская государственность имела ряд характерных особенностей в управлении, прежде всего, этатизм, то есть активное вмешательство государства в жизнь страны, в систему управления на всех его уровнях, а также патернализм, то есть официально провозглашенный курс государства на поддержку наиболее незащищенных слоев населения.

История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе в виде народных преданий и представлений, социальных ожиданий и оценок, памятниках литературы и искусства, а также в виде научных монографий, брошюр и статей. В кризисные периоды своей истории народы обращаются и к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Современная Россия вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни. По словам выдающегося государственного деятеля России В.Н. Татищева, сподвижника Петра Великого, талантливого администратора и основателя исторической науки в России, «история учит о добре прилежать, а зла остерегаться».

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство российское обладает значительным своеобразием. Это и территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры, это более чем тысячелетняя история и яркая, богатая культура, ставшая частью мирового культурного наследия. Что удерживало народы России вместе несколько столетий? Что обеспечило выживание государства в тяжких испытаниях — набегах, войнах? Что порождало смуты, бунты, революции, разрывавшие страну?

Изучение специфики управленческого опыта, его удач и поражений представляет особый интерес и несомненную актуальность.

В государственном управлении в России проявились и особые черты характера ее народа, создавшего единую русскую культуру — культуру универсальную и терпимую к культуре других народов. Она отразила такие черты национального характера, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм. Однако проявлялась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного, до замены понятия свобода — другим, не тождественным свободе понятием воли. В последнем отсутствует представление об ответственности за совершенное. В безответственной воле — истоки «русского бунта, бессмысленного и беспощадного».

 

Теоретические вопросы курса

«История государственного управления в России»

 

Государство — важнейший институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство — центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление этой властью политики и управления.

Существует три основных подхода к объяснению происхождения, формирования и существования государства.

Во-первых, государство рассматривается как средство решения «общих дела» (республика) и регулирования отношений правительства (власти) и народа (общества), а также средство, обеспечивающее политическую жизнь самого народа и человека. Такое понимание природы государства сложилось еще в древности, в античной философии. Оно сохраняется и сейчас.

Во-вторых, так называемый классовый подход к природе государства, объясняющий происхождение государства разделением общества на классы. Эта точка зрения представлена в марксистском направлении философии, права и истории. Согласно этим представлениям, «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»[1].

В-третьих, это правовой и организационно-структурный подходы, которые рассматривают государство как источник права и закона (юридическое государство), организующее жизнь общества и деятельность самого государства и его структур в системе политических и общественных отношений.

В изучении многовековой истории государственного управления в России существовали все эти подходы, в каждом есть и свои достоинства, и свои недостатки. Поэтому важнейшим требованием его изучения является конкретно-исторический подход к анализу всей совокупности сведений по истории государственного управления.

В основу учебного курса положены принципы объективности и историзма. Применяются и общенаучные методы, такие, как исторический, логический, проблемный, используются специально-исторические периодизации. Используется и классовый подход для характеристики позиции государства и государственных деятелей, особенно в условиях раскола населения на противоборствующие группировки. Применяется формационная теория как один из равноправных вариантов трактовки развития общества.

Особое внимание уделено управленческой деятельности людей — незаурядных государственных деятелей, сыгравших большую, если не определяющую роль в ее истории. В этом ряду — Петр I, Александр I, Александр II. Особняком стоит известный мыслитель-реформатор М.М.Сперанский, многие его предложения по государственному и социальному устройству общества нашли применение значительно позже. В конце XIX — начале XX вв. свой вклад в реформирование государственного управления внесли С.Ю.Витте, П.А.Столыпин. В учебнике дана современная оценка государственным деятелям послеоктябрьской (1917г.) эпохи (В.И.Ленин, И.В.Сталин, Н.С.Хрущев, Л.И.Брежнев, М.С.Горбачев, Б.Н.Ельцин). Таким образом, история российской государственности рассматривается в известном смысле и как одна из форм деятельности человека.

Продолжая анализ методологических принципов, положенных в основу данного учебного курса, необходимо подчеркнуть важность уже высказывавшейся точки зрения, что историк вправе использовать любой теоретический инструментарий для анализа исторического материала, если он дает объективное научное знание. Центральным понятием в методологии данной учебной дисциплины является категория государственного управления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.

Государственное управление — это целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Управление, особенно государственное, — сложное, многоплановое явление. С точки зрения теории и практики это:

— умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;

— вид деятельности по руководству людьми и организациями;

— область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;

— определенная категория государственных служащих, специальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;

— специфический вид трудовой деятельности;

— комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функционирования;

— различные стороны отношений коллективов, включающие прямой обмен деятельностью между участниками труда посредством различных экономических форм;

— сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;

— волевые отношения, предусматривающие целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, экономических, правовых, исторических, социологических и

других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики.

Характерной особенностью российского опыта государственного управления стала незначительная роль традиций гражданского общества. Спецификой России стало отсутствие глубоких традиций городского самоуправления. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим.

Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Категория «элита» (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения на том или ином этапе сформировавшейся команды специалистов по машине государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии[2].

 

Предмет и задачи учебного курса

 

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и религиозно-воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра 1. Ученые XIX в. определяли государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи»[3]. Данное определение признано правомерным и на исходеXX в.[4]

Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата:

— высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору, президенту) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума. Сенат, Государственный совет, Правительство, Комитет и Совет министров и т.д.);

— центральные отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений);

— местные органы власти и управления (губернские, уездные. городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.

Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — исследование закономерностей возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

 

Задачи учебного курса:

 

1. Выявление социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), изменений объема их полномочий, компетенции, направлений деятельности.

2. Установление общего и особенного в развитии Российского государства, специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами.

3. Всестороннее рассмотрение реформ и контрреформ в области государственного строительства, а также деятельности реформаторов и их судеб.

4. Изучение истории государственной службы в России.

5. Анализ истории самоуправления в России.

6. Исследование роли правящих политических партий, церкви, армии, полиции и других государственных и общественных институтов на разных этапах развития российской государственности.

7. Характеристика роли государственных деятелей в истории России.

© Пихоя Р.Г, 2003

© Игнатов В.Г, 2003

Глава 1

ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА

1. Государственность Киевской Руси   Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, известного…

Образование Древнерусского государства

В IХ в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности. Родоплеменной строй находился на стадии… Существовали и внешние предпосылки, способствовавшие созданию государства у… В 882 г., согласно летописи, новгородский князь Олег, предварительно заняв Смоленск и Любеч, овладел Киевом и…

Начальные этапы складывания системы

Государственного управления

Опорой власти киевских князей была дружина. В родоплеменном обществе дружина если и существовала, то не на постоянной основе, а лишь для… Дружина проживала на княжеском дворе в особом помещении — гриднице — и… Известно, что из трех форм или ветвей государственной власти — законодательство, управление, правосудие — управление…

Русская Правда

 

В своей практике управления и суда князья опирались на обычное право — неписаное народное право славян, так называемый «закон Русский». Древнейший текст записанного русского права под названием«Русская Правда» появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого. Позднее преемники Ярослава дополнили его новыми статьями. «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Она устанавливала судопроизводство, определяла наказания за те или иные проступки и преступления. В отличие от сводов законов других стран тогдашнего христианского мира «Русская Правда» не знала применения пыток и телесных наказаний, но казнь за наиболее тяжкие преступления существовала.Попутно заметим, что впервые в истории Руси за отмену смертной казни как вида наказания вообще, даже за самые тяжкие преступления, высказался внук Ярослава Мудрого Владимир Мономах. Правда, это не нашло отражения в законодательстве его времени. Что касается наказаний, отразившихся в «Русской Правде», то в основном это были денежные штрафы, размеры которых зависели от тяжести проступка и от социального положения пострадавшего. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал кровную месть, распространенную тогда в обществе. По меткой оценке Н.М.Карамзина, «Правда Ярослава» утверждала личную безопасность и права на собственность каждого из подданных князя.

Церковь

Особое место в Киевском государстве занимала церковь — влиятельная не только в духовном, но и в политическом отношении организация. Во главе ее… Признав христианство государственной религией, светская власть позаботилась о… В конце Х в. церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера. Под…

Вечевой строй

В Древнерусском государстве сохранилосьвече — народное собрание, в котором участвовало все взрослое население города, а иногда и жители пригородов и… Таким образом, система государственного управления Руси в XI в. была… • великий князь;

Особенности государственного управления

В условиях раздробленности

Со второй половины XI в. отчетливо определились новые тенденции в социально-экономическом и политическом развитии русских земель, которые столетие… Эти новые тенденции были связаны с появлением вотчин - частных крупных… Вотчинники — бояре — владели пахотными землями, табунами коней, стадами коров, домашней птицей. Частью собственности…

Социально-экономический прогресс общества в XI—XII вв., подъем земледелия, скотоводства, ремесла и промыслов, развитие внутренней и внешней торговли способствовали росту и укреплению отдельных земель и княжеств Древнерусского государства. Шел рост городов, оживлялась вечевая жизнь, горожане активно боролись за городские вольности и играли важную роль в политических делах. Для социально-экономического развития на местах уже не нужны были огромные масштабы государства в целом.

Происходили изменения и в княжеской среде. Практика родового старейшинства при замещении престолов уже не удовлетворяла разросшийся к XII в. род Рюриковичей. Не было четкого порядка ни в распределении уделов, ни в их наследовании. Каждая ветвь рода - Изяславичи, Святославичи, Игоревичи и т.д. - могла считать себя ущемленной и требовать передела княжений в свою пользу. Все труднее устанавливалось родовое старейшинство. Генеалогически дядя старше племянника, между тем не раз случалось, что физически племянник был старше дяди. Все это рождало княжеские междоусобицы. Набирал силу «отчинный» принцип наследования от отца к сыну. Таким образом, каждый князь превращался из наместника, готового оставить свой удел, в постоянного и наследственного его обладателя, а Русь становилась территорией наследственных владений князей.

Начался сложный, медленный и противоречивый процесс образования земельных династий, вживания дотоле странствовавших князей в социальные структуры различных земель и волостей, сюзеренами которых они становились. С этой поры земельные интересы местных князей и бояр совпали. Они объединились в борьбе с центральной властью, и удельная раздробленность страны приобрела необратимый характер.

Удельные князья перестали платить дань Киеву, разорвали связи со своим верховным сюзереном. Со второй половины XII в. на Руси уже существовало 15 княжеств и отдельных земель: Ростово-Суздальское, Муромо-Рязанское, Смоленское, Киевское, Черниговское, Галицкое, Волынское, Новгородское и др. Количество самостоятельных княжеств не было устойчивым из-за семейных разделов и объединения некоторых из них. Если в середине XII в. насчитывалось 15 крупных и мелких удельных княжеств, то накануне ордынского нашествия (1230-е гг.) - около 50, а в XIV в. количество княжеств различного ранга перевалило за две с половиной сотни.

В исторических исследованиях последних десятилетий было выдвинуто положение о том, что наступление эпохи феодальной раздробленности вовсе не означало распада Древнерусского государства. Изменились лишь политическая структура и форма государственной власти. Ослабление власти киевского князя требовало компенсации путем внедрения иного способа управления страной. Была создана система коллективного сюзеренитета. Суть ее в том, что киевский князь выделял долю («часть», «причастие») в южной Русской земле тому, кто признавал его старейшинство и власть и брал на себя обязательство «страдати за Русскую землю», «стеречи» ее от врагов. Такие решения великого князя утверждались на съезде с другими южнорусскими князьями. Практикой стало обязательство киевского князя «думать о Русской земле» (т.е. управлять) вместе с другими совладельцами. Эта система оказалась жизнеспособной, обеспечив относительную стабильность общественно-политической жизни Древней Руси почти до времени монголо-татарского нашествия.

Древнерусские княжества и земли:

Специфика политической организации

Оценивая феодальную раздробленность Руси XII-XV вв., следует подчеркнуть, что, будучи порождением в целом прогрессивного социально-экономического… В период феодальной раздробленности политическое устройство отдельных земель и… В княжествах монархического типа князья придерживались традиционной формы правления, хотя каждой из русских земель…

Древняя Русь в системе управления Монгольской империи

Монгольская империя, а позже ее наследник Золотая Орда, захватив ряд русских княжеств, превратила князей в вассалов-данников. Князья утверждались на… Страна была обложена колоссальной данью — «выходом». Кроме этого… Для раскладки дани все население было переписано. Единицей обложения было признано хозяйство (дом, семейство). Тех,…

Наконец, еще одним средством удержания Руси в повиновении были неоднократные монгольские набеги - карательные экспедиции против непокорных князей и подавление народных восстаний.

Доверяя надзор за порядком в Русской земле старшему, великому князю, монголо-татары не вмешивались вдела внутреннего управления княжеств. Отношения князя к населению не подвергались постоянному надзору и регламентации ордынской власти. Следы влияния татар в администрации, во внешних приемах управления невелики. Тем не менее эпоха ордынского ига оказала особое влияние на характер русской государственной власти.

Азиатский способ властвования в России и рабскую покорность народа связывали с монгольским нашествием еще с карамзинских времен. Эту тему развивали, в частности, борцы с самодержавием. Например, В.И. Ленин не раз отмечал «бесконечные формы татарщины в русской жизни».

После установления монголо-татарского ига русские князья по большей части осознавали могущество Золотой Орды и старались пока мирно уживаться с завоевателями. В тех условиях это было единственным средством уберечь свой народ, население своего княжества от гибели или угона в рабство. Постепенно князья превращались в «служебников» монгольских ханов. Создавалась генерация покорных князей, для которых закон — воля хана. Само же монгольское общество было пронизано отношениями жесткого и жестокого подчинения. Власть Верховного правителя была абсолютной, никем и ничем не ограниченной. Становясь «служебниками» ханов, русские князья впитывали этот дух империи — беспрекословную покорность подданных и безграничную власть правителей.

Это в свою очередь повлияло на характер отношений внутри господствующего класса русского общества. Князья-вассалы, обязанные в новых условиях беспрекословно выполнять волю хана, уже не могли примириться с независимостью старшей дружины, ее былыми правами. Отношения вассалитета в северо-восточной Руси постепенно заменялись отношениями подданства. При Иване III уже существовала стандартная формула обращения феодалов к своему сюзерену:

«Яз холоп твой», немыслимая в среде господствующего класса Западной Европы. Таким образом, монголо-татарское иго прервало естественный процесс развития вассалитета на Руси, процесс создания правовой системы, при которой господствующий класс получал гарантии своих прав и привилегий. А поскольку в обществе все взаимосвязано и раб не может управлять свободными или хотя бы полусвободными людьми, отношение господства и холопского подчинения последовательно распространялись на все этажи социального здания.

Подобным же образом ордынское иго сыграло роковую роль и в развитии русских городов. Домонгольские города обладали своими правами и вольностями и в перспективе должны были завоевать еще большую свободу. В период монгольского господства ордынцы периодически разрушали русские города, иные по нескольку раз. В этих условиях естественной оказывалась консолидация князей и горожан, а не противоборство между ними. Роль и значение князя в условиях постоянной внешней опасности неизмеримо возрастали, что влекло за собой подавление городских вольностей.

Наконец, необходимость борьбы за национальное выживание, стремление народа во что бы то ни стало сбросить ненавистное иноземное иго во многом обусловило форсированную централизацию Русского государства, при которой в обществе уже не было места независимости и свободе. Деспотизм надолго стал нормой государственного бытия России.

Контрольные вопросы и задания

1. Приведите примеры, подтверждающие формирование государственности у восточных славян в IX - первой половине XI вв.

2. Как отразилась феодальная раздробленность на развитии государственности русских земель второй половины XI—XV вв.?

3. В чем проявилось влияние ордынского нашествия на государственность Древней Руси?

Рекомендуемая литература

 

Хрестоматия по истории России. С древнейших времен до XVIII в.Т.1.М., 1994.

История России. С древнейших времен до конца XVII в. М., 1996.

Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1988.

Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. Учебник русской истории. СПб., 1993.

Скрынников Р.Г. История Российская IX-XVII вв. М., 1997.

Федоров-Давыдов Г.А. Общественный строй Золотой Орды. М.,1973.

Рогожин Н.М., 2003

Глава 2

СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XIV-XVI вв. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ

 

1. Объединение русских земель вокруг Москвы

Московское княжество: начало возвышения

Историческую роль воссоздания единого государства и освобождения от монголо-татарского ига взяла на себяМосковская Русь. Москва максимально… Впервые упомянутая в летописи в 1147 г. маленькая деревянная Москва была… С этого времени Москва, изначально владевшая лишь ближайшими окрестностями в радиусе 40 км, начала прирастать…

Основы могущества Москвы были заложены в правление князя Ивана Даниловича (1325-1340), получившего прозвище Калита (денежный мешок). С этого времени московские князья, не считая незначительных перерывов, носили титул великих князей владимирских, а Москва стала резиденцией русского митрополита и духовным центром Руси.

Бережливые и осторожные в политике, расчетливо приветливые к союзникам и бесконечно жестокие к врагам, московские князья к середине XIV в. обрели силу. При внуке Ивана Калиты Дмитрии Ивановиче (1359-1384) Тверь, издавна соперничавшая с Москвой за гегемонию в северо-восточной Руси, была окончательно повержена. Теперь уже никто из русских князей не осмеливался оспаривать первенство Москвы. Она уже обладала достаточной мощью и авторитетом, чтобы возглавить общерусское дело борьбы с Ордой. После Куликовской битвы 1380 г., за победу, в которой князь Дмитрий Иванович получил прозвище Донской, Москва стала очевидным для всех центром народного объединения.

Процесс консолидации русских земель завершился во второй половине XV в. образованием единого Московского государства. Его создателем ипервым «государем всея Руси» стал правнук Дмитрия Донского Иван III Васильевич. В его правление был положен конец монголо-татарскому игу, тяготевшему над Русью два с половиной столетия.

Таким образом, в течение XIV-XV вв. московские князья превратились из скромных вотчинников в государей могучей молодой державы. Соответствующую эволюцию претерпела и система управления на Руси: от наследственной, родовой вотчины - к централизованному государству.

Процесс концентрации власти в руках московских князей был длительным и сложным. В XIV в. политическая карта Руси представляла собой совокупность нескольких крупных самостоятельных княжений, внутри которых существовали местные, или «удельные» княжества. Это великие княжества Владимирское, Тверское, Московское, Суздальско-Нижегородское и Рязанское. На северо-западе Руси крупными политическими центрами были феодальные республики Новгород и Псков.

Главное положение среди русских князей традиционно занимал великий князь владимирский. Им мог стать любой из потомков первого великого князя владимирского Всеволода Большое Гнездо. Ярлык на Владимирское княжество ордынские ханы отдавали самому сильному и богатому русскому князю, но следили за тем, чтобы усиление его власти не становилось опасным для Золотой Орды. С XIV в. князь, получивший титул великого князя владимирского, уже не переезжал во Владимир, как раньше, а оставался княжить в своем старом княжестве. Он лишь присоединял к нему на время своего великого княжения территорию великого княжества Владимирского со всеми его доходами и военными силами. После 1328 г. великим князем владимирским (за кратковременным исключением) являлся старший московский князь.

Свои отношения с другими великими князьями великий князь владимирский строил на договорных началах. Основным условием его договоров с Тверью и Рязанью было единство внешней политики, особенно по отношению к Орде. Договорные грамоты устанавливали границы владений, порядок решения порубежных споров, охрану торговли и размер торговых пошлин, право вольного отъезда бояр и вольных слуг к другому князю. При разрешении всех этих вопросов договаривавшиеся стороны выступали как равноправные. В системе международных отношений великий князь владимирский выступал главой феодального союза русских князей, состав которого подвергался постоянным изменениям и зависел от фактического соотношения сил в то или иное время.

Каждое великое княжество представляло собой самостоятельную феодальную политическую систему. Во главе ее стоял великий князь. Все члены княжеской семьи имели в княжестве свои уделы, в которых были суверенными феодальными государями. Отношения со своим великим князем они тоже строили на договорных началах.

Отношения между князьями, принадлежавшими к одной семье, как и между князьями разных династий (московских, тверских, рязанских и т.д.), строились на основе договоров. При этом политические отношения между ними выражались в терминах кровного родства. Для московских князей старшим являлся великий князь московский. Для следующей за ним категории князей он был«братом старейшим», которого они чтили «в отца место». Вторую ступень составляли просто«братья», за ними —«братья молодшие». Все это были политические термины, которые могли не соответствовать степеням родства.

На путях централизации

В пределах своих владений каждый князь являлся суверенным феодальным государем. В княжеском договоре это выражалось формулой: «тебе знати своя… Финансовая самостоятельность удельных князей ограничивалась лишь в отношении… Наиболее значительными преимуществами великий князь обладал в сфере внешней политики. В начале XV в. удельные князья…

Возникновение системы управления

 

Под началом великих и удельных князей находились землевладельцы-вассалы.Высший их слой составлялибояре — крупные и влиятельные землевладельцы-вотчинники. Термин «боярин» всегда означал (за исключением, может быть, Новгорода и Пскова) княжеского или епископского слугу высокого ранга.

Важной привилегией боярина был суд над всем населением его владений. Исключением были лишь важнейшие уголовные преступления (душегубство, разбой и татьба с поличным), которые обычно оставались в ведении княжеского суда. Если же на суде сталкивались интересы людей разных землевладельцев, то устанавливался общий, совместный («смесный») суд с участием представителей обеих заинтересованных сторон. Другим важным правом боярина было право сбора определенных доходов с подвластного населения в свою пользу (судебные пошлины и др.). Собирал он также дань и другие поборы с населения в пользу князя, в княжестве которого находились эти боярские владения.

Бояре состояли на службе отдельных князей или церковных иерархов и пользовались их покровительством. По призыву своего господина боярин был обязан выходить на военную службу с отрядом своих вассалов и людей. Боярин имел право переходить на службу к другому князю, даже врагу своего прежнего господина. Служба не зависела от местоположения боярских вотчин. Но если боярин служил другому князю, он все равно должен был участвовать в обороне своего города.

Следующую категорию землевладельцев составляли«дети боярские» и «вольные слуги». Происхождение термина «дети боярские» точно не установлено. Возможно, это были измельчавшие потомки боярских фамилий. Подругой версии, этот термин заменил собой древние термины «детские» и «отроки», которыми обозначалась младшая дружина князя или боярина, В отличие от бояр «дети боярские» и «вольные слуги» были мелкими землевладельцами и не имели собственных вооруженных отрядов. Они несли личную военную службу. Как и бояре, они имели право перехода под начало другого господина.

Была еще одна категория мелких землевладельцев —«служилые холопы». Она состояла из свободных людей и холопов, которые исполняли различные хозяйственные и административные функции в сложном хозяйстве князя: псари, конюхи, садовники, мастера, огородники и др. За службу они получали от князя в пользование земли с правом извлекать обычные феодальные доходы. Все эти лица состояли в ведомстве дворецкого («дворского»), который заведовал княжеским хозяйством, и потому назывались «слугами под дворским». В отличие от вольных слуг они не имели права переходить к другому господину.

Крупными землевладельцами были монастыри, которым князь передавал судебные функции в пределах монастырской территории и право собирать судебные пошлины, бывшие немаловажной статьей дохода монастырей.

Таким образом, в XIV в. политическая власть внутри каждого из великих княжеств рассеивалась, дробилась между различными категориями господствующего класса. На территории собственного княжества великий князь обладал полнотой власти лишь в пределах собственных вотчинных земель и земель, которые не имели частного собственника. Характер управления этими территориями отражал положение великого князя как вотчинника и государя.

Ближайшими помощниками князя по управлению были бояре и вольные слуги. Высший слой княжеских бояр носил название бояр«больших» и «введенных». Звание боярина «введенного» со второй половины XV в. было придворным званием и давалось по княжескому пожалованию. Это были постоянные советники великого князя и исполнители его поручений по всем вопросам государственного управления.

Другую категорию бояр составляли бояре «путные», которые ведали отдельными отраслями хозяйства великого князя. Бортное хозяйство составляло путь чашничий, княжеская охота — путь ловчий, коневодство — путь конюший и т.д. «Путные» бояре, возглавлявшие эти «пути», носили соответствующие названия: сокольничий, конюший, ловчий, чашник и т.д. Каждый «путь» княжеского хозяйства состоял из разбросанных в разных местах земель, угодий, деревень, сел. Эти земли вместе с жившим на них населением и находились в ведении «путных» бояр.

По важнейшим вопросам управления (внешняя политика, военные действия, наследство) князь советовался с членами княжеской фамилии, высшими сановниками церкви и ближними боярами. Эти совещания не были постоянными и не имели строго определенного состава. В совещаниях с князем по делам текущего управления обычно участвовали управители «путей», а также тысяцкий, окольничий и казначей.

Тысяцкий, как и в прежние времена, был предводителем местного городского ополчения, а также ведал судебным и финансовым надзором. В Москве и Твери эта должность передавалась по наследству. С развитием княжеского войска и усилением княжеской власти должность тысяцкого была упразднена. В Москве это произошло в 1373 г., при князе Дмитрии Ивановиче, после смерти тысяцкого Василия Васильевича Протасьева.

Происхождение слова«окольничий» неизвестно, но функции их по документам отражены достаточно ясно. Они ведали «околицами», т.е. какими-то территория ми государства. Часто упоминаются они в документах, связанных с судебными делами, или как люди, которые на местах следят за выполнением распоряжений князя.

Казначей был хранителем великокняжеской казны и архива.По-видимому, казна стала первым государственным учреждением, сложившимся еще до образования централизованного государства. Уже в середине XV в. впервые упоминаются должности казенного дьяка и подьячего — должностных лиц, ведущих делопроизводство казны. Помимо своих основных функций, казначей ведал также ямскими, поместными и посольскими делами, так как делопроизводство по этим делам также велось на Казенном дворе.

Важную роль в управлении княжеским хозяйством играл дворецкий (дворский). Он ведал землями, которые находились вне управления «путных» бояр. Под его началом находились уже упоминаемые «слуги под дворским», обслуживавшие княжеский двор.

Аппарат местного управления был построен в значительной степени на участии в нем бояр-вотчинников, ведавших судом и доходами с населения своих владений. Поэтому великокняжеские бояре и слуги управляли только землями, не имевшими частного владельца.

Местные органы управления

 

Рост территории Московского княжества в XIV — первой половине XV вв. привел к усложнению административно-территориального деления. Раньше городами управляли наместники, а сельскими местностями (волостями) — волостели. Теперь же княжество подразделялось на обширные уезды, а те в свою очередь - на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, волостями — волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, судебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. Жалования от великого князя наместники и волостели не получали, а за свое управление брали с местного населения «корм» натурой. Такая система местного управления называлась«кормлением».

Вновь назначенного наместника население города встречало «въезжим кормом». На Рождество, Пасху и в Петров день население поставляло ему основной корм (продукты, фураж для лошадей и др.). Кроме того, наместнику шла известная часть различных пошлин (полавочных, таможенных и др.). Значительным источником доходов для наместников был суд. Часть денежных доходов кормленщики оставляли себе, часть отдавали князю.

Особый корм полагался административному персоналу наместника: судьям, тиунам, доводчикам (осуществляли вызов в суд) и праветчикам (судебные исполнители). Все они чаще всего были дворовыми людьми наместника или волостеля.

Взимаемые с населения корма были так велики, что ими кормились не только семьи наместников и волостелей, но и их многочисленная челядь. Система кормлений первоначально ничем не ограничивалась.

На рубеже XIV—XV вв. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В Твери, Рязани, Москве каждый великий князь стремился подчинить своей власти удельных князей, своих родственников и перевести их на положение «служебных князей», т.е. сделать их своими вассалами. Московская удельная система была ликвидирована к середине XV в. после кровавой двадцатилетней смуты, завершившейся победой великого князя Василия Васильевича Темного, отца Ивана III. Успешная ликвидация местных княжеств происходила также в Рязанском и Тверском великих княжениях.

В начале XV в. большие перемены произошли в положении великого княжества Владимирского. Дмитрий Донской перед смертью благословил старшего сына великим княжением Владимирским, не спрашивая согласия ордынского хана. С этого времени этот титул стал наследственно передаваться в линии московских князей, а территория великого княжества Владимирского слилась с основной московской территорией. Таким образом. Московское княжество превратилось в великое княжество Московско-Владимирское, а великий князь владимирский, прежний глава феодального союза русских князей, стал превращаться в государя объединенных русских земель.

 

2. Российское «возрождение»

 

Время правления Ивана III Васильевича (1462—1505) стало переломным в отечественной истории. К концу XV столетия после трех с половиной веков страшных удельных неурядиц, кровавых междоусобий и столь же кровавого иноземного владычества Русь снова возродилась, произошло превращение лоскутной государственности многих земель в мощное государственное объединение — Россию (название «Россия» появляется в источниках с конца XV в.).

Образование национальных централизованных государств с сильной королевской властью было общим явлением в Западной Европе XV столетия. В отличие от Запада в северо-восточных русских землях еще не созрели все необходимые предпосылки для прочного политического объединения страны. Образование Русского централизованного государства было ускорено внешней опасностью. Еще в XIII в. на восточных берегах Балтийского моря появились немцы. Они потеснили литовские племена, угрожали

Новгороду и Пскову. Под влиянием немецкой опасности литовские племена объединились политически, положив начало Великому княжеству Литовскому. За два века своего существования оно присоединило к себе многие древнерусские княжества и земли, в том числе Владимир-Волынский, Киев, Чернигов, Полоцк, Витебск, Смоленск и множество других крупных городов. В середине XV в. московско-литовские рубежи проходили недалеко от Тулы, Калуги и Можайска. Наконец, на юго-востоке Руси в XIII в. возникла Золотая Орда, и ее иго начинает тяготеть над Русью.

Таким образом, почти одновременно Русь оказалась окружена врагами, действовавшими наступательно, и речь шла об историческом выживании великорусского племени. Эта необходимость борьбы ускорила процесс образования Русского централизованного государства. Форсированная централизация опиралась чаще всего на военную силу и военные методы управления. Отсюда проистекали деспотические черты власти московских государей.

Государственная деятельность Ивана III

Когда Иван III начинал княжить, его княжество было окружено русскими владениями: земли Великого Новгорода, князей тверских, рязанских, ростовских,… Превратившись в«государя всея Руси», Иван III открыл новое направление и во… Иван III гордо отверг королевский титул, предложенный ему германским императором. По европейским образцам был…

Великокняжеская власть и служилое дворянство

С конца XV в. оформляется новый слой землевладельцев — служилое дворянство, выросшее, главным образом, из состава слуг княжеских и боярских дворов.… Боярская аристократия и поместное служилое дворянство стали играть ведущую…  

Земские соборы

В середине XVI в. начали свою деятельностьземские соборы — высшие сословно-представительные учреждения. Земские соборы эпизодически созывались царем… Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская… Обсуждение вопросов происходило по отдельности — у бояр и окольничих, духовенства, служилых людей, купцов. Каждая из…

Посольский приказ

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) во всем, что касалось внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, как не имела у себя и постоянных дипломатических миссий других государств. Поэтому основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и отправка иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ

 

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Поэтому ряд первых приказов имел военное назначение. Главным из них был Разрядный приказ. («Разрядами» называлась войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей). В ведении Разрядного приказа находились личный состав российской армии, ее комплектование, учет, обеспечение служилых людей денежными и поместными окладами, определение пригодности к воинской службе, степень квалификации и др. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции современных министерств обороны, безопасности и внутренних дел: от организации строительства крепостей и пограничной службы до назначения наместников, воевод и других должностных лиц и контроля за их деятельностью.

Поместный приказ

Тесно связан с Разрядным был Поместный приказ. Он наделял служилое дворянство тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу… Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные…

Дворцовые приказы

Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского… Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления и…

Земская реформа и местное самоуправление

С ликвидацией наместников по земской реформе 1555-1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так… Помимо четей, территориальный характер носили приказы, созданные для… Особую группу составлялисудебно-полицейские приказы. Разбойный приказ ведал вновь созданным и губными органами на…

Приказная бюрократия

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри… Высшим звеном приказной бюрократии были«думные дьяки».Они были членами… Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли судьями, так как большинство…

Местные учреждения

 

Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежаланаместникам (в уездах) иволостелям (в их подразделениях — волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление».Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.

При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот - Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения — сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV - начала XVI вв. подобные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1—3 лет.

Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.

Со второй половины XV в. появились особые должностные лица -городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемаягубная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.

Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» — присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия - губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.

С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.

В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога - «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.

Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551-1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по-другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.

На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».

В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население[5]. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах — стрелецкие и казачьи избы.

В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории создания централизованного государства наступил новый этап — политика опричного террора.

 

5. Государственные учреждения в годы опричнины

 

В 1560 г. пало правительство Адашева. «Избранная рада» стояла за продолжение борьбы с татарами, царь же настаивал на энергичном наступлении на Прибалтику, где уже более двух лет Россия воевала с Ливонским орденом. Как отмечалось выше, раздражение у Ивана Грозного вызывали попытки «Избранной рады» ограничить своеволие царя, ввести его деятельность в рамки, определенные законом. В результате Адашев оказался в опале. Сильвестр был отправлен в ссылку в Соловецкий монастырь. Князь А.Курбский в 1564 г. бежал в Литву. В начале 1565 г., в разгар Ливонской войны, когда удача изменила русскому оружию, Иван Грозный перешел к решительным действиям.

Опричнина

Царь обвинил всех служилых людей, от бояр до рядовых дворян, в том, что они истощают его казну, плохо служат, изменяют, а церковные иерархи их… Оставшаяся часть территории страны впредь именоваласьземщиной. Утвердив опричнину, Иван Грозный ввел в опричных землях особое управление по образцу общегосударственного: своя дума,…

Оценка опричнины

Со времен Ивана Грозного современники, а за ними и историки и по сей день пытаются разгадать загадку опричнины, выяснить причины ее учреждения.… В аспекте нашей темы представляет интерес точка зрения, согласно которой в… Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену. Тяжелейший…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Какие существовали альтернативные центры формирования централизованного русского государства?

2. Почему именно Москва добилась первенства среди русских земель?

3. Было ли «возрождение» на Руси?

4. Назовите характерные особенности централизованного Русского государства и перечислите его высшие центральные и местные государственные учреждения.

5. Приказная система государственных учреждений России - это отсталость или самобытность?

6. Какое влияние оказала опричнина на развитие государственности в России?

Рекомендуемая литература

 

Веселовский С.Б. Исследование по истории опричнины. М.,1960.

Кобрин В.Б. Власть и собственность средневековой России (XV-XVI вв.). М„ 1985.

Рогожин Н.М. Посольские книги России конца XV — начала XVII вв. М., 1994.

Тихомиров М.Н. Российское государство XV-XVII в. М., 1973.

Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. М., 1978.

Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. М.,1984.

© Рогожин Н.М., 2003

Глава 3

РОССИЯ В XVII в. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.

 

XVII в. занимает особое место в истории России. Это время небывалых противоречий и контрастов в политической, экономической, дипломатической и духовной жизни общества. Век по праву окрестили «бунташным», в современной историографии он известен как переходный - от Средневековья к Новому времени. С философско-антропологической точки зрения при переходе от Средневековья к Новому времени период «души» уступает место эпохе «разума». В это время человеческая личность пытается обрести свою индивидуальность.

Смута. На протяжении всего столетия многочисленные народные движения создавали почти постоянное социальное напряжение. В начале века оно было вызвано польско-литовско-шведской интервенцией - время, которое получило меткое определение Смута. Наивысшей остроты в первой половине XVII в. социальное напряжение достигло в 30—40-е гг. Население десятков городов и уездов, задавленное вымогательством чиновников и разного рода незаконными отработками, повсеместно стало «отказывать» воеводам и требовало их замены. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Борьба претендентов за царский престол, широкие народные движения, отказ целого ряда регионов подчиняться центральному правительству — все это само по себе требовало от государства максимального напряжения ресурсов для стабилизации обстановки.

Ситуация усугублялась тем, что практически с самого начала Смутного времени во внутренние дела России открыто вмешивались зарубежные державы. Под вопрос была поставлена политическая и национальная независимость русского народа. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33%. И тем не менее эта болезнь государственного организма закончилась выздоровлением.

Восстановление монархии. В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, тем самым утвердив новую династию российских государей[6]. После подписания Деуленского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское государство, вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.

Следующим шагом стало восстановление экономики и государственного аппарата. В 1615-1616 гг. происходило усиление налогового давления. Боярская дума и Земский собор приняли закон о введении чрезвычайного налога (20% доходов и налог на земельную собственность). Знаменитые купцы и солепромышленники Строгановы, например, должны были уплатить огромную по тем временам сумму - 56 тыс. руб. В 1619 г. следующий Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян; создать особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить новый бюджет страны.

После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. Важно подчеркнуть, что образцы государственного управления именно предшествующего периода послужили основой возрождавшейся России, что свидетельствует о глубоких и самобытных корнях российской государственности.

В 1626—1633 гг. были проведены военные реформы: наняты 5 тыс. иноземных пехотинцев, офицеров — инструкторов и литейщиков пушек; закуплены вооружения в Голландии и Германии. Все эти меры, конечно, сопровождались большими расходами, которые вели к увеличению налогов. Как следствие последнего происходило расширение полномочий и компетенции выборных земских властей и судов за счет ограничения власти наместников. В 1641 г. право владельцев преследовать своих беглых крестьян) распространено на все области страны, но ограничено 10-ю годами. Разрешались продажа и передача крестьян. В июне 1648 г. население Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стало увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. Толпа разграбила дворец ближайшего советника и родственника царя Морозова, который, пользуясь своим положением, особенно притеснял народ своим лихоимством.

Соборное уложение 1649 г. В этой обстановке происходило принятие Соборного Уложения 1649 г. - главного законодательного акта России на два последующих века. В почти тысяче его статей был воспроизведен кодекс Ивана IV, дополненный включениями из литовского и византийского законодательств. Согласно новому законодательству крестьян окончательно прикрепили к земле, привилегии иностранцев были отменены, церковь теснее подчинена государству. Кроме того, Соборное уложение регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений.

Вторая половина XVII в. оказалась не менее напряженной. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремесленную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде. В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило чеканить медные деньги, установив для них равный курс с серебряными, чтобы таким образом пополнить казну. За пять лет было выпущено 5 млн медных рублей. Усиленный выпуск медных денег привел к резкому падению их стоимости и к «Медному бунту» в Москве, который был жестоко подавлен. Погибло 7 тыс. человек. По сельским местностям прокатилась волна крестьянских восстаний, к которым примкнула даже часть войск под командованием князя Кропоткина. Попытка решить основные внешнеполитические задачи, в первую очередь противоречия с Польшей и Швецией, еще более усугубила расстройство финансов и положение крестьян. В 1666 г. банды казаков под предводительством атамана Василия Уса опустошили окрестности Воронежа и Тулы. К ним присоединились толпы крестьян и холопов, восставших против помещиков.

В мае 1667 г., чтобы повысить статус и роль российского торгового капитала, правительство опубликовало Новоторговый устав. Согласно новому уставу, право розничной торговли имели только русские купцы, а в оптовой торговле иностранцам было запрещено заключать сделки между собой, минуя русских посредников. Тогда же был создан специальный Торговый приказ. Однако волну народных выступлений за окончательно утраченную свободу остановить было уже трудно. Начавшиеся в 1669 г. выступления казаков под предводительством С.Разина охватили Астрахань, Царицын, Саратов, Самару, Симбирск, Тамбов и Нижний Новгород и закончились казнью атамана в 1671 г. в Москве. В 1672 г. были отменены все торговые привилегии духовенства; в 1679 г. 20-ти процентный сбор с торговых сделок был распространен на все доходы. Подворный принцип обложения стал основным при взимании прямых налогов. В то же время неуклонно росло число иностранных предпринимателей в русской экономике, специалисты для их предприятий нанимались за границей.

За XVII столетие расширились международные связи России. Посольский приказ имел постоянные дипломатические отношения с 16-тью иностранными государствами. Всю вторую половину XVII в. внимание России поглощено борьбой за Украину и Белоруссию — вначале против Речи Посполитой, а с 1677 по 1700 гг. против Турции и Крыма. На международной арене Россия заняла антиосманскую позицию, что сближало ее с Австрийской империей, Венецией и другими государствами. Значительно продвинулись отношения со странами Востока (Иран и Средняя Азия). Политические проблемы, стоявшие перед Россией, связывали ее с европейской ситуацией и определяли самостоятельное место в политической жизни Европы. Постепенно складывались предпосылки для перехода России в новое качество великой державы общеевропейского ранга. Первые шаги к вхождению в европейскую систему были сделаны во второй половине XVII в., когда после участия в войне со Швецией (1656-1661), Андрусовского перемирия (1667) и «Вечного мира» с Польшей (1686), закрепив за собой Левобережную Украину и Киев, Россия вступила в Священную лигу против Турции.

В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разделить на три хронологических этапа:

1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е г. XVII в.

2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613-1645).

3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления, царя Алексея Михайловича (1645-1682) и до царствования Петра I (1682-1725) включительно.

Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления

 

В XVII в., особенно во второй его половине, в государственном строе России все чаще обнаруживались тенденции кабсолютизму,который окончательно оформился в правление Петра I.Абсолютизм - форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. При абсолютизме глава государства (обычно наследственный) рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимыми от него чиновниками. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии (также зависимой от государя), развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного обложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политики, выражавшейся в различных формах протекционизма и регламентации деятельности промышленников.

Переход к абсолютизму в России проявлялся в разных сферах политической жизни: в росте самодержавной власти царя, в отмирании земских соборов как сословно-представительных учреждений, в эволюции состава Боярской думы и приказной системы, в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, в появлении первых зачатков регулярной армии, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.

Компетенция царской власти. Во главе государственной системы России XVII в., как и прежде, стоялцарь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. В действительности, однако, реализация этих теоретических принципов самодержавия и единовластия далеко не была обеспечена соответствующей системой бюрократических учреждений.

И все же развитие самодержавия в XVII в. шло в направлении абсолютизма. На новую династию, хотя она имела источником своей власти «избрание» царя Михаила Федоровича Земским собором, было перенесено старое, давно выработанное идеологическое обоснование царской власти: о ее божественном происхождении и преемственной передаче в роде. Тотчас после занятия престола новым царем идеологи новой династии поспешили восстановить представление о «богоизбранном» государе, получающем власть от «своих прародителей» в силу родственных связей с законной династией Рюриковичей. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла.

Образ жизни царя, лишь в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его в глазах подданных на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при царе Алексее Михайловиче, свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. С необычайным великолепием проходили официальные приемы иностранных дипломатов.

«Соборное уложение» 1649 г. также отразило возросшую власть самодержавного монарха. Специальные главы Уложения были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие «государственного преступления», причем не делалось никакого различия между преступлением против государства и действиями, направленными против личности государя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи местопребывания царя.

Во второй половине XVII в. шел процесс возрастания личной власти самодержавного монарха в области верховного управления. Появилось понятие «именной указ». Так назывался законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Правда, эти указы касались пока второстепенных вопросов верховного управления. Устанавливалась также практика докладов царю начальниками важнейших приказов.

Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в.Приказа тайных дел — личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом контроля за администрацией. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676 г., был контроль за деятельностью приказов. Царь мог сделать запрос различных дел, сведений, отчетности, назначить проверку приказного делопроизводства со своим личным участием.

Он посылал подьячих Приказа тайных дел для секретного наблюдения за деятельностью некоторых должностных лиц (послов, воевод и др.). Приказ тайных дел рассматривал челобитные, поданные лично царю, и мог принимать по ним решения, минуя Боярскую думу. Приказ рассматривал также дела важнейшего государственного значения (дело патриарха Никона, материалы следствия по делу С.Разина), а также руководил другими делами самого разнообразного характера. Размещался Приказ тайных дел во дворце, и его дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах.

Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля —Счетного приказа. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций различных приказов. Но недовольство приказной бюрократии было столь велико, что после смерти Алексея Михайловича Счетный приказ был упразднен. Та же участь постигла и созданный в 1649 г. Монастырский приказ, появление которого было враждебно встречено духовенством. Суду приказа были подчинены все монастыри и духовные лица, а также их крепостные (кроме патриарха и патриарших приказных людей). Монастырский приказ имел и административную власть: определял и отрешал от места настоятелей монастырей, выбирал священников и дьяконов, пересматривал решения епископов.

Боярская дума в новых условиях. В XVII столетии Боярская дума по-прежнему являлась высшим органом государства, разделявшим с царем прерогативы верховной власти. Необходимость царской власти опираться на Боярскую думу свидетельствовала о незавершенном развитии абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В состав Боярской думы входили думные люди четырех степеней: бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Все они назначались царем пожизненно, но думные люди низших степеней по воле царя могли переходить в высшую. В аристократическом окружении думы думные дворяне и думные дьяки представляли собой бюрократический элемент. Значение их было велико: по многим делам они были докладчиками, а также формулировали решения думы. Постепенно их удельный вес в думе увеличивался.

В XVII в. Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Наиболее важные вопросы обсуждались на совместных заседаниях думы с царем, менее важные - без него. Без согласия царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «самовольством без государева ведома никаких дел не делати». Для второй половины XVII в. характерна тесная связь Боярской думы с приказной системой. Если раньше важнейшие приказы находились под управлением недумных чинов, то теперь думные чины стояли во главе почти всех приказов. Процесс бюрократизации Боярской думы был одним из проявлений централизации управления.

В конце 70-х гг. Боярская дума насчитывала 97 человек. Между тем развивавшееся абсолютистское государство нуждалось в небольшом по числу членов и бюрократическом по существу органе. Поэтому при первых Романовых действовала и так называемая «ближняя» («тайная»)дума из немногих доверенных лиц царя, иногда даже не облеченных думским званием.

В первые годы правления Петра I при нем функционировал узкий круг сановников (так называемая конзилия министров), который в отсутствие царя выполнял распорядительную функцию по делам внутреннего управления. Значение Боярской думы в последнее десятилетие века упало.

Земские соборы в XVII в. XVII в. — время расцвета и заката деятельности Земских соборов. Исключительную роль сыграли они в деле спасения русской государственности в период Смуты. В 1613 г. Земский собор избрал на царство Михаила Романова, утвердив новую династию в России. Слабость центральной власти в первые годы после Смуты заставляла царскую власть обращаться к Земским соборам, в которых основная опора правительства — дворяне и посадские люди — играли решающую роль.

В течение первой половины XVII в. Земские соборы созывались преимущественно в тех случаях, когда появлялась опасность войны, и у правительства возникал вопрос о сборе людей и средств. На Земские соборы власть имела обыкновение возлагать ответственность за налоговые и военные тяготы. Большое значение имел Земский собор 1648—1649 гг., завершивший свою работу составлением нового свода законов — Соборного уложения 1649 г. Земский собор 1653 г., вынесший решение о присоединении Украины, был по существу последним Земским собором. После 1653 г. они превратились в совещания царя с представителями определенных сословий.

Уход Земских соборов с исторической сцены был обусловлен полным их бесправием в системе государственной власти. Иначе и не могло быть в военизированном до предела Московском государстве, в котором все социальные группы и сословия, одинаково бесправные перед неограниченной царской властью, делились на тех, кто непосредственно сражался, и тех, кто поддерживал бойцов материально или духовно. По меткому замечанию В.О.Ключевского, сословия России XVI— XVII вв. отличались не правами, а обязанностями.

В 1634 г. придворный Иван Бутурлин предложил сделать Земские соборы постоянными, а всех их участников выборными, избирая последних ежегодно. С конца 40-х г. с мест стали поступать предложения о созыве соборов «по челобитным», т.е. по желанию самого населения. В этом случае Земские соборы могли приобрести свои неотъемлемые права, а со временем - «свою волю». Эти робкие попытки соборов обрести самостоятельность были расценены как угроза царскому самовластью. Дальновидный патриарх Никон посоветовал царю Алексею Михайловичу Земские соборы больше не созывать, ибо «умаляют они достоинство царское». Таким образом, сословно-представительная монархия во второй половине XVII в. переходила в монархию абсолютную, опиравшуюся на армию и бюрократию. Земские соборы оттеснялись от верховного управления Боярской думой и приказами.

3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»

Дворянство. Бюрократизация государственного управления России в XVII в. была тесно связана с изменениями в структуре «служилого сословия». Исчез ряд крупных княжеских и боярских фамилий (вследствие опричного террора и Смуты), другие потеряли земли, вотчины, «захудали». В роли наиболее крупных землевладельцев выступали новые слои боярства, которые были обязаны своим выдвижением близостью к царю. Шел процесс стирания граней между вотчиной и поместьем, а в правление Петра I дворяне уже владели поместьем на вотчинном праве.

В руки дворянства постепенно переходила руководящая роль в управлении. Если в Боярской думе еще преобладали старые знатные роды, то приказная администрация в значительной степени сосредоточивалась в руках дьяков и неродовитого дворянства, выделявшегося личными заслугами. К середине XVII в. значительно усилилась роль дьяков в Боярской думе. В свою очередь дворянство все настойчивее требовало уравнения прав на основе деловых способностей и отмены старинной системы местничества при занятии государственных должностей.

В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. изменилась сложившаяся при Иване Грозном схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его. На русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах). Отсутствие богоизбранности делало их ненастоящими царями, о чем писали современники Иван Тимофеев во «Временнике», Авраамий Палицын в «Сказании» и другие авторы. В русском общественном сознании того времени проводилась четкая граница между правителем «самодержцем» и самозванцем «самовластием». Последний понимался уже не как «законный правитель, требующий себе повиновения, а как монарх... который сам творит беззакония». Однако и самовластному монарху следовало служить, ибо он будет наказан Богом, а непослушание народа может привести к гибели государства.

При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию...». Кроме того, подъем национального самосознания в период народного ополчения породил идею народоизбранности нового правителя — «по избранию всех чинов людей». С этого времени «Государь всея Руси» подразумевается как «избранник всего народа». При объявлении Михаилу Романову о приглашении его на царство «послы от народа» заверяли: «... и служить тебе, государю, и прямить, и головы свои за тебя класть все люди от мала до велика рады». Теперь любая служба (от сторожей до начальников - судей приказов) трактовалась как служба русскому монарху, лично ему и никому более.

В середине XVII в. идея служения государю окончательно оформилась в статьях Соборного уложения 1649г. Из них явствует, что «всяких чинов люди» рассматривались как делавшие «государево дело», как взявшие на себя частицу его власти. Так, в главе десятой Соборного уложения «О суде» указывалось: «...делати всякие государевы дела, не стыдяся лица сильных». В статье 150 этой же главы «воеводы, и дияки, и всякие приказные люди», уличенные в злоупотреблениях, обязывались платить пеню государю за нанесение ущерба его чести.

Русские самодержцы XVII столетия не восклицали подобно Людовику XIV «Государство - это я», но Алексей Михайлович называл Россию своим «единого государя государством». Тогда же среди служилых людей появились те, которые видели свою службу в служении не только государю, но и государству. Отечеству, общей всенародной пользе и общему благу. Более того, требованием «общего блага» царь Федор Алексеевич обосновал отмену местничества в 1682 г.

Одним из первых начал служить не государю, а государству начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680). Виднейший дипломат в своих сочинениях писал, что заключал мирные договора «для устроения своего государства». Ордин-Нащокин представлял собой тип «западника», который отвергал внешнее следование западному быту, но отстаивал внутреннее преобразование России по примеру европейских стран.

Ссылаясь на опыт иностранных государств, он всегда имел в виду «великую прибыль государевой казны», «крепость народа» и «полноту и расширение» государства. В предложенном им Новоторговом уставе главным было стремление поддержать мелких русских торговцев через ограничение влияния иностранного капитала в России. В заключение устава он предлагал ввести государственный контроль за ввозом предметов роскоши в страну с целью удержания простых людей от разорения. Ордин-Нащокин был первым в России служилым человеком, который сам давал оценку своим действиям и, когда считал их несовместимыми с занимаемым постом, просил об «отпуске от государевых дел». Выходец из низов, Афанасий Лаврентьевич, своим трудом пробивший себе дорогу наверх, был, конечно, белой вороной среди царского окружения, но умел отстаивать свое достоинство. Например, когда во время переговоров с Польшей стольник Матвей Пушкин бил челом, что ему «меньше Афанасия быть невместно», он получил отпор от Афанасия Лаврентьевича не по местническим канонам, а по сути: «Пушкин бьет челом, а не делом...». Недаром С.М.Соловьев назвал его «предтечей Петра Великого». Среди немногочисленных последователей Ордина-Нащокина назовем наиболее выдающихся - боярина А.С.Матвеева и князя В.В.Голицына.

В целом в XVII в. в приказной среде шло размежевание понятий «служба» и «приказная работа»: первая содержала элемент старого средневекового подданства - вассальной зависимости, которая проявлялась со времени военных походов государя; вторая — зерно будущей бюрократической государственной службы как профессиональной деятельности. Чем значимее было учреждение, где шла «приказная работа», тем выше было и самомнение его служащих. Петр I уже окончательно провел нестираемую черту между понятиями «государь» и «государство». Он придерживался сам и проводил в своих законах идею «служения Отечеству» во имя «общей народной пользы», в которую глубоко уверовал и подчинил ей всю свою деятельность. Ни один указ Петра I не обходился без той или иной ссылки на идею служения Отечеству. Наиболее полно развил в своих произведениях тему государства идеолог абсолютизма Феофан Прокопович.

Местничество. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять свое место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось прежде всего их происхождение, а не личные заслуги. Основой местнического «счета» была не абстрактная знатность, а прецеденты, «случаи». Потомки должны были находиться друг с другом в тех же служебных отношениях (начальствования, равенства, подчинения), что и предки. Если дед одного дворянина был первым воеводой, а дед другого — вторым при нем, то на любой другой совместной службе, хотя бы на обеде в царских

палатах, их внуки должны были сохранять то же соотношение: внук первого воеводы выше, второго — ниже. При местнических счетах часто выстраивали длинную цепочку «случаев». Пропустить «невместное» назначение было опасно: другие роды получали в свои руки мощное оружие и против получившего назначение, и против его родни, и против его потомства.

Местнические тяжбы были обычным делом в Московском государстве. Со времен Ивана Грозного правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. При царе Алексее Михайловиче практиковался порядок в походе «быть без мест», т.е. воеводы назначались в обход местничества. Процесс постепенного уравнивания прав отдельных разрядов феодалов завершился при царе Федоре Алексеевиче указом 1682 г. об отмене местничества.

Приказная система управления в XVII в.

Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления,… Все приказы делятся натри большие группы: 1) Приказы общегосударственной… Централизация и систематизация приказного управления в XVI-XVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе…

Чины государственной службы XVII в.

 

На материалах Посольского приказа - одного из важнейших в системе управления — можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII в.:

1) Думные чины: бояре, окольничий, думные дворяне, думные дьяки.

2) Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).

3) Дьяки.

4) Подьячие 1-й статьи: золотописцы 1-й статьи, подьячие 1-й, 3-й статей, неверстанные подьячие.

5) Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи, станичные головы, станичники.

6) Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, золотописцы 2-й статьи, толмачи, станичники, приставы, сторожа.

Каждый, кто поступал на службу в Посольский приказ, независимо от социального положения, причислялся к служилому сословию. Таким образом, данная реконструкция является попыткой соотнести положение того или иного служащего как в Посольском приказе, так и в обще приказной иерархии.

Начальники (судьи)Посольского приказа. Всего за XVII в. Посольским приказом управляли 24 человека. Большая часть среди них были думными дьяками, а со второй половины столетия среди чинов, занимавших эту должность, можно видеть бояр, окольничих и стольников. Двумя последними начальниками Посольского приказа были графы.

Со времени Смуты влияние и активность думных дьяков — начальников (судей) Посольского приказа значительно возросли. Следует отметить непродолжительность их службы в первой четверти XV11 в., что объясняется нестабильностью внутреннего и внешнего положения страны и частой сменой правительства. Практически все начальники (судьи) приказа были достаточно высокого социального происхождения и быстро поднимались по служебной лестнице, нередко имели чин думного дьяка и печатника. До назначения на этот пост они уже обладали опытом административной и дипломатической работы, служили подьячими, достигали высших чинов и становились самыми влиятельными лицами в государстве. Смена правительства, как правило, подводила черту под их карьерой.

Во внешнеполитической сфере полномочия и обязанности думных посольских дьяков были следующими: они составляли грамоты от царского лица в города к воеводам по всем вопросам, касавшимся дипломатии; участвовали в заседаниях Боярской думы; ходили к государю и боярам с докладами. Иностранные дипломаты, приезжая в Москву, встречались прежде всего с главой Посольского приказа. Еще до приема у царя зарубежные послы должны были явиться в Посольский приказ, где судья расспрашивал их о целях визита. Во время первой аудиенции судья Посольского приказа также был одной из центральных фигур: представлял дипломатов, принимал грамоты и передавал их царю; по указу государя говорил от его лица речи; извещал послов о том, что государь жалует им «в стола место корм»; отпускал на подворье, а иногда и вручал царские подарки.

Думный посольский дьяк входил в состав Ответной комиссии на переговорах с иностранными дипломатами и докладывал царю об их результатах. По царскому указу он писал иностранным послам письма, отвечая на их предложения. Для обсуждения наиболее важных и тайных вопросов на подворье к иностранцам отправлялись думные дьяки; им же поручалось «выговаривать» послам в случае нарушения дипломатического церемониала. При отпуске послов думный дьяк исполнял те же функции, что и на первой аудиенции, но помимо этого вручал отпускаемому послу ответную грамоту. Если российский дипломатический представитель отбывал за границу вместе с зарубежным дипломатом, то представлял его иностранцам также посольский судья.

Глава Посольского приказа принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял дипломатические документы: верительные грамоты, наказ и росписи подарков, за его приписью дипломатам выдавались подорожные грамоты. По возвращении в Москву русские дипломаты должны были явиться в Посольский приказ к думному дьяку, который принимал документацию их миссии и расспрашивал о ходе посольства. В случае, если послы вели себя за границей недостойно, судьям поручалось «вычесть их вины».

Общее руководство по делопроизводству Посольского приказа также осуществляли думные посольские дьяки. Их пометы учитывались подьячими, переписывавшими материалы столбцов в посольские книги. Посольские дьяки решали текущие вопросы работы приказа: обращались с памятями в другие приказы и отправляли в иные ведомства отписки; слушали челобитные служащих Посольского приказа о выдаче жалованья. К посольским судьям на допрос приводили людей, замеченных в запрещенном общении с иностранными послами; они же разбирали иски, поданные на служащих их ведомства. На заседаниях Боярской думы они не только записывали ее решения, но и приносили на заседания докладные выписки из посольских дел, подсказывали варианты решений, при оглашении приговоров придавали им тот или иной оттенок и, можно сказать, оказывали определенное влияние на общий курс политики.

В целом функции начальников (судей) Посольского приказа сложились уже в XVI столетии, а в XVII - они расширились за счет увеличения объема работ. Они регулярно выезжали за рубеж в составе посольств, чаще всего в Польшу, но также в Данию и Швецию. По окончании эпохи Смуты и восстановлении монархии подобная практика была прекращена и возобновилась только в правление царя Алексея Михайловича. С середины XVII в. думные посольские дьяки включались состав наиболее представительных посольств, занимали места «товарищей» послов и участвовали в посольских съездах. Наконец, в 1697 г. думный дьяк П.Б.Возницын сопровождал Петра I в составе Великого посольства в страны Западной Европы.

Во второй половине XVII в. руководство Посольским приказом осуществляли 15 думных чинов, из них 10 были начальниками этого учреждения, а 5 — их помощниками. Семеро были назначены из служащих Посольского приказа, при этом трое впервые упоминались подьячими. Эти данные говорят о профессиональной преемственности служащих, государственном повышении статуса и представительства приказа.

Помимо начальников Посольского приказа, приказными судьями могли стать служащие, знакомые с приказным и посольским делопроизводством и прошедшие профессиональную подготовку от подьячих до думного дьяка. Первоначально приказные судьи использовались только для работы внутри страны. Это было обусловлено их малочисленностью (до 1649 г. одновременно в приказе было два судьи: думный дьяк и дьяк). С появлением третьего (1649), а затем и четвертого (1654) судей отправляли в составе посольств в Западную Европу. Поездки за рубеж распространялись не на всех приказных судей. Возможно, это связано с наметившимся разделением функций: одна часть руководства приказа занималась по преимуществу хозяйственными вопросами (руководство подвластными городами и приказами, организация и поддержка внутриприказной работы, надзор за иностранцами, сбор полоняничных денег), другая же — внешнеполитической работой.

В 1667 г. произошла частичная смена состава судей. Главу приказа думного дьяка А.Иванова сменил боярин А.Л.Ордин-Нащокин. Тогда же в приказе появился еще один думный дьяк Г.С.Дохтуров. Еще более кардинальная смена состава судей произошла в мае 1670 г. и феврале 1671 г., когда в приказ пришел его новый глава А.С.Матвеев. Вероятно, каждый новый начальник окружал себя надежными людьми, в верности которых не сомневался. Показательно, что новые начальники и их помощники имели опыт совместной работы.

Относительно социального происхождения судей во второй половине XVII в. известно, что 2 являлись выходцами из купеческой среды, 12 — из дворянской, 1 — из священнослужителей, 1 — из династии подьячих.

Для большинства приказных дьяков размер денежного оклада в XVII в. не превышал 100 руб. Со временем размеры годового жалованья возрастали. При этом почти всегда данный процесс был напрямую связан с выполнением дипломатических поручений. Помимо участия в посольствах, на размеры годовых окладов думных дьяков влияло множество иных факторов. И на первом месте, безусловно, благоволение царя и титулованных членов Боярской думы. Годовое денежное жалованье приказные судьи получали из доходов Устюжской четверти. Однако основным источником доходов было кормление от дел, когда неофициальный источник доходов мог превышать официальный в три раза. Суммарный оклад всех судей приказа в течение столетия постоянно возрастал. Все приказные судьи Посольского приказа имели поместные «дачи», то есть наделение землей вместе с крестьянами.

Значительное число судей Посольского приказа обладало вотчинами (через пожалование, покупку и наследование). Пожалования осуществлялись постоянно на протяжении всего XVII в. Во второй половине столетия они чаще всего связывались с участием дьяков в военных делах и дипломатической службе. При этом раздачи бывали как индивидуальные, так и массовые.

Наиболее крупные пожалования производились в 60-70-х гг. как награда за участие в войне с Польшей. В 1681 г. они были связаны с заключением перемирия с Турцией. Пожалования осуществлялись и в связи с событиями внутриполитической жизни, например, за участие в «Троицком походе» во время городского восстания 1682 г. Покупка земли также имела место, в особенности при наличии значительного числа небольших вотчин. Наследственные владения в основном были свойственны представителям старой знати.

До середины 50-х гг. XVII в. система Посольского приказа являлось достаточно замкнутой и самодостаточной средой.

Служащие Посольского приказа обрабатывали все материалы, отражавшие посылку и деятельность русских дипломатических представителей за границей. Создание формуляров дипломатической документации, распространение унифицированной тетрадной, а затем книжной форм делопроизводства, увеличение ее объема тесно связаны с общим процессом развития единого Русского государства, а затем — и абсолютной российской монархии. Исходные дипломатические формуляры (грамоты, наказы, статейные списки, распросные речи и т. д.) комбинировались и формировались в посольские книги. Последние представляют собой своего рода локальный архив, необходимый для конкретной дипломатической работы. Во второй половине XVII в. в Посольском приказе происходил постепенный переход к новейшей форме организации справочно-информативных материалов, каковыми и являются дипломатические досье нового времени.

Как и в XVI столетии, поступавшие в Посольский приказ документы, касавшиеся дипломатических вопросов (отписки, памяти, статейные списки), а также черновые варианты исходящих из этого ведомства материалов (грамоты, памяти, росписи, наказы) подклеивались в столбцы. На основе столбцов позднее составлялись книги, в которые входили наиболее важные материалы столбцов, которые хранились в архиве Посольского приказа как справочный материал. О том, что служащие Посольского приказа постоянно обращались за справками к прежней документации, свидетельствуют многочисленные записи в столбцах. В случае дипломатической надобности делопроизводственная работа в Посольском приказе велась достаточно оперативно.

В конце XVII в. по-прежнему основная масса документации первоначально откладывалась в черновом варианте в столбцах, а затем, проходя несколько этапов корректирования, окончательно фиксировалась в книгах. Посольские книги создавались либо путем копирования столбцов, либо через переработку статейного списка со вставками дополнительных бумаг. Таким образом, к концу столетия можно говорить о двух типах посольских книг. Первый представлял собой сборник всех значительных документов миссии. Второй - очень объемный и детальный дневник - отчет о результатах посольства.

Реконструкция посольских книг XVII — начала XVIII вв. показала, что к началу правления Петра I российское внешнеполитическое ведомство имело большие практические наработки, не терявшие своего значения вплоть до коренного реформирования Посольского приказа.

Руководители дипломатической службы

Жизненный путь и карьера начальников Посольского приказа весьма переменчивы и драматичны. В первую очередь обращается внимание на кратковременность… С утверждением на престоле династии Романовых положение стабилизировалось.… Большинство начальников (судей) Посольского приказа XVII в., хотя и имели достаточно высокое социальное положение, не…

Контрольные вопросы и задания

 

1. В чем состояли характерные особенности развития государственности в России XVII в.?

2. Какое влияние оказало Смутное время на государственное устройство России?

3. Перечислите признаки новой абсолютистской власти, зарождавшейся в государственном управлении России XVII в.

4. Опишите роль и место царской власти в России XVII в.

5. Определите место и прерогативы Боярской думы и Земских соборов в государственном управлении России.

6. Как проходила бюрократизация государственного управления России и какие изменения произошли в структуре «служилого сословия» в XVII в.?

7. Почему XVII в. стал временем расцвета и падения приказной системы управления?

8. В чем состояли особенности местного управления и административного деления России XVII в.?

9. Какие факторы обусловили неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы?

Рекомендуемая литература

 

Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. М., 2000.

Маньков А.Г. Уложение 1649 г. — кодекс феодального права в России. Л., 1980.

«Око всей великой России». Сост. Н.М.Рогожин. М., 1989.

Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XV1-XVII вв. М., 1995.

Скрынников Р.Г. Смута в России в начале XVII в. Иван Болотников. Л., 1988.

Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства XVI—XVII вв. М., 1978.

© Рогожин Н.М., 2003

Глава 4

РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в.

Реформы управления в Петровскую эпоху

 

XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Те подводные течения, которые в XVII в. лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. И тем не менее этот переворот нельзя трактовать как революцию: и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и системы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.

Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство - все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.

Закат Боярской думы

В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума. И хотя Боярская дума работала довольно напряженно, бояре… По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия,… Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения,…

Создание Сената

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало созданиеПравительствующего сената. Его учреждение произошло весной 1711 г. перед… «Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и… По возвращении Петра I из военного похода, Сенат не был упразднен, напротив, он стал постоянно действующим органом. На…

Реформа местного управления

Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного… Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они… В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции,…

Реформа центрального управления. Создание коллегий

Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губернаторам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и… За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская… В 1717 г были созданы коллегии. Всего было учреждено 12 коллегий:

Укрепление российской бюрократии

В ходе реформирования государственного управления Петром была предпринята попытка монополизировать источники существования чиновников с целью… Общие принципы деятельности всего государственного аппарата определялись… И сам Петр I, и его сподвижники были неприятно поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в…

Новая система государственной службы

 

Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр 1 ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И.Даля слово «чин» определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс».

Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой — приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в Табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру

Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он устанавливал новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д.Меншиков, происхождение которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был выходцем из обедневшего литовского рода, по другим - был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия», и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я.Лефорта. Поначалу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в денщики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин назвал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности, он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он был не только одаренным администратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., А.Д.Меншиков был пожалован чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени чина 1 класса всего три раза.

«Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705-1713). При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категории предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу

Кроме того, серия указов 1714 г., принятых Петром I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкреплял и другие акты, преследовавшие ту же цель.

Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса — дворянства.

Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства (в гражданской службе до VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII — потомственное), было серьезным стимулом для поступления на государственную службу.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

Кадровая политика Петра I

Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. Все назначения по гражданской службе (кроме… 1 — генеральные именные и порознь по чинам; 2 — кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким — порознь) и за тем оных останется;

Итоги Петровских реформ

Подводя итог Петровским реформам в административной сфере и сфере государственного управления, можно отметить, что их результатом стала невиданная… В годы петровских преобразований в России укрепилась монархическая власть.… В 1721 г. за победу в Северной войне Сенат и Синод преподнесли Петру I титул императора. Абсолютная власть российского…

Правление Екатерины I

Первые изменения произошли уже в непродолжительное царствование жены Петра 1 - императрицы Екатерины 1. По совету влиятельных государственных… В компетенции Верховного тайного совета находились все важнейшие вопросы… Появление нового высшего органа государственного управления не могло не сказаться на статусе высших органов…

Правление Петра II

 

Преемник Екатерины I - Петр II (сын царевича Алексея, внук Петра I) в силу своего юного возраста (при восшествии на престол ему едва минуло 12 лет) государственными делами не занимался. При нем Верховный тайный совет, в состав которого вошли представители противоборствовавшей с Меншиковым группировки — князья Долгорукие, фактически сосредоточил всю верховную власть в своих руках. В этот период обострилась борьба среди «верховников» за влияние на молодого правителя. Верх взяла группировка Долгоруких. Влияние Меньшикова свелось к нулю, сам он по решению Верховного тайного совета в 1727 г. был сослан в Сибирь, а имущество его конфисковано.

Правление Анны Иоановны

Со смертью пятнадцатилетнего Петра II прервалось прямое наследие престола династией Романовых по мужской линии. Борьба за власть обострилась. Судьбу… Занять российский престол курляндская герцогиня могла лишь подписав «кондиции»… Период правления Анны Иоановны получил название«бироновщина» — по имени ставшего всемогущим фаворита Эрнста Иогана…

Правление Елизаветы Петровны

После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол… Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент… Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Каковы предпосылки и характер петровских преобразований?

2. В чем заключались основные принципы и особенности функционирования государственного аппарата при Петре I?

3. Как происходило формирование и становление государственной службы в первой четверти XVIII в.?

4. Назовите отличительные особенности государственного управления в эпоху дворцовых переворотов.

Рекомендуемая литература

 

Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

Ключевский В.О. Курс русской истории // Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Т.4-5. М., 1989.

Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.

Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 7. Т. 13-14. М., 1991; Кн. 8. Т. 15-16; Кн. 9. Т. 17-18. М., 1993.

Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.

© МалышеваО.Г., 2003

Глава 5

ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ

 

1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством

Правление Петра III

Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном… «Всевозможные дела исполняются гораздо скорее, чем раньше. Император сам… Успехи начального этапа правления Петра III не случайны: рядом с ним находились талантливые люди, а сам он имел…

Идеология «просвещенного абсолютизма» и ее влияние на Екатерину II

Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот… Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали… Екатерина II критически оценивала итоги елизаветинского царствования, когда многое было задумано, но не осуществлено.…

Реформа Сената

Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках… Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была… Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте,…

Генерал-прокурор Сената — глава правительства

 

Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобренный Сенатом, не был утвержден Екатериной II.

Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица составила для него так называемое «Секретнейшее наставление» — программу практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей работе.

Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образованного князя А.А.Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосудия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовался полным доверием Екатерины II, был верным советником и надежным проводником всех ее идей и новшеств в области государственного устройства и управления.

На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

Попытки искоренения взяточничества

Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было принятие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных… Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие…

Реформа Синода

Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана сСинодом — высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В… Екатерина II, открыто заявлявшая свои взгляды на членов Синода, как на… Этому способствовало и проведение секуляризационной реформы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на…

Высший законосовещательный орган

На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, возникали, сменяя друг друга,… Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что… Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на…

Канцелярия статс-секретарей

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Её императорского величества выделиласьканцелярия… Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя… Статс-секретарями Екатерины II в разное время служили Г.Н.Теплов, А.В.Олсуфьев, И.П.Елагин, Г.В.Козицкий,…

Фаворитизм

Организация системы государственного управления во второй половине XVIII в. имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления… Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления…

Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель

Ярчайшим образцом такого типа фаворита — государственного деятеля — можно считать Г.А.Потемкина, который сумел успешно реализовать себя в системе…

Уложенная комиссия

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом былаКомиссия по составлению нового Уложения 1767—1768 гг. Главному своду законов Российского государства, кодексу… В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как…

Коллегии

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных… Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом… Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) также как и ее предшественник — Посольский приказ - была главным и…

Политический сыск

Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Екатерина II и ее ближайшие… Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено… Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло…

Учреждения» о губерниях

 

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Было положено начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления. Необходимость такой реформы диктовалась потребностью создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая часть обширной территории и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.

Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую монархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.

Учреждение о губерниях ввело новое административно-территориальное деление, в основу которого был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отделить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.

Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были созданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским обществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785 г.). В административном управлении города принципиальных изменений не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетенция казенных палат значительно расширилась - к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других центральных учреждений. Появление финансово-экономических органов управления в регионах объяснялось развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразившихся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Новым учреждением в системе местного управления были приказы общественного призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больницами, аптеками, богадельнями.

Генерал-губернаторы в управлении регионами

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышалсягенерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников,… Должность генерал-губернатора, как гласила ст. 81 «Учреждения», — есть… Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывались перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с…

Управление городом

 

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дворов, а части — на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Местное управление

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства - создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти,… «Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и противоречивым документом,… Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и…

Манифест о вольности дворянства

Значительные изменения произошли в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных… Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII… Только Манифест«О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762г. законодательно отменил…

Жалованая грамота дворянству

Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения… Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г.… На обязанности депутатских собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые делились на…

Значение реформ Екатерины II

От екатерининского царствования остался целый ряд нереализованных проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание принципиально… Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного… В условиях абсолютизма монархия в стремлении осуществить свою «цивилизаторскую» миссию, заключавшуюся в дальнейшей…

Личность императора Павла I

В сравнении с «золотым веком» последние годы XVIII в., годы правления Павла I, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее… Долгое ожидание власти отрицательно сказалось на характере Павла I и привело к… Вместе с тем нельзя преувеличивать степень личной неприязни Павла I по отношению к матери и воспринимать все его…

Реформы центральных и местных органов управления

При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в… Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в… Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а…

Значение политики Павла I

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованой грамотой 1785 г. Целью Павла I… Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация,… Роковой для императора стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в его покои в…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Какое влияние оказывали личность монарха и его мировоззрение на управление государством в условиях «просвещенного абсолютизма»?

2. В чем сущность реформирования высших и центральных органов управления?

3. Какое влияние оказывали неформальные институты власти на управление страной?

4. Дайте характеристику системы местного управления после реформы 1775 г.

5. Как изменялись принципы кадровой политики и организации государственной службы во второй половине XVIII в.?

6. Охарактеризуйте управление страной в последние годы XVIII в.

Рекомендуемая литература

 

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

Каменский А.Б. Российская империя в XVIII в.: традиции и модернизация. М.,1999.

«Надлежит... ведать все уставы государственные и важность их». Документы РГАДА по истории государственной службы в России. XVIII в. // Исторический архив. 1999. № 2, 3.

На Российском престоле. М., 1993.

Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины Второй:

Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1998.

© Болотина Н.Ю., 2003

Глава 6

СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления   В XIX в. Россия вступила с солидным грузом проблем социально-экономического, политического и духовного характера, и…

Формирование министерств

 

В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имелосоздание министерств как высших исполнительных органов государства.

Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств.

Согласно манифесту, государственными делами должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; финансов; коммерции; народного просвещения и иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Каждыйминистр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств. Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О.Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».

Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Соляная контора, Главное почтовое правление. Экспедиция государственного хозяйства и т.д.

Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.

Общее учреждение министерств

 

Достаточно широкие полномочия в управлении соответствующими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, которые руководствовались специальным документом «Общее учреждение министерств», принятым в июне 1811 г. и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как высшие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, а с 1812 г. они законодательно были оформлены какКомитет министров.

Образование и деятельность министерств во многом способствовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усилению централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения. Прав был опытный дипломат граф С.Р.Воронцов в рассуждениях о том, что в такой обширной стране, как Россия, будь государь хоть вторым ПетромI, он не в состоянии управлять страной без твердых законов, без несменяемых и независимых судей и без конституции.

Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование системы управления являлось «исключительно делом самого императора и никого другого», Александр опирался на известных сановников и приближенных ко двору деятелей. Наряду с либерально настроенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли. Таковым, например, был небезызвестный граф А.А.Аракчеев - любимец Павла I. В конце 1807 г. Аракчеев не только был возвращен в столицу, но и наделен неограниченными по существу полномочиями в управлении государством, а Александр I отдал распоряжение: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым высочайшие повеления считать именными нашими указами».

Противоречивая деятельность А.А.Аракчеева в основном известна, но здесь целесообразно подчеркнуть, что с его управленческой деятельностью в немалой степени связано усиление абсолютизма, власти монарха в России в рассматриваемый период.

Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М.М.Сперанский (1772—1839). Его личные качества мыслителя, исключительно работоспособного и одаренного государственного деятеля наиболее ярко проявились в его идеях и планах государственных преобразований, проведения всеобъемлющих реформ, прежде всего в сфере государственного управления, а также в его практической деятельности в должностях государственного секретаря, губернатора Пензенской губернии, генерал-губернатора Сибири, впоследствии в осуществлении огромной работы по кодификации законов Российской империи.

Поиски М.М.Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разработанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению государственных законов». Подготовленный всесторонне, продуманный с учетом российского и европейского опыта государственного управления, документ в октябре 1809 г. был представлен Александру 1. Сушностной стороной плана государственных преобразований Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных сословий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обязательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.

М.М.Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя. Исходя из незыблемости монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте. Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодержавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».

В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной - министерства. Соединить эти ветви власти, естественно, мог только император, «яко в первом и верховном их начале».

Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и управления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государственный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном управлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров - по должности'. Председательствовал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.

Численный состав Совета увеличился постепенно до 80 человек.

Государственный совет и его департаменты

В структурном отношении Госсовет состоял в начале его деятельности из четырех департаментов: департамента законов, дел военных, гражданских и… Хотя принятые Советом решения не имели силу закона без утверждения императора,… Вместе с тем современные исследователи справедливо подчеркивают, что деятельность Госсовета Российской империи нельзя…

Совершенствование центрального управления

Система центрального управления совершенствовалась дальше при участии М.М.Сперанского и по линии министерств. Законом «О разделении государственных… Повышению роли министерского управления способствовало создание в июне 1811 г.… Таким образом, министерства с их местными структурами, с одной стороны, последовательно превращались в соответствующие…

Сенат как высший судебный орган

Определенные функции в государственном управлении осуществлял в рассматриваемый периодСенат как высший судебный орган Российской империи. Согласно… Власть Сената ограничивалась только властью императорского величества, а его… В конечном счете Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной…

Сущность преобразований государственного управления

Итак, первую половину царствования Александра I можно характеризовать как исторический этап активных преобразований системы государственного… Во-вторых, несомненным положительным фактором в государственном управлении… В-третьих, на уровень государственного управления воздействовали также указы императора от 3 апреля 1809 г. и от 6…

Усиление абсолютистских тенденций

 

Усиление абсолютистского правления особенно характерно для второй четверти XIX в., когда в течение тридцати лет (1825—1855) императором России являлся Николай I. Широко известно, что начало его царствования совпало с движением декабристов. Горячие сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя, системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Идеи и стремления декабристов наиболее четко отразились в проектах конституции П.Пестеля и Н.Муравьева.

Николай I в самом начале своего царствования сурово расправился с носителями подобного рода идей, считая преступным радикальное изменение существовавшего строя и системы государственного управления и всесословного представительства во власти. Он сосредоточил всю систему управления в собственных руках, придав ей ярко выраженный полицейский характер.

Императорская канцелярия

В руках императора находились все законодательные, исполнительные и распорядительные функции высших и центральных органов управления. Произошло… Как негативные последствия проведенных мер по изменению статуса императорской…

Продолжение министерских реформ

Что касается других аспектов механизма высшего и центрального государственного управления, структурно он не претерпел больших изменений. В августе… В конце 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, основной… При Николае 1 были уточнены функции действовавших министерств, происходили хотя и незначительные, но почти непрерывные…

Корпус жандармов

 

Согласно «Положению о корпусе жандармов», в апреле 1827 г. территория страны за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского была разделена сначала на пять, а вскоре на восемь жандармских округов во главе с жандармскими генералами. Округа соответственно делились на «отделения» во главе с жандармскими штаб-офицерами. В их ведении находились жандармские части. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», исполнении законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».

 

3. Специфика местного управления и управления окраинами России

Механизм местного управления

В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний,… При губернаторе, хотя и существовалогубернское правление для обсуждения и… Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в июне 1837 г., последние несли ответственность перед…

Государственное управление окраинами

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением определенного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными… Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в… Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов,…

Особенности управления окраинами

Система управления окраинами имела свои особенности. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы… С другой стороны. Российская империя в начале XIX в. уже имела почти… Противоречивость управления окраинными территориями объяснялась самим историческим процессом. Так, в Польше после…

Система подготовки кадров

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать… Отметим прежде всего заметные изменения в управлении самой системой… Важное место в подготовке кадров чиновников государственных учреждений занимали университеты и лицеи, особенно…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Охарактеризуйте исторические условия, в которых осуществлялось реформирование системы государственного управления в первой половине XIX в.

2. Как Вы представляете себе структуру высших и центральных учреждений в системе государственного управления?

3. В чем заключается сущность министерской системы государственного управления?

4. Почему апогеем самодержавного управления в России считается период правления Николая I?

5. Кого из наиболее известных государственных деятелей первой половины XIX в. вы могли бы охарактеризовать?

Рекомендуемая литература

 

Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.

Государственные учреждения в России. Н.-Н., 1994.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX в. М., 1978.

Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX в. М., 1981.

История государственного управления в России. М., 1997.

История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.

Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в девяти томах. ТУ М., 1989.

Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.

Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.

© Тимофеев П.Т., 2003

 

Глава 7

ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ

 

1. Причины проведения реформ и их сущность

 

Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием«великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия. Крымская война стала первым тому сигналом.

Отмена крепостного права

История государственного управления второй половины XIX в. обычно рассматривается через призму «великих реформ» Александра II, ибо они оказались в… Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в…

Судебная реформа

 

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствовала состязательность, гласность, следствие находилось в руках полиции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостатков, предусматриваливведение института присяжных заседателей.Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присутствии адвоката. Судебные уставы разрешали кассации в случаях нарушения судопроизводства или появления новых свидетельств в пользу осужденного. В итоге Россия получила одну из самых лучших судебных систем в мире.

Подготовка к земской реформе

В том же 1864 г. в России началасьземская реформа. В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько… Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть… Тем не менее в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о…

Начало работы земств

Однако и такая, далеко несовершенная, система местного самоуправления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19… Царь и его окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства… Согласно «Положению» 1864 г., земства являлись всесословными учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства…

Механизм управления земством

Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый… К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов… Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок…

Местное самоуправление, народное образование и здравоохранение

Даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показали себя весьма жизнеспособной управленческой системой. Все… О том, какими темпами развивалась земская школа, свидетельствует следующий… Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось…

Земская статистика

Очень высокие результаты имела земская статистика. Она возникла чуть позже самого земства как прямое следствие его деятельности. В соответствии с… Первое статистическое бюро возникло в Херсонской губернии в 1875 г., на… Прошло несколько лет, и само правительство почувствовало необходимость такой службы. Народное хозяйство настоятельно…

Самофинансирование местного самоуправления

Что же позволяло земствам противостоять царской бюрократии и осуществлять разнообразную и достаточно эффективную работу? На их деятельности… Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную… Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократии, земства сами…

Реформа городского самоуправления

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г., в… Городские думы находились в прямом подчинении Сенату. Городской голова,… В функции нового городского самоуправления входили забота о благоустройстве городов: устройство и поддержание в…

Земские начальники

 

Введение должности земских начальников диктовалось возросшей необходимостью установления внешнего контроля над сельским и волостным крестьянским управлением. Объяснялось это тем, что после отмены власти помещика над сельским обществом деревня попадала, как правило, в зависимость от местных «мироедов», допускавших злоупотребления и влиявших на решения сельских сходов в своих корыстных целях.

Земские начальники призваны были хотя бы частично нейтрализовать недостатки суда, произвол волостных старшин и писарей над крестьянами. Их появление не означало восстановления власти помещиков, как это привычно трактовалось в исторической литературе. Земский начальник получил право отстранять от должности и наказывать волостных судей и должностных лиц за их злоупотребления. Мировые суды упразднялись. В целом закон 1889 г. о земских начальниках укрепил провинциальную администрацию.

Попытки реформирования высшего эшелона власти

В целом судьба «великих реформ» вполне укладывается в рамки объективных условий и возможностей периода их проведения. И Александр II, и его…   2. Совершенствование системы

Совет министров

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти былосоздание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под… Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во… В годы реформ Государственный совет был не единственным звеном законодательной системы. Каждый законопроект,…

Правительствующий Сенат

Формально после Госсовета стоял Правительствующий Сенат. В ходе реформ он тоже активизировал свою деятельность по судебному разбирательству особо… С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения… Полиция. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. «Особого совещания для изыскания мер и лучшей охраны…

Министерства

 

В пореформенной России почти все министерства значительно расширили свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля. Действовавшее с 1839 г. Главное управление Госконтроля Министерства финансов в начале 60-х гг. повысило свой статус, став ведомством с местными органами и расширенными правами по надзору за соблюдением и гласностью бюджета.

Само же Министерство финансов тоже добилось существенных результатов, увеличив бюджет за три десятилетия примерно в 4 раза. Большие доходы оно получило от ликвидации порочной системы винных откупов и от обложения производства спиртных напитков и некоторых других товаров акцизным сбором. В I860 г. был создан Государственный банк, занимавшийся кредитованием промышленной, торговой и другой деятельности.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью (свыше 30 тыс. верст к концу XIX в.).

Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства.

В других министерствах (морском, иностранных дел, народного просвещения и др.) изменения были сравнительно небольшими. В эти годы в основном уточнялись их функции, акцентировалось внимание на тех или иных организационных проблемах и т.д.

Всего в России в конце XIX в. насчитывалось около 15 министерств и учреждений этого ранга.

В местном самоуправлении происходили изменения структуры, компетенции, функций органов и учреждений, которые в целом отражали трансформацию государственной политики и общественной жизни. Наиболее существенным явились передача части функций местной администрации созданным в 1864 г. земствам; усиление власти губернаторов в административно-судебной сфере; распространение системы управления государственными крестьянами на все крестьянство, в том числе и освобожденное от крепостничества сходы, волостные правления и суды; появление губернских присутствий по различным делам, фабричных инспекций, военных округов и др.

Итоги «великих реформ»

 

Таким образом, за сравнительно короткое время в России были осуществлены вполне назревшие реформы, в известной мере действительно великие. Отбрасывалось старое, мешавшее, отжившее. Государственные деятели, реформаторы ответственно подошли к проблеме модернизации России, тщательно обсуждали предлагаемые проекты преобразований, просчитывали их возможные последствия. Необдуманное копирование чужого опыта и авантюризм в реформаторстве тогда практически не имели шансов на успех. Осторожность и осмотрительность государственных мужей была серьезным препятствием на пути различных экспериментов. Предпосылки для замены самодержавия, опиравшегося на веками действовавшую государственную машину и местное самоуправление, тогда еще не созрели.

Однако, несмотря на серьезные усилия власти по модернизации страны, основные показатели ее развития в конце XIX в. оставались низкими. Так, накануне восшествия на престол последнего российского царя Николая II в огромной стране в вузах обучалось только 25,2 тыс. человек и существовало лишь 340 гимназий, т.е., средних школ. Большинство населения не имело возможности для реализации интеллектуального потенциала.

Еще одним парадоксом пореформенной России, имевшей самую большую территорию в мире, быломалоземелье абсолютного большинства крестьян. В европейской части России 155 личных собственников владели 16,2 млн десятин земли, или 20% частного земельного фонда. Поэтому неудивительно, что вместо бурного восторга по поводу реформ преобладали недоумение, критика и усиливался революционизм. Реальность жизни волновала не только революционеров. Либералы тоже были не в восторге. Известный ученый и общественный деятель профессор Б.Н. Чичерин писал: «Казалось бы, что совершенные преобразования должны были поднять русскую жизнь на новую высоту, дать крылья слишком долго скованному народному духу. А между тем в действительности произошло не то. Вместо подъема мы видим упадок и умственный, и нравственный, и отчасти материальный. Вместо нового благотворного порядка везде ощущается разлад. Повсюду неудовольствие, повсюду недоумение... Россия представляет какой-то хаос, среди которого решимость проявляют одни разрушительные элементы, которые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы». Б.Н. Чичерин не был противником реформ, но он не без основания считал, что их неблагоприятные результаты объяснялись чрезмерной быстротой преобразований русского общества, потерей им равновесия.

Сдержанное отношение к результатам реформ было характерно главным образом для тех людей, которые хорошо знали не фасадную, а реальную картину жизни России. Так, по мнению популярного в те годы публициста С.Ф. Шарапова, «чинилась, подкрашивалась и исправлялась внешняя оболочка народной жизни... Примеривалось все новое и новое платье, а тем временем народ болел, его хозяйство гибло и разрушалось». Официальная Россия, продолжал он, «дивилась искренне тому, что все, даже самые лучшие начинания... дают сплошь одни дурные, уродливые результаты». С.Ф. Шарапов видел не только благоприятные нововведения, но и усилившиеся обнищание и пьянство крестьян, быстрое внедрение в экономику иностранцев, ускоривших разграбление страны. «Сотни тысяч чужеземцев, как паразиты, заползли и укрепились на земле, наживаясь в эпоху общего русского разорения», — писал он. Нарастание экономических и социальных проблем в жизни России требовало поиска более эффективной модели развития и государственного управления, способной создать условия для более полной реализации возможностей общества.

Контрольные вопросы и задания

 

1. Назовите причины проведения реформ в 60—70-е гг. XIX в.

2. Раскройте сущность реформ.

3. Какие меры были приняты по совершенствованию государственного управления?

4. Какое значение имели преобразования, проведенные Александром II?

Рекомендуемая литература

 

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1983.

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Кара-Мурза С.Г., Курицын В.М., Чибиряев С.А. История Государства и права России. М., 1998.

История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д., 1999.

Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои и П.Т. Тимофеева. М., 1999.

© Герасименко ГА., 2003

© Семьянинов В.П., 2003

Глава 8

«КОНТРРЕФОРМЫ»

И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ

В 1880-1890-е гг.

Именно так назвала эти годы советская историография в традиционной периодизации отечественной истории. Однако такое определение следует признать…   1. Начало эпохи «контрреформ»

Начало царствования Александра III

К.П.Победоносцев, воспитатель двух наследников престола, будущих императоров Александра III и Николая II, особым вниманием убитого царя не… Россия оставалась абсолютной, сословной монархией, и правительство стремилось… Из общей площади помещичьей и крестьянской земли 30% находилось в руках 1% землевладельцев. Большинство помещиков были…

Конституция» Лорис-Меликова

В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково… Толчком к более активным решениям послужило очередное покушение на Александра… Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к…

Курс на укрепление самодержавия

Ответом на доклад был написанный Победоносцевым и опубликованный 29 апреля 1881 г. царский манифест о незыблемости самодержавия, гласивший, что… Отвергнутый проект конституцией был лишь в глазах императора и его окружения,… Но если проект не был конституцией, то его вполне можно считать реалистичным вариантом модернизации России, который…

Развитие экономики

Экономика России в 80—90-х гг. успешно развивалась — великая реформа 1861 г. дала мощный толчок промышленному развитию страны. За 40 лет объем… Огромный размах приняложелезнодорожное строительство.Строилось в среднем 2,5…

Усиление позиций буржуазии

Промышленный подъем сопровождался численным ростом и усилением влияния российской буржуазии. В 80-90-х гг. вырос новый слой предпринимателей в сфере… В 1882 г. при Министерстве финансов для надзора за соблюдением… Применительно к фабричной инспекции эта же мысль была высказана при ее реорганизации в 1894 г.: «фабричным инспекторам…

Переход к протекционизму

 

Промышленный подъем, проходивший при прямом участии государства, дал весьма ощутимые результаты. Для этого периода характерно нарастание вмешательства власти в решение экономических народно-хозяйственных проблем. Позиция правительства соответствовала основному принципу российского консерватизма: государство — главная сила. Правительство проводило открыто протекционистскую политику и политику жесткого финансового контроля. Наиболее показательными в этом отношении являются железные дороги. Правительство взяло в свои руки тарифы железнодорожных перевозок, ввело в 1885 г. единый для всех дорог железнодорожный устав, взяв, таким образом, под контроль частные железные дороги и активно выкупало их. Если в 80-х гг. «казенные» железные дороги составляли лишь 4%, то к началу 90-х гг. уже примерно треть. Был создан департамент железнодорожных дел во главе с С.Ю. Витте, а к концу 90-х гг. «казне» принадлежало уже 2/3 всех железных дорог страны.

Финансовое положение империи

Другой сферой, управление которой власть стремилась сосредоточить в своих руках, были финансы. Министр финансов Вышнеградский, вводя систему… Занявший после Вышнеградского пост министра финансов С.Ю. Витте завершил… Важное значение для понимания бюджета имело введение в 1894 г. винной монополии. Свободная продажа водки была отменена…

Попытки реформирования системы управления

  Во время диктатуры Лорис-Меликова в обществе сложилась обстановка ожидания…

Проект созыва Земского собора

Вместе с тем Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 60—70-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от сословий - крестьян,… Однако Игнатьев не пользовался таким влиянием как Лорис-Меликов, и то, что он…

Проект реформы местного самоуправления

 

Осенью 1881 г. Игнатьев писал Александру III: «административное устройство, установленное при существовании крепостного права, очевидно, не может удовлетворять своему назначению». По его предложению была создана «Комиссия по проекту реформы местного самоуправления», названная по имени ее председателя комиссией М.Г. Каханова. Они должны были подготовить и повестку для Собора с упором на проблемы местного самоуправления. Узнав о проекте Игнатьева, Победоносцев, по его словам, «пришел в ужас и обрушился на него». Каханов считал, что проект станет «своеобразной российской конституцией», а Победоносцев, что «это будет революция, гибель правительства». Негласное правительство одержало верх. Проект был отвергнут, Игнатьев на посту министра заменен Д.А. Толстым, Комиссия Каханова вскоре распущена.

Усиление позиций дворянства

Консерваторы были против «всесословности» и в реформе государственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они… В то же время консерваторы понимали, что остановить прогрессировавшее падение… Министр внутренних дел Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах, видел их недостаток…

Изменения в аграрной сфере

Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был принят закон об обязательном выкупе земли и понижении выкупных платежей. На обязательный… Чтобы остановить измельчание на основе семейных разделов крестьянских хозяйств… Земская и судебная «контрреформа»

Законы о печати и высшей школе

Стремление подчинить все государственному управлению проходит красной строкой через законы о печати и реформе высшей школы. Государственные органы… Итоги «контрреформ»  

Кризис внутренней политики

В 1891-1892 гг. Россию постиг голод, охвативший 29 из 97 губерний и областей. От голода и эпидемии холеры умерли 500 тыс. человек. Из бюджета… В.Г. Короленко писал по поводу речи Александра III, обращенной к московскому… «Слава Богу, десять лет прошло благополучно», 1891 и 1892 годы отмечены страшным голодом, описания которого потрясли…

Начало царствования Николая II

Новая попытка побудить правительство и императора вернуться к реформам в области управления государством была предпринята в середине 90-х гг. В 1894… Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов… Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Николая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника…

Попытки «усовершенствования» государственного порядка

Осенью 1902 г. министр внутренних дел Н.В. Плеве подал записку о необходимости преобразования губернского правления, в которой предлагал усилить… Между тем работа над манифестом завершилась. Его опубликование было приурочено…

Крестьянский вопрос

 

Под его председательством была создана и редакционная комиссия по пересмотру законодательства о крестьянах, хотя ранее уже было образовано Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности во главе с С.Ю. Витте. Теперь крестьянский вопрос перешел в сферу деятельности В.К. Плеве, начавшего работу комиссии с предложения о реорганизации Крестьянского банка, который должен был, по его мнению, «препятствовать созданию крупных хозяйств, приближающихся к фермерскому типу», для чего не допускать сосредоточение в одних руках более 150 десятин. Комиссия В.К. Плеве одержала верх, и Особое совещание было распущено Николаем II за то, что пыталось водворить в крестьянском хозяйстве «личную собственность».

Кризис системы управления

Выход манифеста тем не менее означал, что удержать без изменения политический курс 80—90-х гг. крайне трудно. Даже К.П. Победоносцев понимал, что… Большую роль играло Министерство двора, в его составе был кабинет финансового… При отсутствии главы правительства каждый министр вел свою линию, подчас противоречившую линии другого министерства.…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Раскройте сущность «конституции М.Т. Лорис-Меликова». Расскажите о том, как развивалась борьба вокруг нее.

2. Как основные принципы российского консерватизма в управлении государством - сословность и единодержавие — отразились в дворянском и крестьянском законодательстве?

3. Как отразился промышленный подъем на отношении органов государственного управления к экономическим проблемам?

4. Какие реформы 60-70-х гг. подверглись ревизии и в чем ее сущность?

5. Что препятствовало созданию единого коллективного правительства?

6. Почему возник и как решался вопрос о создании представительных выборных органов в системе государственного управления?

7. Какова была реакция общества на смену царствования и позиция правительства Николая II?

8. Как оценивали современники кризис системы управления на рубеже XIX-XX вв.?

Рекомендуемая литература

 

Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. СПб., 1996.

Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000.

ИсторияСССР с древнейших времен до наших дней. T.V. М., 1968.

Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.

Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.

Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981.

©Гусев К.В.,2003

Глава 9

РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ

1. Система государственного управления в начале XX в.

Расстановка политических сил

На рубеже веков в силу объективных причин в России произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне… Нельзя не вспомнить и о притязаниях буржуазии, политическое влияние которой в… Невозможно полностью представить расстановку политических сил, участвовавших в реформах государственного управления…

Булыгинская дума

К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж… Общество бурно реагировало на кровавые события в Петербурге, настаивая на… Результатом подготовительной работы, проделанной специально созданной под председательством Булыгина комиссией, стал…

Петергофские совещания.

Подготовка законодательства о Булыгинской думе

Обсуждение важнейших вопросов в ходе Петергофских совещаний протекало в известном смысле хаотично. Одни вопросы излишне долго дебатировались, другие… Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в… В манифесте выражалась озабоченность верховной власти несогласованностью «выборных общественных учреждений с…

Манифест 17 октября

17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовленный С.Ю. Витте. Император вынужден был согласиться на введение народного… Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был…  

Создание объединенного правительства

Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров — высший законосовещательный орган. Показательно, что проекты… Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбежности реформирования… К числу нововведений относилось возложение непосредственного руководства правительством на председателя Совета. В…

Верховная власть и премьер-министр

Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных… По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета… Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей — П.А. Столыпина и В.Н.…

Малый Совет Министров

Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной… В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К… Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г.…

Верхняя палата парламента

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась… О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала… Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до 196 человек. Половина членов Совета, как и прежде,…

Статус Государственного совета

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в… Одновременно был опубликован высочайший указ «О переустройстве… В соответствии с новыми правилами Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог…

Организация работы в верхней палате

Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал дела по административным,… Организация работы в Государственном совете была несоизмеримо выше, чем в… Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную…

Партийное размежевание в Госсовете

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. К тому же… Уже в первой сессии Государственного совета наметилось размежевание на правую,… Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии власть сумела…

I Государственная дума

В системе высших государственных органов началаXX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями — Государственная дума.… Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции,… Расстановка политических сил в первой Думе была следующая:

Программа I Государственной думы

Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие… — введение всеобщего избирательного права; — ответственное перед Думой министерство:

II Государственная дума

I Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу Выборы, прошедшие… Процесс размежевания политических сил продолжался весь недолгий период работы… Однако далеко не все депутаты были настроены на сотрудничество с правительством. Кадетско-октябристской тактике…

Третьеиюньский государственный переворот

Выход был найден. Одновременно с указом о роспуске Государственной думы 3 июня был опубликован императорский манифест об изменении порядка выборов в… Власти решили положить конец созыву «непослушных» Дум и созвать «парламент»…

III Государственная дума

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало:… Новый избирательный закон дал возможность образовать в Думе два большинства:… Ill Государственная дума видела среди своих основных задач укрепление расшатанной неудачной русско-японской войной…

IV Государственная дума

IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы. Снова, как и в III Думе, сложились два большинства:… Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный… 1915 г. стал переломным в отношениях между верховной властью и народным представительством, выражавшим явное…

Крах думской монархии

В начале 1917г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде. Это было началом Февральской… Система государственного управления при этом не изменилась — сохранялись… В феврале 1917 г. история вынесла окончательный вердикт думской монархии в России. Царь и Дума ушли с исторической…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Каковы причины кризиса государственного управления на рубеже ХIХ-ХХ вв.?

2. Чем объяснялся крах Булыгинской думы?

3. В чем состояла основная задача реформирования исполнительной власти накануне созыва Государственной думы?

4. Назовите причины преобразования Государственного совета в верхнюю палату парламента.

5. Каковы особенности деятельности 1-11 Государственных дум?

6. Дайте характеристику законотворческой деятельности в период третьеиюньской монархии (1907-1914).

7. В чем состояли основные особенности и недостатки российского парламентаризма начала XX в.?

Рекомендуемая литература

 

Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М., 1989.

Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия.М., 1995.

Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996.

Ганелин В.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. Л., 1991.

Демин В.А. Государственная дума России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996.

Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России. Учебник для вузов. М.,1998.

Политическая история: Россия — СССР — Российская Федерация. В 2-х томах. М., 1996.

Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. М., 1998.

Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.

© МалышеваО. Г., 2003

Глава 10

КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА

1. Февральская революция и крушение монархии «Так больше жить нельзя»  

Провал конституционной монархии

С отречением Николая II от трона появилась реальная возможность перевести Россию на рельсы конституционной монархии. Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея передал власть… Как видим, общественно-политический взрыв оказался в состоянии не только ликвидировать монархию, но и одним махом…

Временное правительство

Все эти события развернулись прежде всего в столице и вначале коснулись высших эшелонов власти. Как известно, в ходе Февральской революции на… Едва возникнув, они немедленно приступили к созданию необходимого фундамента…

Петроградский Совет

Одновременно формировал свои структуры Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, но делал это по-иному: он занимался созданием… Такая разная социальная направленность и разнородность занятий сразу же… Необходимость решения этой задачи и привела к возникновению антицаристского фронта, объединившего едва ли не все слои…

Народный фронт в начале революции

Однако в первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Именно тогда народ впервые почувствовал реальную… Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский… Из первых мероприятий, осуществленных Петроградским Советом, едва ли не самым важным явилось то, что именно он…

Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.

В течение марта возникло три самостоятельных социально разнородных потока - буржуазно-помещичий, центристский и леворадикальный. Политическая…   2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства

Местное управление

Сползанию общества к диктатуре способствовала также слабость местной власти. В условиях революции власть на местах находилась в подвижном,… Первое время власть на местах имелиобщественные исполнительные комитеты. Они… Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть…

Комиссары Временного правительства

Иное дело — комиссары Временного правительства. Этот институт был создан сверху усилиями правительства из представителей близкой ему социальной… Это был основной правовой акт, решивший судьбу административной власти на… Итак, система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее…

Апрельский кризис

Во второй половине апреля резко обострилась политическая обстановка в стране. К тому времени народ устал ждать обещанного улучшения жизни. Теряя… Решающие события развернулись после опубликования ноты министра иностранных… 20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и митинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи…

Неудавшаяся диктатура

Такова общеизвестная канва апрельского кризиса, которая обычно воссоздается в учебниках, специальных исследованиях и иных изданиях. Однако в те же… Первая попытка была связана с действиями командующего войсками Петроградского… Тогда же с помощью военной силы пытался решить вопрос о власти и представитель леворадикального лагеря Ф.Ф.Линде. Он…

Коалиционное Временное правительство

Как известно, в апрельские дни Временное правительство было реорганизовано на принципах коалиции. 5 мая в печати появился список членов нового… Новый кабинет начал с того же, что и прежний, программного заявления.… Не выдерживала критики и рабочая политика коалиционного правительства. В декларации по этому вопросу было обещано все,…

Июльский кризис

Казалось, для правительства и его местных органов логичнее было бы на деле заняться выполнением программы, выдвинутой в ходе свержения самодержавия.… События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа… К тому времени Петроград оказался на грани вооруженного восстания. К 3 часам дня к зданию Петербургского комитета…

На полпути к военной диктатуре

Как только Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь… После введения смертной казни репрессивная кампания в армии стала… Таким оказался первый этап в деятельности правительства, получившего статус правительства спасения революции. Все…

Провал корниловского мятежа.

Углубление социально-политического кризиса

Почувствовав реальную угрозу своей власти, Керенский объявил Корнилова мятежником, отстранил его от должности Верховного главнокомандующего и… Корниловщина еще больше сдвинула политически активную часть народа влево, и… После провала корниловщины социально-экономическая обстановка в стране осложнилась еще больше. Россия вступила в…

Кризис внутри правительственного лагеря

Заметные сдвиги происходили тогда и на правительственном уровне. «Демократическая диктатура», сложившаяся в ходе июльских событий, заметно… Однако и после июльских событий на пути к единоличной власти стояло несколько… Оба барьера Керенский преодолел одним ударом, применив откровенно непарламентские приемы борьбы. Переселившись в покои…

Развал местных органов власти Временного правительства

Из всех звеньев правительственного аппарата Керенского привлекали прежде всего так называемые силовые министерства и ведомства: военное… В сложившихся условиях многие комиссары думали прежде всего о себе, о… Среди комиссаров появлялся страх; они начинали бросать должности и разбегаться. Вместо института комиссаров на…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Какие альтернативы развития России существовали в начале XX в.?

2. В чем заключается сущность двоевластия или многовластия на местах?

3. Проследите взаимосвязи, существовавшие между демократией и диктатурой в 1917г.

4. Выделите основные этапы трансформации власти в России в течение революции 1917 г.

5. Каковы основные причины краха Временного правительства России?

Рекомендуемая литература

 

Герасименко Г.А. Народ и власть. М., 1995. Суханов Н.Н. Записки о революции. T.I. Кн. 1-2. М., 1991. История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.

Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.

Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.

Сторин Л.М. Россия. 1917 год. Из истории борьбы политических партий. М., 1987.

Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.

© Герасименко Г.А., 2003

 

Глава 11

СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В

Гг.

 

1. Создание нового государственного механизма управления

Создание СНК и его первые мероприятия

История советского государственного управления берет начало со II съезда Советов. Он собрался в переломный момент, когда Петроград был в руках… установление мира, безвозмездная передача земли крестьянству, введение… Советская государственность рождалась под сильным влиянием демократических настроений, царивших в обществе. На том же…

Разгон Учредительного собрания

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «впредь до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после… В выборах делегатов в Учредительное собрание приняло участие 40 млн… 40,4% избирателей отдали голоса за эсеров, 24% — за большевиков, 2,6% — за меньшевиков. Кадеты получили 4,7% голосов.…

Начало формирования советского государственного аппарата

В конце 1917 — начале 1918 гг. происходила замена старых органов власти и управления новыми. Формировались аппараты наркоматов и других органов… Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декреты не только общего… Большевики, исходя из взглядов своих вождей-теоретиков, считали необходимым после прихода к власти сломать старую…

Чрезвычайные органы власти и управления. Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играличрезвычайные органы власти. Советы были не единственными органами государственного управления. Наряду с ними возникали и действовали комитеты бедноты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые должны были решать в первую очередь хозяйственно-экономические вопросы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти былоединство военной, политической и хозяйственной деятельности.

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти былиревкомы. Их создание диктовалось условиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревкомы в своей деятельности исходили из указании партийных, советских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Оно обобщало имевшуюся практику создания и деятельности ревкомов, вносило единообразие и стройность в их структуру, функции, делопроизводство и т.д. Исходя из этого документа, партийные и советские органы в республиках, губерниях, областях принимали свои положения о ревкомах с учетом специфики местных условий. По подсчетам исследователей, в 1918-1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы в начале 20-х гг., однако некоторые просуществовали до середины 20-х гг. Например, Сибревком был ликвидирован в декабре 1925 г., Дальревком - в марте 1926 г. Ликвидация ревкомов происходила путем передачи их функций Советам.

Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти быликомитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления действовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бедняков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и распределение его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и перераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов первой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европейской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 комитетов бедноты. Комбеды нередко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и брали власть в свои руки. В связи с этим в ряде регионов возникли губернские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координировали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рамки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участвовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопросами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно-просветительскую и агитационную работу. Смешивание функций партийных комитетов, Советов и комбедов порождало управленческую неразбериху. Чтобы ликвидировать это своеобразное «двоевластие» в деревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации перевыборов сельских Советов, после чего они распускались. В течение первых месяцев 1919г. комбеды как особые органы управления перестали существовать, слившись с сельскими Советами.

Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и при центральных органах власти. Так, огромную роль в упрочении советской власти и в налаживании системы управления сыгралаВсероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно организовать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К середине 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях». Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.

С окончанием гражданской войны легитимность чрезвычайных органов власти стала подвергаться сомнению. Раздавались голоса в пользу законности, правопорядка, которые давали бы «гарантии личности и имущества граждан». XI Всероссийская конференция РКП(б) подчеркнула, что «новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономполитики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована». ВЧК была упразднена постановлением ВЦИК 6 февраля 1922 г. и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ).

Создание и совершенствование системы управления требовало постоянного притока в органы управления образованных кадров. Наркомат просвещения не мог обеспечить эффективное руководство этим участком работы из-за ограниченности своих полномочий. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. созданаВсероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б). Хотя она учреждалась при Наркомпросе РСФСР, но наделялась полномочиями, необходимыми для выполнения своих функций. Она имела право привлекать через Наркомтруда в порядке трудовой повинности грамотных граждан для обучения безграмотных и отдавать под суд лиц, мешавших ей в ее работе. Высокий статус ВЧК л/б обеспечивался участием в ее работе представителей ЦК РКП(б), ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной армии и др. Она имела отделы: информационно-статистический, редакционно-методический, материально-финансовый, а также секции по работе среди военных, крестьян, членов профсоюзов и национальных меньшинств. Местные чрезвычайные комиссии (так называемые грамчека) были созданы в губерниях, уездах, волостях, некоторых селах, а также в военных округах, армиях, воинских частях.

Наряду с заботой о повышении общей грамотности населения большевики с первых послереволюционных лет уделяли внимание и теоретическим проблемам организации и управления, пытаясь поставить управленческий труд на научную основу. Этими вопросами занимались А.А. Богданов, А.К. Гастев, О.А. Ерманский, П.М. Керженцев и др. Уже в начале 20-х гг. вышло несколько изданий по теории управленческой деятельности. Среди них книги О.А. Ерманского «Научная организация труда и система Тейлора» (М., 1922), П.М. Керженцева «Принципы организации» (М., 1922) и др. В.И. Ленин, высоко отозвавшись об этих книгах, предложил объявить конкурс на составление учебников по организации управленческого труда.

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Председателем РВСР был Л.Д. Троцкий. Реввоенсовет сосредоточил в своих руках функции по формированию Красной армии руководству ее боевыми действиями и обеспечению обороны страны в целом. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом. К 1921 г. численность занятых в центральных военных учреждениях достигла 20 000 человек, из них 9000 составляли красноармейцы и рабочие, приданные для обслуживания.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В.И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. Постановления Совета касались не только военных вопросов, но и всех отраслей народного хозяйства и работы всех ведомств. Уже на следующий день после создания, 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918—1920 гг. строилась и развивалась в условияхполитики «военногокоммунизма». Этот термин хотя и был впервые введен в политический лексикон известным ученым-медиком, экономистом и философом А.А. Богдановым в конце 1917 г., широкое распространение он получил позднее, в период НЭПа, когда его употребил В.И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» (май 1921 г.). «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда Центральная Россия в силу гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Сущность этой системы состояла в том, что в руках государственных органов управления были сосредоточены все ресурсы страны, которые и направлялись на обеспечение победы над белогвардейцами и интервентами. Важнейшими элементами этой системы были: национализация всей крупной и средней промышленности; максимальная централизация промышленного производства и распределения; запрещение частной торговли; всеобщая трудовая повинность. Необходимым элементом этой политики была продразверстка. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары. Но поскольку вся промышленность работала на оборону, отоварить квитанции и расписки крестьяне не могли. Таким образом, товарно-денежные отношения были ликвидированы и вместо них в управлении превалировали административные методы.

Политика «военного коммунизма» — вынужденная мера, порожденная условиями гражданской войны. Эти условия позволили большевикам форсированными темпами реализовать идею создания государства диктатуры пролетариата. Отсутствие механизма рыночных отношений и замена его командно-административными методами управления потребовали введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Это в свою очередь привело к резкому росту управленческого аппарата — за первые три года советской власти его численность увеличилась почти в пять раз, что не могло не сказаться на профессиональном уровне управленцев.

С окончанием гражданской войны политика «военного коммунизма» исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управления страной в новых условиях. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления. Постепенно сворачивались и утрачивали свои функции чрезвычайные органы власти и управления. Регулярно избирались и работали съезды Советов и сессии ВЦИК, повышалась роль рабоче-крестьянской инспекции. Более демократичными становились взаимоотношения центральных и местных органов управления, несколько расширены права последних.

В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства. Регулирующая роль плана позволила концентрировать скудные материальные ресурсы на тех направлениях хозяйственной деятельности, которые давали возможность вдохнуть жизнь в умирающие фабрики и заводы, наладить элементарное снабжение городов продовольствием и теплом, запустить отвергнутый в период «военного коммунизма» механизм товарно-денежных отношений. Национализация промышленности позволяла осуществлять планирование в основных отраслях народного хозяйства. В деревне оживлению производства, увеличению посевов способствовала отмена продразверстки и замена ее натуральным налогом. Плановость придавала некоторую системность и строгость во взаимоотношениях всех секторов многоукладной экономики страны.

С успехами Красной армии расширялось влияние новой системы государственного управления на окраины России. В ходе революции и гражданской войны на территории бывшей империи образовалось несколько независимых национальных республик. На Украине, в Белоруссии, Грузии, Армении и Азербайджане была установлена советская власть. Создание независимых советских республик не означало их отделения от России. Москва активно помогала установлению советской власти в национальных регионах, на этой основе между республиками и РСФСР возникли и развивались тесные связи, носившие по существу федеративный характер. В 1920—1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Это в первую очередь относилось к вооруженным силам. Красная армия на всей территории страны подчинялась военным органам РСФСР. Летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства. Военные ведомства в национальных республиках были упразднены. Тяжелая промышленность, оборонная индустрия, расположенная в республиках, также находились под управлением Москвы и финансировались из средств ВСНХ. По существу, едиными были транспортные системы. Централизованно осуществлялось снабжение. Было установлено единое гражданство.

Взаимодействие между органами управления России и независимых республик не всегда проходило гладко. Так, весной 1922 г. ЦК Компартии Украины обратился с жалобой в ЦК РКП(б), заявив, что наркоматы Российской Федерации не считаются с суверенитетом Украины. 11 мая 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) создало комиссию «для проверки отношений между УССР и РСФСР и выработки положения, регулирующего отношения между ними».

2. Основные черты государственного управления в рамках СССР

Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собственность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народно-хозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные правовые акты. Сложность решения хозяйственных задач поодиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое федеративное государство. Этого же требовали и усилия на международной арене. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые переговоры при слаженности действий советских республик также оказались более результативными.

С точки зрения организации системы управления важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСРна правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить«федерацию равноправных республик».Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре-декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

Декларация провозглашала, что новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в между народных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.

Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. ОкончательноКонституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.

Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления — как союзные, так и республиканские — строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.

Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.

В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для повседневного управления страной ЦИКобразовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г.наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза ССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.

Разработка и принятие Конституции Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Создание Союза ССР и его конституционное оформление прокламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в научной и публицистической литературе название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:

• Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.

• Крайняя централизация власти и управления.

• Преимущественно репрессивные методы решения политических и экономических задач.

• Подавление инакомыслия.

• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций.

• Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.

Новое административно-территориальное деление страны. Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом народных комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусматривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-территориальных единиц. Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования управления стала очевидной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало тормозом в экономическом и национально-государственном строительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов проживавшего там населения. Создавались новые автономные республики и области. После образования СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.

Административно-территориальное деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к середине 20-х гг.

Чтобы оценить сложности управления страной, важно представлять, что на территории Союза ССР имело место большое разнообразие форм административного и национального устройства. Белоруссия, Туркмения и Украина не имели тогда губернского или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.

Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. На Украине, кроме Молдавской автономной республики, был 41 округ; округа делились на 636 районов (в обеих республиках тогда не было ни губерний, ни уездов). Туркмения подразделялась на 5 округов, 4 уезда и 26 районов. Довольно разнообразным было устройство Узбекистана: в его состав входила одна автономная республика, 7 губерний, 33 уезда, 1 район и 275 волостей. Такое многообразие административных единиц не способствовало успешному решению управленческих задач. Поиск наиболее целесообразных форм продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации о деятельности органов управления, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно помогало селу Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания покоренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство, во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у некоторых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизводство, снижало эффективность управленческих решений.

Привлечение коренного населения к работе в органы государственного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это расширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население национальных окраин испытывало на себе проявления национализма.

Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъедаласьбюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Ф.Э.Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократическим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Высший контрольный орган страны — ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования государственного аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде говорил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского аппарата. По его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономической политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявшийсоветскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами партии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалосьсписками номенклатурных должностей.Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работников», к которому прилагались переработанные списки номенклатурных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенклатура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.

Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление — наиболее существенная функция номенклатуры.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.

К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало. Из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Характер эпохи в какой-то мере отразился на личных судьбах этих людей. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое (Н.И. Ежов, Л.П. Берия и М.Д. Багиров) расстреляны как пособники этих репрессий, два человека (С.М. Киров и Л.Д. Троцкий) убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством, один человек погиб в автомобильной катастрофе при невыясненных обстоятельствах.

Органы контроля. В системе государственного управления немаловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который в числе других возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовалаРабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил А.Д. Цюрупа. Союзный Наркомат РКИ был образован 6 июля 1923 г. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а наркомы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.

Важнейшей заботой органов ЦКК НК РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эффективности своей работы они использовали данные научно-исследовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при коллегии Наркомата РКИ был образован Совет по научной организации управления, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техники управления.

Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля, что способствовало совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.

Функциональный и отраслевой принцип управления. Государственное управление в 30-х гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства. Такое положение сложилось еще в 20-е гг., когда были созданы Наркомат внешней и внутренней торговли СССР (1925), Наркомат земледелия СССР (1929) и др.Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГПУ, Наркомфин и ряд других. Приотраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. В 1930 г. Наркомат торговли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.

Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленности. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индустрией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К.Орджоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразделялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33). Главки непосредственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк — завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк — трест — завод. Претерпели изменения и другие наркоматы. В октябре того же года из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР. В июне 1933 г. Наркомат труда был объединен с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.

Тенденция к усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех отраслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов в строении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государственного управления.

Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая модель государственного устройства и управления. Она носила, безусловно, классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто недавно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в совокупности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а затем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на основе рабочего и крестьянского представительства. Система Советов постепенно распространилась по всей стране.

Сложившаяся система управления страной имела некоторые особенности. Формально с 1918 г. она развивалась на конституционной основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.

Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

Советскую систему управления в рассматриваемый период отличало беспредельное расширение полномочий центральных органов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».

На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского мятежа в июле 1918 г. в правительстве остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые попытки наиболее многочисленного слоя населения станы — крестьянства сорганизоваться и создать свою политическую партию негативно воспринимались партийным и советским руководством, которое не без основания усматривало в этих попытках возникновение оппозиционной режиму организации.

Создание централизованной системы государственного управления диктовалось как объективными, так и субъективными причинами. К объективным предпосылкам следует отнести необходимость проведения единой народно-хозяйственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. Гигантские преобразования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государственным строительством. Инициировались все эти реформы центральной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве действий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого механизма огромного государства. В то же время проявились и субъективные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль играли общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.

Созданная большевиками однопартийная командно-административная система государственного управления не была чем-то наносным, чуждым российскому духу и российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства.

Контрольные вопросы и задания

 

1. Охарактеризуйте социально-экономические и политические условия возникновения и развития советской системы управления.

2. Каков порядок формирования высших и центральных органов власти и управления?

3. Была ли необходимость создания чрезвычайных органов советской власти и какова их роль в системе государственного управления?

4. Роль и место государственного аппарата, номенклатуры в управлении страной.

5. В чем специфика функционального и отраслевого принципов управления?

6. Как проявлялась роль Коммунистической партии в управлении советским обществом?

7. Каковы основные характерные черты и особенности советской системы государственного управления в 20-30-е гг.?

Рекомендуемая литература

 

Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители.1923-1991. Историко-биографический справочник. Автор, составитель В.И. Ивкин. М., 1999.

История государственного управления в России / Отв. ред. В.И. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999.

Новейшая история Отечества. XX век. В 2-х томах. Т.2 / Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. М., 1998.

СеменниковаЛ.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск,1999.

Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои, П.Т. Тимофеева. М., 1999.

© Чернев АД., 2003

Глава 12

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 гг.

1. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. Разработка и принятие новой Конституции СССР. К середине 30-х гг. в развитии… а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных —…

Контрольные вопросы и задания

 

1. В чем необходимость принятия нового Основного закона страны 1936 г. и его отличие от предшествовавших Конституций РСФСР и СССР?

2. Каковы изменения в органах власти и управления, осуществленные на основе Конституции 1936 г.?

3. Назовите основные меры управленческого характера по укреплению обороноспособности страны в предвоенный период.

4. Каковы особенности управления страной в годы Великой Отечественной войны?

5. Охарактеризуйте роль И.В. Сталина в управлении страной в предвоенные годы и в период Великой Отечественной войны.

Рекомендуемая литература

 

История государственного управления в России. Ростов-на-Дону, 1999.

История России. XX в. М„ 1999.

Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М„ 1998.

Похлебкин В.В. Великая война и несостоявшийся мир. 1941-1945-1994. Военный и внешнеполитический справочник. М.,1997.

©Чернев АД., 2003

Глава 13

СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.)

1. Органы государственного управления

Особенности государственного управления

Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государственном устройстве страны.… После войны были предприняты попытки модернизировать систему управления… В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет…

Реорганизация органов исполнительной власти

Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета… Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя… Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в…

Партаппарат: высшие и местные органы управления

Менее заметными, но никак не менее важными были изменения в деятельности партийного аппарата и организации деятельности номенклатуры. В условиях… Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период, так же как и… Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение…

Советская номенклатура

 

Номенклатурный принцип управления сочетал требование беспрекословного подчинения нижестоящих звеньев управления — вышестоящим и применение террора как одного из средств обеспечения управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послевоенный период.

Борьба за власть и вождизм

Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными… В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие… В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии,…

Профессиональные особенности советской номенклатуры

В отличие от рядовой партийной массы, которая в те годы по своему социальному статусу действительно мало чем отличалась от беспартийной, роль… Советский служащий, управленец, включенный в номенклатуру, был обязан обладать… Сложным является вопрос о социальных границах правящего слоя, его высших, средних и низших этажей. К концу сталинского…

Численность административного персонала

Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. И до войны, и после нее… Еще одним способом борьбы с ростом низового бюрократического аппарата было… Если нижние этажи учрежденческого организма народного хозяйства страны можно было сравнительно легко очищать от…

Идеологическая подготовка кадров

Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Особо серьезное значение придавалось… В министерствах и ведомствах действовали, как правило, краткосрочные курсы… 2 августа 1946 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Назовите исторические причины, которые обусловили господствующую роль КПСС в системе высших органов государственной власти и управления СССР.

2. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления после войны, раскройте их на конкретных исторических примерах.

3. Объясните, в чем заключались сильные и слабые стороны вождизма Сталина.

4. Дайте обобщающую характеристику партийно-советского государственного аппарата, отдельных советских деятелей послевоенного времени.

Рекомендуемая литература

 

Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. М., 1952.

Каганович Л.М. Памятные записки. М., 1996. Микоян А.И. Так было: размышления о минувшем. М., 1999. Хрущев Н.С. Воспоминания: избранные фрагменты. М., 1997. Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923—1991. Историко-биографический справочник.М.,1999.

Куманев Г.А. Рядом со Сталиным: откровенные свидетельства. Встречи, беседы, интервью, документы.М., 1999.

Данилов А.А., Пыжиков А.В. Рождение сверхдержавы: СССР в первые послевоенные годы. М., 2001.

Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М., 1998.

Чернев А.Д. 229 кремлевских вождей. Политбюро, Оргбюро, Секретариат ЦК Коммунистической партии в лицах. М., 1996.

©Попов В.П.,2003

Глава 14

ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ

УПРАВЛЕНИИ СССР

  1. Начало реформ Попытки проведения радикальных реформ управления. В послевоенный период в стране сохранялась без каких-либо серьезных…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Какие этапы в реформировании системы государственного управления Вы смогли бы выделить?

2. Сравните программы реформ Г.М. Маленкова и Н.С. Хрущева

3. Почему удалось свергнутьН.С. Хрущева?

Рекомендуемая литература

 

Молотов, Маленков, Каганович. 1957: Стенограмма июньского пленума ЦК КПСС и другие документы / Сост. Н. Ковалева и др.

Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения Ноябрь 1917 - декабрь 1991 гг. М., 1994.

Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М. ©ПихояР.Г.,2003

Глава 15

КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-х-80-Е гг.)

 

1. Начало кризиса

Конституция СССР 1977 г. Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т.е. к началу 80-х гг. В новом Основном законе сохранялось положение о всемирно-историческом повороте человечества от капитализма к социализму: «Советская власть осуществила глубочайшие социально-экономические преобразования, навсегда покончила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антагонизмами и национальной враждой...»

Определяя социальную природу государства, новая Конституция утверждала: «В СССР построено развитое социалистическое общество. На этом этапе, когда социализм развивается на своей собственной основе, все полнее раскрываются созидательные силы нового строя, преимущества социалистического образа жизни...». Признаками «развитого социализма» она называла «общество зрелых социалистических общественных отношений, в котором на основе сближения всех классов и социальных слоев, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества сложилась новая историческая общность людей — советский народ». Целью Советского государства провозглашалось «построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление».

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Прежнее утверждение об СССР как о государстве рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции, записанное в Конституции 1936 г., оказалось откорректированным. Устанавливалось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности», т.е., по сути, в стране сохранялась государственная собственность. «В исключительной собственности государства, — было зафиксировано в Конституции, - ...находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий...» Специально оговаривалось, что «никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях».

Законодательная власть. Конституция 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше,Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно.

Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Президиум Верховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.

Исполнительная власть. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Новые возникали, как правило, в результате деления старых промышленных министерств.

Судебнаявласть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим судебным органом был Верховный суд СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция возлагала на Прокуратуру СССР.

Аппарат ЦК КПСС в системе управления. Вместе с тем о реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Коммунистическая партия Советского Союза является «ядром политической системы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление — дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Руководство партией осуществляли не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного руководства входили виднейшие представители государственной власти. В Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Н.Ф. Подгорный (с 1977 г. Председателем Президиума Верховного Совета стал Л.И. Брежнев, Генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР А.Н. Косыгин, первый заместитель Председателя Совмина СССР К.Т.Мазуров, министры: иностранных дел - А.А. Громыко, обороны - А.А. Гречко и сменивший его на этом посту Д.Ф.Устинов, председатель КГБ СССР Ю.В.Андропов. Происходило своего рода срастание высших звеньев партийного и государственного аппаратов.

Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в деятельность всех ветвей государственной власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, сельским хозяйством, культурой и идеологией. Так, в отдел химической промышленности ЦК КПСС входили следующие секторы:

— основной химической промышленности;

— промышленности органического синтеза;

— промышленности синтетических материалов;

— промышленности синтетического каучука, шин и резинотехнических изделий;

— нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности;

— хлорорганических и кремнийорганических производств;

— микробиологической и химико-фармацевтической промышленности.

В отделе административных органов ЦК были секторы:

— Сухопутных и Ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;

— ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;

— органов безопасности;

— прокуратуры, суда и юстиции;

— органов охраны общественного порядка.

Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости - с Секретариатом ЦК или Политбюро.

Чтобы представить механизм согласования и принятия решений на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и социального развития». В подготовке этого решения выделяются несколько этапов:

1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам; соответствующие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря.

2. Решение Секретариата ЦК КПСС содержало:

- положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;

- одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;

- указание Совмином союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;

- вопросы деятельности и штатной численность будущего Госкомитета;

- указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководству профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;

- соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.

3. Решение Секретариата ЦК должно было быть утверждено Политбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:

- проект постановления ЦК;

- проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;

- проект постановления Совета Министров СССР.

4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. отделом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.

Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная проработка вопроса, с другой — сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллективная безответственность за принятие решения.

После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руководители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предусматривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместителя прокурора) области, начальника (заместителя начальника) управления внутренних дел облисполкома.

Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов — министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безукоризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были приниматься оперативно или когда эти решения имели высокую политическую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласованию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политической целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, противоречить ранее принятым решениям.

Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий Общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой ореховой комнате в Кремле, на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания Политбюро.

Важнейшие кадровые изменения — от отставки Хрущева в октябре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК — предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, Пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Управленческая элита. По-прежнему важнейшим инструментом управления оставался номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли занимать только люди, утвержденные на должности решениями Секретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК. Если кандидатура на должность не была согласована соответствующим ведомством — Советом Министров, министерством, Комитетом государственной безопасности (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение в ЦК на любую действительно важную должность в государственном или партийном аппарате. Таким образом, складывалась взаимозависимость представителей властной элиты. Там, где обрывались цепочки взаимных обязательств, заканчивалась карьера чиновника.

Властной элитой были представители высшего звена политического руководства — на местах и в центре — члены, кандидаты в члены Политбюро, секретари ЦК КПСС, ЦК Компартий союзных республик, министры, заместители министров и члены коллегии министерств и союзных ведомств, высшие представители советского аппарата, армии, КГБ, юстиции, промышленности, науки, пропаганды и культуры, входившие в число членов и кандидатов в члены ЦК КПСС и Центральной ревизионной комиссии КПСС.

К этому необходимо добавить руководителей, которые обладали реальной властью на местах: секретари республиканских ЦК, крайкомов и обкомов КПСС, заведующие отделами обкомов, крайкомов, ЦК Компартий союзных и автономных республик, директора крупнейших промышленных предприятий, командующие местными военными округами и крупными воинскими частями, начальники управлений КГБ. Правящий слой в СССР насчитывал около 3,5 тыс. человек. Между этими двумя слоями власти - местной и центральной — существовали тесные связи. К просьбам и предложениям первого секретаря обкома партии в Москве во всех звеньях управления — от аппарата ЦК до Совета Министров и отдельных министерств — внимательно прислушивались.

Властная элита имела высокий уровень образования. Практически 100% секретарей обкомов, крайкомов и ЦК Компартий союзных республик имели высшее образование; среди секретарей райкомов и горкомов - 99,2%. Большая часть партийных руководителей имела техническое образование. Кроме этого, высший состав руководителей проходил подготовку и переподготовку в Академии общественных наук при ЦК КПСС, Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, Высшей партийной школе при ЦК КПСС, заочной высшей партийной школе, в республиканских и межобластных ВПШ.

Первые признаки кризиса системы управления. Характерная черта властной элиты на этом этапе истории — ее замкнутость. Она формировалась только номенклатурными кадрами. Обычные способы пополнения элиты и осуществления важнейших демократических процедур - выборов — носили сугубо формальный характер. В условиях однопартийной системы и жестко контролируемого политического поведения граждан выборы в Советы всех уровней — от поселкового до Верховного Совета СССР - служили только ширмой, прикрывавшей фактически назначение по тому же номенклатурному принципу на должности депутатов Советов. Выборы были безальтернативными — один кандидат на одно место; участие в выборах было фактически обязательным для граждан, так как служило проявлением политической лояльности —для граждан и административной состоятельности — для государственных и иных учреждений, находившихся на территории, где проходили выборы. Поэтому феноменом советской политической системы служили результаты выборов - в выборах, как правило, принимали участие 98—99% населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 30-е гг., становилась в обществе посмешищем в 70-е гг. из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам.

Реальная демократизация отсутствовала и внутри самой КПСС. К началу 1981 г. в ней состояло более 16 700 тыс. членов. Однако положение Устава КПСС, что «член партии имеет право: избирать и быть избранным», было урезано, ибо прямые выборы существовали только на уровне первичной организации. Следующие этапы выборов — в члены районного, областного (краевого), республиканского комитетов КПСС и на съезд КПСС — всегда проходили путем выбора делегатов (фактически предварительно утвержденных в вышестоящих партийных комитетах). Выборы на следующую ступень партийного управления осуществляли уже делегаты от нижестоящих партийных организаций. Так, от выборов до выборов происходило номенклатурное «просеивание» делегатов. Задачи управления требовали, чтобы в аппарате власти были не только «политические пропагандисты», но и опытные специалисты-хозяйственники, руководители предприятий, органов образования, культуры. Так происходил своего рода отбор кандидатов для пополнения номенклатуры.

Принцип «демократического централизма», объявленный «руководящим принципом организационного строения, жизни и деятельности партии», устанавливал «подчинение большинства меньшинству», «безусловную обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих». Он отсекал абсолютное большинство членов КПСС от реальных управленческих функций, передавая их в руки партаппарата, преимущественно высших его звеньев. Поэтому расхожее утверждение, что КПСС управляла страной по меньшей мере не точно. Не миллионы членов партии, а несколько тысяч руководителей аппарата КПСС обладали управленческими возможностями и функциями. Высочайший уровень централизации, стремление управлять всем, свойственное советской организации власти, создавало известную управленческую проблему: поток информации, направлявшийся «снизу», не мог быть освоен и использован для принятия решений.

Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государственного аппарата, в партийных организациях, в обществе. Эти процессы происходили на фоне усложнявшейся экономической и внешнеполитической обстановки. Отказ от экономических реформ был зафиксирован решениями декабрьского (1969) Пленума ЦК. КПСС. Там содержались привычные требования - об улучшении использования резервов производства и усилении режима экономии в народном хозяйстве. На место экономических рычагов управления вновь выходили командные методы, призывы к борьбе с нарушителями государственной и трудовой дисциплины, против бесхозяйственности, за усиление контроля за соблюдением дисциплины.

Нарастание экономических проблем

Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970 по 1980 гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн… Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический… Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом становилась все более очевидной и опасной. Наблюдался…

Политические реформы — на смену ускорению. До середины

1986 г. сохранялась идея «ускорения социально-экономического развития страны». Однако эта кампания начинала затухать. Исподволь нарастали… Осложнялись финансовые проблемы. Эксперименты с бюджетом, начатые вместе с… Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Перечислите задачи в системе управления страной, которые были поставлены Ю.В. Андроповым.

2. Существует ли преемственность между планами Ю.В. Андропова и политикой М.С. Горбачева в области управления страной в 1985-1986 гг.?

3. Возможно ли сочетать номенклатурную систему управления и альтернативные выборы?

Рекомендуемая литература

 

Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.

Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему. Ростов-на-Дону, 1991.

© Пихоя Р. Г., 2003

Глава 16

ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ 1989-1991 гг.

Народные депутаты СССР должны были работать на общественных началах. Из числа депутатов должен был быть сформирован двухпалатный Верховный Совет… Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего… В национально-территориальных округах выборы происходили по следующей норме: 32 депутата от каждой союзной республики,…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Как произошло устранение КПСС из системы государственного управления?

2. Назовите направления социально-экономической политики, которые были определены Верховным Советом РСФСР.

3. Каковы, на Ваш взгляд, причины и следствия распада СССР?

Рекомендуемая литература

 

Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.

Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995.

Пихоя Р. Г. Советский Союз: История власти. 1945—1991. М.,1998.

© Пихоя Р. Г., 2003

© Сукиасян М.А., 2003

Глава 17

ВОССОЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (1992-1999 гг.)

Начало радикальной экономической реформы и ослабление государственного вмешательства в экономику. Реформы начались в условиях сочетания максимально неблагоприятных факторов: отсутствия внутренних ресурсов и наличия примерно 70 млрд долл. долга СССР; скверной рыночной конъюнктуры на главные товары русского экспорта и развала внутрихозяйственных связей; крушения Союза, разрушения системы управления, не стыковавшихся механизмов нарождавшихся рыночных и старых командно-административных методов управления; реальной угрозы этнических конфликтов на территории бывшего СССР. Отчаянное положение страны во многом предопределило и методы ухода от грозившей катастрофы.

На V Съезде народных депутатов России в октябре 1991 г. Б.Н.Ельцин заявил о необходимости решительного реформирования экономики. Стране предстояло пройти, по его словам, болезненный, но единственно возможный путь. Для проведения реформ Б.Н.Ельцин запросил от Съезда дополнительных полномочий, и Съезд предоставил эти полномочия.

В ноябре 1991 г. было сформировано новое Правительство, которое возглавил сам Президент, заявивший о своей готовности принять на себя всю ответственность за реализацию программы реформ и ее социальные последствия. Экономическим блоком Правительства руководил вице-премьер Е.Гайдар. В состав Правительства вошла группа молодых экономистов - «рыночников» — А.Шохин, А.Чубайс, П.Авен, А.Нечаев. Количество министерств и республиканских ведомств было радикально сокращено. Старые отраслевые схемы управления были сознательно проигнорированы. Возникли принципиально новые органы управления — государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства — промышленности, экономики и финансов, транспорта, торговли и материальных ресурсов.

Предстоявшая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Важнейшей ее частью на первом этапе реформы была задача приведения в соответствие платежеспособного спроса и предложения. Средствами для решения этой задачи должны были стать:

— переход на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения;

— отмена ограничений на заработную плату и на прирост средств, направляемых на потребление;

— разрешение всем предприятиям, независимо от форм собственности, осуществлять внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации.

Планировалась также приватизация государственной собственности. Существовала надежда на привлечение в российскую приватизацию иностранных инвесторов.

2 января 1992 г. в стране были введены свободные цены. В течение нескольких месяцев в стране шло интенсивное создание того, что пресса и политики именовали «диким рынком». Однако товарный дефицит был преодолен, угроза голода миновала.

Дефицит уходил в прошлое, но пришла проблема стремительного вздорожания жизни (см. табл. 1.)

Сложнейшие процессы происходили в традиционно самом мощном секторе отечественной экономики — в оборонной промышленности. Военный заказ на 1992 г. был сокращен на 70% по отношению к предыдущему году. Изменение политического статуса России в мире, отказ от концепции «холодной войны» привели к резкому сокращению государственных закупок вооружения. Это, в свою очередь, ударило по всей длинной цепи оборонного комплекса — от университетских кафедр и лабораторий, академических и специализированных научно-исследовательских институтов до заводов, металлургических и горнодобывающих комплексов и испытательных полигонов. Последствия этого — значительное снижение, а во многих случаях прекращение государственного финансирования, сокращение рабочих мест, свертывание и даже ликвидация ряда производств.

Таблица 1

Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. за кг, л)

Товары
Говядина	15,54	221,5
Свинина	14,38
Мясо птицы	13,57	197,76
Колбаса вареная
Масло животное	12,24	280,2
Масло растительное	5,48
Молоко	0,6	22,4
Яйца (за десяток)	4,47	87,1
Хлеб ржаной	0,7	23,9
Хлеб пшеничный высшего сорта	0,99	43,3
Водка	22,61	499,6
Обед в столовой на одного человека	3,27	61,3

 

В начале января 1992 г. Кремль стал официальной резиденцией Президента России. В комплексе административных зданий бывшего ЦК КПСС на Старой площади разместилось руководство и аппарат Правительства. В так называемом Белом доме, где прежде размещались российский Верховный Совет, руководство Правительства и Президент, остался лишь Верховный Совет. За этим, на первый взгляд, чисто организационным, техническим решением вскоре последовало уменьшение контактов и консультаций между органами представительной и исполнительной власти, проявились нараставшее соперничество, противостояние, взаимные обиды между депутатами и представителями Правительства и Администрации Президента.

Внешним выражением этого соперничества стали споры о путях экономического реформирования страны и переработки Основного закона — Конституции России. В Верховном Совете и на 1У съезде народных депутатов в апреле 1992 г. политика Правительства в сфере экономических реформ вызвала резкую критику среди значительной части депутатов. Прозвучало требование отставки Правительства. Председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов открыто говорил о том, что Верховный Совет «в некотором смысле возглавил течение, оппозиционное осуществлению экономических реформ». Особенностью политической борьбы на этом этапе — в 1992 г. - было то, что основным объектом критики являлись Правительство и его вице-премьеры - Е.Т.Гайдар, Г.Э.Бурбулис, М.Н.Полторанин. В числе решительных критиков Правительства был вице-президент А.В.Руцкой. Однако и он, и председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов «выводили из-под критики» самого Президента. В свою очередь, Б.Н.Ельцин решительно встал на защиту Правительства реформ. На этот раз оппозиции не удалось добиться его отставки.

Другим поводом для конфликта стали споры о будущей Конституции, а по сути о концепции будущего политического устройства России. По проекту Президента, это должно быть государство с сильной президентской властью и соответствующей ей Конституцией. По предложениям Конституционной комиссии, большинство членов которой были народными депутатами Верховного Совета, будущее государство должно было быть парламентско-президентской республикой.

Большую часть 1992 г. противоречия между Кремлем и Верховным Советом еще не носили характера открытого конфликта, не в последнюю очередь благодаря сотрудничеству властей. 31 марта 1992 г. удалось подписать Федеративный договор, который, по словам Б.Н.Ельцина, должен был отвести угрозу распада, которая нависла над Россией. Федеративный договор, регулировавший отношения между центром, республиками и регионами России, закладывал основы российского федерализма. Этот документ должен был, по замыслу Президента, стать составной частью будущей Конституции России.

Ваучерная приватизация. 1993 г. был одним из самых трудных, бурных и динамичных. Главным событием в экономике стало продолжение первого этапа приватизации. В октябре 1992 г. начался один из важнейших, хотя и наиболее спорных процессов реформирования страны — приватизация государственной собственности. При дефиците государственного бюджета России, достигавшем 21% валового внутреннего продукта, угрозе банкротства страны государство было заинтересовано сократить бюджетные расходы. Приватизация создавала возможность «разделить бюджеты», отказаться от финансирования прежних государственных предприятий, поменявших собственника. Процесс приватизации создавал для этого экономическую и юридическую основу.

При проведении приватизации предполагалось достигнуть следующих целей:

—закрепления прав всех граждан России на приватизируемое имущество;

— создания в России класса собственников за счет наделения граждан страны частью государственного имущества;

— использования средств, полученных в процессе приватизации, для усиления социальной защиты населения.

Первоначально провозглашенная цель состояла в том, чтобы каждому гражданину страны передать право на управление частью народнохозяйственного комплекса. Была произведена оценка всех фондов страны, и эта сумма разделена на число всех жителей. Каждый гражданин России формально мог получить свою долю, закрепленную в специальном чеке - ваучере, номинальная цена которого была приравнена к 10 тыс. руб. Гражданин мог приобрести на ваучер часть акций своего промышленного предприятия или вложить ваучер в специально созданные чековые инвестиционные фонды, или продать по той цене, которая складывалась на рынке этих ценных бумаг. Реально же чеки стали инструментом концентрации капиталов, приватизации крупных промышленных предприятий, объектом скупки и спекулятивных операций. Создатели многочисленных фондов, обещавшие дивиденды, обманули вкладчиков. Даже при акционировании предприятий большинство акционеров не стали и не могли стать эффективными собственниками.

Истоки и начало конституционного кризиса. Сохранялось противоречие между принципом всевластия Советов, закрепленном в Конституции, правом Съезда и Верховного Совета решать все вопросы, относившиеся к компетенции России, с одной стороны, и провозглашавшимся, но не закрепленном конституционно, принципом разделения властей — с другой. Характерной особенностью политического процесса начала 90-х гг. стала «путаница компетенции», стремление и исполнительной, и представительной властей «играть на чужом поле».

В октябре 1991 г. на V Съезде народных депутатов России Президент получил от Съезда право издавать указы по экономическому реформированию страны. Съезд предоставил эти полномочия Президенту на год - до декабря 1992 г. На год исполнительная власть вторгалась в компетенцию власти законодательной. Через год, на VII Съезде народных депутатов в декабре 1992 г. Хасбулатов предложил принять новые поправки к Конституции. Согласно им, Правительство должно было быть подчинено Съезду, затем — Верховному Совету и лишь потом — Президенту. Съезд должен был получить право утверждать не только Председателя Правительства, но и всех его заместителей, силовых и ключевых министров. Таким образом исполнительная власть могла оказаться под полным контролем Советов.

Затихла активность Съезда и Верховного Совета по принятию новой Конституции. Съезд провел огромное количество изменений текста старой советской Конституции РСФСР 1978 г. За 1990 — 1992 гг. в текст Конституции было внесено около 300 изменений. Старая Конституция была тем и хороша, что она предполагала наделение Советов всех уровней рядом функций исполнительной власти и, главное, декларировала тезис «Вся власть Советам!»

В ответ на попытку подчинить исполнительную власть Съезду и Верховному Совету Б.Н.Ельцин выступил 10 декабря на Съезде с резким заявлением, предлагая провести всенародный референдум. Он призвал своих сторонников покинуть заседание Съезда. Нажим Б.Н.Ельцина на депутатов Съезда привел к обратному результату. За Президентом ушло всего около 150 человек. Это стало несомненным поражением Президента и тех его сторонников, которые продумывали план его действий на Съезде[18].

В политической атмосфере явно нависла угроза обвинения Президента в том, что он, намереваясь распустить Съезд, нарушал ряд статей Конституции. В работу Съезда вмешался Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин. В обстановке стремительно нараставшего конфликта он взял на себя роль посредника между Р.И.Хасбулатовым и Б.Н.Ельциным. 11-12 декабря при участии В.Д.Зорькина состоялись переговоры между Б.Н.Ельциным и Р.И.Хасбулатовым. Итогом этих переговоров стал согласительный документ «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Там содержался компромисс: Президент отправлял в отставку первого вице-премьера Е.Т.Гайдара; главой Правительства был назначен и утвержден Съездом В.С.Черномырдин, объявивший о необходимости пересмотра экономической политики. В свою очередь. Съезд и Верховный Совет обязывались приостановить решение о подчинении Правительства Съезду и Верховному Совету. На Съезд - не позднее 11 апреля 1993 г. — должен был быть вынесен проект новой Конституции.

Несостоявшийся импичмент. Компромисс просуществовал недолго. Гайдар был отправлен в отставку. Свою часть договоренностей Верховный Совет выполнять не спешил. Р.И.Хасбулатов вскоре после Съезда к удовольствию значительной части депутатов Верховного Совета отмежевался от недавних договоренностей с Президентом.

Президент продолжал настаивать на проведении референдума. На VIII Съезде, начавшем свою работу 10 марта 1993 г., по существу произошел конституционный переворот: в Конституцию были включены поправки, согласно которым Правительство должно было быть подчинено Съезду и Верховному Совету. В ответ на это 20 марта Б.Н.Ельцин обратился к гражданам России, обвинив руководство Верховного Совета в попытке антиконституционного переворота. Против Обращения Президента выступили Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин, Генеральный прокурор В.Г.Степанков, вице-президент А.В.Руцкой и руководство Верховного Совета. Уже на следующий день, 21 марта 1993 г. Президиум Верховного Совета постановил созвать заседание Верховного Совета и оценил Обращение Президента к гражданам России как покушение на конституционные основы российской государственности. Возникла реальная угроза вынужденной отставки - импичмента Президента. Было принято решение о срочном созыве внеочередного — IX Съезда народных депутатов. Он начал свою работу 26 марта 1993 г. Его главной целью стала отставка, импичмент Президента на основании обвинения в совершении государственного переворота. Главным действующим лицом для предъявления обвинений и запуска процедуры импичмента стал Председатель Конституционного суда В.Д.Зорькин.

Когда были подведены итоги голосования, то выяснилось, что против Б.Н.Ельцина, за его отрешение от власти проголосовали 617 депутатов. Противники Б.Н.Ельцина недобрали 30 голосов. Он остался Президентом.

Работа IX Съезда продолжилась. Съезд объявил о проведении 25 апреля на всей территории России всенародного референдума по четырем вопросам:

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?

2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.?

3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

25 апреля состоялся референдум. По его итогам, доверяли Президенту 58,7% опрошенных, не доверяли - 39,2%; одобряли социально-экономическую политику Президента и Правительства 53%, не одобряли — 44,6%; считали необходимым досрочные выборы Президента 31,7%; досрочные выборы народных депутатов считали необходимыми 43,1% принявших участие в референдуме. Президент одержал победу, так как согласно принятому решению он получил поддержку больше половины участвовавших в опросе.

Не успели опубликовать данные референдума, как начались споры об интерпретации его результатов. Президент и его сторонники оценивали его итоги как безусловную свою победу и свидетельство поддержки курса Президента гражданами страны. Верховный Совет доказывал, что Президента и его политику поддержали проголосовавшие, а не все избиратели, имевшие право участвовать в выборах.

Политическая оппозиция решила использовать внепарламентские формы борьбы. 1 мая 1993 г. состоялась многочисленная демонстрация под антипрезидентскими лозунгами. Ее участники под красными знаменами начали жестокую драку с милицией. Было много раненых, горели милицейские машины. События 1 мая 1993 г. объективно стали репетицией применения силовых действий. Они также свидетельствовали о продолжении политического кризиса. Формальным выражением последнего стал кризис конституционный.

Разгон Советов. 20 мая 1993 г. Президент издал Указ о созыве Конституционного совещания для выработки окончательного варианта Конституции. Участники Конституционного совещания -это члены Конституционной комиссии Верховного Совета, представители от каждой депутатской фракции, представители, назначенные Президентом и Правительством, представители органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, религиозных конфессий, профсоюзов и т.д.

12 июля 1993 г. работа Конституционного совещания была завершена. Президентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Верховному Совету и Съезду Парламентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Президенту. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение.

Вечером 21 сентября 1993 г. Президент издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации. Президентский Указ предписывал:

—Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии;

— ввести в действие Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», разработанное народными депутатами Российской Федерации и Конституционным совещанием;

— провести в соответствии с указанным Положением выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

— назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на i 1-12 декабря 1993 г.

В ответ Верховный Совет и срочно созванный Съезд народных депутатов обвинили Президента в совершении государственного переворота и нарушении Конституции. Позицию Верховного Совета поддержал Конституционный Суд. Съезд народных депутатов объявил об отрешении от должности Президента Б.Н.Ельцина и принял постановление: «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В». На следующий день Верховный Совет сделал ряд важных шагов по пути создания собственной структуры исполнительной власти в государстве: назначил новых «силовых» министров.

При очевидном расколе федеральной власти в стране складывалось опасное двоевластие. Президент полностью контролировал Правительство, его поддерживали главы ряда органов местной исполнительной власти, в том числе мэры Москвы и Санкт-Петербурга. Верховный Совет имел сторонников среди руководства Советов в регионах страны.

По мере ослабления позиций Президента, вызванного нараставшим противодействием региональных лидеров, усиливались меры по блокаде Белого дома. Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. 3—4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонники Съезда захватили здание московской Мэрии, пытались взять штурмом телецентр в Останкино. В результате беспорядков были многочисленные жертвы.

Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска. Здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В Москве было введено военное положение. Гражданская война, начинавшаяся вокруг Белого дома, была пресечена и не расползлась по стране.

«Реформы сверху». События сентября — начала октября 1993 г., мятеж в Москве и расстрел Верховного Совета создали качественно иную и противоречивую политическую ситуацию в стране. Жестокие меры, принятые для подавления мятежа, доказали, что Президент контролировал положение в стране, что у него имелся кредит доверия большинства населения страны, что ему подчинялись армия, Министерство безопасности, другие силовые структуры. Это свидетельствовало о сохранении в России центральной власти.

Двоевластие, свойственное федеральной власти в течение значительной части 1993 г., объективно стимулировало сепаратистские тенденции. В Свердловской области в июле 1993 г. была провозглашена Уральская республика. Сибирское соглашение - объединение областей — демонстрировало политические претензии. На Дону, в Ростовской области звучало требование о восстановлении на Дону казачьей национально-государственной автономии. В национальных республиках полным ходом принимались законы, отличавшиеся от федеральных.

Важным следствием подавления мятежа стало усиление исполнительной вертикали власти. 9 октября был издан Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», которым упразднялась система местных Советов. 9 ноября Президент упразднил Уральскую республику и распустил Свердловский областной Совет, незадолго до этого принявший конституцию Уральской республики.

Первостепенное значение для страны имело принятие новой Конституции. 15 октября был опубликован Указ Президента о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции. 11 октября 1993 г. был принят Указ о проведении выборов в обе палаты Федерального Собрания - в Государственную Думу и в Федеральное Собрание. Выборы намечались на 12 декабря 1993 г. На референдуме проект Конституции получил одобрение большинства граждан. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России.

Новая Конституция России. Принятие новой Конституции стало важнейшим фактором стабилизации политической обстановки в стране и средством предотвращения возможности повторения трагических событий осени 1993 г. Все участвовавшие в выборах по новой Конституции политические силы — от возрожденной Коммунистической партии Российской Федерации до «Выбора России» и ЛДПР принимали на себя обязательство действовать в конституционных рамках.

В Конституции провозглашено, что Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Человек (а не коллектив, класс, партия, как это было в старой Конституции) признается высшей ценностью. В Конституции провозглашается признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, признание частной собственности равноправной с государственной; признается частная собственность на землю.

Конституция максимально деполитизирована. В ней не определяется политическая природа общественного строя в России. Государственный строй в Российской Федерации определен как конституционный, а не общественный.

Вместе с тем, в Конституции очевиден дисбаланс сил между Президентом и парламентом. Права Президента значительно превосходят права парламента. Президент в качестве главы государства определяет политику, назначает главу Правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный суд. Российский Президент имеет право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной Президентом кандидатуры премьер-министра.

Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации. Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениям. Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф.Шумейко.

Нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина мест разыгрывалась по мажоритарной системе (от каждого избирательного округа в парламент попадал 1 кандидат-победитель) и половина — по пропорциональной системе, означавшей распределение депутатских мандатов между партиями в зависимости от количества поданных за них голосов. Первым Председателем Государственной Думы был И.Рыбкин.

Выборы в новый парламент дали неожиданный результат. Считавшаяся проправительственной, пропрезидентской партия «Выбор России», которую возглавлял Е.Т. Гайдар, получила 15,5% голосов избирателей, Компартия России — 12,4%. Неожиданным фаворитом выборов стала ЛДПР во главе с В.В.Жириновским, получившая около 23% голосов. В итогах выборов проявилась нараставшая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с Правительством Е.Т.Гайдара.

Выборы. Новые люди власти. 17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Для того чтобы войти в состав Государственной Думы, избирательным объединениям и блокам необходимо было набрать не менее 5% голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Эта мера должна была способствовать ускорению формирования партийных структур в парламенте. Пересечь пятипроцентный барьер смогли проправительственное Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом - Россия» (лидер - B.C. Черномырдин), получившее 10,18% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, Общественное объединение «Яблоко» (лидер — Г.А.Явлинский) — 6,89%, Коммунистическая партия Российской Федерации (лидер - Г.А.Зюганов) - 22,30%, и Либерально-демократическая партия России (лидер - В.В.Жириновский) - 11,18%. Председателем Государственной Думы стал представитель фракции коммунистов Г.Селезнев.

Расстановка политических сил вновь складывалась не в пользу Президента и Правительства. Дума оказалась еще более «левой», чем ее предшественница. Правительственная партия «Наш дом - Россия» потерпела еще более сокрушительное поражение, чем пропрезидентский блок «Выбор России» Е.Гайдара в декабре 1993 г. Вместе с тем «левая» Дума была несравненно более ответственной, чем ее предшественник - Верховный Совет. В депутатском корпусе отражались интересы доминирующих отраслей производства каждого региона, многие депутаты поддерживали тесные внутренние связи с бизнесом и органами исполнительной власти. Поэтому оппозиционная Дума и ее депутаты искали и находили связи с Администрацией Президента и Правительством. Складывался сложный механизм сотрудничества между исполнительной и законодательной властями. Важную роль на этом пути сыграл Совет Федерации во главе с его Председателем Е.С.Строевым.

Выборы Президента, состоявшиеся летом 1996 г., стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Сильно сдавший, постаревший, утративший значительную часть общественной поддержки Б.Н.Ельцин оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. На выборах 1996г. на политическую сцену едва ли не впервые вышел крупный российский бизнес. Избирательная кампания, перенасыщенная интригами, скандалами, неожиданными отставками и не менее неожиданными политическими союзами, обеспечила победу Б.Н.Ельцина. Первый тур, прошедший 16 июня 1996 г., дал Б.Н.Ельцину - 35,28% голосов, Г.А. Зюганову - 32,03; А.И. Лебедю - 14,52, Г.А. Явлинскому - 7,34; В.В. Жириновскому — 5,70%. Аутсайдерами выборов стали С. Федоров, М.С.Горбачев, М.Шаккум, Ю.Власов, В.Брынцалов, получившие менее 1% голосов. Во втором туре голосования Б.Н.Ельцин получил - 53,83% голосов, Г.А. Зюганов - 40,30%.

В 90-е гг. произошли важные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип, 70 лет связывавший людей во власти, был разрушен. На смену ему пришли совершенно иные принципы комплектования. Процесс формирования властной элиты еще далек от завершения. Даже этот слой оказался подвержен столь глубоким изменениям, а состав так переменчив, что его впору называть маргинальным. Однако за это десятилетие наметились некоторые тенденции, которые, без сомнения, сохранятся и в будущем.

Прежде всего, расширились границы этого слоя. В нем можно выделить несколько уровней. Первый уровень — федеральное чиновничество. Высшее руководство примерно на 70% представлено выходцами из советско-партийной номенклатуры. Однако оно отличается от старой - брежневской и горбачевской элиты. Новая элита моложе (средний возраст высшего руководства при Брежневе — 61,8 года, при М.С.Горбачеве — 54 года, при Б.Н.Ельцине — 53,1 года). Она более образована. Президентская команда Б.Н.Ельцина на 2/3 состояла из докторов наук. Сократилось число «технарей» в руководстве. При Л.И.Брежневе их было 88,5%, при М.С.Горбачеве - 68,6%, при Б.Н.Ельцине - 36,4%. Изменилось и происхождение высшего чиновничества. При Л.И.Брежневе преобладали выходцы из деревни - 57,5%, у М.С.Горбачева они составляли почти половину - 48,6%. В высшем руководстве Б.Н.Ельцина их было всего 12%.

Новым явлением власти стало несравненно более важное значение региональных элит. В 1995-1996 гг. были избраны губернаторы и главы администраций субъектов Федерации. Среди глав исполнительной власти регионов до 50% входили прежде в руководящие структуры советских и партийных органов. Однако они в несравненно меньшей степени зависят от федеральной власти. Прежняя номенклатурная ответственность перед «вышестоящими» и «демократический централизм» остались в прошлом. Резко сузился состав представительных органов на региональном уровне. Но выросла зависимость местных элит от местных промышленников, финансовых центров, активизировались лоббистские устремления значительной части депутатского корпуса.

Все более важную роль во власти играет бизнес. Влияние его на власть носит многосторонний характер:

— непосредственное участие в политической борьбе, в ходе президентских выборов;

— рекрутирование представителей бизнес-элиты во власть;

— создание лоббистов в депутатском корпусе, финансирование избирательных кампаний;

— финансирование средств массовой информации и формирование таким образом необходимых политических установок в общественном сознании;

— переход представителей органов исполнительной власти в частный крупный бизнес (Е.Гайдар, П.Авен, А. Вавилов, А. Лифшиц и др.).

Попытки экономической стабилизации. Экономические проблемы оставались чрезвычайно сложными. 1993 г. страна прожила с высоким уровнем инфляции. С начала 1994 г. Правительство стало проводить умеренно-жесткий антиинфляционный курс в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора. Ко времени завершения чекового этапа приватизации, к июлю 1994 г. было приватизировано 75,4% предприятии торговли, 66,3% — предприятий общественного питания, 76,4% предприятий обслуживания населения.

С июля 1994 г. начался второй — денежный этап приватизации. Суть его состояла в стремлении привлечь средства для финансирования промышленности. На новом этапе приватизации деньги, уплаченные за приобретение предприятий, должны были инвестироваться в реальный сектор экономики. Однако эта задача осталась невыполненной. Из-за хронического отсутствия средств в бюджете государство стало использовать денежную приватизацию для того, чтобы привлечь деньги для нужд бюджета. Продажа крупнейших промышленных или добывающих предприятий зачастую шла «к случаю», для того, чтобы срочно найти для бюджета деньги для выплаты пенсий, решения каких-то проблем казны.

Они направлялись по преимуществу в добывающие отрасли, главным образом, в топливно-энергетический комплекс. Государство фактически потеряло контроль над предприятиями цветной металлургии, где более 90% акций перешли в руки западных компаний. Отмечена скупка западными фирмами предприятий оборонного комплекса и предприятий-конкурентов. Крупнейшие промышленные предприятия продавались по минимальной стоимости: 500 крупнейших приватизированных предприятий России стоимостью не менее 200 млрд долл. были фактически проданы за 7,2 млрд долл. Нельзя положительно оценить факты приватизации иностранными собственниками стратегически важных предприятий в таких отраслях, как электроника, авиация, ракетостроение, атомная энергетика.

Вместе с тем, важнейшим результатом приватизации стало радикальное изменение форм собственности в стране. Именно приватизация привела к появлению класса собственников в России.

Важной, постоянно декларируемой целью Правительства в 1994-1998 гг. была финансовая стабилизация, стремление подавить инфляцию. В 1994—1995 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции (см. табл. 2).

Таблица 2

Динамика официального курса доллара США по отношению к российскому рублю (на конец месяца)

1992,декабрь
1993,декабрь
1994,декабрь
1995,декабрь
1996,декабрь
1997,декабрь
1998, 10 августа
1998,декабрь	20 900

 

Парадоксом российской экономики на этапе реформ стало то, что при некотором увеличении заработной платы в ее долларовом исчислении реальная покупательная способность населения снизилась. Покупательная способность доллара сократилась в 1992-1993 гг. соответственно в 5,1 и 3,2 раза. В 1994 г. покупательная способность доллара сократилась только на 8,8% в год, однако в 1995 г. произошло новое резкое падение покупательной способности доллара. Поэтому кажущийся существенным рост заработной платы в ее долларовом эквиваленте не приводил к повышению уровня жизни (см. табл. 3).

Таблица 3

Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.

Сложнейшие процессы происходили в сельскохозяйственном секторе экономики. Эта отрасль была по существу дотационной, зависимой от государства с 60-х… В процессе реформ в сельском хозяйстве появилась надежда на то, что… Высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, устоявшихся…

Контрольные вопросы и задания

 

1. Сформулируйте основные направления радикальных экономических реформ в стране.

2. Объясните причины конституционного кризиса в России в 1992—1993 гг.

3. Какие последствия для России имело принятие Конституции

Рекомендуемая литература

 

Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М., 2001.

Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. М., 2003.

© Пихоя Р. Г., 2003

Вместо заключения

«Мы доказали, что Россия становится современным демократическим государством. Мирная преемственность власти — это важнейший элемент политической… В деятельности нового политического руководства страны определились… — в области государственного управления - укрепление вертикали власти;

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение............................................................................................................... 4

Глава 1ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА.................................................................................................. 10

Глава 2 СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XIV-XVI вв. ГОСУДАРСТВЕННЫЙАППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ........................................................................................................ 23

глава 3 РОССИЯ В XVII в. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ................................... 46

глава 4 РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в.......................................................................................... 68

Глава 5 «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ................................................................................ 88

Глава 6 СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.......................................................................... 111

Глава 7 «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ............................................................. 133

Глава 8 «КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-е гг............................................................................................................................... 149

Глава 9 РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ 172

Глава 10 КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА.......... 192

Глава 11СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В............................................................................ 1917-1936 гг.. 218

Глава 12 СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 гг......................................................................................................................... 246

Глава 13.............. СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.).......................... 265

Глава 14 ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-х гг.)..................................................................... 280

Глава 15 КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-х-80-Е гг.)....................................................................................................................... 299

Глава 16 ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ 1989-1991 гг........................... 314

Глава 17 ВОССОЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (1992-1999 гг.)....................................................................................................................... 324

Вместо заключения........................................................................................ 344

 

[1] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 75.

 

[2] См.: Понеделков А.В. Элита. Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры. М., 1995.

 

[3] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1904. С. 400-401.

 

[4] См.: Понеделков А.В. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. Ростов н/Д., 1994.

 

[5] К этим категориям населения относились лично свободные государственные («черные») крестьяне и жители городов («посадские»).

 

[6] Прежняя династия Рюриковичей, управлявшая страной с начала Х века, пресеклась после убийства Иваном IV своего сына Ивана в 1581 году и трагической гибели в Угличе в 1591 году малолетнего царевича Дмитрия, последнего сына Ивана IV.

 

[7] Так называли руководителей приказов (в широком смысле этого слова те, кто имел право принимать решения).

 

[8] Регламент Главного магистрата. 1724 г,

 

[9] Учебная программа была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам: государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.

 

[10] Собственная его императорского величества канцелярия в Российской империи действовала с конца XVIII в. и при Александре I. Но до середины 20-х г. XIX в. ее роль в управлении государством была невелика. Именно при Николае I ее первоначально созданные 6 отделений и канцелярия в целом приобрели функции высшего и центрального органа управления. Функционально отделения занимались: — I Отделение — подготовкой проектов указов, контролем за исполнением «высочайших повелений» министрами, губернаторами и местной администрацией в целом; кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, карьерного роста и т.д.

— II Отделение — анализом и обобщением юридической практики и кодификацией законов Российской империи.

— III Отделение — вопросами государственной и политической безопасности. Создано на базе особой канцелярии МВД. Возглавляли его известные фигуры Дубельт Л.В., Бенкендорф А.Х. При III отделении был создан корпус жандармов, сеть жандармских округов, имелась разветвленная агентурная сеть.

— IV Отделение — вопросами контроля и руководства благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

— V Отделение — создано в 1836 г. специально для выработки проекта реформ по управлению государственными крестьянами.

— VI Отделение — организовано в 1842 г. специально для подготовки материалов по управлению территориями Кавказа.

 

 

[11] Военизированы были и ведомства путей сообщения, особенно строительство железных дорог, развитие сети которых шло очень медленно. При Николае I из 52 губерний в 41 губернаторами были генералы и даже Святейший синод возглавлял гусарский генерал Н.Протасов.

 

[12] На I Отделение были возложены функции обнародования законов и решений, контроля за движением дел, подбора кадров. На II — контроль за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов». На III — ведение наблюдения за поднадзорными, состоянием медицинских учреждений и общественных объектов (мостов, дорог, почты и т.д.). Вопросы развития экономики, торговли, финансов, строительство казенных заданий курировало IV Отделение.

 

[13] Многие министерства на местах имели соответственно органы управления (местные учреждения), которые выполняли конкретные функции. Например, местными учреждениями Минфина в губерниях были казенные палаты, в уездах — казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков, контролировали исполнение доходов и расходов в губерниях и уездах, наблюдали за сбором прямых и косвенных налогов и т.д. С 1817г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, выдачи жалования чиновникам.

С 1837 г. были учреждены местные органы Министерства государственных имуществ, отвечавшие за управление государственными крестьянами (9 млн мужского пола) и землями. В губерниях это были палаты государственных имуществ, советники, асессоры, губернский землемер и местничий и т.д. Основными их обязанностями были хозяйственные заботы: продажа незаселенных государственных земель, организация обмена, аренды земель.

 

[14] Согласно Манифесту 1831 г., на дворянские общественные должности имели право выбираться те дворяне, которые имели не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин незаселенной земли.

 

[15] Состав степной думы (главный родоначальник и заседатели) утверждался восточносибирским генерал-губернатором. Ее деятельность затрагивала бурят, хакасов и с 1827 г. южных якутов. На несколько стойбищ или улусов создавалась инородная управа, представлявшая собой хозяйственно-финансовое, полицейское и судебное учреждение. Низовым звеном системы управления было родовое управление на каждое стойбище, улус или род, имевших не менее 15 семей. Состояло из старосты и помощников, избранных из «почетных родовичей».

 

[16] Учебный округ возглавлял его попечитель, которому были подчинены учебные заведения и который отвечал за всю их деятельность, включая подбор кадров: директоров гимназий, профессоров университета, представляемых на утверждение министру народного образования. Только университеты в начале века имели определенную автономию. Совет университета, «университетский суд», право выбора ректора, деканов, инспектора и др.

 

[17] В университетах и лицеях в 1838 г. обучалось 2843, в гимназиях — 17 403, в уездных, приходских и частных училищах 74 823 человека. В 1856 г. соответственно 4482, 19 098, 95 135 человек.

 

[18] Накануне этого голосования прошло еще одно - и поддержку Гайдара проголосовали свыше 460 депутатов. Расчет сторонников Президента и, прежде всего — С.А.Филатова, предлагавшего и планировавшего срыв Съезда путем ликвидации необходимого кворума для его работы, строился на том, что с Президентом уйдут из зала 400 депутатов. Этот расчет провалился.