В царской России не было специального дисциплинарного устава гражданской службы. Его отсутствие в известной мере была призвана восполнить гл. IX раздела V Уложения.
Вопрос, о разграничении должностных преступлений и дисциплинарных проступков серьезно встал лишь в период подготовки проекта Уголовного уложения, поскольку Редакционная комиссия предполагала ограничить его содержание преступными деяниями, влекущими уголовную ответственность. В связи с этим был подготовлен и проект Устава о служебных провинностях, которому так и не суждено было стать законо'. Уложение же о наказаниях никакого различия между преступлениями и проступками не проводило.
В Уставе о службе в числе прочих обязанностей должностных лиц отмечалось уважительное отношение и точное исполнение всех распоряжений начальства, «Всякое неуважение к начальству, изъявленное в делах службы письменно или словесно, высказывается строго по законам». В соответствии с этими положениями Устава о службе в гл, IX и устанавливались изыскания за дисциплинарные провинности.
По мнению Сената, взыскания, указанные в первом отделении главы IX, должны назначаться только за нарушения порядка подчиненности, совершенные одним должностным лицом
в отношении другого, если они находятся в иерархическом подчинении. Следовательно, эти постановления не распространялись на отношения между бывшими начальниками и подчиненными. Но действие ст. ст. 425-427 не ограничивалось отношениями между служащими при исполнении ими должностных обязанностей, а охватывало все возможные оскорбления подчиненным начальника независимо от их причин и мотивов. Начальниками, на основании Устава о службе и по толкованию Сената, признавались «те, поставленные над служащими старшие лица, которым первые обязаны оказывать уважение и от которых обязаны принимать приказания по службе и исполнять их в точности». Подчиненные несли ответственность по статьям главы IX за неповиновение и оскорбление как непосредственного начальника, так и вышестоящих начальников того же учреждения и ведомства.
В соответствии с толкованием Сената, подчиненными начальника учебного заведения являлись не только служащие, но и учащиеся. Например, нанесение оскорбления студентом ректору университета составляло преступление, предусмотренное ст. 425 или ст. 426. Но под действие этих статей не подводилось оскорбление арестантом начальника тюрьмы.
Для законодательства царской России характерно примечание к ст. 425, появившееся в тексте Уложения о наказаниях в связи со ст. ст. 15 и 154 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, от 19 февраля 1861 г.:
«Примечание. Определенным в сей и следующих статьях взысканиям и наказаниям подвергаются и временно обязанные крестьяне, виновные в оскорблении помещика, на земле которого водворены, или члена его семейства».
Эта норма, противоречащая здравому смыслу и даже содержанию раздела V Уложения, была тем не менее отменена только в 1912 году. Более того, Сенат неоднократно уточнял ее содержание, подчеркивая, что она распространяется на все виды оскорблений, в том числе на грубое и неприличное обхождение, о котором говорилось в ст. 425.
Статьи 429—434
Обилие статей об ответственности начальников за нарушение прав подчиненных не должно создать иллюзию, что они имели сколько-нибудь широкое применение. В кассационной практике Сената за пятьдесят лет не было ни одного дела по статьям второго отделения главы IX раздела V Уложения о наказаниях. Не вызывали они интереса и в уголовно-правовой
науке, так как оставались мертвой буквой закона. Причиной этого была полная беззащитность подчиненного перед начальством, которое могло его уволить даже без указания какого-либо основания. Причем Устав о службе запрещал даже обжалование куда бы то ни было такого увольнения. На фактическое бесправие подчиненных перед начальниками неоднократно обращали внимание русские ученые. Так. В. Гессен писал: «Всякое, хотя бы и незаконное, распоряжение начальства будет пассивно исполнено чиновником, участь которого находится е его руках». В.Н.Ширяев следующим образом характеризовал положение должностного лица в России в плане ответственности за свою деятельность: «Полная беззащитность от начальственного усмотрения и полная же уверенность в недосягаемости со всякой другой стороны. Какие отсюда вытекают последствия для выработки служилой этики, служилой чести — понятно всякому» .
Статьи 435—440
Большая часть этих статей заимствована из Свода законов. Две статьи (436 и 437) — новые, но ни те ни другие, за исключением ст. 438, практического значений не имели. По толкованию Сената, субъектами преступления, предусмотренного ст. 438, являлись не только лица, систематически проводившие ревизии в установленные сроки, но и те служащие, которым проведение ревизии было поручено в качестве разового поручения, если они не приняли мер для устранения обнаруженных во время ревизии нарушений.
Глава десятая
Статьи 441—442
В статьях установлена ответственность за халатность. Но следует иметь в виду, что наказания за эти правонарушения были определены также применительно к отдельным отраслям управления или отдельным категориям должностных лиц и в других статьях Уложения - 438, 439, 456, 472, 494, 493, 1025. Список можно продолжить.
Под нерадением здесь следует понимать упущения или ошибки, происходящие от недостатка внимания должностного лица при исполнении обязанностей службы или от небрежности. Причем нерадение не предполагало какого-то ряда упущений и постоянного невнимания к своим обязанностям, достаточно было однократного нарушения служебной дисциплины. Вместе с тем излишние и неуместные действия, не нарушавшие служебных обязанностей должностного лица, не считались нерадением я не могли влечь взыскания по ст.441.
С субъективной стороны данное преступление характеризовалось небрежностью или самонадеянностью, но если какая-либо ошибка в делах или иного рода ущерб произошли в результате несчастного случая либо были вызваны переутомлением виновного, то они не влекли ответственности по этим статьям.
С точки зрения Сената, «важность служебного нерадения обусловливается главным образом свойством тех служебных действий, в которых выразилось нерадение, а не зависит исключительно от его последствий». Поэтому в его разъяснениях не было даже примерного перечня тех важных со стороны чиновника упущений, когда ответственность наступала не по ст. 441, а по ст. 442. Не менее трудно провести разграничение между нерадением и бездействием власти. Но на основании сенатских решений по отдельным делам можно прийти к выводу, что ст. 442 должна была применяться в тех случаях, когда халатность должностного лица приводила к человеческим жертвам, незаконному аресту и другим тяжким последствиям.
Статьи 443—446
Положения данных статей устанавливают ответственность только за прогул без уважительных причин для всех должностных лиц независимо от их служебного положения. Согласно Уставу о службе и толкованию Сената, причинами, которые могли быть приняты в оправдание прогула, являлись: болезнь, арест, препятствия неприятеля, лишение ума, пожар или наводнение, смерть родителей или управляющего имением, другие причины, если их сочтет таковыми начальство. Причем Сенат в 1878 году указал, что если опоздание из отпуска по болезни и не подтверждалось справками, но сомнений не вызывало, то оно не должно было влечь ответственность по ст. 446.
Ответственность по данным статьям наступала в тех случаях, когда прогул виновного не мог вредно отозваться на общем ходе дел ведомства, к коему неявившийся принадлежит. Если же неявка на службу вела к серьезным упущениям в делах или видимым беспорядкам, она квалифицировалась по ст. 442. Поэтому меры взыскания, установленные в статьях 443—445. зависели прежде всего от продолжительности прогула (статьи подразумевают неявку в течение всего рабочего дня, так как взыскания за опоздание или самовольный уход со службы определялись в ст. 447).
В 1887 году Уложение о наказаниях было дополнено ст. 414 (в редакции Уложения 1845 года это была бы ст. 445):
Присяжный заседатель, не явившийся в суд по вызову в третий раз а не представивший законных причин неявки, подвергается за сие: денежному взысканию or 10 до 200 рублей и, сверх того, лишению права участвовать в выборах и быть избираемым на должности, требующие общественного доверия.
Этому наказанию присяжный заседатель подвергался только после того, как за неявку в первый и во второй раз на него
были наложены взыскания в соответствии со ст. Устава уголовного судопроизводства. Время объявления взысканий значения не имело: они могли быть объявлены в течение одной сессии или трех разных.
Статья 447
Пожалуй, данную статью можно назвать апогеем казуистичности в Уложении о наказаниях. Она содержит перечень нарушений служебной дисциплины из десяти пунктов. Но почему не 20, не 100? Объяснить трудно. Отчасти это результат того, что составители Уложения о наказаниях в своей работе заботились не только о кодификации, но и об инкорпорации законодательства.
Статья 448
Статья предусматривает только случаи сообщения недостоверной информации в рапортах и донесениях и не подлежит расширительному толкованию. В частности, она не распространяется на судебные ошибки и сообщение непроверенных сведений в отчетах или справках. Сенат отмечал, что участие частных лиц в этом служебном правонарушении «немыслимо».
Статьи 449—452
Эта группа статей устанавливает ответственность за разглашение служебной тайны. Статья 450 предусматривает наказание не за клевету с использованием своего служебного положи ния, а проступок, состоящий в нарушении служебной тайны, последствием чего стала компрометация потерпевшего. Деяние, предусмотренное ст. 451. применительно к гражданским делам после введения судебных уставов 1864 года потеряло всякий преступный характер, так как уставы предусматривали гласность гражданского судопроизводства, и в частности обязанность сообщать противной стороне о всех документах, представленных другой стороной.
Статья 452 установила ответственность за злонамеренное разглашение материалов суда и следствия обвиненному в преступлении, т. е., по толкованию Сената, обвиняемому. Наказание по данной статье не зависело от того, сумел воспользоваться полученными сведениями обвиняемый или нет.
Статьи 453—455
Секретность той или иной бумаги по Своду законов и Уложению о наказаниях определялась только надписью «секретно», которую следовало учинить на самой бумаге и на конверте. Таким образом, секретность устанавливалась целиком по усмотрению должностных лиц, готовивших и подписывавших документы. Лишь в XX веке, и то только в военном ведомстве, этот порядок был изменен. Положением о письмоводстве и делопроизводстве 1911 года устанавливался особый порядок