Существовавшая в России с 1785 года система местного самоуправления охватывала лишь дворянство и состоятельные слои городского общества. Ограниченные в правах и находившиеся под жесткой административной опекой, общественные учреждения превратились в заурядные бюрократические инстанции, а формально выбранные лица ничем не отличались oт чиновников. Устаревшие органы самоуправления не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых социальных отношений. Поэтому одновременно с разработкой крестьянской peфopмы правительство готовило земскую и городскую реформы.
27 марта 1859 года из представителей министерств внутренних дел государственного имущества и юстиции была создана комиссия для выработки положений «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде» - под председательством товарища министра внутренних дел Н.Л. Милютина. В течение нескольких лет вокруг выбора преобразований шла напряженная борьба. Умеренно-консервативная партия И.Д. Валуева (министр внутренних дел) желала сделать земскую реформу противовесом крестьянской, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства. Либеральное крыло правительства (Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин, великий князь Константин Николаевич) рассчитывало, что в будущем земство послужит настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства - и со временем в России станет возможным создание бессословного «центрального представительства». Константин Николаевич считал, что «после освобождения крестьян эта реформа самая важная, потому что от удачного образования земства зависит вся будущность политического строя и сосуществования России»
1 января 1864 года Александр II утвердил «Положениео губернских и уездных земских учреждениях».
Компетенцияземств: вопросы управления общественным хозяйством на мecтax; заведование имуществом, капиталами, земскими сборами и благотворительностью; продовольственное обеспечение населения; поддержка торговли, промышленности и сельского хозяйства; забота о народном образовании, здравоохранении; раскладка частей налогов, контроль за исполнением некоторых повинностей.
Размер земских сборов - 2,2 млн. руб. (менее 2 % суммы всех местных сборов). Однопроцентнымземским сбором облагался доход с земледелия, с земли крестьянских промыслов, торгово-промышленных заведений и т.д Средства расходовались на содержание земских должностных лиц и на исполнение их предписаний.
Земские учреждения подчинялись вышестоящим властям. Должностные лица земств, превысившие свои полномочия, подлежали судебному преследованию. Губернатори министр внутренних дел могли приостановить любое решение земства, признанное противоречащим «законам или общим государственным пользам». Земствам было разрешено обжаловать действия властей в Сенате. Уездные и губернские земские учреждения состояли из распорядительных земских собраний и исполнительных земских управ. Гласные земских собраний, председатель и члены земских управ избирались на трехлетний срок. В уездных и губернскихсобраниях насчитывалось от 10 до 100 гласных. В состав управ входили от 3 до 7 человек. Представителями собраний становились соответствующие предводители дворянства. Председателиуправ избирались собраниями, но утверждались губернатором (уезд) или министром внутренних дел (губерния).
Земские собрания созывались один раз в год и продолжались в течение нескольких дней. Заседания были открытыми для публики. Земские управы функционировали постоянно и обладали реальными рычагами управления хозяйством.
Действие «Положения» распространилось на 34 великорусские губернии. Правовые и материальные возможности земских учреждений были ограничены. Решения собраний и управ зачастую нуждались в согласовании с вышестоящим начальством. Увеличение земских сборовбыло обременительно для населения, а правительственных субсидий на содержание аппарата почти не поступало. Большую роль стали играть частная инициатива и благотворительность. Земства сумели успешно решить многие стоящие перед ними сложнейшие социально-экономические и культурные задачи. Они обзавелисьзначительным штатом профессионально подготовленных специалистов:врачей, учителей, агрономов и т.д., - образовавших так называемый «третий элемент». Повышался уровень медицинского и ветеринарного обслуживания,улучшались санитарные условия. Земские школы стали лучшими в стране начальными учебными заведениями, в них получили образование 2 млн. детей. Повышалось плодородие почв, вводились различные технические новшества, формировалась система мелкого сельскохозяйственногокредита, развивалось страховое дело, ширилось строительство железных и шоссейных дорог;всемирное признание получила земская статистика. Во второй половине 1860-х годов началось наступление на права земств, однако, они продолжали успешно функционировать.В 1870-е годы на основе «третьего элемента» и при поддержке либерально-дворянской верхушки возникает оппозиционное земско-либеральное движение с требованием перехода к представительному управлению.
Вопрос о реформе системы городского самоуправления рассматривался правительством еще при Николае I. Разработчиком реформы,воплотившейся в городовом положении Петербурга 1846 года, был Н. А. Милютин.В 1862 году появилось городовое положение Москвы. Одновременно правительство начало выработку основ будущей городской реформы, общих для всей страны. Местные комиссии, созданные в 509 городах России, должны были предоставить правительству полезные сведения по хозяйственнымвопросам и свои предложения о преобразовании управления. На основании собранных материалов в 1864 году министерство внутренних дел составило проект «Городового положения», рассмотрение его растянулось на несколько лет, и лишь 16 июня 1870 года оно было утверждено императором.
Выборы были бессословными, тайными, неравными, избирательные права населения ограничивались имущественным цензом.
Компетенция: вопросы хозяйства и благоустройства т.е. забота о градостроительстве, содержание городских объектов,благосостояниенаселения, проблемы продовольствия, освещения, здравоохранения, защита от пожаров и других стихийных бедствий. компенсация причиненного ими ущерба, содействие развитию торговли, промышленности, банковскойсистемы, благотворительность.
Избиратели: городские жители мужского пола, Российские подданные, достигшие 25-летнего возраста, являющиеся собственниками или представителями коллективных владельцев городскойнедвижимости и торгово-промышленных заведений, исправные налогоплательщики. В зависимости от размера уплачиваемых городских сборов горожане делились на три курии, каждая из которых избирала одну треть гласных. Не имели избирательных прав рабочие, бедные ремесленники, служащие и лица свободных профессий,не владевшие собственностью и поэтому не являвшиеся налогоплательщиками. Ценз для избирателей и избираемых был одинаков, но последние не несли никакой ответственности перед первыми, которым было запрещено давать гласным какие-либо инструкции.
Городская дума - представительный орган самоуправления избиралась каждые 4 года и, в зависимости от размера населенного пункта, включала от 30 до 250 гласных. Компетенция: избрание городского главы, его заместителя и других членов городской управы, определения им содержания, решение вопросов общего управления..
Городская управа - исполнительный орган, имела право не подчиниться решению думы, разногласия разрешались губернскими инстанциями.
Городской голова - высшее должностное лицо городского самоуправления, утверждался министром внутренних дел или губернатором. Председательствовал и в думе и в управе.
Выборныедолжностные лица не числились на государственной службе. Высшей инстанцией для решения спорных вопросов являлся Сенат. Губернатор получал право надзирать за законностью постановлений выборных городских органов, их проекты должны были передаваться начальнику местного полицейского управления.
Проведение в России городской реформы заняло не один десяток лет, действие «Положения» постепенно распространилось на 707 городов, но так и не охватило всей территории страны. Опасаясь оппозиционныхвыступлений, правительство ограничивало свободу деятельности гласных. Закон регламентировал нормы представительства для лиц отдельных национальностей и вероисповеданий. Скудный городской бюджет составлял в основном сборы с недвижимости и торгово-промышленныхзаведений в размере 1 % их доходов, казенные субсидии были крайне недостаточными, более половины средств расходовалось на государственные нужды. Городское общественное управление, основанное на дифференцированномимущественном цензе. имело очень узкую социальную основу в лице наиболее богатой части собственников-домовладельцев и крупной буржуазии (доля избирателей составляла oт 3,4 % до 7% от общей численности населения города). Реальное функционирование новых учреждений было невозможно без финансовой и силовой поддержки со стороны местной администрации. Тем не менее деятельность выборных городских органов, подкрепляемая прямой заинтересованностью состоятельных слоев в совершенствовании городского хозяйства, имела в целом позитивное значение для социально-экономического и культурно-бытового развития российских городов.
При всех своих недостатках созданная система городского и земского самоуправления в большей мере соответствовала новой социальной структуре населения. Председатели земских управ и городской голова, грамотно распоряжавшиеся бюджетными средствами и установившие конструктивные взаимоотношения с администрацией,добивались немалых успехов в развитии местной хозяйственной инфраструктуры и повышении народного благосостояния.