Центральные органы всячески ограничивали инициативу на местах и пытались решать все вопросы через непосредственно подчиненные им учреждения или через своих комиссаров. Наблюдалась тенденция к единоначалию, закреплению ответственности за конкретным лицом. Каждый орган управления стремился иметь на местах свои отделы и подотделы. Формально они находились в двойном подчинении: центральных и местных органов, но за первыми был безусловный приоритет. Местным Советам и исполкомам запрещалось вмешиваться в их деятельность, ограничиваясь лишь общим надзором.
Как это происходило, отчетливо можно проследить в той же системе ВСНХ, где к 1921 г. скопилось более четверти миллиона служащих. Подчиненные центральным главкам ВСНХ местные "губтекстили", "губтопы", "губкожи" и т. п. были фактически не органами двойного подчинения, а исполнительными органами Центра. На этой основе образовались пресловутые "столбики ВСНХ", каждый со своим аппаратом, деятельность которого строго регламентировалась спускаемыми сверху положениями, инструкциями, в неимоверном числе расплодившимися в советских учреждениях. Нечто подобное происходило и в других ведомствах.
Такая система управления очень быстро стала обнаруживать свою неэффективность. Управлять и регулировать из центра всей жизнью страны — задача сама по себе непомерная. К тому же большевики не имели для этого ни сил, ни средств. Никакого учета и контроля, даже элементарной статистики, наладить не удалось в течение всей гражданской войны. Центральное руководство имело весьма смутное представление о реальном положении дел. Непрерывно растущее количество учреждений, их сложность и громоздкость вызывали обратный эффект тому, чему они были призваны служить, приводили к неуправляемости, волоките, беспрерывным согласованиям. Прежде чем, например, решение Президиума ВСНХ доходило до каждого предприятия, оно должно было пройти 6—7 звеньев и совершенно тонуло в море других бумаг, застревавших в условиях бездорожья и отсутствия связи. Происходила полная рассогласованность даже в области производства вооружений. Одни отрасли выполняли заказы, другие даже не приступали к ним. Бумажные планы снабжения и распределения постоянно натыкались на ограниченность ресурсов.