Закавказье представляло собой сложный комплекс национальных отношений и противоречий, сохранявшихся с давних времен. Этот регион требовал особенно тонких и взвешенных подходов. Период существования здесь в предшествующие годы местных национальных правительств, сметенных Красной Армией и местными большевиками, тоже оставил свой след в сознании местного населения. Грузия, например, в период своего независимого существования в 1918—1921 гг. наладила довольно широкие связи с внешним миром. Экономика Грузии имела довольно своеобразные черты. Здесь была слабой промышленность, но очень заметной роль мелкого производства и мелких торговцев, сильным было влияние местной интеллигенции. Поэтому некоторые большевистские лидеры, и прежде всего Ленин, считали, что в отношении Грузии нужна особая тактика, не исключающая, в частности, приемлемого компромисса с правительством Ноя Жордания или подобными ему грузинскими меньшевиками, которые не были абсолютно враждебны к мысли об установлении советского строя в Грузии.
Тем временем национально-государственное строительство в регионе пошло по пути создания Закавказской Федерации (ЗСФСР) с попранием интересов населения отдельных республик и национальных территорий. По договору 1922 г. республики передавали свои права союзной закавказской конференции и ее исполнительному органу Союзному Совету в области внешней политики, военных дел, финансов, транспорта, связи и РКИ. В остальном республиканские исполнительные органы сохраняли самостоятельность. Таким образом вырабатывалась модель объединения, которой вскоре предстояло пройти испытание на прочность в связи с решением вопроса об отношениях Закавказской Федерации и РСФСР.