Так Екатерина революционным захватом власти затянула сложный узел разнообразных интересов и ожиданий, указывавших ей направления деятельности. Чтобы сгладить впечатление захвата, Екатерине надобно было стать популярной в широких кругах народа, действуя наперекор предшественнику, поправляя, что было им испорчено. Предшественник ее оскорбил национальное чувство, презирая все русское, выдав Россию головой ее врагу; Екатерина обязана была действовать усиленно в национальном духе, восстановить попранную честь народа. Прежнее правительство вооружило против себя всех своим бесцельным произволом; новое разумно‑либеральными мерами должно было упрочить законность в управлении, что и было обещано в июльском манифесте. Но Екатерина была возведена на престол дворянской гвардией, а дворянство не довольствовалось законом о вольности дворянской, требовало расширения и укрепления своих прав как господствующего сословия. Гвардейско‑дворянский голос был, разумеется, самым внушительным для верховной власти, сделанной движением 28 июня. Так популярная деятельность нового правительства должна была одновременно следовать направлению национальному, либеральному и сословно‑дворянскому. Легко заметить, что эта тройственная задача страдала несогласимым внутренним противоречием. После закона 18 февраля дворянство стало поперек всех народных интересов и даже преобразовательных потребностей государства.
Деятельность правительства в духе этого сословия не могла быть ни либеральна, ни национальна, т.е. не могла быть популярна. Притом либеральные реформы в духе идей века не могли найти в органах правительства, в служащем классе достаточно ни подготовленных, ни сочувственных проводников и исполнителей: так чужды были эти идеи всем преданиям, понятиям и привычкам русского управления. По соображениям ли гибкой мысли, или по указаниям опыта и наблюдения Екатерина нашла выход из неудобств своей программы. Не будучи в состоянии согласить противоречивые задачи и не решаясь пожертвовать которой‑либо в пользу остальных, она разделила их, каждую проводила в особой сфере правительственной деятельности. Национальные интересы и чувства получили широкий размах во внешней политике, которой дан был полный ход. Предпринята была широкая реформа областного управления и суда по планам тогдашних передовых публицистов Западной Европы, но главным образом с туземной целью занять праздное дворянство и укрепить его положение в государстве и обществе. Отведена была своя область и либеральным идеям века: на них строилась проектированная система законодательства; они проводились как принципы в отдельных узаконениях, вводились в ежедневный оборот мнений, допускались, как украшение правительственного делопроизводства и общественной жизни, проводились в частных беседах императрицы, в великосветских гостиных, в литературе и даже в школе как образовательное средство. Но деловое содержание текущего законодательства закрепляло туземные факты, сложившиеся еще до Екатерины, или осуществляло желания, заявленные преимущественно тем же дворянством, — факты и желания, совершенно чуждые распространяемым идеям. Тройственная задача развилась в такую практическую программу: строго национальная, смело патриотическая внешняя политика, благодушно‑либеральные, возможно гуманные приемы управления, сложные и стройные областные учреждения с участием трех сословий, салонная, литературная и педагогическая пропаганда просветительных идей времени и осторожно, но последовательно консервативное законодательство с особенным вниманием к интересам одного сословия. Основную мысль программы можно выразить так: попустительное распространение идей века и законодательное закрепление фактов места .