ИСТОРИКО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

ИСТОРИКО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

Поня­тие цели и управления, ориентированного на достижение целей, содержалось еще в работах древнегреческих философов. Великие технические творения… При всем при этом официальное, документальное рождение программ как… · одно из направлений в управлении социально-экономическими объектами и процессами,

ОБ ИСТОРИЧЕСКИХ ВЕХАХ СОВЕТСКОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Но основной начальной вехой программного планирования принято считать план ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России), разработку… План ГОЭЛРО правомерно считается первой в истории долго­срочной комплексной… Этому плану присущи основные признаки программно-целевого подхода:

Продовольственная программа

Программа была ориентирована на: · обеспечение высоких темпов роста сельскохозяй­ственного производства, · укрепление его материально-технической базы в целях более полного удовлетворения потребностей в про­дуктах питания…

Энергетическая программа

Она нацеливалась на: · расширение энергетичес­кой базы, · качественное совершенствование и структурную пере­стройку топливно-энергетического комплекса,

Программа развития производства товаров народного потребления и услуг

Программа, была ориентирована на: · увеличение про­изводства, расширение ассортимента и повышение качества… · создания разветвленной сети платных услуг,

Программа химизации народного хозяйства

Программа распространяла свое действие на химическую, нефтехимическую промышленность, производство минеральных удобрений, химических средств защиты… В соответствии с программой производство химической про­дукции в стране должно… Однако программа химизации, по существу, не была разверну­та в полном объеме и свелась к проведению отдельных…

Программа подъема машиностроения

Идея программы, начало проведения которой совпало с перио­дом перестройки, заключалась в том, что подъем машинострое­ния станет локомотивом роста… Программа подъема машиностроения осталась, по существу, целеориентирующей, не… В первой половине 1980-х гг. зарождался советский программ­ный монстр в виде целеориентирующей Комплексной програм­мы…

АНАЛИЗ ОПЫТА И ПРОБЛЕМ СОВЕТСКОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

2. На программной основе был создан и успешно функциониро­вал Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс, обеспечивший основные потребности страны в… 3. Не были успешными социально-экономические результаты осу­ществления… 4. Осуществление Энергетической программы позволило замет­но продвинуться в увеличении энергообеспечения производства…

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Наиболее принципиальной переменой в управлении российской экономикой, произошедшей в результате проведения рыночных реформ, следует считать отказ от… Однако, как следует из опыта советского программно-целево­го планирования,… И в рыночной экономике программно-целевое управление в форме разработки и осуществления целевых программ вовсе не…

Рис.1 Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых.программ

Получение истинного представления о масшта­бах реализации федеральных целевых программ в России затруд­нено в связи с тем, что зачастую программа одного названия со­держит в своем составе несколько программ. Так, например, са­мая многогранная федеральная программа «Дети России» включает целых 10 программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети се­мей беженцев и вынужденных переселенцев», «Профилактика без­надзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материн­ство», «Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и "Океан"».

О масштабности охвата проблем, решаемых в России на про­граммно-целевой основе, свидетельствует приводимый перечень разделов федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2001 г.:

1. Новое поколение (19 программ).

2. Социальная медицина (4 программы).

3. Культурное наследие (2 программы).

4. Техногенная и экологическая безопасность (33 программы).

5. Региональный паритет (30 программ).

6. Государственное строительство (1 программа).

7. Конкурентоспособность и инновационное развитие (38 про­грамм).

8. Международные обязательства (4 программы).

9. Развитие инфраструктуры (30 программ).

Тенденция к увеличению количества федеральных целевых программ ведет к включению в их состав как действительно ориентированных на решение острых, неотложных проблем, для чего необходимо привлекать средства федерального бюджета, так и ряда других, менее значимых про­блем, которые должны решаться на региональном, местном, отрас­левом уровнях. В итоге федеральный бюджет нагружен таким ко­личеством целевых программ, что бюджетные средства, выделяе­мые на отдельные программы, оказываются явно недостаточными даже с учетом финансирования из внебюджетных источников.

Финансирование федеральных целевых и федераль­но-региональных программ из средств федерального бюджета все еще рассматривается как финансирование в дополнение к основ­ным статьям расходов. Поэтому целевые программы становятся первыми жертвами в случае выявления дефицитности бюджета, недостаточности располагаемых финансовых ресурсов для покры­тия расходов. Как свидетельствует практика, подавляющее боль­шинство принятых программ не финансируется в запланирован­ном объеме, выделяемые средства существенно ниже предусмот­ренных в бюджетах, установленных в ходе рассмотрения и утверждения программ. Реальное бюджетное финансирование фе­деральных целевых программ колеблется в пределах 20—60% намеченного уровня.

Проявляется и еще один немаловажный фактор, в силу действия которого целевые программы не обеспечиваются необходимыми для их реализации финансовыми ресурсами. Многочисленные за­явители, инициаторы разработки целевых программ понимают, что острый дефицит финансовых ресурсов в стране делает попытку решить великое множество их проблем с помощью программ не­реальной. Но искушение получить хоть малую толику финансовых ресурсов из федерального бюджета непреодолимо. В услови­ях наличия множества социально-экономических проблем в Рос­сии любому заявителю очередной программы несложно найти в своем регионе либо в своей отрасли социально-экономическую проблему, на необходимости решения которой посредством при­нятия соответствующей федеральной или федерально-региональ­ной программы можно настаивать с высокими шансами на успех. Тем более, если заявитель, инициатор искусственно занижает по­требности программы в ресурсах. Отсюда проистекает появление чрезмерного количества заявляемых и принимаемых к разработке и исполнению программ. И хотя в итоге заказчик программы, за­интересованный в ее выполнении, получает из федерального бюд­жета лишь небольшую долю нужных ресурсов, он доволен уже тем, что хоть что-то получил из государственной казны. А в том, что программа в целом обречена, подобный заказчик, видимо, не сомневается, когда выходит с предложением о ее разработке и реализации. По крайней мере, во многих случаях картина такова.

Недофинансирование, срыв сроков, невыполне­ние предусмотренных программных действий ведет к трудно пре­дотвратимой деструкции всей программы. В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные сред­ства не дают нужной отдачи.

В отношении федерально-региональных программ выработа­лась практика, в соответствии с которой подобные программы принимаются для оказания помощи слаборазвитым, наиболее эко­логически отсталым регионам России. В этом смысле реализация федерально-региональных программ, финансово поддерживаемых федеральным бюджетом, аналогична по своей природе использо­ванию средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях выравнивания показателей развития и удовлетворения социальных запросов. Иначе говоря, программы становятся инструментом предоставления и получения социальных трансфертов на поддержку отсталых реги­онов.

Несомненно, что тем самым федеральный центр способствует преодолению кризисных в экономическом и финансовом смыслах ситуаций в ряде российских регионов, где вследствие историчес­ки сложившейся ситуации или природно-климатических, экологи­чески обусловленных особенностей возникают особо напряжен­ные региональные проблемы.

Анализ свидетельствует, что в со­ставе федерально-региональных программ, финансируемых из средств федерального бюджета, программы, ориентированные на реципиентов, не способных развиваться на принципах самофи­нансирования, самодостаточности, занимают значительное место.

Признавая исключительную социальную важность подобных программ, приходится все же отмечать, что федеральные целевые программы не призваны служить инструментом перераспределе­ния ресурсов, их задача — быть способом решения народнохозяй­ственных проблем, которые не могут быть решены иными спосо­бами. Для перераспределения доходов в пользу остро нуждающих­ся в них регионов выработаны иные способы, которые и надлежит использовать. Мировая практика свидетельствует о применении программ борьбы с бедностью, отсталостью регионов. Но все же основная часть федеральных целевых программ должна быть ори­ентирована на решение задач подъема производства, повышения его эффективности, увеличения конкурентоспособности россий­ских товаропроизводителей.