ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Переход к рыночным отношениям в российской экономике, уходящий корнями в конец 1980 — начало 1990-х гг. оказал замет­ное влияние на содержание и организацию, способы применения программно-целевого метода управления экономикой.

Наиболее принципиальной переменой в управлении российской экономикой, произошедшей в результате проведения рыночных реформ, следует считать отказ от централизованного директивно­го общегосударственного планирования, сопровождавшийся упраз­днением Госплана. Отсюда потеряло смысл и одно из основных положений теории и методологии советского программно-целевого планирования, согласно которому целевые комплексные программы разрабатываются в составе государственных планов экономи­ческого и социального развития и представляют важную состав­ную часть этого плана. В связи с этим казалось, что если не будет государственных планов, то вместе с ними уйдут с арены плани­рования и целевые комплексные программы.

Однако, как следует из опыта советского программно-целево­го планирования, совет­ские целевые комплексные программы разрабатывались и осуще­ствлялись в значительной мере в отрыве от государственного централизованно-директивного перспективного и текущего плани­рования. Поэтому прекращение разработки и реализации государ­ственных планов не влечет за собой автоматическую приостанов­ку формирования и реализации целевых программ даже в той форме, в которой они создавались и применялись в советской эко­номике. Возникли лишь некоторые, да и то не очень убедитель­ные основания к отходу от названия «программно-целевое плани­рование» в пользу более общих понятий «программно-целевое планирование и управление», «программно-целевое управление» или «целевое программирование», более соответствующих духу рыночной экономики.

И в рыночной экономике программно-целевое управление в форме разработки и осуществления целевых программ вовсе не лишено связи с государственным финансовым, бюджетным планированием. Одним из главных источников финан­сирования государственных целевых программ в рыночной эконо­мике являются бюджеты федерального и регионального уровня, представляющие нечто иное, как годовые финансовые планы. Так что и в экономике, основанной на рыночных отношениях, целе­вые программы, в которых участвует государство (а это наиболее распространенный тип программ), сохраняют в определенной сте­пени отношение к планированию. Уже поэтому восприятие целе­вых программ в рыночной экономике во взаимосвязи с планиро­ванием имеет под собой веские основания.

В еще большей степени правомерность применения термина «программно-целевое планирование» по отношению к рыночной экономике вытекает из положения, что именно государственные целевые программы в странах с рыночной системой хозяйствова­ния воплощают ведущую форму государственного планирования и проведения государственной плановой политики на перспекти­ву.

Тот факт, что в рыночной экономике государственные программы в своей исполнительной части реализуются преимуществен­но не на директивной, а на контрактной основе, не меняет их пла­ново-программной сути. Программы, разрабатываемые и реализу­емые корпорациями, компаниями как в виде проектов, так и в виде производственных программ, имеют все основания называться планами.

Программно-целевое планирование имеет прямое отно­шение к постсоветской российской экономике не только как унас­ледованное, преемственное понятие, но и как сохраняющаяся в условиях рынка форма управления.

Применение термина «про­граммно-целевое управление» к российской экономике, перешед­шей на рыночные рельсы, столь же правомерно, так как планиро­вание есть часть управления и в рыночной экономике использу­ются и другие формы программно-целевого управления, такие, например, как программно-целевые структуры управления.

Несмотря на то что социально-экономическое программирова­ние объективно присуще рыночной экономике, в первые годы рыночных реформ начатые осуществлением целевые комплексные программы были преданы забвению.

Децентрализация планового управления экономикой, потеря центром рычагов директивного, распорядительного воздействия лишили органы государственной власти возможности осуществлять целе­вые программы по советскому образу и подобию. В то же время рыночные способы ведения хозяйства на основе регулятивного воздействия государства на экономику, контрактно-договорных отношений между государством и хозяйствующими субъектами в начале 1990-х гг. еще не сформировались. Именно этим и были заняты государственные органы, в центре внимания которых в тот период были не столько социально-экономические программы, сколько программы проведения рыночных преобразований в уп-. равлении российской экономкой. .

По мере формирования рыночных отношений и уяснения того несомненного факта, что в условиях перехода к рынку государству необходимо использовать программно-целевой метод управления, начался возврат к разработке и реализации целевых программ ре­шения насущных проблем российской экономики, которых накопилось более чем достаточно. При этом возникла необходимость в приспособлении методики и организации разработки целевых программ к сложившимся в России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного в советский период опыта программно-целевого планирования и управления.

Крупной вехой на этом пути стало утверждение Правитель­ством Российской Федерации в 1995 г. документа «Порядок раз­работки и реализации федеральных целевых программ и межго­сударственных целевых программ, в осуществлении которых уча­ствует Российская Федерация». По своей сути этот документ представляет основные положения, определяющие метод и орга­низацию формирования целевых программ федерального уровня, и состоит из следующих разделов:

1. Общие положения.

2. Отбор проблем для программной разработки.

3. Формирование целевой программы.

4. Экспертиза и оценка целевой программы.

5. Утверждение целевой программы.

6. Финансирование целевых программ.

7. Управление реализацией целевой программы и контроль за хо­дом ее выполнения.

Характерные особенности, отличающие формирование и осу­ществление федеральных целевых программ в нынешней россий­ской экономике от создания и реализации государственных целе­вых комплексных программ в советской экономике, состоят в сле­дующем:

1) предусматривается использование в процессе формирования и практической реализации целевых программ рыночных меха­низмов, отношений, методов хозяйствования;

2) инициаторами постановки программных проблем на федераль­ном уровне способны выступать любые юридические и физи­ческие лица;

3) установлены критерии, факторы, приоритеты отбора проблем для программной разработки и решения программными мето­дами на федеральном уровне;

4) определен характер участия в разработке и в положении феде­ральных целевых программ Правительства Российской Феде­рации назначаемого им государственного заказчика целевой программы, министерств и ведомств, установлены их функции и порядок взаимодействия в процессе разработки и реализации программ;

5) предложены типовая структура целевой программы (проекта программы) и состав программной документации, соответству­ющие рыночным формам и методам хозяйственной деятельно­сти;

6) установлены порядок и источники финансирования федераль­ных целевых программ с привлечением средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, взносов участников реализации программы, целевых отчислений от прибыли заинтересованных организаций, банковских кредитов, средств фондов и общественных организаций, зарубежных ин­весторов;

7) определены процедуры управления реализацией целевой про­граммы и контроля за ходом ее выполнения, функции органов управления осуществления программы, включая экспертизу проекта программы, оценку ее эффективности, доработку про­екта программы;

8) установлена форма паспорта федеральной целевой программы, содержащего ключевые сведения о ней.

Характерно, что многие, если не большинство целевых про­грамм, направленных на решение настоятельных социально-экономических проблем субъектов Российской Федерации, стали осу­ществляться в форме федеральных целевых программ. В извест­ной мере такой подход оправдан тем, что крупные проблемы эко­номики субъекта Федерации есть, по существу, одновременно и проблемы федерального уровня, значимые в масштабе экономики всей страны. К тому же в составе объектов собственности, нахо­дящихся на территории, а частично и в ведении субъектов Феде­рации, имеются многие объекты федеральной собственности. Поэтому положения о разработке федеральных целевых программ в большинстве своем можно перенести на уровень субъектов Фе­дерации, не говоря уже о том, что существуют общие принципы программно-целевого планирования и управления, относящиеся ко всем целевым программам.

Оживление программно-целевого планирования в России, на­чавшееся в 1993—1994 гг., привело к последующему бурному ро­сту количества принятых, утвержденных правительством, одновре­менно осуществляемых целевых программ.

Начался своеобразный программный бум, названный отдельными авторами «вторым при­шествием» программ в российскую экономику. Если «первое при­шествие» периода 1970—1980-х гг., о котором сказано выше, обо­рвалось во второй половине 1980-х, то второе, возникшее в сере­дине 1990-х, перекочевало в первое десятилетие XXI в. Нарастание количества федеральных и федерально-региональных целевых программ (ФЦП), принятых к реализации, отображено в графичес­кой форме на рис.