Лекция 6. Правовое регулирование отношений в сфере занятости и трудоустройства

Тип лекции - информационная лекция.

Структура лекции (вопросы):

Основные тезисы лекции:

1. Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости

2. Государственная политика в сфере занятости и трудоустройства

3. Понятие занятости

1. Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости.Традиционно проблемы занятости и трудоустройства включались в программу курса «Трудовое право», а в КЗоТ имелась глава III-А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд» (состоящая, кстати, всего из трех статей). Статья 2 ТК и сегодня называет в числе принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений такой принцип, как защита от безработицы и содействие в трудоустройстве.

В определенной степени самостоятельность этих двух отраслей подтверждается Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. (в ред. от 5 октября 2002 г.), а также ст. 1 ТК.

База для данной самостоятельной отрасли права формируется и путем принятия на разных уровнях нормативных актов, направленных на регулирование вопросов занятости и трудоустройства. Так, например, Правительство РФ своим распоряжением от 6 мая 2003 г. одобрило Концепцию действий на рынке труда на 2003 - 2005 гг. Концепция определяет основные направления и приоритеты деятельности органов государственной власти по осуществлению государственной политики в области занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости населения, совершенствование системы управления сферой занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и обеспечения социальной поддержки безработных граждан.

Анализ правовой базы в области занятости свидетельствует о полноте системы законодательства о занятости, однако оно громоздко и не совсем эффективно.

Сам по себе вопрос о месте норм о содействии трудовой занятости и их месте в системе права вызывает определенные затруднения в юридической науке. Закон не может достичь преследуемой цели, если сознательно или неосознанно не соблюдается лицами, которым он адресован, а также не всегда ведется полный учет его нарушений.

Анализ законодательства России с начала XX в. по настоящее время свидетельствует, что законодательство о занятости населения всегда состояло из правовых норм, не относящихся к какой-то одной отрасли права.

Правовые нормы, регулирующие отношения в сфере содействия трудовой занятости населения в настоящее время, содержатся также в законодательстве различных отраслей права. Примерами могут служить Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федеральный закон от 24 декабря 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов» и др.

С середины 1990-х гг. институт обеспечения (содействия) занятости (без термина «трудовой» и т.п.) стали признавать и в литературе. В настоящее время это делают многие учебники по трудовому праву. Правда, в разной интерпретации и с неодинаковым содержанием. При этом забывая добавить слова: «трудовой занятости, основанной на трудовом договоре (имеющей целью заключение такового)». Кроме того, нередко отождествляют институт обеспечения (содействия) занятости с институтом трудоустройства, по сути, объединяя их. Так, К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова пишут об «институте содействия занятости и трудоустройства», при этом выделяя в качестве самостоятельного еще один – «институт подготовки кадров и повышения квалификации на производстве».

Это давало возможность специалистам в области трудового права считать правоотношения по трудоустройству и занятости или предшествующими трудовым (А.Д. Зайкин), или производными от трудовых (Л.А. Сыроватская) и включать их в предмет трудового права. А.Д. Зайкин, например, выделял правоотношения по трудоустройству и занятости как единство трех взаимосвязанных, но разных видов отношений, которые являются «факультативными спутниками» трудовых и являются отношениями, предшествующими трудовым, возникающими до их появления.

В современной научной литературе применительно к правоотношениям по содействию занятости и трудоустройству часто используется формулировка «правоотношения, тесно связанные с трудовыми». Авторы при этом часто опираются на высказывание Н.Г. Александрова о том, что поскольку такие правоотношения предполагают существование в настоящем, будущем или в прошлом трудовых правоотношений, то без трудовых правоотношений «бытие этих (производных) отношений было бы лишено смысла или вообще невозможно». Действительно, часть отношений в сфере содействия трудовой занятости населения являются тесно связанными с трудовыми, но это только правоотношения по содействию в обеспечении занятости и трудоустройства, как они именуются в одном из учебников, изданных после вступления в силу Трудового кодекса РФ.

Природа пособия по безработице, его история возникновения и развития, мировая практика предоставления, несомненно, делают такое пособие «составной частью отношений по социальному обеспечению». В науке также высказаны мнения, что право социального обеспечения регулирует выплату пособия по безработице, а трудовое право занимается проблемами занятости и трудоустройства.

В сферу трудового права входят правовые нормы, направленные на предотвращение необоснованного прекращения трудового договора, правила заключения трудового договора, охраны трудовых прав работающих граждан. Однако некоторые из перечисленных отношений входят не только в сферу трудового права. Например, отношения по трудоустройству инвалидов с намерением заключить трудовой договор можно отнести как к трудовому праву, так и к праву социального обеспечения. Действительно, в силу действующего законодательства одной из мер социальной защиты выступает реабилитация, которая включает и профессиональную. Трудоустройство - один из элементов профессиональной реабилитации. Однако ст. 1 ТК РФ относит отношения по трудоустройству у данного работодателя к предмету трудового права.

В этой связи представляется более правильной позиция тех авторов, которые предлагают рассматривать трудоустройство инвалидов в двух аспектах: и с точки зрения социального обеспечения, и как гарантию в сфере занятости. В последнем случае речь идет о трудоустройстве как форме содействия трудовой занятости.

Приведенные примеры лишний раз свидетельствуют о многоотраслевом регулировании отношений в сфере содействия трудовой занятости населения. Это не могло не сказаться на содержании действующего Закона о занятости населения в России и странах СНГ.

Взаимосвязь с правовыми нормами трудового законодательства имеют следующие статьи Закона о занятости в РФ: ст. 8, подтверждающая право граждан на выбор места работы и говорящая об оформлении решения о приеме на работу путем заключения трудового договора; ст. 21 (п. 5) - о включении в коллективный договор конкретных мер по обеспечению, сохранению занятости, ст. 24 (п. п. 2, 3) - о заключении и расторжении срочного трудового договора на общественных работах и об оплате труда на этих работах; ст. 21 (п. п. 2, 3) - об условиях массового увольнения работников.

Непосредственную связь с правовыми нормами гражданского права имеет ст. 2 Закона о занятости в РФ, относящая к числу занятых граждан следующих лиц: занимающихся предпринимательской деятельностью; занятых в подсобных промыслах и реализующих продукцию по договорам; выполняющих работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющихся членами производственных кооперативов (артелей); являющихся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций. Аналогичная взаимосвязь с правовыми нормами трудового законодательства имеется и в законах о занятости стран СНГ.

Статья 11 Закона о занятости, упоминающая о праве граждан на защиту своих интересов путем обжалования решений, действий, бездействия органов службы занятости и их должностных лиц в суд, корреспондирует со ст. 46 Конституции РФ и дает основание для обращения к гражданскому процессуальному праву и ГПК РФ по поводу выяснения механизма реализации права на судебную защиту прав граждан.

Нормы финансового права необходимы для претворения в жизнь ст. 22 Закона, определяющей источники финансирования мероприятий по содействию занятости населения.

Наибольшее количество статей Закона о занятости (ст. ст. 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35) являются правовыми нормами, относящимися к праву социального обеспечения. Именно они регулируют отношения, связанные с условиями, порядком назначения и выплаты пособия по безработице, стипендии, досрочной пенсии безработным.

Реализовать все сказанное в данном Законе и подзаконных нормативных правовых актах невозможно без привлечения отраслевого законодательства, особенно когда Закон содержит отсылки к федеральным законам. Такие отсылки имеют место в: п. 1 ст. 3 по поводу принятия решения о признании инвалида безработным; ст. 11 «Право граждан на обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц»; п. 2 ст. 13 - об установлении квоты для приема на работу инвалидов; п. 4 ст. 30 - о выплате дополнительного пособия по безработице пострадавшим на ЧАЭС; ст. 37 - по поводу добровольного страхования на случай потери работы.

Если в кодексах содержатся правовые нормы, имеющие значение для всех безработных граждан (например, ст. 19.7 КоАП, ст. ст. 80, 85, 87, 89, 90, 93 СК РФ; ст. 122 ГПК РФ), то по отношению к гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, необходимые правовые нормы содержатся в Федеральных законах: от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; Закон от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и др.

Большая разбросанность взаимосвязанных правовых норм не только затрудняет их применение, но и приводит к их несогласованности. Так, в 2003 г. в ст. 29 (п. 1) Закона о занятости появился перечень уважительных причин увольнения по собственному желанию, при наличии которых безработные получают пособие по безработице в большем размере и более длительный период, чем все остальные граждане, расторгнувшие трудовой договор по собственной инициативе. Это уже не первый такой перечень. Вспомним, что первый из них (для исчисления непрерывного стажа) содержится в разъяснении Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 9 июля 1980 г., второй (для выплаты пособия по беременности и родам женщинам, получившим листок нетрудоспособности в течение месяца со дня увольнения) - в п. 9 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 883. Сравнительный анализ этих перечней дает основание утверждать, что самым удачным из приведенных перечней является тот, который содержится в ст. 29 (п. 1) Закона о занятости, хотя непонятно, почему к основаниям расторжения трудового договора по собственному желанию отнесено увольнение в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений: это противоречит ст. 83 ТК РФ.

На сегодняшнем этапе развития общества мы наблюдаем ситуацию, когда постепенно формируется практически новая отрасль права, включающая в себя отношения по трудоустройству и занятости. На наш взгляд, уже можно говорить о выделении из трудового права значительного круга общественных отношений, тесно связанных с трудом, которые могут составить основу самостоятельной отрасли законодательства о занятости и трудоустройстве (как в свое время произошло с правом социального обеспечения).

В пользу этого тезиса свидетельствует наличие большого количества нормативного материала, специфический предмет правового регулирования (законодательство о занятости и трудоустройстве регулирует вопросы, отличные от трудового законодательства, имеет при этом и специальных субъектов - это не работники, а люди, ищущие работу или потерявшие ее).

Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что законодательство о занятости реально выступает комплексным и межотраслевым, нормы которого содержатся в нормативных правовых актах различных отраслей права (конституционного, трудового, финансового, гражданского, жилищного, права социального обеспечения).

2. Государственная политика в сфере занятости и трудоустройства.Базовыми принципами государственной политики в сфере занятости необходимо считать полную свободу при осуществлении выбора вида занятости, которая исходит из исключительного права человека (гражданина) самостоятельно распоряжаться личными способностями к осуществлению трудовой деятельности. Принципом политики занятости является невозможность любого принуждения к осуществлению трудовой деятельности, за исключением случаев, которые описаны в действующем законодательстве, а также главенство активной политики занятости и ориентированность на существование полной и продуктивной государственной политики в данной области. К принципам также относятся:

- обеспечение одинаковых возможностей людей в использовании их способности к трудовой деятельности и выборе разновидности занятости;

- приоритет прав российских граждан на получение свободных рабочих мест;

- ориентированность пассивной политики в сфере занятости на общественную защищенность безработных людей;

- направленность на ускорение процесса поиска работы, на установление условий увеличения значения конкурентоспособности людей с ограниченными возможностями на рынке труда.

Последним главным принципом можно назвать систематизацию способов по обеспечению занятости, которые используются всеми участниками рынка труда.

Определенные задачи государства, которые изменяются в зависимости от экономической ситуации нашего общества на данном этапе, существующего в это время состояния рынка труда, были описаны в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.). В ней указано, что для роста рынка труда в данный промежуток времени нужно не только изменять в сторону усовершенствования трудовое законодательство Российской Федерации, но и стимулировать мобильность рабочей силы, увеличивать качество помощи государственных услуг в области содействия занятости общества.

С целью увеличения значения мобильности рабочей силы необходимо в среднесрочной перспективе принять меры для отказа от административных ограничений миграции рабочей силы внутри государства, образования действенного механизма информированности граждан о возможностях трудоустройства в разных регионах России, создания экономических условий, способствующих беспрепятственной миграции рабочей силы; создания механизмов, способствующих доступности найма и покупки жилья.

 

3. Само понятие занятости Законом «О занятости населения в Российской Федерации» толкуется определительно к каждому отдельному гражданину. Согласно статье 1 Закона о занятости занятость - это деятельность граждан:

- связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей;

- не противоречащая законодательству Российской Федерации;

- приносящая им, как правило, заработок, трудовой доход.

Термин «заработок» означает вознаграждение за труд, которое получают граждане, работающие по трудовому договору (контракту). Этот заработок включает в себя тарифную ставку или оклад, а также премии, иные поощрительные выплаты, которые установлены в централизованном порядке или в отраслевом тарифном соглашении, коллективном договоре, индивидуальном трудовом договоре.

Понятие «трудовой доход» применяется, как правило, в других случаях, когда речь идет о вознаграждении за личный труд граждан, занимающихся предпринимательством, самостоятельно обеспечивающих себя работой, получающих вознаграждение по гражданско - правовым договорам и т.п.

В указанной статье также декларируется исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному, творческому труду. Заметим, что здесь приводится право граждан в измененном виде по сравнению с текстом статьи 37 Конституции РФ. Там право работников изложено значительно шире. Согласно пункту 1 статьи 37 труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Далее в статье 1 Закона о занятости содержится очень важное для многих граждан положение о том, что незанятость граждан не может служить основанием для привлечения их к административной ответственности и иной ответственности, отвечающее тексту пункта 1 статьи 37 Конституции РФ, где сказано, что труд свободен.

В то же время вызывает большие сомнения фраза о том, что принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом. Дело в том, что в пункте 2 упомянутой статьи 37 сказано о том, что «принудительный труд запрещен». Поэтому принятие какого-либо закона, предусматривающего принуждение к труду в той или иной форме, при тех или иных обстоятельствах будет противоречить Конституции РФ. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции.

К занятым, не имеющим права на регистрацию в качестве безработных, статьей 2 Закона о занятости отнесены следующие категории граждан. Во-первых, граждане, работающие по трудовому договору (контракту) на предприятиях, в учреждениях, организациях, у частных лиц, независимо от форм собственности, а также в международных и иностранных организациях как на территории России, так и за рубежом. К ним принадлежат и «граждане, выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени (неполная рабочая неделя или неполный рабочий день), а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 настоящего Закона)».

Также занятыми считаются лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, например, таковым признается глава крестьянского (фермерского) хозяйства. К предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из законодательства.

В-третьих, к занятым отнесены граждане, «выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей)». Гражданско - правовые договоры (договоры подряда) относятся к области не трудового, а гражданского права. Поэтому отношения, возникающие между сторонами таких договоров, одной из которых является гражданин, считающийся занятым, регламентируются ГК РФ (см., например, договор комиссии (глава 51 ГК РФ), агентский договор (глава 52 ГК РФ) и т.д.).

В-четвертых, к занятым отнесены граждане, избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность; проходящие военную службу, а также службу в органах внутренних дел.

В-пятых, к занятым отнесены граждане, проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению Федеральной государственной службы занятости населения.

В-шестых, к занятым гражданам отнесены граждане, временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе, исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами. При этом если речь идет об отпуске, то подразумевается не только очередной, но и учебный отпуск, отпуск по беременности и родам, отпуск по уходу за ребенком до исполнения ему трех лет, отпуск без сохранения заработной платы (как вынужденный, так и предоставленный по желанию работника).

Временное отсутствие на работе может быть также вызвано: выполнением государственных и общественных обязанностей (например, участием гражданина в судебном заседании в качестве свидетеля, эксперта, переводчика); нахождением работника на обследовании в медицинском учреждении, служебной командировке; участием во внедрении изобретений или рационализаторских предложений не только на своем, но и на другом предприятии; пребыванием на военных сборах.

В седьмых, к занятым отнесены граждане, являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций.

Таким образом, реализация права граждан на занятость и трудоустройство в вышеперечисленных формах соответствует в целом международной классификации, рекомендованной Резолюцией Международной конференции статистиков труда 1993 г. В международной статистике все население подразделяется на экономически активное (обеспечивает предложение труда на рынке товаров и услуг) и экономически неактивное. И безработные, и занятые относятся к экономически активному. Деление по таким категориям имеет практическое значение для учета уровня экономической активности и безработицы, количества занятых и безработных, оценки предложения труда и его динамики. Однако существует недостаток такой классификации - за ее пределами остается многочисленная, но оказывающая большое влияние на состояние социальной жизни общества группа. Эти лица выполняют не относящуюся к видам занятости деятельность, но не менее социально важную, а именно ведут домашнее хозяйство, ухаживают за детьми и за нетрудоспособными родственниками, осуществляют иную неоплачиваемую деятельность. Учет их в официальной статистике способствовал бы более объективным и достоверным данным о состоянии рынка труда, совершенствованию государственной политики.