Стратегия и тактика предстоящих реформ

Стратегия и тактика предстоящих реформ.

Программа действий, направленных на совершенствование системы социального страхования, основывается на том, что в современных условиях в России необходимо сформировать рыночную модель этой системы, в законодательном плане четко определить и, соответственно, разграничить ответственность - прежде всего финансовую - между работодателями, работниками и государством. Оправданно, назвать в качестве первоочередных следующие меры государственной социальной политики по реформированию системы социального страхования. 1. Разработка методологии формирования и функционирования системы социального страхования.

За основу здесь надо принять теорию социальных и профессиональных рисков, методы актуарных расчетов. 2. Расширение и углубление сферы действия социального страхования, включая не только компенсацию утраты доходов в форме выплат, но и, причем прежде всего, предоставление застрахованным профилактических услуг и разработку реабилитационных мероприятий. 3. Воссоздание обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве И профессиональных заболеваний.

Система социальной защиты от профессиональных рисков рисков утраты трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний сейчас крайне несовершенна. В значительной мере это связано с ее не страховым характером и законодательно закрепленным порядком, по которому предприятие непосредственно возмещает ущерб пострадавшим. 4. Уточнение функций фондов социального страхования и обязательного медицинского страхования.

В данной связи надо отметить необходимость введения обязательных платежей из заработной платы доходов лиц, застрахованных по случаю временной нетрудоспособности, на паритетных началах с работодателями, а также частичной оплаты этими лицами медицинских услуг. Такие нововведения будут стимулировать заботу работников о своем здоровье. Еще замечу, что Фонд социального страхования хорошо бы переименовать этим термином, воспринимаемым буквально, охватывается вся система социального страхования, а не только та ее область, что фактически подведомственна фонду. 5. Проект социально экономического развития Российской федерации на долгосрочную перспективу 20001 г. 6. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу меры по повышению доходов населения, совершенствованию оплаты труда, снижению дифференциации и сокращению бедности 7. Основные мероприятия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики план действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы Конечно, в условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно вдвойне.

Сложившиеся в сознании населения стереотипы по поводу социального страхования как не требующего усилий самих трудящихся объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработку новых подходов и, тем более, их реализацию.

Требуется широкая разъяснительная работа в обществе с охватом и управленческого аппарата всех уровней, показывающая природу и формы социального страхования, мобилизующая на повышение ответственности работников, на осознание того факта, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно лишь при достижении общественного согласия по уровню и способам социальной защиты работников и членов их семей.

Отвечающее современным условиям России социальное страхование должно стать одним из важнейших механизмов развития и регулирования социальных процессов, предназначенным не только для компенсации издержек перехода к рыночной экономике, но и для ее укрепления, придания ей социально ориентированного характера. 6. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Основные проблемы социальной политики в Российской Федерации в период становления рыночной экономики.

Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

Одним из важных следствий этих усилий явилось то, что доля расходов на социальные нужды в совокупных государственных расходах возросла почти в два с половиной раза - приблизительно с 25 до более 60 . При этом в отдельные периоды наблюдался рост социальных расходов и в реальном выражении, и в процентах к валовому внутреннему продукту ВВП . Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность социальных программ была крайне низкой.

Сложившаяся в России система социальной помощи похожа на решето, с помощью которого государство пытается переносить воду от богатых к бедным.

Финансирование социальной сферы организовано настолько нерационально, что значительная часть ресурсов теряется по дороге, так и не достигая людей, которые действительно нуждаются в социальной защите. Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы.

Но особенно ярко это проявляется в области социальных пособий, льгот и компенсаций. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150, при наличии свыше 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат, установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат превышает тысячу, а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. чел. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 оценивались приблизительно в 350 трлн. руб что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Согласно оценкам Всемирного банка, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19 . Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50 . При этом около 20 бедных домохозяйств и около 30 беднейших домохозяйств в России вообще не получают никакой помощи.

Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает изменений, произошедших в распределении доходов и собственности. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а для нуждающихся - не гарантируют необходимой социальной защиты. При этом многие льготы и выплаты вводятся в нарушение принципов федерального устройства.

Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, финансирование которых возлагается на бюджеты субъектов федерации и местного управления. В силу сложного экономического положения большинство этих выплат фактически не производятся и по существу являются нереальными обязательствами.

Дотации на поддержание жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта получают государственные и муниципальные предприятия, а не нуждающиеся группы населения. Непропорционально высокая доля этих средств, в конечном счете, перераспределяется в пользу наиболее состоятельных семей, поскольку они потребляют большую часть соответствующих услуг. Негативные последствия такой практики известны - это рост социального иждивенчества, ограничение возможностей для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается. Система социальных услуг населению также развивалась по нерациональному пути. Государство оказалось обременено обширной сетью бюджетных учреждений, выполняющих самые различные функции в социальной сфере, не имея возможности финансировать эти учреждения даже в минимальном объеме за счет бюджетных средств.

Отсутствие концентрации государственных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социальной помощи, строго ориентированных на наиболее уязвимые группы населения вело к распылению средств и повсеместному недофинансированию социальных учреждений, от чего, в конечном счете, страдали наименее защищенные категории населения.

При этом практически не предпринималось системных попыток сформировать альтернативные источники финансирования социальных услуг, которые, в значительной мере, могут быть переведены на самоокупаемость или финансироваться за счет благотворительных средств. В сфере оказания социальной помощи не было налажено должного взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями.

Лишь в единичных случаях субъекты федерации имеют законодательство о государственном социальном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг, в то время как на федеральном уровне соответствующий законопроект так и не смог получить поддержки в Государственной думе. Не удалось наладить полномасштабного взаимодействия в этой области и с религиозными организациями. Так, огромные средства расходовались православной церковью и государством на строительство и реставрацию культовых сооружений, в то время как практическое участие церкви в благотворительной деятельности было сведено к минимуму.

Действующая пенсионная система, организованная по распределительному принципу, сложилась в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности. Через пенсионную систему государство регулировало не только уровень материального обеспечения старшего поколения, но и решало многие несвойственные для него задачи. Действующее пенсионное законодательство является неоправданно усложненным и, подобно другим элементам социального обеспечения, разделяет пенсионеров на большое число льготных категорий, каждая из которых, получает право на пенсионные выплаты, непропорциональные их личному вкладу в финансирование пенсионной системы.

Наличие многочисленных пенсионных льгот поставило трудящихся в неравные условия и создало парадоксальную ситуацию, когда лица, платившие меньшие взносы, получают пенсии дольше и в более высоком размере. В силу экономических и демографических факторов, связанных с неизбежным старением населения России, пенсионная система, организованная по распределительному принципу, в долгосрочной перспективе не сможет обеспечить финансовую устойчивость пенсионного обеспечения.

Актуарные расчеты, проведенные в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, показывают, что, в отсутствии кардинальных реформ, кризис пенсионной системы после 2000 г. будет обостряться и, в конечном счете, приведет ее к полному финансовому краху.

В случае сохранения существующей распределительной системы пенсионного обеспечения ее стабилизации можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста в долгосрочной перспективе - до 70-75 лет с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Помимо проблем политического характера, практическая реализация такого подхода может быть связана и с экономическими издержками. У большинства населения ожидания дожить до более высокого пенсионного возраста будут низкими.

Следовательно, значительно возрастет мотивация к уклонению от уплаты взносов в Пенсионный фонд России, что дополнительно осложнит его финансовое положение. Действующая в России система социального страхования зачастую выполняет несвойственные ей функции. Более трети расходов Фонда социального страхования составляют дотации гражданам на санаторно-курортное лечение, которые по существу являются скрытой формой субсидирования неконкурентоспособной сети пансионатов, санаториев и домов отдыха приблизительно 90 этих субсидий достается 30 наиболее высокодоходных семьям, в то время как семьи с доходами ниже прожиточного минимума практически не пользуются льготными путевками.

Принципы выплаты пособий по временной нетрудоспособности стимулируют массовые злоупотребления в этой области путем оформления фальсифицированных больничных листов, а также приводят к тому, что необоснованно большая доля выплат достается высокооплачиваемым категориям работников.

Значительные резервы повышения эффективности имеются и в здравоохранении, где структура предложения медицинских услуг не соответствует реальным потребностям в получении медицинской помощи. Многие виды помощи, которые гораздо дешевле оказывать в поликлиниках, предоставляются в больницах и госпиталях. Бюджетное финансирование используется, по существу, для поддержания избыточных штатов и коечного фонда, в то время как недофинансируются мероприятия, наиболее эффективные в плане охраны здоровья например, мероприятия профилактической направленности. Средства, расходуемые на здравоохранение из консолидированного бюджета и внебюджетных фондов, хотя и превышали, вплоть до начала 1998 г суммарную стоимость программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, были распылены по большому числу медицинских учреждений. Это вело к повсеместному недофинансированию лечебной помощи, создавало острейшую нехватку государственных средств, а также влекло дополнительные расходы населения на оплату лекарств и медицинской помощи, большая часть которой должна предоставляться на бесплатной основе.

Согласно данным обследований, эти расходы оказались сопоставимы с государственным финансированием.

В социальном плане, сложившаяся система финансирования здравоохранения оказывается крайне несправедливой она фактически лишает беднейшие слои населения доступа к медицинской помощи, гарантированной государством, поскольку они не имеют средств на внесение соплатежей на неформальной основе.

Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Фактический объем государственного финансирования здравоохранения превысил потребности в финансировании, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения.

Однако, распределение этих средств между организациями здравоохранения осуществлялось не в соответствии с реально оказанным объемом медицинской помощи, результатом чего явились серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств. Еще одним источником диспропорций служит преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг.

Во многом сходные проблемы существуют и в сфере образования. В сфере общего образования значительные финансовые потери связаны с чрезмерной централизацией финансирования. Большинство общеобразовательных школ не имеет статуса юридического лица, расчетного счета и собственной бухгалтерии. Бюджетные средства централизуются на уровне районных отделов народного образования и расходуются недостаточно рационально. Наибольшие потери связаны с отсутствием достоверной информации о реальном объеме коммунальных услуг, потребляемых каждой отдельной школой.

По некоторым оценкам, установка необходимого измерительного оборудования и введение жесткой увязки оплаты коммунальных услуг с их фактическим потреблением в каждой школе позволяет сэкономить до 30 расходов по соответствующим статьям. Столь значительные потери ведут к недофинансированию расходов, непосредственно связанных с учебным процессом, прежде всего, заработной платы учителей. Еще одной проблемой, ухудшающей ситуацию в сфере общего образования, является недостаточная связь между объемами финансирования конкретных учебных заведений и количеством и качеством оказываемых ими образовательных услуг.

Это ведет к ухудшению качества обучения, не стимулирует поиск учебными заведениями новых подходов, соответствующих меняющимся социальным, экономическим и технологическим условиям. Существующий порядок бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений не способствует сбалансированности предложения образовательных услуг и потребностей рынка труда.

За счет бюджетных средств продолжается избыточная подготовка учащихся по специальностям, не пользующимся достаточным спросом на рынке труда инженеры, сельскохозяйственные специалисты, врачи, офицеры, многие рабочие специальности. Это ведет к распылению бюджетных средств и, в конечном счете, к недофинансированию приоритетных направлений подготовки кадров, отвечающих текущей и перспективной структуре спроса на рынке труда.

Практически отсутствует система адресной поддержки учащихся из малообеспеченных семей, что ведет к социально несправедливому и неэффективному использованию стипендиального фонда. Отсутствие прозрачности и подконтрольности в системе финансового управления профессиональных учебных заведений ведет к массовым злоупотреблениям, со стороны их руководителей, которые нередко используют подведомственное им имущество в целях личного обогащения, и усугубляют финансовое положение образовательных учреждений.

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Централизованное государственное управление трудовой сферой перестало существовать. Предприятия начали самостоятельно решать вопросы заработной платы работников, условий и охраны их труда, численности персонала, организации и нормирования труда. Однако, в силу ряда причин, в основном экономического и финансового характера, в трудовой сфере начали преобладать латентные процессы.

В первые годы реформ значительная часть трудоспособного населения перешла в неформальный сектор - уличную торговлю, сферу бытовых услуг, к посреднической деятельности - без официального оформления своей работы и соответствующего декларирования получаемых доходов. Массовый характер приняли такие явления, как скрытая безработица, задержки с выплатой заработной платы, выплаты наличных денег, не зарегистрированные в официальных отчетах, натуральная оплата труда, размещение средств, предназначенных на заработную плату, в банках и страховых компаниях под высокие проценты.

Связанные с этим массовые нарушения трудового законодательства привели к снижению уровня социальных гарантий работников, резко ограничили возможности для легальной защиты их прав. Сейчас уже совершенно очевидно, что реформирование социальной сферы существенно отстает от изменений, происходящих в других областях. Многие социальные правила и нормативы, оставшиеся неизменными с дореформенного периода, а также ранее применявшиеся формы и методы социальной помощи не соответствуют новым социально-экономическим условиям.

Главной проблемой является то, что действующая система социальной защиты чрезвычайно неэффективно расходует имеющиеся ресурсы и, в условиях ограниченного финансирования, перестала справляться с большинством возложенных на нее функций. Экономический кризис второй половины 1998 г. еще более усугубляет связанные с этим проблемы.

В силу того, что финансовые последствия этого кризиса будут иметь долгосрочный характер, восстановить реальные объемы финансирования социальной сферы на до кризисном уровне в ближайшие несколько лет вряд ли возможно. Следовательно, для предотвращения окончательного развала системы социальной защиты необходимо обеспечить условия для ее длительного устойчивого функционирования при крайне ограниченных финансовых возможностях государства. Назрела необходимость внесения в социальную политику коренных изменений, направленных, прежде всего, на повышение ее эффективности, приведение объема и структуры обязательств в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, выработки новых механизмов социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Подобная задача требует целенаправленных усилий по осуществлению глубоких структурных преобразований во всех отраслях социальной сферы, реализация которых рассчитана на среднесрочную, а в некоторых случаях - и на долгосрочную перспективу.

Вместе с тем, в связи с резким ухудшением состояния социальной сферы в условиях экономического кризиса второй половины 1998 г наряду с мерами среднесрочного характера, необходимы экстренные меры, направленные на стабилизацию положения в краткосрочной перспективе. 7. Основные мероприятия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики план действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы 2000-2001 ? 2000 1 2 3 4. 5. 6 7 7.1 1 2 3 4 2000-2001 7.2 7.3 7.4 1 2 3 7.5 7.6 2015 7.7 1,2 20 7.8 2001 7.9 2000-2001