Исторические этапы формирования государственного жилищного фонда. Повышение благосостояния населения является одной из основных целей любого общества, стремящегося к прогрессу.
Государство, заботящееся о своих гражданах, должно создавать благоприятные условия для долгой, безопасной, здоровой и благополучной жизни людей, обеспечивая экономический рост и социальную стабильность в обществе. Историю социальной работы с малоимущими и благотворительности в России следует разделять на два этапа – дореволюционный и после революционный. В.М. Фирсов отмечает, что социальное обеспечение малоимущих и увечных в России до событий Октябрьской революции получило наибольшее развитие в период общественного призрения (1861 - 1917 гг). В пореформенный период общественное призрение и благотворительность претерпели серьезные изменения: появились качественно новые принципы организации и деятельности обществ и учреждений призрения. Отличительными чертами благотворительной деятельности становятся децентрализация, «открытость» и общественность призрения, установка на профилактику в социальной деятельности, появление и распространение оригинальных форм и методов работы с широким контингентом населения, а также рост числа частной благотворительности.
Несмотря на многочисленные недостатки системы российского благотворения (важнейшие из которых – это рассредоточение средств и усилий, отсутствие единой программы), это время стало периодом расцвета в истории отечественной социальной помощи.
Как отмечает Э.Б. Лыкова, до Октябрьской революции 1917 года Россия была аграрно-индустриальной страной.
Более 80% жителей проживало в сельской местности в собственных избах без элементарных удобств. Накануне Первой мировой войны жилищный фонд городов России составлял 180 млн. кв. м, из которых 80% составляли одноэтажные деревянные и малоразмерные дома, находившиеся в собственности граждан. Автор выделяет, что в Российской Империи регулирование социального найма жилых помещений осуществлялось в рамках гражданского права. Соответствующие нормы содержались в Своде законов гражданских.
Наем жилья оформлялся как имущественный наем, и норм, специально посвященных этим отношениям, не выделялось, малоимущим гражданам жилые помещения также не предоставлялись. Завершая характеристику состояния вопроса по данному периоду, она отмечает, что после Октябрьской Революции большевики приступили к решению жилищного вопроса в соответствии Программой партии от 1903г в основе которой лежали идеи экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих.
Эти идеи были развиты В.И. Лениным в декрете «О реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных», в соответствии с которым домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов - утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой. Дальнейшее развитие вопроса можно проследить по работе Д.И. Рыбина, который выделяет, что декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1917г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и декрете ВЦИК от 6 декабря 1917г. «О запрещении сделок с недвижимостью» узаконил изымание Советами рабочих и солдатских депутатов из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передачу их в ведение Советов.
Домовладения, квартиры и другое имущество, нажитое своим трудом, экспроприации и национализации не подлежали. В дальнейшем декретом от 25 мая 1920г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм, установленных исполкомами местных Советов, как у граждан, так и у учреждений.
Таким образом, в 1917-1921 гг. в стране были проведены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных Советов в городах около 18% жилых домов, большая часть помещений внутри которых передавалось малоимущим, инвалидам войны, рабочим, переселившимся из сельской местности крестьянам. На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921г. «Об управлении домами» руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему.
В соответствии с этим постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома, впервые подробно урегулирован договор найма жилья.
Вышеуказанные законодательные инициативы Советского государства привели к росту городского населения, что потребовало больших затрат на жилищное строительство. К началу Великой Отечественной войны государственный жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади. Однако этого было недостаточно для того, чтобы улучшить жилищные условия граждан и расселить коммунальные квартиры, обеспечить отдельным жильем все нуждающиеся семьи.
Великая Отечественная практически заморозила развитие жилищно-коммунального хозяйства страны, невозможно было выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда, поскольку значительные ресурсы шли на восстановление разрушенного в годы войны народного хозяйства. Послевоенные Основы гражданского законодательства Союза ССР 1961г. и Гражданский кодекс РСФСР 1964г. систематизировали нормы о найме жилого помещения.
С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР 1981 г. и разработанного в соответствии с ними Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. регулирование отношений по найму жилого помещения стало осуществляться названными нормативными правовыми актами. К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилых помещений стояли более 40 млн. человек. Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать. Необходимо отметить, что на протяжении всего советского периода в условиях доминирующего положения государства в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан нормативное регулирование жилищных отношений осуществлялось, в основном, административными методами, и роль договора найма жилого помещения была сведена к минимуму.
С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции России). В то же время провозглашается, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов.
Кроме того, поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.
Начало радикальных перемен и рыночных реформ в 90-х годах ознаменовалось глубоким кризисом государственной системы жилищной обеспеченности.
Резко сузились объемы жилищного строительства в городах России. Возникла необходимость в разработке и реализации новой жилищной политики, учитывающей реалии переходного периода. На федеральном уровне контуры такой политики уже сформированы. Так, в 1993 году вступил в действие закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в котором приведены основные понятия в данной сфере, включая недвижимость, фонд, социальную норму площади жилья, договоры найма и аренды, компенсации и другое, определены права граждан на жилищные обязанности органов власти по обеспечению этих прав и ответственность пользователей жилищного фонда, рассмотрены виды собственности в жилищной сфере, включая виды жилищного фонда, а также процедуры обеспечения жильем, пользовавшие им гражданами и ряд других положений.
Суть жилищной политики состоит в обеспечении социальных гарантий в области жилищных прав граждан, в создании условий для привлечения различных источников финансирования, в развитии частной собственности на жилье, в обеспечении прав собственников и предпринимателей в жилищной сфере. 1.2.