Структура российской бюрократии: центр и регионы

Структура российской бюрократии: центр и регионы. Результаты социологических опросов, проводимых независимыми социологическими службами, подтверждают недоверие значительной части населения России к бюрократии.

По данным репрезентативных опросов россиян, которые регулярно проводятся Аналитическим центром Юрия Левады, более 1/5 жителей страны полагают, что федеральное правительство «коррумпировано, действует в первую очередь в своих собственных интересах». В ноябре 2008 г. доля высказавших соответствующую точку зрения составила 23% и не изменилась по сравнению с ноябрем 2006 г. Последний опрос был проведен 14-17 ноября 2008 г. в 128 населенных пунктах 46 регионов страны и охватил 1599 россиян в возрасте от 18 лет http://www.levada.ru/pravitelstvo.html ( дата обращения 12.04.2010). Аналогичные результаты были получены 28-29 июня 2008 г. Фондом изучения общественного мнения (ФОМ) в ходе опроса 1500 человек в 100 населенных пунктах 46 регионов страны http://bd.fom.ru/report/cat/power/pow_re i/d033297 (дата обращения 12.04.2010). По результатам опроса оказалось, что властям/руководству/администрации соответствующих регионов доверяют лишь 36% россиян, в то время как не доверяют 51%. Еще ниже оказался уровень доверия респондентов к властям/руководству/ администрации тех городов (поселков, сел), в которых они проживают: этим властным структурам доверяют 32% опрошенных, а не доверяют 45%. Крайне низким оказался уровень доверия к силовым и правоохранительным структурам в регионах: соотношение между доверяющими и не доверяющими судам составило 29% : 40%, милиции, правоохранительным органам, прокуратуре - соответственно 27% : 55% и ГИБДД - 23% : 51%. Наибольшим доверием респондентов, согласно результатам опросов, пользовались формально независимые от государственной бюрократии структуры и их представители, а именно служители церкви, соответствующей вероисповеданию респондента, в месте его проживания (им доверяли 59% опрошенных, а не доверяли 16%) и средства массовой информации (телевидение, радиовещание, радио, газеты и журналы) региона проживания респондента (соответственно 49 и 39%). По данным таблицы 1, взятой с официального сайта Федеральной службы статистики можно проследить, как за 10 лет существенно увеличилось количество работников находящихся на государственном обеспечении.

Это говорит о том, что бюрократизм еще больше усилился и стал реальной проблемой.

Таблица 1 ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВЕТВЯМ ВЛАСТИ И УРОВНЯМ УПРАВЛЕНИЯ http://www.gks.ru/free_doc/new_site/gosu dar/chisl_vetv.htm (дата обращения 15. 04. 2010)(на конец года) Тысяч человек 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 В государственных органах, органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Российской Федерации - всего 1163,3 1140,6 1252,3 1300,5 1318,6 1462,0 1577,2 1623,9 1670,8 1674,8 из них в органах: законодательных 15,5 19,2 20,4 21,7 22,9 24,4 26,1 27,9 31,8 31,8 исполнительных 1027,4 981,4 1070,2 1100,4 1100,7 1234,4 1342,6 1385,4 1420,6 1415,1 судебной власти и прокуратуры 115,2 134,3 153,9 168,5 184,5 192,8 197,1 197,6 203,4 212,6 других 3,1 3,5 5,5 7,4 7,9 8,3 9,3 10,8 12,9 13,1 на региональном уровне - всего 1124,5 1103,4 1214,5 1261,8 1283,0 1420,9 1534,7 1582,8 1626,1 1627,5 из них в органах: законодательных 11,3 15,4 16,1 17,3 18,8 20,2 21,9 25,0 27,6 27,6 исполнительных 998,9 954,1 1043,0 1072,8 1076,3 1204,2 1311,1 1353,9 1387,4 1379,5 судебной власти и прокуратуры 112,0 131,0 150,5 165,0 180,9 189,1 193,3 194,1 199,3 208,3 других 2,0 2,2 4,1 5,9 6,4 6,8 7,8 9,2 11,3 11,5 В федеральных государственных органах) - всего 522,5 504,9 590,3 615,9 628,0 766,8 828,5 838,8 854,7 878,0 из них в органах: законодательной власти 4,4 4,5 4,8 4,7 4,6 4,7 4,7 3,2 4,7 4,8 исполнительной власти 402,6 374,8 444,4 459,2 457,4 590,4 646,9 657,1 667,0 682,9 судебной власти и прокуратуры 112,2 122,0 137,4 148,1 161,9 168,0 173,2 174,6 179,2 186,5 других государственных органах 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6 1,6 1,6 на федеральном уровне - всего 38,8 37,2 37,9 38,6 35,6 41,1 42,5 41,1 44,7 47,3 из них в органах: законодательной власти 4,2 3,8 4,3 4,3 4,1 4,2 4,1 3,0 4,2 4,2 исполнительной власти 28,5 27,3 27,1 27,6 24,4 30,2 31,5 31,4 33,3 35,6 судебной власти и прокуратуры 3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8 3,6 4,1 4,3 других государственных органах 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6 1,6 1,6 на региональном уровне - всего 483,7 467,6 552,5 577,3 592,4 725,6 786,0 797,7 810,0 830,7 из них в органах: законодательной власти) 0,2 0,7 0,5 0,4 0,5 0,5 0,5 0,3 0,6 0,6 исполнительной власти 374,1 347,6 417,3 431,6 432,9 560,2 615,5 625,7 633,7 647,3 судебной власти и прокуратуры 109,0 118,7 134,0 144,6 158,3 164,3 169,4 171,0 175,1 182,2 В государственных органах субъектов Российской Федерации - всего 192,9 192,7 206,6 218,6 220,6 230,7 241,5 263,6 291,8 283,6 в том числе в органах: законодательной власти 8,1 8,4 8,9 9,4 9,8 10,0 10,5 11,3 12,4 12,3 исполнительной власти 179,8 169,9 177,1 182,8 181,9 189,2 200,0 221,1 246,6 236,5 судебной власти) 3,0 12,3 16,5 20,4 22,5 24,8 23,8 23,0 24,2 26,1 других государственных органах 2,0 2,2 4,1 5,9 6,4 6,8 7,1 8,1 8,6 8,7 В органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований) - всего 448,0 443,0 455,4 466,0 470,0 464,5 507,2 521,6 524,3 513,1 в том числе: в представительных органах муниципальных образований 3,1 6,3 6,7 7,6 8,5 9,7 10,9 13,4 14,6 14,7 в местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) 444,9 436,7 448,7 458,4 461,5 454,8 495,6 507,1 507,0 495,7 3. Пути борьбы с бюрократизмом Глобальный финансово-экономический кризис, который в равной степени поразил многие страны, в том числе во второй половине 2008 г. и Россию, создал определенные предпосылки для реального реформирования российской бюрократии.

Другое дело, по какому из возможных вариантов сценариев пойдет это реформирование - регрессивному или прогрессивному.

Первый из этих сценариев уже написан и реализуется нынешней властной элитой и обслуживающими ее бюрократами.

Он подразумевает широкое использование патриотической риторики, которая до недавнего времени поддерживалась высокими ценами на углеводородное сырье.

При этом, однако, существенно более значимые активы - в первую очередь инновационные - восстановлены или вновь созданы не были. Население страны подсело на иглу потребительского кредитования, не подкрепленного в полной мере нормативно-правовой базой.

В этих условиях управление экономикой страны представлялось действующей властной элите достаточно простым процессом, напоминавшим управление плановой экономикой.

Дискуссии ушли в прошлое, и отечественные чиновники разрабатывали долгосрочные прогнозы социально-экономического развития России, забыв об экономических циклах, возможном «перегреве» экономики и т. д. Нас извещают посредством СМИ, что планы по достижению экономического благополучия окончательно реализуются в 2020 году. В документах, рассчитанных на 10-15 лет, значительное место отводилось и отводится техническим расчетам социально-экономических показателей, а не их качественному обоснованию.

Вертикаль исполнительной власти оказалась построенной по худшим советским образцам единоначалия и унификации, предусматривающим воспроизводство обезличенной массы чиновников.

Эта вертикаль закачалась в условиях кризиса, преодоление которого требует принятия нестандартных оперативных решений на основе принципиально иных взглядов на развитие экономики и общества. Альтернативой является развитие репрессивной бюрократии, реализующей свои, в том числе и ошибочные, решения посредством силового (в широком смысле) давления на общество и субъекты экономической деятельности.

В любом случае в настоящее время требуется существенное кадровое обновление современной российской бюрократии.

При этом вербовка кадров должна происходить в первую очередь из экспертного сообщества, не интегрированного в жизнь действующего чиновничьего аппарата. Предыдущий провал попыток принципиального кадрового обновления российского чиновничества в начале 1990-х годов был связан именно с тем, что «вброшенные» в систему кадры - эксперты - не создали критической массы и были либо поглощены системой, либо отторгнуты ею С.Н. Смирнов, Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации, Мир России. 2009. № 4.С.118. Чиновничество стало самостоятельной силой, которая, даже совершая абсолютные глупости, остается безнаказанной.

Госаппарат стал безликим, бедным на яркие личности.

А безликость может выиграть, только выдвигая на первый план прикрывающего его лидера.

Готовящаяся на смену состарившихся чиновников молодежь в лице «проправительственных» молодежных движений, а также собственные дети только усиливают и укрепляют нынешний и без того жестокий и неистребимый бюрократизм.

Возрождение России невозможно без сильного лидера. Но возрождение страны - это прорыв в будущее, когда не страна подстраивается под лидера, а нанятый страной на президентских выборах лидер - под страну.

Важной проблемой является также коренное изменение психологии чиновников, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения.

Как и в годы коммунистического режима, чиновники воспринимают себя, как неких национальных лидеров, заботящихся о благе вверенного народа.

Однако в обществе должно быть сформировано отношение к чиновникам, как к своим слугам, которые выполняют ответственную и хорошо оплачиваемую обществом работу.

Но - без претензий на национальное лидерство.

Только принципиальное обновление кадров чиновников позволит решить данную проблему.

Идеальный в нашем представлении профиль чиновника - технократ, не связанный идеологическими обязательствами и при принятии решений использующий критерии экономической и социальной эффективности. Тесно связан с этой проблемой и вопрос о коренном пересмотре управленческого представления о России. Курс на унификацию управленческих решений без учета разнородности страны (территориальной, доходной, культурной и религиозной, социальной) в сочетании с принципом необсуждаемости решений приводит к нежелательным социальным эффектам.

Экспертиза законопроектов на предмет их коррупциогенности должна быть дополнена обязательной экспертизой их возможного влияния не только на адресную группу (регионов, населения), но и на другие группы этих российских структур С.Н. Смирнов, Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации, Мир России. 2009. № 4.С.123. Таковы принципиальные подходы к реформированию российского чиновничества в ходе реализации модернизационного проекта.

Его прогрессивный вариант может быть в полной мере реализован в том случае, если в ходе экономического кризиса появится точка бифуркации (как это было, например, в августе 1991 г. или октябре 1993 г.), и зависит от того, насколько реформаторские силы нынешней власти, а также конструктивные оппозиционные силы смогут воспользоваться открывающимися в этом случае возможностями.