Опыт реализации государственной социальной политики на региональном уровне. В современной зарубежной и отечественной литературе появились высказывания о том, что социальные права граждан предполагают их закрепление не на уровне конституции, а на уровне текущего законодательства.
Истоки подобных взглядов тесно связаны с реальной обстановкой в нашей стране, когда многие права граждан лишь декларируются (право на бесплатное жилище для малообеспеченных, право на свободное передвижение и выбор места жительства и т.д.), а воплощение других не приводит к достижению заложенных в них целей (право на социальную защиту и поддержку семьи, материнства и детства и т.д.). В данном разделе рассматривается региональный опыт грамотного проведения социальной политики.
Сравнительный анализ социальной политики, реализуемой в регионах, целесообразно проводить в контексте основных характеристик ее типологических моделей.
В зависимости от классификационного критерия могут быть выделены следующие модельные ряды социальной политики Студенова Е.Г. Теория социальной работы - М 2000 С. 177.: 1. Либеральная, корпоративная и общественная (солидарная) модели социальной политики.
Данные модели выделяются в зависимости от того, какой субъект социальной политики - семья, общественный сектор, корпорации, государство - доминирует в процессе их реализации и, следовательно, базовые принципы какого вида социальной ответственности - индивидуальной, коллективной или общественной - детерминируют процессы регулирования социальных отношений в обществе. 2. Благотворительная, административная и стимулирующая модели социальной политики.
В данном случае модели дифференцируются в зависимости от того, каким образом социальное государство взаимодействует с рыночными субъектами в процессе реализации социальных функций и обеспечения социальных обязательств. Либо государство независимо от рынка обеспечивает функционирование системы социального вспомоществования на принципах благотворительности и добровольности пожертвований (благотворительная модель). Либо государство с помощью мер административного вмешательства в деятельность рыночных субъектов перераспределяет часть их ресурсов в пользу государственного бюджета, государственных социальных фондов и через государственный социальный сектор обеспечивает реализацию социальных обязательств (административная модель). Либо государство с помощью мер косвенного регулирующего воздействия (правового, налогового, кредитного, идеологического и т.п.) создает для рыночных агентов особую внешнюю среду, стимулирующую их к самостоятельному решению социальных проблем и финансированию социальных обязательств (стимулирующая модель). Лескин В Шевцов А. Становление института социальных стандартов: федеральный, региональный и муниципальный аспекты // Российский экономический журнал. 2001. № 3 - С. 6. 3. Доходная (перераспределительная) и развивающая модели социальной политики, дифференцируемые в зависимости от содержания стратегических целевых установок общественной системы.
Такие стратегические установки могут быть связаны либо с приоритетами в области выравнивания доходов, снижения социальной дифференциации, уменьшения уровня бедности, обеспечиваемых на основе перераспределительных механизмов, либо с приоритетами в сфере развития человеческого потенциала, повышения качества жизни населения как основы экономического роста и общественной динамики, обеспечиваемых за счет увеличения инвестиций в человеческий капитал и социальную инфраструктуру Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики М 2006 С. 455 4. Модели пассивной и активной социальной политики, ориентированные либо на масштабные системы безвозмездного, неэквивалентного вспомоществования, либо на активизацию механизмов самообеспечения, самопомощи и социальных гарантий возмездного и эквивалентного характера Там же - С. 457. В той или иной степени все перечисленные модели в смешанных формах являются действующими и характеризуют исторически сложившийся тип социальной политики того или иного государства.
С учетом этого исследовательский интерес может представлять использование данных типологических моделей в качестве методологического инструментария для исследования процессов реальной социальной политики российского общества, особенно на стадии становления ее новых форм. При этом следует учитывать, что эти процессы осуществляются у нас интенсивно, но в то же время сложно, болезненно и противоречиво, так как они предполагают переход от принципов государственной социальной ответственности к принципам смешанной и индивидуальной социальной ответственности.
Базовыми принципами, закладываемыми в формирующуюся модель социальной политики, являются принципы децентрализации и полисубъектности.
Их реализация предполагает возможность в рамках единого социального пространства на территории страны формировать региональные и муниципальные модели социальной политики, позволяющие оптимизировать социальное развитие территорий с учетом региональной специфики и на основе региональных ресурсов.
С реализацией этих принципов связаны активно идущий процесс выделения новых субъектов социальной политики в структуре социальных институтов общества, определение форм и доли их социального участия и нормативное оформление их деятельности.
Реализация принципа децентрализации управления социальной сферой осуществляется путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в области социальной политики в совместное ведение и передачи определенных полномочий в непосредственное ведение региональных органов управления, а также путем усиления влияния населения на принятие решений региональными и федеральными органами власти. Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики М 2006 С. 65. Следствием децентрализации социальной политики является устранение жесткой административной вертикали в системе управления социальной сферой, ограничение распорядительных функций федеральных отраслевых органов по отношению к региональным и муниципальным и в итоге - замена отраслевого принципа организации системы управления социальной сферой на принцип территориально-отраслевой. В результате реализации данного принципа субъекты РФ получают возможность осуществлять собственную, самостоятельную региональную социальную политику.
Децентрализованная система организации управления в обществе предполагает не только перераспределение функций и полномочий между Центром и регионами и не только гармонизацию интересов отраслевых и территориальных субъектов управления, но и такую форму организации управления, при которой наряду с государством функции общественного регулирования и часть управленческих задач выполняют негосударственные субъекты-участники общественных процессов.
Поэтому процесс децентрализации социальной политики выражается еще и в том, что существенное влияние на ее реализацию начинают оказывать различные негосударственные (общественные) организации социальной направленности.
Они непосредственно не включены в управленческий процесс, но имеют возможность принимать в нем опосредованное участие и осуществлять гласный контроль за деятельностью органов власти в социальной сфере Права человека в истории человечества и в современном мире // Под ред. Е.А.Лукашевой М 2004 С. 39 Поэтому реализация принципов децентрализации и полисубъектности в ходе модернизации социальной политики предполагает перераспределение социальной ответственности как между уровнями государственной власти и местного самоуправления, так и между государственными и негосударственными (общественными, частными, индивидуальными) участниками системы общественных отношений, то есть перераспределение социальной ответственности в обществе, как по вертикали, так и по горизонтали.
Определение стратегических ориентиров и конкретных механизмов этого процесса детерминирует формирование российской модели социальной политики.
В условиях децентрализации макропроцесс выбора стратегий социального развития усугубляется процессами выработки собственных моделей социальной политики на уровне отдельных регионов и территорий, который является еще более сложным и противоречивым. Это связано с тем, что в рамках регионального социального пространства одновременно реализуются три вида регулятивных воздействий в области социальной политики, определяющих три уровня ее реализации.
Во-первых, это федеральная социальная политика, осуществляемая на территории региона, направленная на достижение общегосударственных социальных целей, обеспечение единых минимальных социальных стандартов, на реализацию установленных государством социальных гарантий и соблюдение социальных прав граждан независимо от возможностей региона.
Во-вторых, это собственная, самостоятельная социальная политика, осуществляемая органами власти субъекта РФ и негосударственными структурами на территории конкретного региона, ориентированная на максимальный учет специфических региональных социальных факторов и процессов, адаптированная к региональным условиям и возможностям, корректирующая основные направления федеральной социальной политики с учетом местных особенностей в плане их расширения и дополнения и мобилизующая уникальный региональный потенциал для решения социальных проблем Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики М 2006 С. 395 И, в-третьих, это муниципальная социальная политика, осуществляемая органами местного самоуправления и иными институтами гражданского общества на территориях муниципальных образований, входящих в состав данного региона, направленная на реализацию федеральной и региональной социальной политики на местах, на доведение ее до конкретных потребителей с учетом их непосредственных потребностей, специфических особенностей малых территорий и образа жизни местных сообществ и позволяющая использовать местный потенциал для расширения спектра федеральных и региональных социальных гарантий и услуг.
Сочетание трех уровней реализации социальной политики на территории отдельных регионов способно приобретать различные формы и выстраиваться в специфические региональные модели социальной политики Там же С. 378 Уже сегодня можно продифференцировать регионы в зависимости от того, какой из этих трех уровней реализации социальной политики преобладает на конкретной территории, либо в зависимости от того, каково соотношение федеральной, региональной и муниципальной социальной политики в общем объеме социальных программ и мероприятий региона.
Одной из проблем может являться наслоение и нетипичное сочетание элементов различных моделей социальной политики разных уровней управленческого воздействия.
Реальная возможность противоречий осложняет процесс выработки типичных форм и моделей социальной политики в отдельных регионах и на общероссийском уровне.
Процесс выработки отечественной модели социального государства осуществляется в современных условиях в двух встречных направлениях.
Во-первых, «сверху», с федерального уровня, где задаются общие стратегии и ориентиры социальных реформ и, во-вторых, «снизу», с регионального и муниципального уровня, где осуществляются преломление и адаптация общих стратегий на основе местной специфики и потенциала. В результате на региональном уровне рождаются специфические формы и образцы моделей социальной политики, порою отличные друг от друга.
Представляется, что именно на пересечении этих двух встречных потоков формирования модели социальной политики постепенно будет вырабатываться, отшлифовываться особая и уникальная общероссийская модель социального государства и социальной политики Права человека: история, теория, практика. / Сборник статей. М 2006 С. 36 Пока же этот процесс находится в стадии реализации, мы имеем множественность региональных форм и типов формирующихся моделей социальной политики и как следствие - существенную региональную социальную дифференциацию.
Причем в качестве основных причинных факторов такой дифференциации выступают не только объективные межрегиональные различия - географические, климатические, ресурсные, экономико-инфраструктурные, финансовые, социально-демографические, социокультурные, но и различия, имеющие существенную субъективную составляющую, к которым в первую очередь могут быть отнесены: · политико-управленческие факторы - политические ориентации, уровень менеджмента региональной управленческой элиты, степень развитости региональных институтов государственной власти; · правовые факторы - уровень оформленности регионального правового пространства, степень развитости региональной правовой базы; · общесоциальные факторы - степень развития институтов гражданского общества в регионе, уровень социальной активности, самоорганизации и самодеятельности населения Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики.
М 2006 С. 55 Представляется, что совокупность вышеперечисленных факторов определяет поле межрегиональных различий в социальной сфере и способствует выстраиванию уникальных образцов региональных моделей социальной политики.
Сравнительные исследования позволяют зафиксировать различную степень остроты социальной ситуации в российских регионах и выделить регионы с относительно благоприятной социальной ситуацией, регионы с неблагоприятной социальной ситуацией, регионы, социальная ситуация в которых характеризуется умеренной остротой, а также и кризисные регионы Гидденс Э. Социология.
М.: Эдиториал УРСС, 1999 С. 239 Проанализируем, как происходит осуществление социальной политики в Ростовской области. Индикаторы социально-экономические в приложении 2 В Ростовской области действуют следующие учреждения социального обслуживания: · Центры социального обслуживания населения области.
В Ростовской области функционирует служба социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, состоящая из 64 учреждений, в структуре которых 1058 подразделений различных форм социального обслуживания. Ежегодно социальные услуги получают более 500 тысяч пожилых людей и инвалидов. Социальные работники и патронажные медицинские сестры отделений социального обслуживания оказывают услуги на дому пожилым жителям области, которые по различным причинам остались без помощи родных и близких.
Они покупают и доставляют продукты питания, медикаменты, оплачивают коммунальные услуги, помогают в ведении домашнего хозяйства, наблюдают за состоянием здоровья граждан и при необходимости сопровождают в лечебные учреждения. В 61 социально-реабилитационных отделениях, по сути являющихся малокомплектными домами-интернатами, проживает 2298 человек. В основном это жители сельской местности, получающие небольшую пенсию.
В этих отделениях пожилые люди имеют возможность круглосуточно получать комплекс социально-медицинских и бытовых услуг, для них созданы комфортные условия проживания, организовано полноценное питание, оздоровительные мероприятия. Решать такие проблемы пожилых людей, как одиночество, замкнутый образ жизни помогают 42 отделения дневного пребывания. Они позволяют людям старшего поколения вести более активный образ жизни. В отделениях создана уютная домашняя обстановка, способствующая общению, физической и психологической реабилитации граждан.
Ежегодно отделения посещает порядка 5 тысяч человек. 52 отделений срочного социального обслуживания предоставляют широкий спектр услуг гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Это содействие в подготовке документов для получения адресной материальной помощи, льготного топлива, при оформлении в дом-интернат, психологическая поддержка и юридическая помощь. Кроме того, в штат отделений вводятся рабочие должности для экстренного ремонта жилья, хозпостроек, заборов, вскапывания огородов.
В расчете на 10 тыс. пенсионеров, поживающих в области, надомным обслуживанием в настоящее время охвачено 530,5 человек. · Дома-интернаты общего типа. · Психоневрологические интернаты. · Детские дома-интернаты для детей с физическими недостатками и умственно-отсталых детей. · Учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий. В области создана широкая сеть нестационарных учреждений социального обслуживания муниципальных образований: дневные и социально-реабилитационные отделения, отделения социального обслуживания на дому, специализированные отделения социально-медицинского обслуживания, отделения срочного социального обслуживания.
Для оказания социальной поддержки с 1993 года в области развивается сеть учреждений социального обслуживания семей и детей. В настоящее время наиболее актуальным является создание системы ранней профилактики безнадзорности и беспризорности, проведение комплексной реабилитационной работы с ребенком и его семьей. Важное преимущество в этом плане имеют социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, в структуре которых создаются отделения дневного и стационарного пребывания, психолого-педагогической, социально-правовой помощи, и другие, основной задачей которых является профилактика беспризорности и безнадзорности детей и подростков.
Социальные учреждения Ростовской области находятся под патронажем Министерства труда и социального развития Ростовской области.
Его структура приведена в Приложении 3. С 1 января 2005 года изменен порядок социальной поддержки льготных категорий граждан в соответствии с федеральным законом. За различными уровнями власти закреплены разные льготные категории граждан, определены источники финансирования расходов на меры их социальной поддержки. К федеральным полномочиям отнесены вопросы социальной поддержки следующих категорий граждан: · инвалидов и участников войны; · ветеранов боевых действий; · жителей блокадного Ленинграда; · членов семей погибших (умерших) инвалидов, участников войны, ветеранов боевых действий; · инвалидов всех групп, детей-инвалидов; · «чернобыльцев» и приравненных к ним категорий; · доноров; · бывших узников фашистских лагерей и др. За счет средств областного бюджета финансируются: · расходы по социальной поддержке ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий; · расходы по социальной поддержке многодетных семей, детей сирот; · социальное обслуживание отдельных категорий населения; · государственные пособия гражданам, имеющим детей; · государственная социальная помощь; · адресные субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг и др. Из вышеизложенного следует, что в Ростовской области сформирована эффективная система социального обслуживания.
Рассмотрим теперь положительный опыт других регионов, который может быть применен в Ростовской области.
В целях сокращения масштабов бедности и сохранения достойного уровня гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, в г. Благовещенске создана и эффективно функционирует дифференцированная система социального обслуживания населения: для бедных - это социальные столовые, социальные гостиницы, буфет, услуги парикмахерских, бань, ремонт обуви, фото услуги и другие на договорной, благотворительной и государственной основе.
Конечно, но сравнению с зарубежным опытом, она представляет просто мини систему социального обслуживания, тем не менее, имеет определенную результативность.
В настоящее время также в городе для осуществления обратной связи отделов и управлений администрации с населением внедрена акция «Социальная почта». Создан общественно-методический Совет. В Центре социальной помощи семье и детям осуществляется новый вид социального обслуживания - социальный патронат семей с детьми, внедрен инновационный метод организации системы социальной работы «картографирование» с определением социально-неблагополучных районов, с составлением социального паспорта территорий.
Заслуживает внимания Концепция перехода на выплату пособий, разработанная в Самарской области Конституционное право: Учебник // Отв. ред. В.В. Лазарев М 2005 С. 300 Основной целью данной Концепции является определение комплекса мер по снижению уровня бедности населения, улучшению качества жизни малоимущих семей на условиях замены существующих льгот денежными пособиями. Целями данной Концепции являются: · определение комплекса мер по повышению качества жизни малоимущих семей на условиях перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот; · сокращение дотационности государственных и муниципальных организаций (транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других); · демонополизация сектора социальных и коммунальных услуг; · направление высвобождающихся бюджетных средств на социальную помощь малоимущим группам населения.
Переход от предоставления льгот к выплате денежных пособий и целевых субсидий предполагает: · введение заявительного принципа и критерия нуждаемости при предоставлении категориальных льгот - отмена предоставляемых льгот для лиц из числа льготного контингента, не подавших соответствующих заявлений и (или) не относящихся к малоимущим группам населения; · нормирование предоставляемых льгот - предоставление льгот малоимущим группам населения только в пределах установленных норм; · организация строгого учета стоимости предоставленных льгот и аудит производственных затрат организаций, предоставляющих льготы населению; · ограничение государственных дотаций организациям, предоставляющим услуги населению на льготных условиях.
Переход на выплату пособий вместо предоставления льгот предполагает выделение нескольких этапов: · на первом этапе необходимо провести выборочную финансовую и социальную оценку отдельных видов льгот, субсидий, дотаций; · второй этап предполагает осуществление инвентаризации всех федеральных, областных и местных законодательных и иных нормативных правовых актов на предмет составления перечня предоставляемых населению льгот, субсидий, дотаций; · на третьем этапе, имея полную информацию о законах, видах расходов, механизмах финансирования, целесообразно оценить уровень расходов на финансирование льгот, субсидий, дотаций и определить направления собственно перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот; · четвертый этап включает полную финансовую оценку потерь бюджетов от предоставления льгот, субсидий и дотаций, публикацию этих данных в средствах массовой информации, а также частичный переход на выплату пособий вместо предоставления льгот; · на пятом (заключительном) этапе необходимо осуществить полный переход на выплату денежных пособий за счет средств областного и местных бюджетов по всем региональным и местным льготам, а также части федеральных льгот в случае законодательного закрепления такой возможности Конституционное право: Учебник // Отв. ред. В.В. Лазарев.
М 2005 С. 29