Княгинин В. Государственная политика регионального развития в России

(http://www.dissercat.com/content/metodologiya-strategicheskogo-planirovaniya-regionalnogo-razvitiya-na-primere-sverdlovskoi-o)

1. Проблема регионального развития как общегосударственной функции возникла в эпоху индустриализации. Во-первых, появилось само понятие развития как целенаправленной и последовательной деятельности людей по расширению поля реализации их способностей. Во-вторых, для государства проявилась новая ценность территории - территория как физическая платформа, на которой «собирается» «экономическая» основа нации (Ф.Лист). В-третьих, универсализация процессов развития, порождение, а точнее проектирование и воплощение, постоянных социальных трансформаций ведет к возникновению в обществе разрывающих его социальных противоречий - несовпадению циклов развития, в том числе и несовпадению (рассогласованию) циклов (времени, темпов) социальных трансформаций на разных территориях. Следовательно, государство в эпоху индустриализации приобретает новую обязанность - обязанность осуществлять региональное развитие как задание темпов социальных трансформаций на разных территориях.

2. В эпоху индустриализации социальные трансформации возможны лишь в результате специальной активности людей - предприимчивости, выражающейся, с одной стороны, в предпринимательстве, а с другой - в готовности к труду с постоянно обновляемыми требованиями к квалификации. Тем самым, предприимчивость выступает основной силой развития. Но она по-разному локализуется в пространстве. Рассогласование в циклах развития разных территорий во многом связано с различной концентрацией в них данной силы. Поэтому государственная политика регионального развития должна была составить определенный баланс сил развития, снять препятствия для проявления активности людей и компенсировать территориальный недостаток предприимчивости.

3. Государство, выстраивая иерархию регионов, распределяя (участвуя в распределении) между ними сил развития производило «сборку» всей страны, исходя из общенациональных целей, а потому не могло быть заменено в этом деле частными лицами и организациями. К тому же, хотя основным способом помыслить регионализацию индустриального общества был экономический расчет издержек, связанных с распределением по территории страны производительных сил, государство в своей региональной политике должно было руководствоваться не калькулируемыми в рамках отдельных индустриальных проектов соображениями, т.е. политическими, а точнее, геоэкономическими и геополитическими целями. Региональное развитие должно было направляться не на повышение ценности отдельной отрасли или технологического комплекса, а всей страны в целом.

4. Конкретное содержание компенсационных мер государственной политики развития регионов зависело от избранных обществом целей развития и характера находящихся в распоряжении данного общества сил развития. Первоначально, в момент развертывания процесса индустриализации, государственная политика регионального развития сводилась к государственной модернизации регионов и отождествлялась с их урбанизацией и индустриализацией. При этом государство, компенсируя недостаток предприимчивости в регионе, чаще всего выступало в качестве проектировщика, инвестора и предпринимателя на территории, реализуя силами публичных организаций на них разного рода инженерно-строительные и институциональные проекты. Среди них на первое место вышли проекты транспортно-инфраструктурные, так как транспортные магистрали оказывали наиболее существенное влияние на общее состояние сил развития региона (повышение мобильности, увеличение числа контактов, расширение зон деятельности, ликвидация удаленности от центров инновации и т.п.). Кроме того, инфраструктурные проекты эпохи индустриализации были столь масштабны, что частный капитал их просто не мог реализовать.

5. Транспортные инфраструктуры стали несущей конструкцией (каркасом) новых территориальных образований - технологически связанных зон или «коридоров» индустриального развития. На территории переживших индустриализацию государств в результате этого были сформированы промышленные регионы, в которых транспортная, технологическая, финансово-корпоративная связанность задавала новую иерархию территории, получившую, в конце концов, соответствующую правовую институционализацию.

6. Институализация включала в себя: 1) реформу регионального управления, очертившую новые границы регионов и систему управления ими; 2) систему бюджетно-налоговых отношений; 3) реформу законодательства (в первую очередь гражданского права), обеспечивающую реализацию крупномасштабных государственных индустриальных проектов; 4) изменение системы статистических показателей, фиксирующих уровень социально-экономического развития.

7. В 1960-70-х гг., когда в большинстве стран Запада заканчивалась эпоха индустриализации и уже проявлялись черты нового социально-экономического и технологического уклада, традиционная государственная «региональная политика» в виде ускоренной индустриализации фактически исчерпала себя и стала неэффективной. Во-первых, пришло понимание того, что региональные ресурсы для индустриального развития исчерпаемы и зачастую невосстановимы. Увеличение объемов индустриального производства в настоящем времени может обернуться катастрофой в будущем. Исчерпываемыми оказались не только природные ресурсы, но и людские. Подпитка регионального развития рабочей силой, необходимой для освоения новых типов производственной деятельности и демонстрации новых типов активности стала проблемой. Новые индустриальные города перестали получать рабочую силу из села, а миграция рабочей силы из-за рубежа приводила к возникновению социальных проблем. Во-вторых, утверждением идеи о правах личности (человека и гражданина) как фундаментальной ценности. Поэтому целью обеспечения государством регионального развития стало рассматриваться предоставление всем гражданам государства определенной совокупности социальных благ. Следует учитывать и так называемый «культурный сдвиг» в западном обществе, в результате которого ценности материального благосостояния и физической безопасности были серьезно потеснены заботой о качестве жизни. В-третьих, все чаще строительство крупных индустриальных объектов в регионах на основе централизованного бюджетного финансирования (либо финансирования за счет привлекаемых средств, например, кредитных ресурсов) не приводило к решению проблем регионального развития. ередко крупномасштабные проекты оказывались экономически неэффективными, а государство - плохим предпринимателем и помощником предпринимателей. Естественные тренды развития стали рассматриваться как более значимые и устойчивые по сравнению с искусственной модернизацией. Опыт африканских и азиатских стран также свидетельствовал об ограниченности возможностей индустриальной модернизации в естественно-исторической (этно-культурной) среде, отвергающей индустриальный образ жизни. В-четвертых, существенно изменилась технологическая база промышленного производства, что позволило перейти к его новой социальной организации. Информационные технологии и появление новых финансовых (банковских) инфраструктур привели к тому, что основные фонды, промышленные предприятия перестали быть ключевым ресурсом развития. Последним выступили знания, а точнее, владение технологиями. Ценность земли и основных фондов резко снизилась. Товарное производство в наиболее развитых странах оказалось потесненным работой с информацией и подчиненным ей. Было еще одно обстоятельство, приведшее к изменению характера инвестиционных потоков в менее развитые регионы. Если частные и публичные капиталовложения в конце Х1Х в. и в течение большей части ХХ столетия использовались в основном для финансирования инфраструктурных проектов (строительство железных дорог и пр.) и прямые инвестиции в предприятия, то в 90-е гг. ХХ в. характер инвестиций поменялся. В основном это - мобильные финансовые капиталы, распорядители которых предпочитают не связывать их основными фондами и другим малоликвидным имуществом. В-пятых, развертывание процессов глобализации в мире, с одной стороны, поставили отдельные регионы в ситуацию мировой конкуренции, а с другой стороны, повысили степень взаимной зависимости отдельных территорий. Ресурсов отдельной (административной выделенной) территории стало явно недоставать для организации современного производства и цивилизованной жизни. В результате, по словам А.Неклессы, возникла «метаэкономика» - сложноподчиненная система геоэкономических пространств, соединенных нитями ресурсных потоков и геоэкономических рентных платежей. Другим следствием глобализации стало разделение основных фондов и хозяйственного управления не только структурно (внутри соответствующих организаций), но и территориально. Регионы, в которых сосредоточились центры управления производственными процессами («ключевые узлы» финансового и фондового рынков, центры разработки новых технологий и логистики и пр.), смогли извлекать нечто вроде «ренты управления» или «стратегической ренты». Водораздел между старой и новой региональной политикой произошел в начале 1970-х гг.: в 1973 г. происходит расширение ЕЭС; в этом же году ФРГ, осуществлявшая самые большие в Европе миграционные программы, прекратила вербовку рабочей силы за рубежом; в эти же годы разразился первый нефтяной кризис; в 1972 г. Римским клубом был опубликован доклад «Пределы роста», открывший целую серию подобного рода исследований и публикаций; и т.п. Документом, претендующим на фиксацию водораздела, мог бы стать документ Комиссии ЕС «Региональная политика Сообщества». Регионы были помещены уже не в национальную, а общеевропейскую «сборку». Соответственно в 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», а в 1989 г. «Европейскую (Мадридскую) рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве территориальных образований и их властных органов». В 1988 и 1991 гг. Европарламент принял «Хартию Сообщества по проблемам регионализации». Начиная с 1970-х гг. западноевропейские государства принимают национальное законодательство, регулирующее региональное развитие, а также утверждают планы пространственного развития своих стран. В 1980-е гг. в Европе наметился отказ от вертикально-интегрированной структуры промышленной политики и ее пространственного аналога, известного как политика регионального экономического развития. К началу 1990-х гг. в Европе не было выявлено ни одной инициативы в области национальной промышленной политики и региональная политика лишь в редких случаях вырабатывалась на национальном уровне.

8. В результате общественных дискуссий, целого ряда предпринятых исследований государственные органы западных стран, в первую очередь европейских, пришли к необходимости трансформации своей региональной политики. Ключевыми принципами, положенными в основу новой региональной политики были следующие: 1) обеспечение равных прав граждан на реализацию своих возможностей и на получение социальных услуг от государства; 2) субсидиарность как приближение к населению органов, оказывающих им социальные услуги; 3) многоцелевой характер развития, а потому выделения в качестве главного критерия развития региона не его индустриализации, а качества жизни, сохранения ее среды (идея «устойчивого развития»), 4) опора на культурную самобытность регионов, учет естественных трендов социальных процессов; 5) децентрализация системы регионального управления для стимулирования местной активности, опора на местную инициативу 6) поощрение развития передовых технологий, являющихся информационно-коммуникационными, неоиндустриальными и т.п.; 7) открытость территории (общества), оценка ее развития с учетом геоэкономического положения страны. Таким образом, от государственной индустриальной модернизации был совершен переход к стимулированию естественных процессов - предпринимательской и трудовой активности населения и организаций. Но это не означает отказа от государственной политики регионального развития. Дифференциация уровня развития различных регионов продолжает оставаться источником серьезных социальных проблем даже в высокоразвитой Европе. Надежды на автоматическое выравнивание в уровне развития регионов в рамках ЕС при создании единого правового и торгово-экономического, а также военно-стратегического пространства, на активность саморазвития регионов, на то, что единый рынок за счет естественного стремления к равновесию нивелирует региональные различия, не оправдались. Разрыв в социально-экономическом развитии регионов автоматически не сократился (даже внутри отдельных национальных государств), а в некоторых случаях даже возрос. Суть государственной политики регионального развития как компенсация недостатка предпринимательства в регионах осталась прежней. «Предпринимательство» продолжает считаться ключевой характеристикой развития регионов. Более того, необходимость бюджетной экономии (часть плана по привлечению в территории предпринимателей за счет снижения налогового бремени и расширения объема общественных услуг, представляемых в территориях) подтолкнуло к коммерциализации государственной региональной политики, расширению участия в ее реализации предпринимательских структур. Основной целью политики развития стало считаться устойчивое повышение качества жизни населения. Решение этой задачи возможно только через комплексный подход к развитию.

9. С изменением технологической организации хозяйства в западных странах был совершен переход от крупного индустриального развития к гармонизации условий жизни и работы, к поощрению высокотехнологичных малых и средних предприятий, к поощрению (налоговому, земельно-правовому/землепользования и пр.) притока капитала на определенные территории. «Качество жизни» стало одним из ключевых понятий региональной политики, причем в него стали включаться не только уровень дохода и обеспечения населения, но и культура, событийная насыщенность региональной жизни, организация досуга, экология, региональный имидж, а также эффективность и качество услуг общественного управления, включая разработку и реализацию убедительных региональных стратегий. Технологический сдвиг привел, во-первых, к смене главных факторов развития (главными факторами развития стали считаться не квалифицированная рабочая сила - люди, обладающие ключевыми квалификациями), во-вторых, к новой пространственной организации процессов регионального развития. Соединение устремленности к новым технологиям и регионального развития вызвало тенденцию создания «технопарков» и «технополисов» как пункта прорыва к новым технологиям - технологических агломераций, нацеленных на создание и распространение наукоемкой и информоемкой продукции. Центрами нового регионального развития становились не столько промышленные предприятия, сколько университеты, лабораторно-исследовательские комплексы. Пространственная схема развития региона, как правило, опиралась на теорию «диффузии нововведений», согласно которой развитие связано с нововведениями и происходит путем перехода от центра к центру, но в сочетании со сплошным, или площадным, движением-расползанием. Основной рост технопарков пришелся на 1980-е гг. Создание большинства технопарков инициировалось органами местной власти при большем или меньшем участии центральных правительств. Как правило, свыше 75% средств на строительство, оснащение и формирование инфраструктуры представляет государство.

10. Для России политика регионального развития до конца 1990-х гг. была политикой выравнивания уровня индустриализации регионов, т.е. государственной модернизацией. В докладе «О системе государственного регулирования территориального развития», подготовленном сотрудниками Совета по изучению производительных сил (СОПС) при Минэкономики РФ в рамках проекта ТАСИС СМЕРУС 9503, отмечается, что исторические традиции России в территориальном развитии связаны с приоритетами стратегического характера. В XVII и начале XVIII века основная цель - прорубить окно в Европу; в XVIII веке - выход к Черному морю. Во второй половине XVIII века и в XIX веке - освоение Сибири и Дальнего Востока. Причем реализация этих стратегических задач вовсе не сводилась лишь к завоеванию территории. Основная цель - их экономическое освоение. Подтверждение этому: строительство Санкт-Петербурга, Одессы и других городов на Черном море, строительство транссибирской магистрали и сибирских городов; политика целенаправленной миграции и предоставления разнообразных льгот переселенцам: от освобождения крепостных в южных районах, до оплаты государством затрат на переселение крестьян из Украины и центральных районов России в Сибирь и Забайкалье. В советское время территориальные приоритеты также были четко обозначены: в 20-30-е годы - это подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия); в 30-е и начале 40-х годов - создание второй металлургической базы и заводов дублеров на Урале и в Сибири; в 50-70-е годы - ускоренное развитие восточных районов; в 60-80-е годы - формирование крупных территориально-производственных комплексов.

11. В результате государственной индустриальной модернизации сформировалась система инфраструктур, составляющих «каркас» индустрии, система расселения, а также административно-государственного управления регионами страны. Но к началу 1990-х гг. прежняя государственная политика себя фактически исчерпала: технологически (индустриализация в мире перестала рассматриваться в качестве магистрального пути развития); инфраструктурно (транспортные, энергетические и прочие инженерные инфраструктуры при переходе к новой отраслевой структуре хозяйства оказались неэффективными в качестве «каркаса», удерживающего социальную жизнь на территории); поселенчески (типы поселений, разворачиваемых на территории России, стали переживать кризис, подавляющее большинство из них не смогло объединиться/»встроиться» в новые «коридоры развития», в стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста» для регионов); административно-политически (сложившееся административно-государственное деление страны в большей степени отражает старую, уже изжившую себя политику государственной модернизации регионов; при этом последние начинают формироваться на новых началах, т.е. экстерриториально, на основе новых инфраструктур и т.п.); проектно-освоенчески (у государства практически отсутствуют планы нового освоения страны, большинство проектов освоения представляет собой «перечень недоделок предыдущего периода», во всяком случае, проект новой пространственной «сборки» страны отсутствует); демографически или антропо-культурно (уровень и качество человеческого капитала не позволяет успешно реализовывать программы развития страны в целом и ее отдельных регионов, в частности). Таким образом, прежняя государственная политика регионального развития себя в России исчерпала, а новая пока еще не появилась.

12. При этом создающая социальные напряжения дифференциация в уровне развития российских регионов не исчезла. По данным аналитиков СОПС, она продолжает нарастать. Более того, на территории страны выделились новые типы регионов: старопромышленнные и сырьевые. Логика их развития подталкивает страну к разрыву. В старопромышленных регионах сконцентрированы традиционные индустриальные производства, переживающие в настоящий момент структурный кризис: не те технологии, не та рабочая сила; нет рынков сбыта продукции; нет конкурентных преимуществ на глобальном рынке; и т.п. Фактически, жизнь в старопромышленных регионах «сворачивается», «оголяя» становящиеся избыточными, а потому разорительными инфраструктуры. Производства в старопромышленных регионах испытывают тотальный дефицит не столько капитала, сколько реалистичных и конкурентоспособных проектов развития. Промышленно-технологический кризис вызывает кризис поселенческий. Кроме того, разрушение прежнего народно-хозяйственного комплекса привело к тому, что старопромышленные «коридоры развития», проложенные по территории всей страны оказались «разбиты» административно-государственными границами. Последние вместо того, чтобы играть роль поддерживающих институциональных инфраструктур превратились в дополнительные барьеры развития. В сырьевых регионах произошло закрепление сырьевой специализации. Наглядным подтверждением данного тезиса выступают новые крупные проекты, реализуемые за Уралом на российской территории. Это - преимущественно проекты добывающих отраслей и производств по первичной переработке сырья. Но большинство из них вовсе не рассчитано на то, чтобы добываемое сырье перерабатывалось на российских территориях (за исключением первичной переработки). Отсюда - большие объемы экспорта сибирского сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт.

13. В стране разворачивается соревнование моделей развития: сырьевой и несырьевой. Но если первая хорошо определена и проектно обеспечена, то вторая до сих пор никак не оформлена. Естественно, что в этих условиях сырьевой сектор оказывается наиболее конкурентоспособной частью экономики страны. Он «стягивает» на себя проектные мощности (планы развития большинства субъектов федерации этого макрорегиона напрямую связаны с разработкой природных ресурсов), поглощает свободные капиталы. Понятно, что пространственная организация сырьевых зон вступает в противоречие со старыми индустриальными «коридорами развития». В данных зонах локализуются «хвосты» технологических цепочек. Центры управления данными комплексами зачастую выносятся за пределы страны. Пространство (социально-экономическое, административно-политическое, культурно-историческое) России сильно фрагментируется.

14. В этой ситуации перед российским государством встает вопрос о характере его политики регионального развития. Вариантов такой политики предлагается несколько: фактическое продолжение политики выравнивая уровня развития отдельных территорий, понимая под развитием их индустриально-технологическое освоение. Правда, при этом возникает масса проблем с обеспечением финансирования индустриального строительства, с его проектированием, с привлечением рабочей силы на вновь возводящиеся индустриальные объекты. Вариаций таких планов множество: от федерального целевого финансирования отдельных производств до организации промышленных зон, способных благодаря своему геополитическому положению, инфраструктурному и институциональному обустройству привлечь свободный капитал в «реальный сектор» на их территории (Калининград - не тот, который есть сейчас, а который видится в будущем как площадка технологического трансферта между Европой и Россией); переход к стимулирующему развитию по западному образцу. Например, когда поощряются местные инициативы (система грантов), формирующие в первую очередь среду жизни, а не отдельные технологические комплексы. А также формирование «полюсов развития». В частности, когда за счет «точечной миграции» наиболее квалифицированной рабочей силы (студентов, аспирантов, научных работников, инженерных кадров и т.п.) достигается эффект «волны развития». Поэтому воспроизводится схема постмодернистской экономики Запада, центром которой является университет либо система проектных мастерских и исследовательских лабораторий. Но при этом чуть ли не главным препятствием на пути такого пространственного развития выступает отсутствие местных непубличных институтов, способных реально, а не имитационно, генерировать инициативы регионального развития. К тому же стимулирующее развитие, ставящее перед собой цель инновационного прорыва к новым технологиям за счет организации «технопарков», «технополисов», предполагает новую схему пространственной связанности территорий. Должен быть организован переток технологий в индустриальной среде, способной их применить, а главное, вырастить заказчика6на них. Иначе изобретения, открытия и проектные разработки просто не включаются в развернутую в России индустрию, естественные тренды функционирования индустрии уже сложившиеся в стране будут отвергать инновации. Их некуда «поместить» ни в технологическом поле, ни в пространстве-территории. Отсюда возникают вопросы о том, где располагаются инновационные центры России, кто выступает субъектом-новатором (изобретатель? Венчурные институты? Заказчик, выдающий техническое задание и мобилизующий ресурсы?), как он соотносится с иными субъектами хозяйственной жизни, как институционально оформляется новая геометрия (в том числе инфраструктурная и поселенческая) социальных процессов; принятие схем пространственного развития, разработанных наднациональными институтами. Речь идет об освоении территории страны внешними субъектами: развитие на ее территории необходимых для них хозяйственных комплексов и инфраструктур; простраивание периферии своих «коридоров развития», центры которых локализуются за пределами Российской Федерации; сознательное или эвентуальное инициирование в стране миграционных процессов; и др. Скорее всего, и современный опыт зарубежного освоенческого воздействия на российские регионы пока это только подтверждает, принятие схем пространственного развития, разработанных наднациональными институтами, а точнее зарубежными (как публичными, так и частными), будет подталкивать страну к «разрыву». Часто позиция сторонников данного варианта пространственного развития подкрепляется идеологией отказа от концепции развития вообще, замены ее концепцией изменений (оестествления социальных трансформаций). На сегодняшний день реализация каждого из этих вариантов регионального развития России является проблематичным. Для реализации первого варианта в настоящий момент у государства нет средств. Второй вариант связан со сложностью интеграции традиционного индустриального сектора и инновационного. Инновационные решения зачастую просто не интегрируются (организационно, юридически, технологически и т.п.) со старыми технологическими цепочками. Третий вариант фактически закрывает возможность выбора национальной стратегии страны.

15. Политика регионального развития России должна исходить из необходимости осуществления ею «сборки» территорий, увеличивающей силы и ресурсы страны. Соответственно, государственное развитие регионов должно учитывать геополитические и геоэкономические вызовы территориальному единству страны. В настоящий момент таких вызовов можно сформулировать несколько: «игра» на понижение ценности территории и связанных с нею ресурсов развернутая в наиболее развитых странах мира (ЕС, США) сторонниками «виртуализации» государства и общества; притязания на российскую территорию (ее часть) как зону собственного исторического наследия со стороны некоторых сопредельных России государств и в первую очередь Китая и мусульманского мира. Атака на государства с большой территорией ведется сразу по нескольким направлениям: понижение их обороноспособности за счет смены концепции «войны Будущего» и разработки соответствующих военных технологий (быстрое преодоление оружием пространства становится их ключевой характеристикой); институционализацией свободного доступа на любую территорию для физических лиц и организаций, нормативно-правовое и этическое обоснование прав на чужие территории (на основе борьбы за права и свободы человека и гражданина, экологических стандартов, права на защиту от рисков, исходящих с сопредельных территорий и т.п.); историческое обоснование прав на деятельность на чужих территориях, превращение их в свои (например, правительство Норвегии обратилось к историкам с просьбой обосновать историческое единство Баренцрегиона и исключительность положения в нем Норвегии); глобализация транспортных схем, финансовых, торговых и технологических систем с вынесением центров управления ими на другие территории (лишения права участия в решениях ос судьбе страны).

16. Основой для региональной политики России в ближайшее время должно служить то, что делает ее уникальной в мире, что объясняет ее принцип «сборки» ее территорий, открывает саму возможность для таковой. К числу таких ценностей региональной политики России следует отнести: безусловную ценность ее территории для Будущего. Россия занимает в настоящий момент относительно небольшое место в мировом социальном пространстве (мировом производстве, глобальном товарном и финансовом рынке и т.п.), но обладание примерно 1/8 мировой суши создает физическую основу для более значительного места страны в будущем мире; исторические права народа России на эту территорию, высокая степень ее освоенности и институциональной обустроенности; обладание ключевыми ресурсами Будущего (природными ресурсами, водными ресурсами, свободной землей, нетронутой природой, уникальной культурой). Современная региональная политика российского государства должна обеспечивать не только сбережение, но и повышение значения этих ценностей, превращения их в основу для построения Будущего России.