1. Содержание правотворческого процесса
2. Законодательная социология
3. Закон и общественное мнение.
1. Правотворчество — это социальная — государственная и общественная — деятельность, в результате которой образуется, поддерживается и развивается система законодательных актов и других правовых норм. Частью правотворчества является собственно законодательная деятельность (законотворчество).
Правотворческая (законотворческая) деятельность — сложная совокупность различного рода элементов. Существует несколько способов реализации государственной воли в правовой норме. Главные из них — санкционирование государством уже фактически сложившихся норм поведения и непосредственная выработка новых норм компетентными правотворческими органами. Далее, сам процесс этой деятельности (правотворческий процесс) представляет собой сложную систему организационных действий, осуществляемых различными государственными органами и направленных к одной цели — созданию (изменению, дополнению) правовой нормы.
Законодательная деятельность (впрочем, как и правоприменительная) может рассматриваться как одна из разновидностей принятия решений.
Одна из главных функций социального управления — выработка и реализация общезначимых правил поведения. Исследование правотворчества предполагает анализ путей формирования правовых норм: кто и как предлагает и изменяет решения; кто, как и в результате какого процесса принимает их; какова вероятность их изменения, каковы проекты и фактические условия их изменений; как решения выполняются и какова их эффективность и т. д.
Методологическая особенность современного подхода к рассмотрению сущности социальных процессов вообще и проблемы принятия решения в частности состоит в единстве теоретического и эмпирического, абстрактного и конкретного, теории и практики, исторического и логического, структуры и функций. Когда речь идет о теории конкретных социологических исследований, то такой комплексный подход совершенно необходим для эффективного анализа социальных, в том числе политических и правовых, отношений.
При конструировании теоретической модели принятия решения следует исходить из того факта, что социологические исследования призваны раскрыть соотношение различных факторов, влияющих на процесс принятия решения, направленность и степень влияния каждого из них и тем самым показать, какие из факторов оказывают позитивное, благоприятное воздействие, а какие влияют негативно, снижают эффективность принимаемых решений. Зная социальные факторы, опосредствующие принятие решений, можно сам процесс социального управления сделать более точным, эффективным, поскольку проблема переносится в иную плоскость: измерение, ранжирование этих позитивных факторов, приведение их в систему, а также выделение негативных факторов, блокирующих реализацию закона.
В процессе правотворчества большое значение отводится его субъектам. Участие личности и группы в принятии решений зависит от ряда условий: от степени официального (закрепленного в соответствующих положениях) признания прав на участие в принятии решения; от содержания самого решения, поскольку стимулирующим фактором являются решения, направленные на формирование единства интересов личности и целей коллектива; от степени заинтересованности человека в принятии и реализации решения, приносящего моральное и материальное удовлетворение, помимо того близкое человеку, которое он может принимать со знанием дела; от степени социальной сплоченности коллектива, его мобильности, возможности критически обсуждать, свободно высказывать свое мнение; от эффективности социального контроля за реализацией решений.
Демократия, народовластие означают, что власть не только принадлежит народу, но и полностью им осуществляется в различных формах. Тем самым обеспечивается реальное участие населения в выполнении задач государственной власти, многообразных функций управления, в том числе и в сфере подготовки, принятия и контроля за принятыми решениями. При этом можно говорить о двух основных сферах участия народа в решении государственных дел: непосредственно и через представителей.
Представительная демократия означает решение выборными представителями наиболее важных государственных и общественных дел. Конституция РФ и принятые на ее основе законодательные акты определяют сферу деятельности представительных органов власти таким образом, чтобы она охватывала коренные вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Обеспечению приоритета начал представительной демократии способствуют такие принципы государственной жизни, как верховенство закона, право представительных органов формировать органы управления и контролировать их деятельность, обеспечение прямого влияния избирателей на принятие решений (отчеты депутатов и т. п.), на оценку деятельности выборных представителей.
Участие населения в подготовке, обсуждении, принятии и исполнении решений гарантирует заинтересованность в содержании принимаемых актов, а, следовательно, благоприятным образом отражается на оптимизации всего процесса создания решений.
Большое значение имеет и развитие форм непосредственной демократии, отражающих одну из других особенностей народовластия. Под непосредственной демократией понимается принятие всеми гражданами или населением определенной административной единицы решения, обязательного для государственных органов. К непосредственной демократии относятся те формы, которые дают возможность вырабатывать мнения по вопросам общего или местного характера, представляют такую возможность каждому заинтересованному гражданину, обладающему избирательными правами, гарантируют обязательность мнения большинства для государственных органов и всех граждан.
Гибкое сочетание деятельности государственных и общественных организаций, форм представительной и непосредственной демократии, природа политического самоуправления предполагают, что формы принятия решения и их соотношение в разных странах могут иметь специфику.
В современной политической системе все большее значение приобретает общественное мнение как фактор демократической процедуры и принятия решения. С позиции правильно понятых общих интересов тут налицо не простая усредненность мнений, оценок и установок, а компетентное общественное мнение, выражающее действительные потребности социально-экономического и политико-правового развития. Высокий престиж и удельный вес общественного мнения являются реальными гарантиями развития демократии.
Проведенные социологические исследования показывают, что в функционировании и развитии механизма принятия решений встречается немало трудностей и нерешенных вопросов. Часть из них связана с неиспользованием прав граждан в данной области вследствие неосведомленности о них, незнания механизма использования своих прав, иногда отсутствия объективных условий надлежащего осуществления, например достаточного уровня политической и правовой культуры, квалификации либо формального отношения должностных лиц к обеспечению реализации этих прав и слабого стимулирования активности членов коллектива.
Значительное место должно быть отведено изучению путей и методов формирования целевой ориентации личности, означающей выработку установки социально-активного поведения в политической сфере, в достижении общих политических задач.
Социально-психологические стимулы и мотивы политической активности личности должны стать в полной мере постоянно действующими факторами.
Правотворческий процесс включает ряд стадий (этапов).
Некоторые авторы относят начальный момент правотворческого процесса на весьма ранний этап, считая, что начальной стадией является «изучение объективных факторов, определяющих необходимость правового регулирования данных общественных отношений».
Правотворческий процесс и каждый из его этапов представляет собой деятельность юридическую по форме и социально-политическую по содержанию. Именно в этой деятельности находят свое конкретное проявление закономерности формирования права, его социальная обусловленность, его связь с объективными особенностями исторической действительности и субъективными представлениями законодателей.
Социологические аспекты правотворческого процесса прослеживаются по этапам законотворческого процесса с указанием на следующие проблемы, подлежащие изучению в социально-правовых исследованиях на стадиях:
· нового акта: какие объективные, социальные, политические, экономические, психологические причины требуют его создания; интересы каких классов, слоев и социальных групп населения отражаются в идее создания акта; каковы социальные механизмы влияния этих общественных групп на содержание концепции акта; какие существуют социальные препятствия при разработке этой концепции; как оцениваются перспективы принятия акта и его будущего действия;
· подготовки текста законопроекта: каков механизм подготовки текста проекта; какие социальные факторы при этом учитываются и в какой мере; в какой степени на текст законопроекта влияют интересы, мнения и традиции, свойственные различным группам населения, в том числе и представленным в государственных учреждениях;
· обсуждения проекта: какова активность граждан в обсуждении законопроекта; какие классы, слои, социальные группы высказывают замечания и предложения к проекту и в чем они заключаются; в какой мере эти замечания учитываются в ходе и в результате обсуждения и по каким мотивам; каковы могут быть последствия принятия или отклонения тех или иных предложений;
· внесения проекта на рассмотрение законодательного органа: какие существенные изменения претерпел проект; как на этой стадии сказались различные интересы государственных ведомств, общественных организаций и представляемых ими социальных и профессиональных групп; как мотивируется потребность в законопроекте; как прогнозируется его применение;
· обсуждения в законодательном органе: те же вопросы и кроме того: как общественное мнение оценивает ход и результаты обсуждения законопроекта и характер внесенных в него поправок;
· вступления акта в силу: отношение лиц, которые будут применять новый акт, к его содержанию, юридической форме, к перспективам его действия и будущей эффективности. Разумеется, в зависимости от содержания законопроекта и отрасли права перечни проблем могут быть и иными.
Некоторые из вопросов, относящихся к разным стадиям правотворческого процесса, повторяются. Их можно сгруппировать в три основные группы, которые будут различаться по кругу общественных отношений, подлежащих изучению.
Первая группа: общественные отношения, иные общественные явления и процессы, вызывающие потребность (необходимость, желательность) в правовом регулировании, и соответствующие им социальные интересы. Это причины, а нередко и сам предмет правового регулирования.
Вторая группа: общественные отношения в механизме правотворческой деятельности, стимулирующие, тормозящие или видоизменяющие ее развитие; здесь действуют интересы участников этого процесса. Таким образом, речь идет о социальном механизме правотворчества.
Третья группа: общественное мнение, интересы и установки населения — граждан и должностных лиц, непосредственно не участвующих в подготовке законопроекта (или участвующих частично — путем обсуждения). Следовательно, имеется в виду отношение к процессу создания новой нормы права со стороны ее будущих адресатов.
В совокупности эти три группы характеризуют проблему социальной обусловленности права в основных ее аспектах: объективном и субъективном, внутреннем и внешнем, социальном и социально-психологическом.
Далеко не все эти группы вопросов изучены применительно к праву в целом и его отдельным отраслям. Можно сказать, что, по существу, такое изучение лишь начинается. Однако потребность в нем существует и осознается многими юристами — учеными и практиками.
Существует проблема «теневого нормотворчества». Исходным пунктом его развития является неудовлетворительное функционирование официальных норм. Их несоответствие социально-экономическим потребностям общества влечет за собой деформацию социальных институтов, отношений между людьми, нарушение нормального взаимодействия между членами общества, их статусов и форм обычной жизнедеятельности.
Недоверие к нормам права, правовой нигилизм имеют не только социально-экономические причины. Каким бы «индивидуальным» ни было лицо того или иного конфликта, основание у них, как правило, общее. Социальная напряженность возникает там, где попирают закон, где расцвели бюрократизм, административный зуд, пренебрежительное отношение к трудовому человеку, к людям другой национальности, их правам. Это деформация общественных отношений, которая базируется, как правило, на дисфункциях соответствующих социальных институтов.
Но при этом изменяются и другие элементы, рассматриваемые в том же контексте: социальные нормы и ценностные ориентации людей.
Что касается норм, то с ними происходит несколько изменений. Это отрыв социальной (правовой) нормы от конкретной истерической реальности, ее несоответствие требованиям жизни. Деформируется, таким образом, не сама норма, а ситуация, на которую она была рассчитана. В результате правовая норма перестает исполнять свои функции, но поскольку она все же не отменена, то это начинает тормозить процесс общественного развития. Типичные примеры — акты прeжнего хозяйственного законодательства, которые с больших трудом пытаются изменить и осовременить с учетом потребностей рынка парламент, правительство и президент. С этим связано и другое явление — игнорирование населением нормы, утратившей полезность и авторитет. Не только граждане, но и должностные лица, включая юристов (судей, следователей, прокуроров и др.), понимают бесполезность или даже вредность неудачной нормы и, вопреки своему долгу, не склонны ее применять Примеры: ответственность за незаконные валютные операции, указ о сдаче оружия, запреты торговли спиртными напитками «с рук» и т. п. Все эти нормы не выполняются. Но разнобой в практике непоследовательность принимаемых решений чреваты общим ослаблением авторитета закона и возникновением состояния аномии, при котором общество теряет нормативную ориентацию, существует без опоры на твердые нравственные и правовые принципы.
В связи с деформацией социальных институтов и отношений усиливаются внутренние противоречия, которые всегда имеются в нормативной системе. Из-за несовпадения нормативных требований с реальными условиями жизни конкретных индивидов, социальных групп быстро возникает «двойная мораль», при которой противоречивые нормы используются одним и тем же лицом (социальной группой) для разных целей и в разных (противоположных) ситуациях. Защита интересов национального меньшинства может, например, обернуться агрессивностью против представителей другого малого народа. В условиях возникающей аномии и снижения авторитета власти нередки противоречия между нормами права и нормами нравственности; при этом предпочтение в большинстве случаев отдается деформированным моральным требованиям.
Именно на этой основе и возникает так называемое «теневое нормотворчество», т. е. создание неофициальных правил поведения, которыми тем не менее руководствуются значительные группы населения. Предпосылкой этого процесса служит разочарование в существующей нормативной системе, неверие в нее. Действующее законодательство или официальная мораль воспринимаются не только как неэффективные и неправильные по существу, но и как несправедливые. Растет недовольство сложившимся порядком дел — волокитой, бюрократизмом, неоправданными льготами и привилегиями, дефицитом, отсутствием заботы о малообеспеченных слоях населения и др. Упреки и обиды эти большей частью вполне оправданны. И пока нормы, институты и отношения остаются прежними, представления об их несправедливости неизбежно будут сохраняться и усиливаться, несмотря ни на какие словесные «разъяснения». Критерий справедливости вообще представляет собой достаточно точный и очень чуткий эталон для оценки степени соответствия той или иной нормы общественности нуждам и интересам.
В чем же проявляется «теневое нормотворчество»? В одних случаях - в установлении собственных, подчас полезных нормативов в рамках данного предприятия, населенного пункта (например, доплата к пенсиям сверх установленной нормы). В других - в создании структур, не предусмотренных законом (например, вооруженных формирований или неформальных групп по борьбе с преступностью). Эти примеры свидетельствуют о том, что местная общественность стремится так или иначе компенсировать близорукость или некомпетентность соответствующих органов государственной власти.
Но гораздо больше можно привести отрицательных примеров. «Теневое нормотворчество» дельцов создает целую систему правил их поведения по принципу: «ты мне — я тебе». Жестокими традициями характеризуется «мораль» преступного мира Ее нормы и правила, как и авторитет главаря преступной организации, обычно пронизаны и подкреплены специфическими «максимами», которые именуются достаточно привлекательно: «долг», «честность», «уважение к старшим» и т.д., но на деле имеют однобокий и извращенный смысл. К этому следует добавить «идейную обработку» сознания членов такой группы более опытными преступниками-организаторами, внушающими принципы аморальности труда, «благородства» и «чести» «легендарных» преступников прошлых лет и т. п. Такое «теневое нормотворчество» воспринимает все наиболее эффективное из других нормативных систем, включая право, религию и мораль, неминуемость кары, «внутренний голос» совести и слепую веру в авторитеты, лидеров.
Деформация норм права и морали, включая и «теневое нормотворчество - это по сути дела, уродливая модификация командно-административных методов управления. Здесь нет ни грана демократии, плюрализма мнений или уважения к человеческой личности.
Параллельно всем этим процессам происходит еще одно важное, а может быть и решающее изменение - деформация социальных ценностей и представлений о них. «Теневые» нормы признаются более важными и значимыми, чем государственно-правовые установления. А это означает ослабление правовой системы, ее деградацию.
Выявление в фактически складывающихся формах и нормах социального общения общезначимых элементов свободы и равенства является с точки зрения понимания права как формы и меры свободы признанием правовой природы такого рода норм. Именно их правовая природа и служит объективным основанием для официальной легитимации этих норм законодателем.
Само по себе наличие в общественной практике норм, объективно складывающихся в результате саморегуляции и конкурирующих по своей регулятивной силе с нормами законодательства, является уже общепризнанным в социологии (но не в теории права). В литературе остается дискуссионным вопрос о правовой характеристике подобных (неоднородных) норм и их значимости с точки зрения законодателя.
В литературе используется термин «фактическая социальная норма» (правда, при этом нужно каждый раз уточнять идет ли речь о фактической норме, отражающей в себе объективную природу права и требующей поэтому признания со стороны законодателя, или о нормативных образованиях, нарушающих требования права или нейтральных по отношению к ним).
С позиций социологического подхода здесь важна не столько терминологическая, сколько содержательная сторона дела. Основной вопрос при этом заключается в выяснении природы (сущностных черт) тех социальных норм, которые должны получить законодательное закрепление. Каким бы термином ни пользовались исследователи данной проблемы, они не должны уходить от ответа на вопрос о том, почему, на основании каких объективных признаков одним социальным нормам законодатель может и должен придать статус закона, а другим - нет.
В этом смысле оригинальной является позиция французских юристов, предложивших конструкцию «инфраправа». Пытаясь решить проблему ограничения права от неправовых явлений, они предложили понятия «инфраправо», «переживаемое право», «идеальное право», «обыденное право», «фольклорное право» и т. п.
Однако правовая сущность этих (так называемых инфраюридических) явлений, к которым относится «все то, что соприкасается с чисто юридическим в собственном смысле, в то же время не будучи правом в позитивном значения этого понятия», остается невыясненной, а обилие взаимопересекающихся и перекрывающих друг друга терминов зачастую лишь осложняет суть дела.
Сторонники рассматриваемой концепции выделяют явления инфраюридического порядка в пределах сферы нравов, полагая, что к инфраправу относятся нравы, которые обладают "особым колоритом, обусловленным их близостью к праву и сходством с ним». Однако приведенные характеристики («особый колорит», «близость к праву», «сходстве с ним и т.д.) остаются неопределенными и неверифицируемыми. Между тем задача (и для социологов права, и для законодателя) состоит в том, чтобы дать четкий и однозначный ответ о правовой природе соответствующих норм и отношений, складывающихся в реальной действительности.
2. Законодательная социология
Термин «законодательная социология» сравнительно недавно вошел в научный оборот общей теории и социологии права.
Элементами возможной модели такой системы являются различные взаимосвязанные между собой формы социологического обеспечения законотворческой деятельности. В их взаимосвязи прослеживается определенная последовательность, начиная от прогнозирования потребности в правовом регулировании, и кончая изучением эффективности уже принятого законодательства, что позволяет говорить о различных стадиях социологического обеспечения законотворчества.
Важным вопросом, дискуссионным в науке, до сих пор служит само определение круга явлений, охватываемых понятием «правотворчество». В данном отношении во многих странах прослеживается тенденция перехода от трактовки правотворчества только как вида государственного руководства обществом, состоящего в установлении, изменении и отмене норм права органами государства или уполномоченными государством другими субъектами правотворчества через разграничение понятий «формирование права» и «правотворчество» к более широкому социально-юридическому аспекту его рассмотрения. В этом плане правотворчество характеризуется как процесс создания правовых норм, начиная от зарождения концепции и кончая принятием (санкционированием) и введением их в действие.
Встречающиеся и в наши дни попытки сведения всего сложного, многопланового и целенаправленного процесса создания правовых норм, по существу, к их обсуждению и принятию на сессии законодательного органа являются не корректными. Они негативно воздействуют в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену правового (законодательного) акта, и в конечном счете на его содержание.
Механизм проявления в праве социально-экономических и политических закономерностей очень сложен, а его результаты далеко не однозначны. Это обусловлено, помимо прочего, вероятностным характером явлений общественной и экономической жизни. На это обстоятельство справедливо обращалось внимание: поскольку нормы гражданского права представляют собой лишь юридическое выражение экономических условий общественной жизни, то они, смотря по обстоятельствам, могут выражать их иногда хорошо, а иногда и плохо.
Отмеченная специфика правотворческой деятельности влияет на социальный механизм правотворчества. Все это выдвигает в число теоретически важных и практически неотложных задач правоведения выявление и обоснование системы социальных факторов правотворческой деятельности, ее структурных подразделений, а также раскрытие содержательных и процессуальных сторон взаимосвязи и взаимодействия факторов в процессе принятия правотворческого решения.
Предложенная учеными Института государства и права модель системы социальных факторов правотворческой деятельности призвана содействовать углубленному изучению социального механизма подготовки правовых нормативных актов и тем самым совершенствованию процесса принятия правотворческого решения. Она имеет прежде всего методологическое значение, поскольку может использоваться, как об этом свидетельствует практика, при проведении соответствующих эмпирических исследований в качестве операционального определения, охватывающего конкретные признай изучаемого объекта «в форме, которую можно зафиксировать эмпирически, т. е. просчитать».
Применительно к социальным факторам правотворческой деятельности в основу классификации целесообразно положить содержательные аспекты влияния отдельных факторов на эту деятельность и в конечном счете на текст правового нормативного акта, поскольку они так или иначе отражают и формальные моменты (структуру, цели и функции различных органов — участников процесса правотворчества и др.).
Содержательная типология никогда не может быть исчерпывающей. Следовательно, в основу классификации социальных факторов могут быть положены лишь главные, доминирующие аспекты их влияния на правовые нормы и правотворческую деятельность. При этом предполагается, что каждый род факторов имеет и свои видовые особенности. Такой подход к классификации социальных факторов правотворческой деятельности облегчает, как показывает опыт проведения эмпирических исследований, создание операционального определения системы факторов.
Среди факторов, отражающих явления общественного бытия, особое место занимает экономический фактор. В нем проявляются потребности и возможности развития экономики страны в целом, входящих в нее республик, отдельных административно-территориальных единиц и отраслей хозяйственной и социальной жизни как в материально-производственном, так и в финансовом аспекте. Структура экономического фактора сложна. Это особенно стало заметно при вхождении страны в рыночные отношения. Влияние экономического фактора при этом имеет в значительной степени стихийный характер.
Условия материальной жизни определяют не только производство, но и природно-географическая среда, воспроизводство самого человека. Поэтому в системе факторов, отражающих явления общественного бытия, наряду с экономическими следует учитывать экoлогический, гeoгpaфический и демографический факторы. Экологический фактор отражает состояние сохранности природных богатств и степень рационального использования природных ресурсов. Географический — особенности географического положения cтpаны в целом и ее отдельных регионов. Действия этих факторов наиболее заметно прослеживается в земельном, водном, лесном, природоохранительном законодательстве. Социальные факторы, отражающие явления общественного бытия обусловливают основные факторы, в которых проявляются процессы и события духовной жизни общества, но их взаимодействие имеет сложный характер. Эти факторы влияют на правотворческую деятельность и на содержание нормативных актов не непосредственно, а через ряд других факторов, отражающих явления общественного сознания, важнейшим из которых является политика. Вот почему в ходе проведения любого эмпирического исследования правотворческой деятельности следует одновременно учитывать как действие того или иного основного фактора, в котором находят свое проявление условия материальной жизни общества, например экологического, так и опосредующих его феноменов, отражающих явления общественного сознания, в том числе политико-правового, социокультурного, идеолого-психологического и др.
К числу важных факторов правотворческой деятельности, в которых проявляются события и процессы духовной жизни общества, относится политико-правовой фактор. Он выступает в форме политических директив, правовых установок и ориентаций относительно главных сторон развития законодательства, его отдельных сфер, отраслей и институтов. Эти установки и ориентации содержатся в руководящих государственных документах, в конституционных и иных основополагающих законах. Проводниками и носителями политико-правового фактора правотворческой деятельности являются прежде всего законодательные органы, выступающие как выразители интересов всего народа.
Наряду с политико-правовым фактором заметное влияние на правотворческую деятельность и содержание правовых актов оказывают другое, отражающие явления общественного сознания, прежде всего идеолого-психологический и социокультурный. В первом проявляются особенности правовой психологии и правовой идеологии субъектов — участников процесса создания правовых актов, в том числе и граждан. Во втором — культурный и образовательный ypовень населения и должностных лиц, их правовая осведомленность, распространенность, развитость и эффективность деятельности средств массовой информации.
В число социальных феноменов входят также национальный и межнациональный факторы. Национальная государственность — объективная предпосылка формирования системы законодательства. В этом качестве она нашла закрепление в Конституции РФ и, следовательно, выступает в процессе создания нормативных актов как один из элементов политико-правового фактора, о котором говорилось выше. Вместе с тем на возникновение проблемной ситуации, требующей правового регулирования, и на характер ее разрешения большое влияние оказывают и такие аспекты жизнедеятельности нации, как национальная и местная бытовая специфика, обычаи и традиции населения, а также языковые особенности отдельных государственных и административно-территориальных образований.
В ходе создания правовых нормативных актов национальный фактор взаимодействует с фактором межнациональным, который отражает пути и формы взаимного обогащения и развития законодательства путем заимствования и «генерализации» нормативных отношений, а также степень и формы контактов республик и областей между собой при подготовке законопроектов.
Социальная значимость фактора проявляется в предложениях, замечаниях и пожеланиях субъектов процесса создания правового нормативного акта, адресованных правотворческому органу, а также средствам массовой информации и научным учреждениям, обобщающим общественное мнение по тем либо иным вопросам социальной жизни.
Таким образом, мощность фактора определяется не только качественными показателями, которые характеризуются его местом в общей системе факторов и в системе, присущей данной отрасли законодательства, но и силой воздействия того или иного фактора в конкретной ситуации, которая подлежит количественному исчислению. Степень влияния фактора в анализируемых условиях зависит от активности участников процесса создания правового нормативного акта - носителей соответствующего интереса и может быть oпределена как число совпадающих предложений, поступивших в связи с разработкой определенного законопроекта либо его отдельных положений от всех субъектов его создания.
Характер воздействия, который оказывают друг на друга социальные факторы, обусловливающие возникновение проблемной ситуации и ее надлежащее разрешение, определяется не только числом взаимодействующих факторов, их мощностью и направленностью, о чем уже говорилось выше, но и устойчивостью действия отдельных факторов, т. е. постоянным или временным характером их влияния.
При выведении общего результата взаимодействия всей относящейся к рассматриваемой проблеме совокупности факторов законодатель обычно абстрагируется от действия временных факторов, если их мощность не очень велика. Тем самым достигается необходимая стабильность законодательства, особенно важная применительно к правовым нормативным актам высшего уровня иерархии — законодательным актам.
Выявлению и учету социальных факторов правотворческой деятельности способствует проведение соответствующих эмпирических исследований. Такие исследования могут осуществляться государственными, общественными и научными учреждениями в связи с предполагаемыми реформами законодательства в той или иной сфере, а также в порядке проверки эффективности ранее изданных нормативных актов. В ходе проведения таких исследований объектом изучения могут оказаться отдельные отрасли, подотрасли либо институты законодательства, а также ранее принятые, либо подготовленные правовые нормативные акты.
Интересные результаты способно дать сравнительное изучение материалов параллельно проводимых исследований социальной обусловленности двух и более институтов (подотраслей) одной или нескольких смежных отраслей законодательства, например уголовного законодательства и законодательства об административной ответственности либо земельного, лесного и водного законодательств и др.
Методология изучения социальных факторов правотворческой деятельности базируется на принципах системного (структурно-функционального) и социологического анализа. В процессе исследования юридические понятия и категории, относящиеся к социальному механизму правотворчества, должны подкрепляться социологическими данными, полученными в ходе сбора, обработки и качественно-количественного анализа эмпирической информации.
На первом (предварительном) этапе исследования главное место займет разработка программы конкретно-социологического исследования социальных факторов правотворческой деятельности. В ходе ее подготовки должна проводиться операционализация применяемых понятий, прежде всего таких, как правотворческая деятельность, ее виды, стадии, этапы и процедуры; система социальных факторов, включающая их ранжировку; понятие и виды социальных интересов, в которых находят свое отражение факторы правотворческой деятельности; уровень взаимодействующих в процессе принятия правотворческого решения социально-политических и государственно-правовых организационных систем, который может быть общегосударственным, ведомственным, территориальным, социально-групповым и т. д.
Важное место в ходе разработки программ исследования занимает системное описание механизма действия комплекса социальных факторов на правотворческую деятельность, который понимается как совокупность процессов и явлений, опосредующих влияние факторов на эту деятельность и, в конечном счете, на разработку, принятие, изменение или отмену правового нормативного акта. Описание этого механизма выступает как концептуальный набор гипотез, подлежащих проверке.
На этапе сбора и обработки эмпирической информации о действии социальных факторов правотворческой деятельности целесообразно использование разнообразных методов социологического анализа; опросы экспертов, контент-анализ документации и материалов, опубликованных в специальных журналах и в периодической печати, интервью с работниками государственного аппарата, наблюдение юристов-экспертов за работой постоянных депутатских комитетов и др.
Важным методом сбора первичной социологической информации является контент-анализ, в ходе которого производится объективное и систематическое выявление характеристик изучаемых материалов, соответствующих задачам каждого конкретного исследования. При анализе социальных факторов правотворческой деятельности объектом контент-анализа могут быть последовательные варианты текстов законопроектов, предложения и замечания государственных органов, общественных организаций, научных учреждений, отдельных граждан и трудовых коллективов, сделанные как до начала работы над проектом нормативного акта, так и в ходе его подготовки, согласования, обсуждения и принятия.
С помощью специально разработанной структурно-функциональной схемы (так называемого «паспорта фактора») возможно выявление количественных характеристик, которые относятся к действию различных социальных факторов, их числу, направленности и мощности влияния в ходе разработки и принятия конкретного правового нормативного акта, либо применительно к тому или иному институту (подотрасли, отрасли) законодательства.
В «паспорте» получают отражение: название подготавливаемого либо предполагаемого к подготовке проекта нормативного акта, отрасль законодательства, стадия и этап правотворческой деятельности. При этом в «проектном» этапе целесообразно выделение следующих стадии: подготовка текста правового нормативного акта и его предварительное согласование, обсуждение проекта в депутатских комитетах, обсуждение проекта населением, обсуждение проекта в ходе его принятия.
Должны фиксироваться не только родовые и видовые характеристики анализируемого фактора (при этом может быть использована изложенная выше система факторов), но и сила его влияния в конкретной ситуации. Эксперты могут определить это влияние как сильное, слабое или среднее, в том числе в зависимости от того, реализовано или нет (а если да, то полностью или частично) в подготавливаемом проекте либо в уже принятом нормативном акте отражающее этот фактор предложение.
Действие фактора может определяться экспертами также как позитивное либо негативное в зависимости от того, способствовало оно или препятствовало достижению цели, стоящей при подготовке проекта данного нормативного акта или его отдельного нормативного предписания, а на «предпроектной» стадии — при упорядочении анализируемой отрасли (подотрасли, института) законодательства.
В схематическом виде этот документ выглядит следующим образом.
Паспорт фактора
1. Название подготавливаемого или предлагаемого к подготовке правового нормативного акта
2. Отрасль законодательства.
3. Этап правотворчества (предпроектный, проектный) и стадия прохождения законопроекта в правотворческом органе: подготовка текста законопроекта и его предварительное согласование; обсуждение проекта в комитетах; обсуждение проекта населением; принятие законопроекта.
4. Документ, в котором зафиксирован фактор:
а) название и вид документа;
б) дата;
в) кем внесен документ (конкретное министерство, ведомство, институт, местный орган государственной власти; должность, адрес и социальная принадлежность лица, внесшего документ);
г) мотивы обоснования внесения документа.
5. Род фактора (по классификатору социальных факторов).
6 Вид фактора (краткое содержание нормы, замечания, предложения и т. д. с указанием на то, чьи интересы — общегосударственные, самого правотворческого органа, ведомственные, территориальные, социально-групповые или личные — выражают данная норма, предложение, замечание).
7 Направление воздействия (по мнению эксперта):
а) способствует (позитивное направление) (+),
6) препятствует (негативное направление) (-),
в) оценить затруднительно.
8 Степень влияния (по мнению эксперта):
а) сильное влияние (3):
б) среднее влияние (2),
в) слабое влияние (1);
г) отсутствие влияния (0),
д) оценить затруднительно (=).
В ряде случаев ситуация «предложение принято» соответствует сильному влиянию, ситуация «предложение частично принято» — среднему или слабому влиянию, «предложение отклонено» — отсутствию влияния данного социального фактора.
9. Причина слабого влияния (отсутствие влияния) позитивного по мнению эксперта, фактора либо причина влияния негативного, по мнению эксперта, фактора (указание адреса фактора-причины).
10. Примечание (связь с гипотезами исследования).
Если в конкретных предложениях проявляются различные социальные факторы, на каждый фактор составляется свой паспорт, а при количественной обработке такие факторы оцениваются взвешенно, сообразуясь с содержанием приложения. Главное внимание обращается на фиксацию краткого содержания предложения (замечания, текста) и на указание, кем внесено предложение и чьи интересы оно отражает.
Полученные материалы пригодны для последующей количественной обработки, в том числе и с применением информационных технологий.
В результате контент-анализа социальных факторов правотворческой деятельности могут быть составлены статистические таблицы, отражающие в количественной форме влияние каждого социального фактора на разных стадиях и этапах правотворческой деятельности.
Разные стороны контент-анализа имеют неодинаковую достоверность. Наибольшей достоверностью обладают показатели активности организационных систем разных уровней иерархии, которые фиксируются как число замечаний и предложений, исходящих от граждан, административно-территориальных образований, ведомств, министерств и др. Разделение факторов на позитивные и негативные в большей степени зависит от квалификация экспертов-юристов и потому менее достоверны. Вот почему желательна перепроверка результатов контент-анализа с помощью независимой группы экспертов, работающей с использованием традиционных методов в общей социологии.
Наряду с контент-анализом в ходе эмпирических исследований социальных факторов правотворческой деятельности большое значение имеет также использование метода интервью. Он дает возможность скорректировать результаты количественного анализа сведениями, полученными от компетентных лиц, принимающих непосредственное участие в подготовке соответствующих законопроектов: работников аппарата высших законодательных органов, министерства юстиции, других министерств, государственных комитетов, ведомств, аппарата местных органов государственной власти и др.
На заключительном этапе исследования принципиальное значение приобретают качественные методы анализа полученных данных.
Результаты эмпирического исследования могут подтвердить либо опровергнуть правильность исходных теоретических посылок концепции исследования и положенных в его основание гипотез. Проведение таких исследований способствует уточнению и обогащению научных знаний о ходе процесса правотворчества. Соответственно повышается достоверность рекомендаций в адрес правотворческих органов о возможных путях совершенствования действующего законодательства и оптимизации правотворческой деятельности. Тем самым эмпирические исследования социальных факторов правотворчества способствуют в конечном счете повышению эффективности принимаемых нормативных актов.
Важной проблемой является социологическое обоснование планов законопроектных работ. Одним из позитивных моментов в работе прежних законодательных органов было долгосрочное планирование законопроектных работ. Это, в частности, позволяло научно-исследовательским учреждениям заблаговременно подключаться к работе по обновлению законодательства.
Новый законодательный корпус планирует свою деятельность в лучшем случае на 1-2 сессии парламента вперед. А в результате нередко наспех высказанное мнение, предложение сразу же, без должного обоснования и тщательной проработки «оформляется» в законопроекте. Его обоснование зачастую готовится поспешно и потому нередко поверхностно, время для принятия законов определяется произвольно. Есть предложения в планах на 2-3 года предусмотреть темы важнейших законопроектов с указанием их разработчиков и сроков подготовки, а на более отдаленную перспективу запланировать общие направления развития законодательства. Несмотря на настойчивые рекомендации специалистов и на то, что идея планирования законопроектных работ на несколько лет вперед в принципе ни у кого не вызывает возражений, каких-то сдвигов и в этом вопросе пока что не наблюдается. Между тем, очевидно, что без этого нельзя всерьез говорить о научном (а тем более о социологическом) обеспечении законодательства.
Прогнозирование потребности в правовом регулировании — это та сфера научной деятельности, которая, пожалуй, в наибольшей степени должна привлечь внимание социологии права. Такой серьезный недостаток социального прогнозирования, как несостыкованность различных прогнозов и отсутствие комплексного подхода к их разработке, особенно негативно сказывается на возможностях научно обоснованного прогнозирования перспектив правового развития. Ведь закон может эффективно действовать, лишь будучи элементом слаженной правовой системы. Поэтому для прогнозирования правового регулирования какого-то отдельного фрагмента социальной жизни, как правило, необходимо иметь комплексное представление о перспективах развития всех связанных с ним элементов системы общественных отношений.
Сохраняет актуальность высказанная ранее специалистами идея создания научного центра по социальному прогнозированию, который, с одной стороны, мог бы дать проводимым различными институтами прогностическим исследованиям общие теоретические и методические ориентиры, а с другой стороны, осуществлял бы синтез результатов отраслевого прогнозирования, обеспечивая комплексный подход к разработке концепции будущего.
3. Закон и общественное мнение.
Последние годы характеризуются заметным усилением влияния общественного мнения на законодательство. Именно поэтому исследование общественного мнения должно занять особое место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества.
Сложностью и многогранностью феномена общественного мнения, по-видимому, следует объяснить тот факт, что существуют столь многочисленные и разнообразные определения. Как правило, эти определения страдают односторонностью, в них в силу различных обстоятельств в качестве «точки отсчета» берется какая-либо одна сторона общественного мнения и не уделяется должного внимания другим, не менее важным аспектам. Общественное мнение можно и должно анализировать в двух аспектах — с точки, зрения предмета, уровня и способов отражения (гносеологический аспект), а также с точки зрения их роли в общественной жизни (социологический аспект). Вряд ли правильно придавать слишком большое значение то одному, то другому из вышеназванных аспектов.
Гносеологический подход акцентирует внимание на проблемах изучения общественного мнения как способа отражения действительности на определенных уровнях общественного сознания. В рамках социологического подхода проявляется внимание к проблемам социальной детерминации общественного мнения, его места, роли и функций, выполняемых в жизни общества.
Сосуществование этих двух подходов в науке оказалось весьма плодотворным для теории общественного мнения. Теоретико-гносеологические исследования позволили установить, например, соотношение общественного мнения с различными формами общественного сознания; в социологических исследованиях общественного мнения, в частности, был доказан его действительно практический характер.
Сейчас довольно широкое распространение в научной литературе получило понимание общественного мнения как состояния массового сознания.
Следует, однако, отметить, что хотя категория «массовое сознание» вошла в понятийный аппарат социологической теории общественного мнения, она до последнего времени оставалась неопределенной, расплывчатой. Более того, такое положение создавало предпосылку отождествления этого понятия с понятием общественного мнения, и ранее употреблявшегося в социологии и социальной психологии. В этой связи была предпринята попытка операционализации феномена массового сознания в условиях реформирования общества и его структурирования.
В этой связи было предложено выделить в структуре массового сознания два слоя: квазиидеологию и уровень обыденного сознания.
Распространенность идеологии — существенная, но не единственная характеристика массового сознания. Его содержание богаче и разнообразнее, включает и социально-психологические образования, и самостоятельно полученный опыт и знания масс. Да и сама идеология в массовом сознании приобретает новые формы и способы существования, трансформируясь в особое состояние, которое можно было бы условно назвать квазиидеологией, т. е. подобием идеологических концепций, существующих иначе, чем на уровне специализированного сознания.
Общественное мнение на уровне обыденного сознания нередко формируется под влиянием слухов, неадекватного понимания частью населения естественных трудностей общественного развития. Иными словами, обыденный уровень массового сознания в современных условиях содержит значительные элементы стихийности, иллюзорности.
И в этом нет ничего удивительного, поскольку стремительное развитие политических и экономических процессов опережает, опрокидывает устоявшиеся стереотипы и догмы массового сознания, в том числе в сфере политических и правовых отношений.
Теперь стало очевидным, что в нашем обществе формируется и функционирует разнородное общественное мнение. Подобный плюрализм общественного мнения имеет объективные предпосылки. Они в различиях экономического, социального и культурного характера, а также в тех различиях между людьми, которые обусловливаются естественными социально-демографическими факторами (различия по полу, возрасту, семейному положению и т. д.).
В основе определяющих различий между слоями, отрядами, группами лежит их особое социальное положение. Отсюда специфические интересы у лиц данной группы, которая тем самым выступает в качестве социального субъекта. Близость интересов социальных субъектов определяется общим принципом их выделения — характером разделения труда. Это обусловливает и сходство социальной активности составляющих группу индивидов. Сдвиги же в социальном характере разделения труда сказываются на степени дифференцированности социальной структуры, воздействуют на социальный интерес, а также на активность социальных субъектов.
Таким образом, существование в обществе на современном этапе специфических интересов у различных социальных общностей обусловливает различия в оценочном отношении к тем или иным явлениям и фактам общественной жизни, порождает неоднозначность и разнохарактерность общественного мнения.
При разработке концепции правовой новеллы законодателю необходимо опираться на обширный комплекс социологических знаний, который в идеале должен охватывать: теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, результаты исследований эффективности действующего в данной области законодательства, материалы поисковых прогнозных разработок (основанных на экстраполяции существующих тенденций) и альтернативных нормативных прогнозов (т. е. прогнозов эффективности различных вариантов решения проблемы). Каждое из этих направлений исследований в той или иной мере должно включать в себя изучение общественного мнения, ориентированное на выявление оценки существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни, его возможной реакции как на сохранение этого положения (т. е. сохранение прежнего режима правовой регуляции), так и на социальные последствия новых правовых решений.
Могут проводиться также и специальные опросы общественного мнения, направленные на выявление отношения граждан к тем или иным идеям и положениям концепции правовой новеллы. Однако было бы неверно преувеличивать, а тем более абсолютизировать, как это иногда делается, значение оценок или результатов опросов общественного мнения по поводу концептуальных моментов правовых решений. Науке хорошо известно, что общественное мнение далеко не всегда может достаточно компетентно судить о сложных проблемах социальной жизни. Еще Гегель в свое время заметил, что «в общественном мнении все ложно и истинно, но найти в нем истинное есть дело великого человека».
Вряд ли было бы уместным ждать от общественного мнения прямого ответа на концептуальные проблемы, не ясные для самого законодателя. Такого рода ответы законодатель должен получать от науки в виде гипотетической концепции (или набора альтернативных концепций) правовой новеллы. Роль исследований общественного мнения на данном этапе заключается в том, чтобы дать этим теоретическим гипотезам надлежащую эмпирическую верификацию. Для подобной верификации необходимо найти такую стыковку научного знания, представленного в концепции закона, с обыденным знанием населения, при которой это обыденное знание было бы выявлено именно в сфере своей наибольшей компетенции, т. е. там, где затрагиваются близкие, понятные людям вопросы, непосредственно связанные с интересами и потребностями их повседневной жизни. Определить сферу компетенции общественного мнения применительно к каждому конкретному случаю — специальная задача социологии.
Социологическое обеспечение работы над проектом нормативного акта должно быть направлено на выявление меры согласия с основными положениями законопроекта той части общества, интересы которой он затрагивает. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для законотворчества. Ведь закон — это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законотворческого процесса требует согласования воли и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.
Общественное мнение в силу своей оценочной природы всегда несет в себе определенную оценку того или иного социального явления, составляющего предмет суждений общественного мнения. В этом смысле результат опросов общественного мнения всегда фиксирует меру согласия или несогласия субъектов этого мнения с какими-то суждениями по поводу данного предмета. Однако для законодателя необходима в первую очередь та информация, которая дает представление об общественном согласии на уровне интeресов. Это означает, что в исследовании общественного мнения, направленном на социологическое обеспечение законопpoекта, следует так определить предмет исследования (точнее предмет суждений исследуемого общественного мнения), чтобы он был непосредственно связан с коллизией интересов, затрагиваемых и актуализируемых введением в действие данной правовой новеллы.
В современных условиях нестабильной социально – политической жизни особенно наглядно проявляются противоречия между интересами различных социальных групп, наций и народностей. Из-за известной неразвитости нашей социологии мы зачастую не располагаем надежными эмпирическими данными, характеризующими содержание и интенсивность разногласий. Однако эта весьма существенная для законотворчества проблема в какой-то мере восполняется в ходе работы законодательных органов — федерации и республик, ставших трибуной для выражения через народных представителей позиций и интересов различных групп и слоев общества.
Высказывания общественного мнения нередко могут показаться противоречивыми, ложными, не соответствующими научным представлениям о предмете суждении. В этих случаях легко поддаться искушению объявить общественное мнение некомпетентным, искаженным идеологическими догмами, примитивными стереотипами обыденного мышления и т. п. Но если социолог за этими противоречиями, несогласованностями сумеет обнаружить реальные коллизии интересов людей, то он найдет в общественном мнении ту истину, в которой нуждается законодатель.
Так, например, при оценке гражданами акта об амнистии, принятого в 1994 г., более 40% опрошенных заявили, что после амнистии политическая ситуация в стране ухудшится. Авторы закона объявили это мнение некомпетентным. Но, как показала жизнь, преступность после издания этого акта продолжала возрастать. Видимо, отрицательное социально-психологическое значение освобождения правонарушителей не было должным образом учтено инициаторами закона.
Отсутствие независимых социологических центров и служб, которые могли бы проводить параллельные исследования по сходной тематике (обеспечивая таким образом взаимный контроль за их результатами), создает условия для возможности дезинформации законодателя из-за низкого качества исследований и в результате разного рода манипуляций с помощью социологической информации. Ситуация усугубляется еще и тем, что социологические данные, ставшие в последнее время «модными», охотно принимаются к опубликованию. При этом публикации (как в широкой прессе, так и в печатных органах научного профиля) зачастую не сопровождаются необходимыми указаниями на объем выборки, размер возможной ошибки, методы проведения исследования и т. д., что лишает приводимые данные какого-либо научного значения. И такие весьма сомнительные сведения, попадая к депутатам, начинают фигурировать в качестве аргументов на заседаниях парламента.
Поэтому необходима организация экспертизы квалифицированными специалистами результатов исследований общественного мнения, осуществляемых в рамках социологического обеспечения законотворчества, а также и материалов иных oпpоcов общественного мнения, получаемых депутатами в период работы высших представительных органов (а такая практика уже сложилась). Думается, что создание постоянно действующей научной экспертизы законопроектов способствовало бы решению и этой задачи. В будущем же осуществление такой социологической экспертизы целесообразно, по-видимому, возложить на парламентскую социологическую службу, которая, наряду с проведением самостоятельных исследований, могла бы взять на себя и контроль за достоверностью результатов исследований общественного мнения, осуществляемых в рамках социологического обеспечения законотворчества иными социологическими центрами.
Проблема интересов, достаточно глубоко разработанная в рамках общей теории права, еще не получила должного развития с позиции конкретной социологии права. Отсутствие соответствующей юридико-социологической теории среднего уровня существенно затрудняет проведение эмпирических исследований. В плане создания такой теории важно иметь в виду, что для правотворчества наибольшее значение имеет тот аспект социологии интересов, который пересекается с предметной областью социологии нормообразования. Ведь для законодателя важен прежде всего нормообразующий интерес, представляющий собой результат согласования интересов различных участников общественных отношений.
Как выявить нормообразующий интерес с помощью эмпирических исследований? Во-первых, можно проследить возможный путь его генезиса, следуя от изучения интересов различных участников социального общения и пытаясь на этой основе сконструировать нормативную модель компромисса. Нормообразующий потенциал смоделированного таким образом общего интереса можно затем проверить путем изучения (с помощью опроса, эксперимента и т. п.) готовности субъектов общения воспринять соответствующую норму.
При всей теоретической значимости этих (и иных аналогичных) путей научного моделирования правообразующего интереса в настоящее время не приходится говорить о возможности их практического применения. Пока что это, скорее, перспективная область научных исследований в рамках социологии права, теоретико-методологические основы которых только начинают разрабатываться. Думается, что со временем на основе таких исследований сформируется одно из важных направлений прикладной законодательной социологии.