Основні складові та функції системи землеустрою
Структура системи землеустрою як управляючої (в подальшому -системи землеустрою), складається з 8 основних елементів: земельної політики держави, попиту і пропозицій на типи землекористування, інфраструктури, процедури, менеджменту і маркетингу (рис. 8.1).
Земельна політика держави. Досвід унікального для історії України переходу від адміністративно-командної до ринкової економіки переконливо доводить, що в такі періоди роль держави в організації перехідних процесів і їх наступного активного регулювання не тільки не знижується, але при необхідності зростає. У сфері землекористування адміністративно-командна система змінюється на земельно-регуляторну, яка стосовно землекористування чітко прописана правовим полем відповідно суворої юридичної регламентації поведінки землевласників і землекористувачів.
| Менеджмент · кадри · ліцензовані суб’єкти · інвестиції · угоди · податки · нормативи · закони | Земельна політика держави | Маркетинг: · аналіз · прогнозування · районування (зонування) · об’єкти · моніторинг · оцінка | |
| Попит на типи землекористування | СИСТЕМА ЗЕМЛЕУСТРОЮ | Пропозиції типів землекористувань | |
| Інфраструктура: · науково-методична · землевпорядкування · інформаційна, в т. ч. земельно-інформаційна · консалтингова · рекламна | Процедури: · процес (землевпорядний) · оцінка землі як ресурсу та власності · тендер · конкурс | ||
Рисунок 8.1.Система землеустрою
Допущені прорахунки в стратегії і тактиці економічної та земельної реформ, перш за все переоцінка значення приватної власності в порівнянні з іншими факторами ефективного землекористування, недооцінка значення соціальних факторів її проведення, ролі екології землекористування знизили регулюючу роль землеустрою.
Як було відмічено на "Круглому столі" 12 червня 2001 року, організованому Центром Розумкова і Фондом Ганса Зайделя, недостатньо в структурній політиці враховуються загальносвітові рамки перспективного розвитку агросфери, намічені Продовольчою і сільськогосподарською організацією ООН (FAO), зокрема стратегічними рамками FAO на 2000 - 2015 роки.
Сьогодні суспільство й економічні зміни, що відбулися у світі наприкінці XX століття, вплинули на всі сфери людської діяльності. Падіння комуністичних урядів у країнах Східної Європи і розпад Радянського Союзу відкрили можливості для прискорення розвитку
економічних взаємозв'язків між країнами з ринковою економікою. В результаті перетворень, що відбуваються, контакти між людьми стають усе більш тісними. Усі ці процеси характеризуються всесвітньою економічною інтеграцією, ослабленням ролі національних границь, широким поширенням демократичних інститутів і інформаційних технологій, об'єднаних загальним поняттям глобалізації.
Змістом глобалізації є створення механізмів більш леткого проходження товарних, фінансових і інформаційних потоків з метою спрощення процесів перерозподілу ресурсів між різними країнами, а також умов для стійкого розвитку усього світу. Концепція стійкого розвитку виникла у зв'язку з обмеженістю наявних ресурсів та з збільшенням чисельності населення планети. У найближчому майбутньому суспільству потрібно розв'язати проблему досягнення більш високого рівня споживання при зменшенні необхідних для цього ресурсних витрат і зниження рівня бідності. Ця концепція в даний час є предметом обговорення багатьох міжнародних форумів і знаходить висвітлення в підсумкових документах ООН.
Як будь-яке явище, глобалізація має позитивні і негативні риси. Деякі країни і народи, у міру того як світ усе більше стає схожим на франчайзингову систему, в зростаючому ступені стають підданими впливу :світової культури і втрачають національні особливості. В економічному змісті глобалізація порівнюється з деякою лійкою, у центрі якої знаходяться розвинуті країни, що втягують у себе всі ресурси, а потім Розподіляють їх серед країн, що розвиваються, у вигляді інвестицій. За словами Джоржа Сороса, "система може розглядатись як гігантська Циркулююча система, що всмоктує капітал у фінансові ринки, що находяться в центрі, і інститути, яка викачує його із себе на периферію, бо безпосередньо у формі чи кредитів інвестиційних портфелів, або побічно через міжнародні корпорації".
У цих умовах особливо важливу роль відіграє реформування земельних та майнових відносин, насамперед роль землі як головного й обмеженого ресурсу. При цьому земля розглядається в двох аспектах. З одного боку вона є уразливим ресурсом, що потребує захисту і проведення відповідної державної політики, з іншого боку - це об'єкт, що володіє властивістю прискорювати соціально-економічний розвиток і створювати багатство за умови, що права на нього мають статус товару.
" Зростання ролі земельних відносин підтверджується підвищенням інтересу світового співтовариства до проблем управління земельними ресурсами. Особливу увагу цій проблемі приділяють такі міжнародні інститути, як ООН, Міжнародний банк реконструкції і розвитку, Продовольча і сільськогосподарська організація ООН (FAO), Центр по населених пунктах ООН "Хабітат".
Зокрема цей інтерес можна пояснити такими основними причинами:
• змінами у взаємовідносинах людина — земля і, як наслідок, — безліч земельних реформ, які проводяться в різних частинах планети;
• появою і широким поширенням нових технологій та пов'язаних з ними інфраструктурних змін.
Взаємовідносини людина — земля розвиваються разом з людським суспільством. Особливо складну роль вони відіграють в Україні, де багата земля і сприятливі природнокліматичні фактори для ефективного ведення господарства. Звичайно ж, усі країни знаходяться в різних умовах і на різних етапах суспільного розвитку, проте не можна проводити реформування взаємовідносин людина - земля, не враховуючи об'єктивних змін, що відбуваються у світі, і тенденцій.
Прийнята у жовтні 1999 р. на спільній конференції ООН і Міжнародної федерації геодезистів (FIG) із проблем земельних відносин у підтримку сталого розвитку кадастрових інфраструктур, яка проходила в Австрії, Басартська декларація глибоко аналізує зміни, що вплинули на розвиток земельних відносин у світі протягом XX століття.
На початку століття людське суспільство було:
• в основному аграрним і базувалося на сільському господарстві;
• характеризувалося повільним ростом міст;
• культурне життя в місті мало істотні відмінності від життя на селі;
• соціальне життя, як правило, носило общинний характер;
• глобальні проблеми не представляли інтересу для абсолютної більшості населення:
• проблеми використання таких ресурсів, як земля, вода і корисні копалини, в основному, мали місцевий характер, і їхня передача відбувалася або в спадщину, або в результаті шлюбів і, найчастіше, не розглядалася з погляду купівлі-продажу. В XX ст. людське суспільство значно змінююся і, як наслідок, змінилося його відношення до землі.
За цей час світове співтовариство перетерпіло наступні зміни:
· ріст населення як ніколи носив вибуховий характер;
· селянське суспільство, в основному, було витиснуто міським;
· в усьому світі відбувся перехід від використання правич, які встановлювала людина, до правил, встановлених законом;
· визнана роль жінки в суспільстві;
· відбувалося стирання економічних і культурних розходжень між йістом і селом;
· використання суспільством навколишнього середоЕища, біосфери і геосфери досягло критичної межі, поставивши на перший план проблеми стійкого розвитку;
· засоби комунікацій і інформаційні технології перетворили планету в "'віртуальне село".
У першу чергу зміни вплинули на баланс особистих і суспільних інтересів на користь останніх. У зв'язкузі швидким ростом населення і .розвитком технологій вплив, навіть окремих, підприємств і людей на стан "планети може мати значні негативні наслідки. У результаті суспільство одержує більше прав і можливостей для накладення обмежень на "використання землі й інших природних ресурсів і тим самим обмежує золю приватного власника. При цьому значно зростає роль таких
державних функцій управління земельними ресурсами, як землевпорядкування, кадастр, державний контроль за використанням і ,охороною земель, моніторинг і оцінка земель.
У сучасних умовах при зростанні значення розмежування й обмеження прав землекористування глибокі зміни відбуваються в .розуміння ролі земельного кадастру в суспільстві. Почата в 1994 р. комісією FIG спроба пророчити, яким буде кадастр у 2014 р., привела до глибокого перегляду поняття "земельна ділянка". Раніше існуюче поняття . земельної ділянки як частини земної поверхні з визначеними границями, "а яку поширюються права власності приватної або юридичної особи. змінюється на поняття "земельний об'єкт", який визначається як "частина землі, що в однорідному стані існує в межах своїх обрисів. Правові земельні об'єкти описуються юридичним змістом або обмеженням прав, а ;.-кож меж їхнього застосування". Таким чином, ми маємо справу з означеною системою, в якій визначені функції обмежені., які
-вкладаються на неї. Внаслідок цього трансформується і "поняття кадастру. "хто традиційно кадастр розглядався як "методично організований суспільний облік даних про землю і майно в межах визначеної країни або регіону, який базується на зйомці його меж", то при новому погляді на кадастр пропонується розглядати його як "методично організований і спільний облік даних про правові земельні об'єкти, що знаходяться в окремих країнах або регіонах, і грунтуються на зйомці їх меж".
Зміни в підходах до поняття власності на земельну ділянку знаходять практичне вираження в розвитку більш інтенсивних способів
використання землі.
Наприклад, у розвинутих країнах відбулися значні зміни в менталітеті ферм грів. Якщо раніше фермерське господарство розглядалось як успадкування вікового способу життя (додаткова купівля землі сприяла його зміцненню], то з розвитком капіталістичних елементів господарювання ферма розглядається як об'єкт для вкладення капіталу, який повинен приносити доход. Позбувшись сентиментального відношення до землі, фермери стали розглядати купівлю землі у власність як фактор, що відволікає капітал від вкладень в інтенсивний розвиток господарства й одержання прибутку. При цьому зростає роль орендних відносин.
Іншим прикладом підвищення інтенсивності використання земельних ресурсів може служити їх багатоцільове використання. Наприклад, на одній земельній ділянці права на різні види використання можуть належати різним особам. Цим прийомом активно користується Бюро з управління землями США, яке в інтересах суспільства управляє федеральними землями, що займають біля однієї третини території країни. Прикладом багатоцільового використання земельної ділянки також може служити випадок, коли одна і таж сама ділянка використовується різними способами для однієї мети. Так, стоянка для автомобілів може використовуватися вдень банком, увечері - прилеглим рестораном, уночі служити для паркування автобусів.
У всіх цих випадках особливо важливу роль відіграє реєстрація прав, які можуть розмежовуватися як у просторі, так і в часі. При цьому сама власність на землю вже не відіграє тієї ролі, яка була їй відведена на початку століття На перший план висувається дохід, одержуваний при використанні визначених прав.
Найбільш екстремальним підтвердженням цьому служить приклад Китайської Народної Республіки, де в умовах соціалістичної власності на землю право власності законодавче відділено від права користування. Це дозволяє державі одночасно здійснювати управління земельними ресурсами в інтересах стійкого розвитку суспільства, при цьому допускається існування
таких ринкових інститутів, як купівля - продаж орендних прав, застава, а також реалізація продукту, одержуваного в результаті використання землі, в інтересах власника.
Реформування земельних відносин у країнах Східної Європи і колишніх республіках Радянського Союзу, навпаки, у більшості випадків базувалося на необхідності приватизації землі і відтворення інституту приватної власності на землю. Це пояснюється тим, що проведена соціалістичними країнами земельна політика грунтувалася на ідеологічному постулаті непорушності державної власності і ведучої ролі держави в процесах централізованого розподілу вироблених продуктів. Стосовно до земельних відносин це припускало не тільки звуження прав приватної власності на землю, але й на одержання в результаті її використання частини продукту.
В Україні перший етап земельної реформи 90-х років, який має яскраво виражений аграрний характер, в основному здійснювався під
зальновідомим гаслом "'землю — селянам". Очевидно, на початку XX століття він дійсно мав сенс. Для селян, які до цього часу не мали господарської самостійності і виробництва, одержання землі у власність було необхідною умовою вільного й ефективного господарювання і квитку. Правильність напрямку розвитку земельних відносин була утверджена показниками росту сільськогосподарської продукції ще в період НЕПу До кінця 80-х років сільськогосподарське виробництво велося великими господарствами і грунтувалося на найманій праці працівників радгоспів і членів колгоспів, цілком позбавлених засобів виробництва. У цих умовах реалізація гасла "землю - селянам" означала відрив основних фондів сільськогосподарських підприємств від землі, порушення сформованої виробничої інфраструктури і, як наслідок, - падіння рівня сільськогосподарського виробництва, яке спостерігається в даний час.
При проведенні першого етапу земельної реформи через ізольованість економічної думки в СРСР майже не враховувалися зміни. " відбувалися в земельних відносин в усьому світі. В результаті завдання знищення рівня продуктивності сільськогосподарського виробництва не була вирішено.
Отже, можна відзначити різнонаправленість земельних перетворень органах Східної Європи і в Україні та змін у земельних відносинах, як; збуваються в усьому світі під впливом об'єктивного розвитку людського суспільства. Очевидно, що після завершення реформування відносин власності в цих країнах приступили до удосконалення землевпорядних і кадастрових систем, що гарантують права приватної власності, створюють і механізми суспільного контролю за використанням землі.
На даному етапі земельної реформи, яка з реформування власності в значній мірі перетворюється в реформу землевпорядну та кадастрову, варто виходити з того, що необхідно розглядати землю як обмежений,підданий деградації природний ресурс, без раціонального використання якого неможливий подальший економічний і соціальний розвиток суспільства. У зв'язку з цим необхідно підсилити елементи плануванню ефективного використання землі з максимальним врахуванням суспільних інтересів При цьому варто очікувати посилення ролі земельне-формаційних систем та землеустрою як регуляторного механізму держави в організації використання і охорони землі та багатоцільового кадастру як інструментів прийняття управлінських рішень державними і приватними інститутами.
Попит натипи землекористування - це кількість типів найкращого і найбільш вигідного використання землі, які готові власники землі і землекористувачі готові набути (організувати) з метою одержання доходу.
Формується попит типів найкращого і найбільш вигідного використання земель під впливом багато чисельних факторів – економічних, спеціальних, демографічних, природно-кліматичних та ін.. (рис 8.2).
Пропозиція на типи землекористування - ие кількість можливих і дозволених законом типів найкращого і найбільш вигідного використання земель ( цільове та функціональне використання), які держава пропонує власникам землі та землекористувачам в залежності від розвитку продуктивних сил, суспільних відносин регіону, району тощо.
Рисунок 8.2. Основні фактори формування попиту на типи Землекористування
Важливим елементом і умовою існування будь-якої системи, в тому числі і землеустрою, є інформаційна інфраструктура, яка повинна містити достовірні дані трьох видів:
· про існуючі норми і правила в землеустрої та очікуванні їх зміни;
· про структуру попиту і пропозиції на різні типи землекористування (склад земель, цільове (функціональне) використання, їх співвідношення тощо);
· про рівень і динаміку доходності різних типів землекористуваня по регіонах, районах та інших сегментах ринку землі.
Система землеустрою має великий вплив на всі сторони життя і діяльності людей, виконуючи ряд загальних і спеціальних функцій (рис. 8.3.)
 | |||||||
|
| ||||||
|
Рисунок 8.3. Основні функції системи землеустрою
Регулююча (земельно-регуляторна) функція полягає в тому, держава через землевпорядні дії регулювання земельних відносин, стимулює раціональне землекористування та охорону земел.
Інвестиційна функція заключається в формуванні інформації про інвестиційну привабливість різних типів землекористування та оцінці ефективності інвестицій в земельні поліпшення.
Стимулююча функція в кінцевому результаті виступає в формі економічного заохочення, прибутком продуктивного використання досягнень науково-технічного прогресу в формуванні землекористувань і використанні землі.
Функціястагнації - це очищення економіки землекористування від неконкурентних виробництв та неефективного використання землі через проекти землеустрою.
Інформаційна функція - це унікальний спосіб оперативного збору і поширення узагальненої об'єктивної інформації про найкраще і найбільш вигідне використання землі, можливі інвестиції тощо, яка дозволяє власникам землі і землекористувачам вільно зі знанням справи використати її в своїх інтересах.
Комерційна функція полягає в обгрунтуванні прибуткових типів землекористування та ефективності вкладеного капіталу.
Посередницька функція заключається в тому, що система землеустрою виступає посередником між майбутніми власниками землі і землекористувачами та представниками виконавчої влади або місцевого самоврядування в процесі складання землевпорядних проектів ті документації.
Соціальна_функція проявляється в формуванні власності на землю, екологізації землекористування, в підвищенні інтенсивності використання землі і праці, перерозподілу землі тощо.
8.3. Землевпорядне виробництво та його інформаційне забезпечення
Сьогодні, для створення оптимальних умов господарювання на землі необхідно виконати цілий ряд землевпорядних, земельно-кадастрових. вишукувальних і обстежувальних робіт. Серед них: визначення правового режиму використання земель, розподіл земель в процесі організації орендних відносин, облік кількості та якості земель, проектування заходів раціонального використання та охорони земель. В цьому зв'язку висуваються нові завдання перед землевпорядним виробництвом в системі землевпорядної діяльності.
Сучасне землевпорядне виробництво характеризують такі основні риси:
• необхідність комплексного підходу у виконанні робіт, починаючи від формування земельної ділянки як об'єкту земельної власності (включаючи всі види зйомочних робіт та обробку їх результатів, визначення юридичного статусу земельної ділянки, виготовлення необхідної документації тощо), виготовлення індексних кадастрових карт, створення кадастрових планів, проведення грошової оцінки земельних ділянок і закінчуючи створенням та веденням інтегрованого банку інформації про земельні ділянки, наданням інформації зацікавленим користувачам;
• виникнення нових видів робіт, пов'язаних із сучасним станом реформування земельних відносин (роботи з експертної грошової оцінки земельних ділянок, роботи по розмежуванню земель державної і комунальної власності, роботи по виділенню земельних ділянок в натурі (на місцевості) і виготовлення правовстановлюючих документів для власників сертифікатів на право на земельну частку (пай) - як для окремих ділянок, так і масивам тощо);
• широке застосування у землевпорядному виробництві новітніх інформаційних технологій, в першу чергу, технологій геоінформаційних систем (ГІС), сучасних технологій зйомочних робіт, включаючи методи дистанційного зонування землі (аєро- і космічних зйомок).
Це пов'язано як з сучасним етапом реформування земельних відносин, відповідними змінами у розумінні поняття змісту та ролі землеустрою, так із продовженням швидкого розвитку інформаційних технологій. Тільки застосування сучасних інформаційних технологій, перехід на автоматизоване ведення земельного кадастру забезпечать | можливість побудови ефективної національної системи управління землекористуванням, створення автоматизованих систем підтримки правлінських рішень у цій галузі.
При цьому значно зростає роль і межі застосування геоінформаційних технологій - процес складання кадастрових карт землекористувань замінюється моделюванням графічних об'єктів в комп'ютері по існуючій інформаційній базі з подальшою можливістю г створення твердих копій за допомогою плотерів та інших пристроїв.
Основні етапи організації землевпорядного виробництва у відповідності до нової редакції Земельного кодексу представлені на рис. 8.4.
Відповідні інформаційні засоби повинні підтримувати виробничі процеси, пов'язані із зонуванням території, формуванням об'єктів < земельної власності, оцінкою земельних ділянок тощо. При чому ці окремі фрагменти виробничої діяльності повинні бути пов'язані в єдиний інформаційний комплекс з підтримкою набору необхідних інформаційних зв'язків.
Початок процесу розробки перших варіантів (прототипів) систем, як в нас раніше називали САПР, приходить на початок 90-х років. Це пов'язано з розвитком індустрії персональних комп'ютерів, ростом їх потужності і розвитком технологій геоінформаційних систем. На цей час припадає розробка перших інструментальних програмних комплексів для створення прикладних інформаційних систем - геокад, топокад для обробки геодезичних даних, отриманих в результаті наземної зйомки та перших прототипів інформаційних систем в Київському відділенні, Вінницькому, Запорізькому та інших філіалах. Однак за цей час у світі пройшов період зняття певних ілюзій щодо універсальних можливостей ГІС. Це пов'язано, в першу чергу, з тим, що жодна система не може бути побудована навіть на основі самих сучасних засобів розробки (інструментальних комплексів) і не може працювати без повної формалізаціїтехнології процесу, що автоматизується, наявності зібраної у структурованому вигляді інформації, опису алгоритмів її аналізу та обробки, стандартизації.
Відсутність єдиної політики запровадження інформаційних технологій в системі Інституту привело до розпорошення сил І коштів (тільки програмних продуктів в системі існує більше десятка), а частина техніки і програмних продуктів уже устаріла.
В проектах землеустрою недостатньо використовуються матеріали. бонітування грунтів, економічної та грошової оцінки земель, потрібна методика створення і використання інформаційного забезпечення для САПР в землеустрої, недостатньо опрацьовані принципи і методи формування землевпорядної САПР, потребують вдосконалення методичні основи виділення первинних територіальних ділянок на ріллі, немає методики визначення структури угідь на основі придатності земель та їх внутрігосподарської оцінки із застосуванням елементів САПР і методичних положень визначення економічної та екологічної ефективності примінення елементів САПР при організації землекористування. Організація використання земель та їх охорона як основного багатства України повинна проводитись з врахуванням еколого-ландшафтних факторів, даних оцінки і придатності землі. Вирішення цих питань в сучасних умовах можливе лише з використанням технологій систем автоматизованого проектування (САПР), геоінформаційних систем (ГІС) і експертних систем. При цьому різко зростає значимість і об'єми вихідної інформації, що вимагає використовувати найновіші комп'ютерні технології.
В світі нових вимог актуальним є теоретичне і методичне забезпечення землевпорядного виробництва з застосуванням комп'ютерних технологій на базі графічного землевпорядного проектування.
Для землевпорядних досліджень з використанням ГІС мають значення апаратно-програмні комплекси, які забезпечують збір, збереження, обробку, відображення і розповсюдження просторово-скоординованих даних і знань, пов'язаних з конкретною територією, для ефективного використання при вирішенні наукових і практичних завдань, аналізі, моделюванні, прогнозуванні та управлінні виробництвом та довкіллям. Технології САПР і ГІС дозволяють інтерпретувати просторово скоординовану інформацію, пов'язану з конкретною Територією для цілей землевпорядного проектування.
У зв'язку із цим зросла потреба у вдосконаленні теорії і методів землеустрою з використанням нових інформаційних технологій.
Розробка і широке застосування в землевпорядному виробництві інформаційних технологій при організації сталого землекористування в Україні є в сучасних умовах одним з пріоритетних завдань землевпорядної науки і виробництва.
В системі землевпорядної діяльності Інституту землеустрою визначені основні завдання, які вимагають вирішення:
1) розробка пропозицій на найближчі 5 років щодо технічного забезпечення землевпорядного виробництва;
2) визначення доцільності подальшого використання програмних продуктів (CADay, ТОПОКАД, Інвент-Град, ПЛАНІКАД, ТОПОГРАД тощо);
3) розробка програми створення земельно-інформаційної системи (ЗІС) землевпорядного виробництва в Інституті та його філіалах;
4) обгрунтування і вибір методів землевпорядної САПР при організації і влаштуванні території сільськогосподарських землеволодінь;
5) удосконалення методичних положень агроекологічного зонування орних земель при організації і влаштуванні території агроформувань;
6) розроблення методик інформаційного забезпечення для землевпорядної САПР;
7) розробка методів формування ЗІС і створення програмного забезпечення для функціонування елементів системи автоматизації організації землекористування;
8) розробка системи економічної ефективності програмного забезпечення землевпорядного виробництва.
Тема 9. Управління системою землеустрою
9.1. Державне управління землеустроєм
9.2. Впорядкування відносин між учасниками землеустрою
9.3. Формування джерел фінансування проведення землеустрою
9.4. Науково-технічний прогрес в землеустрої
9.5. Правове забезпечення землеустрою
9.6. Державний контроль за проведенням землеустрою і здійсненням землевпорядних заходів
9.7. Інформаційний банк даних системи землеустрою
9.8. Кадрове забезпечення землеустрою
Посилення ролі землеустрою при реалізації земельних перетворень і переході до нових форм землекористування і господарювання на землі, перерозподілі земель і їх приватизації, а також в обігу земель вимагає удосконалення функцій і посилення ролі держави в управлінні землеустроєм.
В даний час управління землеустроєм здійснюється Кабінетом Міністрів України, місцевими органами виконавчої влади, спеціально уповноваженим органам з питань земельних ресурсів та органами місцевого самоврядування. Аналіз діяльності держави за період з 1991 року і по даний час показав, що вона в першу чергу приділяла увагу фіскальним і політичним питанням, вирішуючи завдання перерозподілу власності, збору земельного податку. Разом з цим, практично не розглядалися питання вивчення стану і використання земель, не розроблялися схеми використання й охорони земель, організації території тощо.
Ослаблення ролі держави в здійсненні землеустрою привело до втрати функції планування використання земель як основи в системі управління земельними ресурсами, що порушило комплексність в проведенні землевпорядних робіт. У зв'язку з цим обсяги проведення землеустрою робіт значно скоротилися, а сам землеустрій став втрачати державний характер. Це спричиняє незворотні наслідки, пов'язані з погіршенням стану використання й охорони земель. Поряд з удосконаленням землеустрою повинна бути посилена роль держави в управлінні землевпорядною діяльністю. В першу чергу, це стосується питань розмежування функцій ведення і повноважень між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. прийняття нормативних правових актів з землеустрою і забезпечення контролю за їх виконанням, здійснення координації землевпорядної діяльності й удосконалення порядку фінансування землевпорядних робіт.
До розмежування функцій ведення і повноважень між галузями влади з управління землеустроєм, згідно з статтями 6-17 Земельного кодексу України, віднесені:
а) до відання Кабінету Міністрів України.
· проведення єдиної політики ведення і встановлення єдиних Принципів і основних засад землеустрою, ліцензування діяльності з землеустрою;
· прийняття правових нормативних актів по землеустрою і контроль за їх дотриманням;
· організація здійснення землеустрою відповідно до загальнодержавних федеральних програм;
· фінансування землевпорядних робіт;
· визначення концепції розвитку землеустрою;
· наукове і методичне забезпечення землеустрою;
· проведення єдиної інвестиційної політики в галузі ведення землеустрою;
· організація землевпорядних робіт на землях, що знаходяться у державній власності;
б) до відання органів виконавчої влади в регіонах і на місцях:
· організація проведення землеустрою відповідно до регіональних програм;
· фінансування землевпорядних робітза рахунок коштів регіональних і місцевих бюджетів;
· координація діяльності землевпорядних органів в сфері землеустрою;
· організація землевпорядних робіт на землях, що знаходяться у державній власності;
в) до відання органів місцевого самоврядування відноситься організація і здійснення землеустрою в межах їх територій.
Всі органи влади здійснюють також контроль за проведенням землеустрою і реалізацією заходів з усунення допущених порушень і відшкодування заподіяного збитку.
Державне управління землеустроєм Кабінет Міністрів України здійснює безпосередньо або через центральний орган виконавчої влади по земельних ресурсах (Держкомзем України).
На рисунку 9.1 приведено структуру Держкомзему і виділено його функції в сфері управління землеустроєм. Якщо на державному рівні в центрального апарату передбачено більшість функцій з управління землеустроєм, то в його територіальних органах вони майже відсутні (особливо на районному рівні, де землеустрій здійснюється).
В умовах розвитку нових земельних відносин підвищується роль центрального органу виконавчої влади з управління земельними ресурсами, на який покладаються такі основні завдання з управління землеустроєм:
1. Забезпечення державної політики в галузі землеустрою.
2. Розробка концепцій і програми проведення землеустрою.
3. Розробка проектів правових і нормативних актів з питань землеустрою.
4. Методичне і матеріально-технічне забезпечення землеустрою.
5. Організація проведення робіт із землеустрою
6. Розвиток сфери землевпорядних послуг на принципах ринкових відносин.
7. Організація контролю за проведенням землевпорядкування і заходів, визначених землевпорядною документацією.
8. Проведення державної експертизи землевпорядної документації і ліцензування землевпорядних робіт.
9. Виконання функцій замовника проектно-дослідних, науково-дослідних і
Рисунок 9.1. Структура Державного комітету України по земельних ресурсах
дослідно-експериментальних робіт із землеустрою.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
 | |||||||||||
 | |||||||||||
 | |||||||||||
 | |||||||||||
 | |||||||||||
 | |||||||||||
Рисунок 9.2. Структура системи Інституту землеустрою УААН
Всі вище наведені функції в управлінні землеустроєм передбачені в системі Інституту.
Одним з факторів посилення ролі держави в управлінні землеустрою є обов'язковість землеустрою, тобто визнання землеустрою в якості невід'ємної складової частини суспільного способу виробництва, без якого неможливо організувати діяльність будь-якого землекористувача. Отже, це викликає об'єктивну необхідність проведення землеустрою при будь-яких змінах земельних відносин, території, використанні земель. Це також означає, що будь-яка реорганізація виробництва і території повинна здійснюватися тільки на основі проекту землеустрою, обгрунтованого з економічної й екологічної сторони. Землеустрій повинен бути основним важелем держави з управління земельними ресурсами, перешкоджати виникненню перекосів в економіці шляхом науково обґрунтованого перерозподілу, використання й охорони земель.
Виходячи з цього, землеустрій повинен проводитися в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форм власності та їхнього цільового призначення у випадках:
· розробки перспективних планів організації раціонального використання й охорони земель;
· встановлення в натурі (на місцевості) границь адміністративно-територіальних утворень, меж міст і інших населених пунктів та зон з особливим правовим режимом використання земель;
· перерозподілу земель і їх приватизації;
· утворення нових і упорядкування існуючих об'єктів землеустрою;
· формування земельних ділянок при наданні й обігу земель та закріпленні їх меж в натурі (на місцевості);
· організації і облаштування території сільськогосподарських підприємств, розробки заходів щодо збереження та підвищення родючості фунтів.
Встановлені затвердженою землевпорядною документацією заходи щодо формування й організації території об'єкта землеустрою, раціонального використання та охорони земель, межі земельних ділянок та земель, обмежених і обтяжених (сервітути) у їх використанні та інші заходи є обов'язковими для виконання власниками, користувачами й орендарями земельних ділянок, а також органами державної влади й органами місцевого самоврядування.
Держава повинна також встановити, що землевпорядна документація в обов'язковому порядку повинна враховуватися при розробці державних і регіональних цільових програм, місцевих цільових програм, схем і проектів соціально-економічного розвитку території та розміщення продуктивних сил, розвитку інженерної і соціальної інфраструктур, при містобудівному плануванні розвитку території, заходів по охороні природи та раціональному природокористуванню, інших розробках в частині використання даних про довгострокове використання і охорону земель та про встановлення меж об'єктів землеустрою.
Обов'язковою повинна стати вимога, що внесення змін у землевпорядну документацію допускається тільки з дозволу органу, який затвердив дану документацію.
З метою дотримання єдиної державної політики в галузі землеустрою, раціонального використання та охорони земель, захисту прав громадян і юридичних осіб на землю повинна бути законодавче введена державна землевпорядна експертиза.
Основним завданням державної землевпорядної експертизи повинно стати дотримання вимог земельного законодавства, а також рішень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування
9.2. Впорядкування відносин між учасниками землеустрою
Одним з напрямів розвитку землеустрою є впорядкування відносин, що виникають між учасниками землеустрою, якими є замовники і розроблювані землевпорядної документації, а також треті особи, чиї права і законні інтереси можуть бути порушені при проведенні землеустрою.
Замовниками землевпорядної документації є особи, які прийняли рішення або порушили клопотання про проведення землеустрою. Обов'язковою умовою при цьому повинно бути забезпечення замовником фінансування землевпорядних робіт.
Як замовники землевпорядної документації можуть виступати:
• центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади регіонів та районів, органи місцевого самоврядування;
• громадяни та юридичні особи, що претендують на надання їм земельної ділянки.
Як замовник також може виступати центральний орган виконавчої влади по земельних ресурсах і його підрозділи при передачі їм цих повноважень органом, що прийняв рішення про проведення землеустрою.
При цьому підставою для проведення землеустрою е:
• рішення центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади регіонів та районів, органів місцевого самоврядування;
• заяви (клопотання) громадян і юридичних осіб щодо надання їм земельних площ, які направляються у відповідні органи виконавчої або місцевого самоврядування влади, у віданні яких знаходяться землі;
•договори між громадянами і юридичними особами (власниками земельних ділянок, землекористувачами, орендарями) і розроблювачами землевпорядної документації.
Як розроблювані землевпорядної документації можуть виступати державні та комунальні землевпорядні організації по земельних ресурсах, а також інші фізичні і юридичні особи, що одержали у встановленому порядку ліцензії на виконання землевпорядних робіт відповідно до законодавства України.
Взаємини між замовником і розроблювачем землевпорядної документації регулюються відповідно до законодавства України договором (контрактом).
З метою впорядкування розробки землевпорядної документації, досягнення якості відповідного прийнятим стандартам, розроблювач землевпорядної документації зобов'язаний:
· керуватися законодавством України, законами й іншими нормативними правовими актами органів державної влади, а також вимогами інструкцій, нормативно-технічних документів;
· дотримуватися прав і законних інтересів осіб, які можуть бути порушені при землеустрої;
· повідомляти зацікавлених осіб про проведення землеустрою;
· дотримуватися вимог законодавства про державну таємницю у відношенні інформації, отриманої в зв'язку з проведенням землеустрою.
Розроблювач землевпорядної документації несе повну відповідальність за вірогідність, якість і екологічну безпеку заходів, передбачених землевпорядною документацією.
Значного удосконалення вимагають питання визначення розробників землевпорядної документації. При проведенні землевпорядних робіт за рахунок коштів бюджетів всіх рівнів підбір виконавців здійснюється уповноваженим органом виконавчої влади по земельних ресурсах у встановленому порядку.
Громадяни і юридичні особи при замовленні на виконання землевпорядних робіт за рахунок своїх коштів мають право на вибір розробника землевпорядної документації, якщо інше не передбачено законом.
Останнім часом на ринку землевпорядних робіт, крім державних землевпорядних організацій, з'явилася значна кількість інших проектних організацій і приватних землевпорядників. Це дало можливість прискорити виконання зростаючих обсягів землевпорядних робіт, пов'язаних з формуванням землекористування, оборотом і межуванням земель. Разом з тим, значно знизилася якість землевпорядної документації. У зв'язку з цим потрібно впорядковувати добір розробників землевпорядної документації шляхом розподілу замовлень на землевпорядні роботи на конкурсній основі (торгах) між державними землевпорядними організаціями та іншими землевпорядними організаціями і приватними землевпорядниками. Поряд з цим необхідно розглянути питання про виконання землевпорядних робіт, пов'язаних з плануванням використання земель, установленням їх цільового використання, інших робіт, що мають державний характер, тільки спеціалізованими державними землевпорядними організаціями.
Одним з факторів, що впливають на впорядкування ринку землевпорядних робіт, а також визначальним обов'язком для виконання вимоги при здійсненні землевпорядної діяльності, є ліцензування землевпорядних робіт. В даний час у зв'язку з прийняттям законодавства про ліцензійну діяльність землевпорядні роботи підлягають ліцензуванню.
Перелік ліцензованих робіт необхідно уточнити, зокрема в частині:
проведення комплексу робіт по межуванню земельізвстановленням (відновленням) на місцевості границь адміністративно-територіальних утворень і землекористувань по єдиній державній системі, оформлення планів (креслень) границь земельних ділянок;
· інвентаризації земель усіх категорій, у т.ч. земель міст і інших поселень;
· проведення землевпорядних, ґрунтових і геоботанічних обстежень;
· ведення банків тематичних карт і планів стану та використання земель;
· здійснення робіт зі створення земельно-інформаційних систем, ведення банків (фондів) даних землеустрою;
проведення робіт зі складання та відновлення в графічному і цифровому видах тематичних карт, планів, атласів стану й використання земель, підготовка їх до видання і видання.
Отже, є нагальною необхідність розглянути і прийняти відповідні зміни до законодавства про ліцензійну діяльність в частині введення ліцензування на землевпорядні роботи, що дасть можливість впорядкувати ринок землевпорядних робіт, виключити з переліку розробників землевпорядної документації фізичних і юридичних осіб, які не мають права на виконання зазначених робіт.
9.3. Формування джерел фінансування проведення землеустрою
Землеустрій здійснюється державними і комунальними землевпорядними організаціями, головним чином, за рахунок засобів державного і місцевих бюджетів. За рахунок засобів громадян і юридичних осіб здійснюється лише розробка землевпорядних проектів, пов'язаних з влаштуванням території, корінним поліпшенням і охороною земельних ділянок від селів, зсувів, підтоплення, засолення тощо. Таке формування джерел коштів не дає можливості забезпечити виділення коштів для виконання всіх зростаючих обсягів землевпорядних робіт, особливо тих, які пов'язані з передачею земельних ділянок у власність і володіння громадян, межуванням земель, реорганізацією сільськогосподарських підприємств і інших робіт.
В даний час виникає нагальна потреба в поновленні і розширенні комплексу землевпорядних робіт, пов'язаних з вивченням земельного фонду, плануванням використання й охорони земель, підготовкою документів, необхідних для реєстрації права на земельні ділянки, а також з обігом земель.
У зв'язку з цим найближчим часом необхідно розглянути шляхи формування джерел фінансування землеустрою.
Основним критерієм формування коштів для здійснення робіт з землеустрою повинно бути ув'язування джерел фінансування складу землевпорядних робіт з їх соціально-економічною значимістю, а також фінансовою та інвестиційною політикою держави.
В якості джерел фінансування повинні виступати:
· кошти державного бюджету. За рахунок цих коштів повинні виконуватися роботи з землеустрою на землях державної власності при розробці і здійсненні державних програм, пов'язаних з використанням та охороною земельних ресурсів, вивчення і планування використання земель, інвентаризацією земель та інших державних потреб;
· кошти бюджетів областей та Уряду АР Крим. За рахунок цих коштів повинні виконуватися роботи з землеустрою для потреб регіонів і на землях, що знаходяться в державній власності і Їх розпорядженні, а також при розробці і здійсненні регіональних програм;
· коштів місцевих бюджетів. За рахунок цих коштів виконуються роботи для комунальних потреб і на землях, що знаходяться в комунальній власності;
· коштів громадян і юридичних осіб при проведенні робіт за їх клопотаннями.
Доцільно при цьому конкретизувати види робіт, які виконуються за рахунок коштів громадян і юридичних осіб, а також прийняти відповідні нормативні акти по встановленню прийнятної плати за проведення землевпорядних робіт, яке повинне здійснюватися шляхом введення фіксованих і загальних меж плати, обумовленої з економічно обгрунтованою точністю, а також шляхом руйнування існуючої сьогодні монополії на проведення цих робіт за допомогою розвитку конкуренції між розробниками землевпорядної документації.
Як додаткові джерела засобів на виконання землеустрою можуть залучатися:
· банківські кредитні ресурси і засоби приватних інвесторів на рішення локальних землевпорядних задач;
· спеціалізовані позабюджетні фонди, які формуються відповідно до земельного законодавства органами місцевого самоврядування.
9.4. Науково-технічний прогрес в землеустрої
До початку 1990 року система землеустрою в Україні відповідала тим вимогам, які покладалися на неї в умовах державної власності на землю. Було відпрацьовано наукове, методичне й організаційно-технічне забезпечення землевпорядних робіт, сформувалися теорія і практика землеустрою. Однак земельні перетворення, що почалися, зажадали переосмислення місця і ролі землеустрою та його науково-технічного забезпечення.
Наукові дослідження із землеустрою в останні роки велися Українською академією аграрних наук в рамках науково-технічної програми проведення земельної реформи на території країни. Однак велика частина завдань по науково-методичному забезпеченню землеустрою, поставлених у цій програмі, із-за відсутності фінансування не забезпечила їх потреби. Виконання землевпорядних робіт, в основному, регламентувалося застарілими нормативно-технічними документами. У зв'язку з цим сучасний землеустрій має потребу в науковому обгрунтуванні цілого ряду проблем,
Науково-технічного прогресу в землеустрої повинен базуватися на оперативному впровадженні результатів фундаментальних і прикладних науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, проведених в наступних основних напрямах:
1) дослідження закономірностей розвитку земельних відносин при переході до нових форм землеволодіння і землекористування;
2) розробка наукових основ і методів еколого-ландшафтного землевпорядкування;
3) розробка правил, що регламентують земельні відносини і землеустрій в районах розвитку негативних явищ;
4) методологічні основи землеустрою в умовах техногенного забруднення території;
5) розробка механізму економічного стимулювання раціонального використання земель і залучення в обробіток не використовуваних земель;
6) методологічні основи землеустрою в умовах введення обмежень і обтяжень (сервітутів) у використанні земель;
7) вдосконалення методів картографування і складанні; тематичних карт розвитку ерозії фунтів, перезволоження й інших негативних процесів;
8) розробка наукових основ, технологій і методів розмежування державних земель права державної та комунальної власності і управління цими землями.
В умовах подальшого розвитку землеустрою та у зв'язку з прийняттям нової редакції Земельного кодексу України по всіх видах землевпорядних робіт потрібна розробка або коректування нормативно-технічної документації, яка встановлює порядок організації і виконання землевпорядних робіт, склад і зміст землевпорядного процесу, вимоги до
них, норми і правила їхнього виконання.
Виходячи із сучасних вимог до землеустрою і його розвитку, в першу чергу необхідна розробка наступних методичних і технічних документів, що регламентують землевпорядну діяльність:
Закону України "Про землеустрій";
Положеннь та інструкцій з територіального і внутрігосподарського землеустрою;
· порядку та рекомендацій з планування і зонування земель на різних рівнях;
· порядку та рекомендацій з реалізації прав власників земельних часток і ефективного використання земель, що знаходяться в спільній частковій власності;
· рекомендацій про порядок і регламент встановлення сервітутів, обтяжень й обмежень та їх відображення в землевпорядних документах;
· стандарту та рекомендацій з складання проектів землеустрою при реформуванні сільськогосподарських підприємств;
· рекомендацій з використання й організації території земель, що піддаються техногенному впливу,
Нормативно-технічні документи розробляються на замовлення центрального органу виконавчої влади по земельних ресурсах Інститутом землеустрою і, в залежності відїх значимості, затверджуються центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах або Кабінетом Міністрів України.
Регіональні органи Держкомзему України можуть з урахуванням Природних, економічних, соціальних особливостей і інших умов розробляти науково-технічні документи по здійсненні землеустрою, що деталізують державні науково-технічні документи. Зазначені документи підлягають узгодженню з центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.
Нормативно-технічні документи по здійсненні землеустрою обов'язкові для використання всіма учасниками землеустрою, призначені для державного регулювання цієї діяльності і є основою для проведення державної землевпорядної та іншої експертиз, здійснення контролю за виконанням землевпорядних робіт і вирішенні спірних питань.