Двумя неотъемлемыми, но различными по своему смыслу частями любой политики являются концепция и программа (планы) действий.
Как и любая политика, представляющая собой деятельность, связанную с государственным управлением, исходная часть демографической политики должна быть представлена соответствующей концепцией – системой взглядов и основополагающих идей, определяющей правовое и идеологическое поле, в границах которого формируются направления демографической политики, программные документы и планы соответствующих мероприятий, направленных на реализацию научно обоснованных целей демографической политики.
Концепция демографической политики, если она выступает правовым документом федерального уровня, является необходимым ориентиром в оптимизации демографических процессов во всех субъектах Российской Федерации. Если концепция выступает документом регионального уровня, то она должна не только соответствовать основополагающим принципам демографического развития страны в целом, но и учитывать геополитические и демографические особенности конкретного субъекта Федерации.
Концепция не может не исходить из реалий политической, социально-экономической и демографической ситуации в Российской Федерации, не принимать во внимание динамику развития других, в частности соседних государств, а также происходящую в современном мире глобализацию различных сфер жизнедеятельности населения. Учитывая специфику реформирования России, концепция должна быть, ориентирована на переходный период и вместе с тем на последующее устойчивое социально-экономическое развитие страны, что обусловлено инерционностью демографических процессов и долгосрочностью достижения ожидаемых результатов.
Смысловое наполнение концепций демографического развития на федеральном и региональном уровнях разное. Но структурно концепции во всех случаях должны исходить из геополитического статуса конкретных территорий и их современной демографической ситуации. Это необходимо для обоснования цели демографического развития как стержневой компоненты демографической политики. Формулировки задач по всем ее направлениям, выбор приоритетов в рамках этих направлений (рождаемость и семья, здоровье и продолжительность жизни, миграция населения) – все это в существенной мере обусловлено целью демографического развития.
Концепция Федерального уровня должна включать некие принципы, отражающие отношение государства к регулированию процессов, формирующих численность, динамику и структуру населения в целом и его конкретных групп на территории всех субъектов Российской Федерации, служить ориентиром для органов государственной власти, а также для органов местного самоуправления при решении вопросов, касающихся рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья, продолжительности жизни, миграции и иных аспектов демографического развития.
Концепция регионального уровня должна учитывать то, что каждый субъект Российской Федерации уникален по многим своим характеристикам: местоположению, природным условиям, ресурсам, хозяйственной освоенности и развитости экономики, расселению и структуре населения. Но вместе с тем по вполне определенным параметрам многие регионы сходны и образуют те или иные типы территорий. Сходство не умоляет их оригинальности, но позволяет, вычленяя общие черты, разрабатывать для них единую стратегию развития. Очевидно, что эта стратегия демографического развития не может быть обоснована лишь на основе анализа формальных показателей, характеризующих рождаемость, смертность и миграцию населения. Нужны иные, смысловые методы, учитывающие исторические, геополитические, природно-географические и другие особенности.[42]
Для формирования полноценной демографической стратегии и разработки соответствующего комплекса практических мер чрезвычайно важно провести предварительную социолого-демографическую экспертизу состояния концептуального потенциала в области государственной демографической политики. Мы постараемся провести анализ государственных концептуальных документов, наделенных официальным правовым статусом и содержащих идейную основу и конституирующие принципы, предлагаемые в качестве отправной точки в процессе формирования политики, направленной на преодоление демографического кризиса, и одновременно определяющих правовое и идеологическое поле, в границах которого формируются направления указанной политики, программные документы, а также планы соответствующих мероприятий.
К текстам, содержащим те или иные концептуальные подходы, можно отнести целый ряд тщательно проработанных в проблемно-содержательном отношении и вызвавших высокий общественный интерес документов и иных текстов. Проведем анализ в первую очередь для государственных правовых документов, утвержденных Президентом и Правительством Российской Федерации: Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года и Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Указанные документы имеют непосредственное влияние на реализацию демографической политики в настоящий момент и являются основой для принятия управленческих и иных решений в данной сфере на перспективу.
Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года (далее именуется – Концепция-2015) разработана на основе Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации"[43] и принята распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г.
Данная концепция представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в сфере регулирования демографических процессов. Отправной точкой Концепции-2015 является анализ демографической ситуации, сложившейся на момент разработки документа. В документе представлены данные о сокращении численности населения, темпах естественной убыли, региональной дифференциации демографической динамики, параметрах рождаемости, трансформации брачного и репродуктивного поведения, структуре причин смертности, показателях ожидаемой продолжительности жизни, изменениях половозрастной структуры, здоровье населения, особенностях миграционных процессов, представлен прогноз Государственного комитета Российской Федерации по статистике на период до 2016 года.
Целями демографического развития РФ, согласно документу, являются стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому росту.
Задачи демографического развития распределены по трем ключевым направлениям:
1) в области укрепления здоровья и увеличения ожидаемой продолжительности жизни:
· увеличение ожидаемой продолжительности жизни населения;
· увеличение продолжительности здоровой (активной) жизни;
· улучшение репродуктивного здоровья населения;
· улучшение качества жизни хронически больных и инвалидов;
2) в области стимулирования рождаемости и укрепления семьи
· создание предпосылок для повышения рождаемости;
· всестороннее укрепление института семьи как формы гармоничной жизнедеятельности личности;
· создание условий для самореализации молодежи;
· обеспечение адресной социальной защиты семьи, включая предоставление материальной помощи при рождении ребенка;
3) в области миграции и расселения
· регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации;
· повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации;
· обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения. [44]
В документе подробно рассмотрены приоритетные направления развития по каждой из указанных задач.
К сожалению, в документе ничего не сказано об этапах реализации содержащихся в нем целей и задач. Пункт Реализация Концепции представлен следующим абзацем:
«Реализация Концепции предполагает:
· объединение усилий государства и общества, направленных на выработку единых подходов к сохранению и укреплению демографического потенциала Российской Федерации;
· координацию действий органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, направленных на улучшение демографической ситуации в стране;
· разработку и реализацию мероприятий, в том числе федеральных и региональных целевых программ, направленных на решение основных задач, сформулированных в Концепции»[45]
Создается впечатление об отсутствии последовательности действий и соответствующих стадий реализации концептуальных положений.
Также Концепция-2015 не содержит в себе ожидаемых результатов, указывая, таким образом, на серьезное упущение разработчиков, так как применение подобных концепций в социально-управленческой практике однозначно подразумевает конкретные ориентиры в виде не столько общих, пускай и благозвучных, формулировок, сколько количественно выраженных целей и задач, формируемых с учетом требуемых качественных параметров.
Уже в 2007 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 1351 от 9 октября 2007 была утверждена новая Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция-2025). В данной концепции безусловно устранены многие недостатки предшествующего документа.
Целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются стабилизация численности населения к 2015 году на уровне 142 — 143 млн. человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн. человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, к 2025 году — до 75 лет.[46]
Как видно, основной отличительной чертой Концепции-2025 в сравнении с Концепцией-2015 является чёткость поставленных целей и задач, которые, имея конкретные целевые показатели, одновременно выступают и в качестве ожидаемых результатов.
Наряду с общими результатами, документ содержит промежуточные ожидаемые результаты по итогам реализации предусмотренных этапов. Весомым преимуществом в данном контексте выступает тот факт, что ожидаемые числовые значения определены не только для численности населения, но и для формирующих ее компонентов: показателей ожидаемой продолжительности жизни, суммарного коэффициента рождаемости и миграционного прироста.
Как и в предыдущем документе, в Концепции-2025 особое место уделяется информационному обеспечению реализации обозначенных целей. В этом направлении, помимо использования государственной статистики и данных социологических исследований, говорится о необходимости расширить социальную рекламу в СМИ, выпуск тематических теле- и радиопрограмм, газет и журналов, разработку учебных программ с целью обеспечения поддержки проведения демографической политики.
Немаловажным фактором, способствующим преодолению негативных демографических тенденций, является наличие в числе основных задач Концепции-2025, наряду с укреплением института семьи, тезиса о «возрождении и сохранении духовно-нравственных традиций семейных отношений», значение которого раскрывается следующим образом: развитие системы консультативной и психологической поддержки семьи; пропаганда ценностей семьи, имеющей нескольких детей, а также различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей; реализация комплекса мер по дальнейшему снижению числа преждевременного прерывания беременности (абортов).
Рассматриваются депопуляционная динамика численности населения, показатели ожидаемой продолжительности жизни, структура причин смертности, показатели младенческой смертности (даны в сравнительном аспекте – применительно к зарубежным странам), уровень рождаемости, особенности половозрастной структуры, региональная дифференциация демографического развития.
Концепция-2025 предполагает трехэтапную схему реализации демографической политики. Представим краткую характеристику этапов реализации Концепции-2025:
I этап (2007-2010 гг.) – реализация мер, направленных на преодоление сложившихся негативных тенденций демографического развития, и создание условий, позволяющих уменьшить остроту демографического кризиса, а также сформировать необходимую правовую, организационную и финансовую базу;
II этап (2011-2015 гг.) – осуществление мероприятий по стабилизации демографической ситуации;
III этап (2016-2025 гг.) – на основе оценки эффективности реализуемых проектов и программ предусмотрено проведение мероприятий по упреждающему реагированию на возможное ухудшение демографической ситуации, обусловленное инерцией демографических тенденций, возникших в депопуляционный период (начиная с 1992 г.).
В основу демографической политики РФ в рамках Концепции-2025 положены следующие принципы:
· комплексность решения демографических задач;
· своевременное реагирование на демографические тенденции в текущий период;
· учет региональных особенностей демографического развития и дифференцированный подход к разработке и реализации региональных демографических программ;
· взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества;
· координация действий законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. [47]
Для решения задач, поставленных в настоящей Концепции, предусматривается обеспечить последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку семей с детьми и охрану здоровья населения.
В данном параграфе хотелось бы уделить некоторое внимание межгосударственным, совместным мерам стран СНГ, направленным на стабилизацию демографических процессов. Поскольку одной демографической политики отдельно взятого государства зачастую бывает недостаточно. Главный путь решения демографической проблемы – изменение экономических и социальных условий жизни. Именно поэтому, одним из основных направлений деятельности Исполнительного комитета Содружества Независимых государств в настоящее время является разработка проекта «Концепции согласованной социальной и демографической политики государств-участников СНГ». Данная концепция предполагает совместные усилия стран, членов СНГ, направленные на стабилизацию и улучшение демографической ситуации в Содружестве. В государствах проведена работа по анализу имеющихся национальных концепций, стратегий, программ и других основополагающих документов в области социального и демографического развития, на основании которых сформулированы предложения в проект Концепции. Наряду с разработкой данного проекта Исполнительный комитет СНГ также осуществляет работу над следующими совместными проектами, которые, так или иначе, оказывают воздействие на демографическую ситуацию в частности. К этим проектам относятся:
· проект концептуальных основ сотрудничества государств – участников СНГ в области нормирования труда;
· создание системы обмена информацией о потребностях в трудовых ресурсах на национальных рынках труда;
· актуализация Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ от 15 декабря 2000 года;
· вопросы развития межгосударственных отношений в области пенсионного обеспечения населения с учетом происшедших в государствах – участниках СНГ в последние годы изменений в этой области;
· создание Межгосударственного классификатора профессий рабочих и должностей служащих;
· инвентаризация нормативно-правовой базы сотрудничества по оказанию социальной помощи гражданам государств – участников СНГ;