Рассмотрение правосубъектности ЕС во внешней сфере оставляет открытым вопрос о том, какие органы осуществляют компетенцию Союза в международных отношениях. Ответ на поставленный вопрос позволяет четко представить правовой механизм осуществления внешних связей ЕС. Безусловно, наиболее важным представляется анализ распределения полномочий Союза в области заключения международных договоров, поскольку договорная практика относится к наиболее распространенной форме участия ЕС в международных отношениях.
В общем виде в Учредительном акте ЕОУС зафиксирована норма, согласно которой Объединение представлено в его отношениях с третьими лицами своими органами — каждым в рамках своих полномочий (п. 4 ст. 6). Эта формула одинаково применима как к отношениям внутри Объединения, так и к его внешним связям. В двух других учредительных актах не содержится подобной общей нормы, они ограничиваются положениями, устанавливающими право заключать договоры с государствами или международными организациями. В ЕВРОАТОМе Комиссия уполномочена проводить переговоры и заключать договоры. Задача Совета состоит в издании "директив"1 для проведения переговоров о заключении международных соглашений и в их утверждении, по крайней мере в тех случаях, когда такие соглашения не могут быть исполнены без его участия или не могут быть выполнены в пределах соответствующего бюджета (п. 2, 3 ст. 101).
В Сообществе за Комиссией сохранено право проводить переговоры, однако договорная правоспособность закрепляется за Советом (п. 1 ст. 228). Совет заключает соглашения после консультации с Европейским парламентом в тех случаях, когда это предусмотрено Учредительным договором. Вместе с тем ряд статей Римского договора уточняют эту процедуру. Например, соглашения, заключаемые ЕЭС на основании ст. 113 (по поводу осуществления ОТП), проходят более сложную процедуру. В случае необходимости Комиссия вырабатывает рекомендации Совету, который поручает ей начать необходимые переговоры. Комиссия будет вести эти переговоры, консультируясь со специальным комитетом, назначенным Советом для оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей. В состав этого комитета назначаются представители всех государств — членов ЕС. Маастрихтский договор сделал важное дополнение к этой статье о том, что применяются соответствующие положения ст. 228, следовательно, такие соглашения также подлежат утверждению Советом. Однако, поскольку в ст. 113 ничего не говорится о консультациях с Европейским парламентом, очевидно, они в этом случае не потребуются.
Следует отметить, что несмотря на то, что первоначально ст. 228 Римского договора требовала консультаций с Европейским парламентом только в отношении соглашений об ассоциации, заключаемых на основании ст. 238, в последующем Совет добровольно согласился предварительно оповещать парламент о начале переговоров и о подписании и формальном заключении соглашений об ассоциации с 1964 г., а торговых соглашений — с 1973 г. Кроме того, на Штутгартском заседании Европейского Совета в 1983 г. был сделан вывод о необходимости предварительной консультации с Парламентом при заключении всех значительных международных соглашений Сообщества. Договор о Европейском Союзе требует предварительной консультации с Парламентом при заключении всех соглашений, кроме тех, которые заключаются на основании ст. 113. Таким образом, сейчас требуется согласие Парламента на заключение соглашений об ассоциации; соглашений, создающих специальные институционные рамки для организации сотрудничества; соглашений, влекущих серьезные последствия для бюджета Сообщества, и соглашения, ведущие к включению поправок к акту, принятому на основании процедуры ст. 189b.
Наконец, важными полномочиями в сфере внешних сношений обладает Европейский суд. Согласно п. 6 ст. 228 Совет, Комиссия или государства-члены могут получить заключение Суда о том, является ли намечаемое соглашение совместимым с положениями Учредительного договора. В случаях, когда Суд дает отрицательное заключение, соглашение может вступить в силу только в соответствии с процедурой, установленной в ст. "N" Договора о Европейском Союзе. Вместе с тем нельзя сводить роль Суда только к определению конституционности международных соглашений ЕС. Опираясь на ряд выработанных в практике Суда концепций и общих принципов права (таких как доктрина подразумеваемых полномочий, закрепленная в ст. 235 Римского договора), Европейский суд может также давать толкование о разграничении полномочий между ЕС и государствами-членами в сфере внешних сношений, или толковать компетенцию других органов ЕС в этой области, как это было сделано в деле-ERTA1.
В указанном деле имело место расхождение мнений Комиссии и Совета ЕС относительно того, кто имеет право вести переговоры о заключении соглашения о Европейском дорожном транспорте с государствами-нечленами: Комиссия или государства-члены? Комиссия считала, что ст. 75 Римского договора, закрепившая за Сообществом достаточно широкие полномочия в вопросах осуществления общей транспортной политики, должна применяться как к внешним отношениям, так и к внутренним мерам в рассматриваемой области. Она полагала, что действительность этой нормы будет под lвопросом, если полномочия -Сообщества, признаваемые указанной статьей, и в особенности те из них, которые содержатся в подпункте 1-"с" указанной статьи (право Совета устанавливать "все другие необходимые положения"), не будут распространяться на заключение соглашений с третьими странами. Даже если это полномочие' вначале не полностью распространялось на сферу транспорта, оно могло впоследствии, когда общая политика в этой области начала осуществляться, приобрести более широкое значение и применяться в отношении актов, принимаемых для реализации указанной общей политики.
Совет, со своей стороны, отмечал, что поскольку Сообщество может иметь только такие полномочия, какие за ним были закреплены учредительным актом, следовательно, в случае явного отсутствия соответствующих положений Учредительного договора; нельзя презюмировать права заключать соглашения с третьими странами. Более того, по его мнению, ст. 75 относится исключительно к внутренним мерам Сообщества, а поэтому ее нельзя толковать таким образом, будто в ней содержится разрешение органам Сообщества заключать международные соглашения.
Суд, рассмотрев аргументацию сторон, пришел к выводу, что регулирование любых транспортных проблем должно содействовать осуществлению целей интеграции. С этой позиции он и выработал концепцию разграничения компетенции между государства-» ми-членами и Сообществом, а также дал оценку аргументам сторон. С учетом конкретных условий, в которых происходило заключение указанного соглашения, Суд признал действия государств-членов по проведению переговоров обоснованными, а усилия Совета по координации позиций государств-членов в отношении соглашения вполне правомерными. Из этого следовало, что сам по себе факт неиспользования Комиссией полномочий, предоставленных ей ст. 75, не имел особого значения. Отсюда видно, что Суд достаточно широко использовал доктрину подразумеваемых полномочий для толкования вопросов разграничения компетенции внутри Сообщества, что, в свою очередь, свидетельствует о его больших возможностях в сфере внешних сношений.