Органы управления туризмом

 

Для реализации национальной туристской политики и коорди­нации усилий по достижению общественно значимых целей госу­дарство создает органы управления туризмом - национальные туристские администрации (НТА). В сфере разработки и реализации

 

туристской политики НТА взаимодействует с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, турист­скими ассоциациями, союзами и другими общественными органи­зациями и объединениями. Однако основным звеном формирова­ния и реализации туристской политики является именно НТА, от усилий которой, степени воздействия на другие органы государст­венного управления, инициатив в области законодательства, нало­говой, финансовой, экономической и социальной сфер зависит успех или неудача туристкой политики государства.

В силу ряда факторов политического и экономического ха­рактера в мировой практике существуют различные националь­ные системы организации, управления и регулирования туризма. С определенной долей условности можно говорить о трех моде­лях государственного управления туризмом.

Первая модель предполагает отсутствие НТА: все вопросы ре­шаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганиза­ции». В качестве основного примера можно привести США. Лик­видация в 1997 г. государственной структуры, ведавшей туризмом, была вызвана рядом причин, среди которых сокращение расходов федерального бюджета, прочные позиции США на международ­ном туррынке, уверенность в привлекательности страны для зару­бежных туристов, а также наличие сильных частных компаний в сфере туризма, способных на мощные самостоятельные реклам­ные акции в интересах всего национального рынка.

Ликвидация государственной турадминистрации — очень серь­езный шаг, и для него действительно необходимы особые усло­вия: либо решение, что туризм не нужен стране вообще, либо уверенность, что субъекты туррынка сильны и «сознательны» и способны решать свои проблемы без государственного участия.

Вторая модель государственного управления туризмом преду­сматривает наличие сильного и авторитетного министерства, концентрирующего в своих руках значительный контроль над этой сферой. Данная модель распространена в ряде стран, ус­пешно развивающих прием иностранных туристов (Турции, Гре­ции, Египте, Тунисе, Мексике и др.). Судя по результатам, эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются опре­деленные условия. В первую очередь, правительства перечислен­ных стран ежегодно выделяют из своих бюджетов миллионы

и даже десятки миллионов долларов на рекламу и маркетинг, за­нимаются государственным инвестированием в туристскую ин­фраструктуру (так, египетская государственная туристская адми­нистрация только в Италии потратила в 1999 г. на рекламу около 3 млн дол.). С учетом того, что эти страны никак нельзя назвать очень богатыми, подобные финансовые вложения являются ре­зультатом по-настоящему серьезного внимания государства к ту­ризму, который служит одним из основных источников валютных поступлений.

Третья модель государственного управления туризмом предпо­лагает, что НТА входит в состав одного из многоотраслевых мини­стерств, чаще всего с «экономическим уклоном». Так, в Испании вопросы туристской политики курирует Министерство экономики (через Государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу). Во Франции туризм на уровне исполнительной власти относится к компетенции Министерства транспорта и обществен­ных работ, в структуру которого входят Государственный секрета­риат по вопросам туризма и Управление туризма. В Италии Департамент по туризму, первоначально подчинявшийся непо­средственно Президенту Совета министров, находится в составе Министерства производственной деятельности. По такому же пути после длительных и не совсем успешных попыток «привязать» ту­ризм к физической культуре и спорту пошла и Российская Феде­рация, где туристская администрация с 2001 г. действует при Министерстве экономического развития и торговли. В Республике Беларусь органом государственного управления в сфере туризма является Министерство спорта и туризма.

Практика показывает, что наличия министерства, которое за­нимается в первую очередь спортом и физической культурой, а лишь потом вопросами туризма, явно недостаточно для решения проблемы комплексного развития системы туризма, представляю­щей собой межотраслевой социально-экономический комплекс со сложной структурой и множеством компонентов, а поэтому ну­ждающейся в координации и регулировании как никакой другой сектор экономики.

Исходя из вышеизложенных позиций представляется целесо­образным создание в республике самостоятельного органа испол­нительной власти (например, Департамента туризма при Мини­стерстве экономики), занимающегося исключительно вопросами

 

туризма, что позволяет обеспечить необходимый политический, экономический и финансовый уровень решения проблем туризма. Это согласуется и с положениями Гаагской декларации по туриз­му, где отмечалось, что необходимо «расширить во всех странах права и обязанности национальных туристских администраций, приравнивая их к тому же уровню, который имеют администра­ции, отвечающие за другие крупнейшие экономические секторы». В рекомендациях Всемирной туристской организации отмеча­ется, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре».

Выдвигая необходимость существования самостоятельного ор­гана государственного управления в сфере туризма, мы исходим из того, что он должен решать следующие задачи:

· организовать эффективное взаимодействие с министерст­вами и ведомствами, прямо или косвенно соприкасающи­мися с туристской индустрией и обслуживанием туристов;

· заставить другие государственные структуры считаться с ин­тересами развития туризма при формировании политики в области бюджета, налогообложения, инвестиций, креди­тов, социальной сферы, разработке и принятии крупных программ в сфере экономики, экологии, трудовых отноше­ний и занятости, профессиональной подготовки и т.д.;

· обеспечить эффективное взаимодействие с местными орга­нами государственной власти и туристским бизнесом.

Достаточно сложно определить функции органа государствен­ного управления в сфере туризма. Анализ зарубежного опыта в этой области показывает, что при выяснении круга полномочий и вопросов, относящихся исключительно к компетенции данного органа, необходимо стремиться решить три основные проблемы: межведомственного взаимодействия, партнерства с туристским бизнесом и общественными объединениями, а также необходи­мого уровня децентрализации.

К основным функциям органа государственного управления в сфере туризма относятся:

· формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;

· межотраслевая координация функционирования системы туризма;

· разработка нормативных правовых актов и финансово-эко­номических параметров развития туризма;

· лицензирование, сертификация и стандартизация в турист­ской индустрии;

· маркетинг национального туристского продукта;

· создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления ту­ризмом за рубежом;

· организация международного сотрудничества в области ту­ризма;

· содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;

· разработка практических мер по привлечению отечествен­ных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;

· разработка механизма инвестиций, вкладываемых государ­ством в развитие приоритетных направлений инфраструк­туры туризма;

· организация взаимодействия и делового партнерства с ту­ристским бизнесом, объединениями туроператоров, тура­гентов и туристов;

· разработка практических мер по поддержанию отечествен­ных производителей туристского продукта;

· содействие внедрению прогрессивных технологий турист­ского обслуживания;

· оказание консультационной помощи субъектам хозяйство­вания, осуществляющим туристскую деятельность;

· разработка мероприятий по защите, поддержанию целост­ности и обеспечению охраны туристских ресурсов;

· содействие возрождению и развитию традиционных цен­тров туризма, освоению новых туристских районов с об­ширным природным и историко-культурным потенциалом;

· формирование системы информационного обеспечения ту­ристской индустрии;

· создание и обеспечение функционирования единой систе­мы подготовки, переподготовки и повышения квалифика­ции туристских кадров;

· регламентация профессиональной деятельности в туризме;

· решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.

 

 

Перечисленные функции — это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагае­мую на него ответственность за состояние и развитие туризма. Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесооб­разности разделения органов НТА на две ветви. Одна из них, кото­рую с определенной долей условности можно назвать «бюрократи­ческой», занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно-правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности турист­ских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.

Вторая ветвь — «маркетинговая». Это, как правило, ведомст­во, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального турист­ского продукта, направленного на формирование привлекатель­ного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю госу­дарственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у «бюрократической» ветви. Встречаются попытки сделать такие «маркетинговые» ведомства частично самоокупаемыми, в основ­ном за счет коммерциализации рекламно-информационных ус­луг. Но в любом случае — речь идет лишь о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодей­ствуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокраще­ния государственных расходов. В результате возникают смешан­ные государственно-частные институты в области регулирования туризма. Их цель — привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней. Созданию привлекательного для туризма имиджа государст­ва и продвижению национального продукта, вбирающего в себя все многообразие и неповторимость его туристских возможно­стей, придается важное значение как в странах, уже завоевавших

 

свое место на международном рынке, так и в странах, появив­шихся на нем относительно недавно. При этом существуют опре­деленные различия в подходах к организации данной деятельно­сти. Так, в США, функционирует Бюро туристского маркетинга, на которое возложены следующие функции:

· предоставление информации и поощрение государствен­ных и частных туристских организаций и предприятий по выходу на зарубежные рынки;

· оказание помощи этим организациям и предприятиям в их рекламной деятельности за рубежом;

· координация проектов и программ в области маркетинга;

· стимулирование потребительского спроса на осуществле­ние туристских поездок в США;

· предоставление информации о туристских маршрутах в США потенциальным туристам и представителям зарубежных туристских организаций;

· оказание содействия зарубежным туроператорам и турагентам в деле рекламирования США в качестве страны, благоприятной для посещения;

· содействие участию международных представителей в про­водимых в США конгрессах, конференциях, симпозиумах, совещаниях, семинарах.

Внешний маркетинг для Германии, как страны, благоприят­ной для туризма, осуществляется Немецким центром туризма. Эта организация создана федеральным правительством. Она имеет 14 представительств за рубежом и кооперирует с 4000 партнеров внутри страны и за ее пределами. Целями маркетинга организации являются:

· создание и сохранение имиджа Германии как страны, бла­гоприятной для туризма;

· увеличение числа путешествий в Германию;

· увеличение валютных поступлений от притока иностран­ных туристов;

· увеличение рыночной доли Германии в международном ту­ризме и на отдельных рынках.

При создании имиджа речь идет о позиционировании Герма­нии как целевой местности для туризма, открытой миру, куль­турной страны, располагающей превосходной инфраструктурой и здоровой природой.

 

Маркетинговой деятельностью по привлечению туристов во Францию занимается национальный туристский центр «Мэзон де ля Франс», бюджет которого формируется за счет поступле­ний государственных средств, а также многими французскими и иностранными туристскими и нетуристскими компаниями, работающими по продвижению Франции за границей и заботя­щимися о положительном имидже страны. К их числу, в частно­сти, относятся авиакомпании «Эр Франс» и «Эр Интер», мэрия Парижа, «Шампань де Венож», профсоюз винодельческой про­мышленности, «Ланком», компании «Рено», «Ситроен» и др. Всего в финансировании деятельности центра участвует более 800 партнеров самых различных уровней. Следует отметить, что их роль в работе «Мэзон де ля Франс» постоянно увеличивается. Один из последних примеров, подтверждающих данную тенден­цию, — открытие национального представительства по туризму на Тайване, полностью финансируемого частными компаниями. Всего же центр имеет свои представительства в 26 странах. Осо­бенностью является то, что «Мэзон де ля Франс» предпочитает не расширять сеть представительств, а разнообразить их марке­тинговую деятельность. При таком подходе отсутствует риск, за­траты минимальны, а прибыль максимальна.

Ежегодный бюджет туристского центра составляет более 60 млн дол., из которых 60 % поступает из государственного бюджета, а 40 % — от партнеров.

Маркетингом национального туристского продукта Испании занимается Институт туризма, созданный в 1996 г. Он имеет ши­рокую сеть информационных офисов в Испании и 29 представи­тельств в 21 стране. Институт полностью финансируется из гос­бюджета (около 70 млн дол. в год), в его офисах работает около 600 человек.

Центральная роль в продвижении Италии на зарубежных рынках принадлежит Национальному управлению Италии по ту­ризму (ENIT), образованному еще в 1919 г. Основные функции ENIT — маркетинговые исследования, координация междуна­родной деятельности местных туристских администраций. ENIT подчиняется центральной исполнительной власти (формально его контролирует Департамент по туризму при Министерстве производственной деятельности) и полностью финансируется из

 

бюджета (около 30 млн дол. в год). Штат управления составляет около 200 человек, в том числе сотрудники 20 представительств в 16 странах.

Интересный и поучительный опыт накоплен в Венгрии, где деятельностью по продвижению страны на рынке международ­ного и внутреннего туризма занимается национальная марке­тинговая корпорация «Венгрия-туризм», находящаяся в структу­ре Министерства экономики. Для решения поставленных задач корпорация имеет реальный и довольно значительный бюд­жет — около 5 млрд форинтов в год (18 млн дол. США), форми­руемый из двух источников: государственного финансирования и налоговых поступлений от туристских организаций. Пропор­ция бюджета такова, что на 2 форинта, получаемых от государст­ва, приходится 1 форинт налоговых поступлений.

В структуре корпорации (рис. 3.1) имеется 7 дирекций и отделов. Почти половина (23 из 50) ее сотрудников занимаются маркетин­говой деятельностью, на которую расходуется 75—80 % бюджета.

Об эффективности деятельности корпорации «Венгрия-туризм» свидетельствует тот факт, что по развитию туризма Венгрия значи­тельно опережает многие страны Восточной и Западной Европы.

Положительный опыт, накопленный в ряде стран по марке­тингу национального туристского продукта, целесообразно ис­пользовать при организации такой деятельности и в странах СНГ. Так, для обеспечения сотрудничества государства и частного биз­неса, привлечения средств туристских и других предприятий для формирования и продвижения туристского имиджа государства под эгидой Министерства спорта и туризма в Республике Беларусь в 2001 г. создано Национальное агентство по туризму. Это позво­лит сформировать принципиально новую систему управления ту­ризмом (рис. 3.2).

Принципиально важным для обеспечения тесного сотрудниче­ства с частным бизнесом является то обстоятельство, что агентство не должно заниматься собственно туристской деятельностью. Его основными задачами являются как решение глобальных вопросов формирования общей политики маркетинга национального тури­стского продукта, так и реализация этой политики во взаимодей­ствии со всеми заинтересованными предприятиями туристского бизнеса и местными администрациями. Кроме того, Национальное

 

агентство по туризму призвано осуществлять комплекс маркетин­говых исследований, что позволит обеспечить маркетинговой ин­формацией туристские предприятия, а также сконцентрировать усилия по продвижению имиджа страны на определенных рынках и отдельных сегментах рынков.

В структуре управления туризмом важная роль кроме НТА отво­дится также региональным и местным (отделы туризма, комитеты по туризму и т.п.) органам власти, союзам, объединениям, ассоциа­циям и другим общественным организациям. Разнообразие субъек­тов туристской политики ставит перед теорией и практикой про­блему согласования их интересов и обеспечения взаимодействия в целях устойчивого и всестороннего развития туризма.