приложение
к постановлению Правительства
Сахалинской области
| от | № |
ДОЛГОСРОЧНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ "РАЗВИТИЕ ВНУТРЕННЕГО И ВЪЕЗДНОГО ТУРИЗМА В САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2013 - 2018 ГОДЫ"
Содержание проблемы и обоснование необходимости решения ее программными методами
Развитие туристической отрасли Сахалинской области характеризуются рядом индикаторов, отражающих динамику ее развития.
На территории области в 2011 году осуществляла туристскую деятельность 61 компания, что является наиболее высоким показателем за многолетний период развития отрасли. Непосредственно в турфирмах задействовано 0,08 % от общего числа занятых в экономике области. Но туристская индустрия в целом затрагивает значительный спектр отраслей и услуг, участвующих в процессе обслуживания туриста, в связи с чем показатель числа занятых в туриндустрии составляют около 2%.
Объем туристских услуг, оказанных населению, имеет стабильную динамику роста, что подтверждает востребованность населением отдыха, путешествий и рекреации. За последние 5 лет объем туристских услуг увеличился в 2,5 раза и составил в 2011 году 364,1 млн.руб. Объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет области – 15,6 млн.руб., рост к уровню 2007 года – в 2 раза.
Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения – 1913,8 млн.руб., рост к уровню 2007 года – в 1,3 раза. Несмотря на положительную динамику данного показателя, среднегодовой коэффициент загрузки коллективных средств размещения не превышает 45 %, что говорит о возможности заполнения гостиничного фонда за счет турпотока в несколько раз.
Структура регионального туристического рынка смещена в сторону выездного туризма, доля которого в общем турпотоке составляет 55 %. Внутренний туризм – 32%, въездной – 13%. В целом, активность развития выездного направления, которым занимаются около 80% турфирм Сахалина, обеспечивает стабильность поступления налоговых платежей в бюджеты разных уровней. Низкая доля внутреннего и въездного турпотока наглядно показывает необходимость активизации этих направлений.
Доля туризма в ВРП региона составляет менее 1% и не соответствует существующему в регионе туристско-рекреационному потенциалу.
Объем финансирования сферы туризма из областного бюджета за период 2005-2012 годы составил 13,9 млн.руб., основная часть которых была направлена на продвижение потенциала области, узнаваемости региона в многообразии туристских дестинаций и поддержке турпотока на минимальном уровне.
При этом инфраструктурная поддержка развития отрасли полностью отсутствовала, инвестиционная активность слабая, государственная поддержка на минимальном уровне, переизбыток кадров туристской сферы сочетается с их практической профнепригодностью, уровень сервиса всех служб, задействованных в туристской индустрии не соответствует международным стандартам. Совокупность данных факторов и показателей в целом говорит об инерционном сценарии развития отрасли.
Практически каждое муниципальное образование области обладает туристскими ресурсами и имеет многоотраслевую специализацию - экологический, этнографический, культурно-исторический, бальнеологический, спортивный и другие виды туризма. В связи с этим, развитие туризма способно увеличить доходы местных бюджетов.
Востребованность развития внутреннего туризма продиктована крайне важным аспектом – использование местного турресурса населением области для отдыха и рекреации, а также гражданами России из других регионов.
В данной связи широкомасштабное развитие спортивно-туристского комплекса «Горный воздух» сопряжено с большими перспективами не только за счет максимальной загрузки в зимний сезон, но и создания туристско-спортивной зоны круглогодичного использования соединяющей в себе парковую зону и лесной массив «Долины туристов».
Отсутствие инфраструктуры пляжного, бальнеологического, экологического, экстремального (для молодежи) туризма порождает равнодушие населения к окружающей среде, что проявляется в виде загрязнения территорий активного отдыха. Также отсутствует интерес частного бизнеса к развитию территорий с наибольшей посещаемостью к их обустройству и созданию мини-кластеров для комплексного предоставления услуг.
Недостаточное благоустройство культурно-исторических памятников и территорий прилегающих к ним, порождает не только вандализм подрастающего поколения и росту бездуховности в молодежной среде, но и формирование определенных стереотипов у иностранных туристов в отношении менталитета россиян.
Географически близкое расположение к странам АТР создает выгодные условия для привлечения туристов из этих регионов. В первую очередь, активная реклама России на международном туристском рынке способствует проявлению внимания иностранных туристов к многонациональному и колоритному ресурсу. В тоже время фактор затраченного на дорогу минимального времени важен для большинства путешествующих из расчета среднестатистического отпускного периода 10-14 дней.
Но уровень сервиса, безопасности, высокие авиатарифы, слабо развитая инфраструктура, в том числе портовая, для приема круизных судов, паромов, яхт и т.д. в настоящее время является фактором, предопределяющим выбор иностранного туриста не в пользу нашего региона.
Таким образом следует выделить основные проблемы туристской сферы, решение которых требует программного подхода:
1) инвестиции в этот сектор экономики практически отсутствуют;
2) государственная поддержка носит символический характер, комплекс государственных мер по развитию туристской инфраструктуры не оказывает решающего влияния на позитивное изменение ситуации. Действующие расходные обязательства области, а также расходные обязательства муниципальных образований в указанной сфере сформированы в основном за счет финансирования текущей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере туризма;
3) слабая маркетинговая политика по продвижению турпродукта Сахалинской области на российский и международный туристские рынки; незначительное количество рекламно-информационных материалов и информации в средствах массовой информации о туристском потенциале области;
4) моральный и физический износ существующей материальной базы коллективных средств размещения в районах области; недостаточное количество средств размещения туристского класса с современным уровнем комфорта в традиционных местах туризма, существенная территориальная диспропорция (большинство коллективных средств размещения расположены в Южно-Сахалинске);
5) неразвитая туристская инфраструктура: недостаток комфортабельного транспорта, неудовлетворительное состояние дорог, недостаточное количество предприятий общественного питания, придорожного сервиса, средств развлечения, туалетов, магазинов сувениров, оборудованных мест отдыха на туристских маршрутах в отдаленных от г. Южно-Сахалинска районах;
6) неудовлетворительное состояние объектов историко-культурного и природного наследия;
7) не соответствующая требованиям и ожиданиям туристов квалификация персонала сферы туризма и гостеприимства, недостаточный уровень развития сферы дополнительных услуг;
8) транспортная недоступность Курильских островов;
9) чрезвычайно высокие транспортные тарифы;
10) низкая конкурентоспособность турпродукта Сахалинской области по цене и качеству.
Наиболее эффективный подход к решению указанных проблем - использование программно-целевого метода, обеспечивающего взаимосвязь мероприятий, различных по срокам, ресурсам, исполнителям, а также оптимальную организацию управления реализацией Программы и контроль за ходом ее выполнения.
Недостаточная государственная поддержка сферы туризма в ближайшие годы может привести к:
- дальнейшему снижению конкурентоспособности регионального туристского продукта на мировом и внутреннем туристских рынках (в том числе по причине износа объектов туристской инфраструктуры и продолжающегося снижения качества предоставляемых туристских услуг);
- снижению внутренних и въездных туристских потоков, что повлечет за собой сокращение налоговых и иных поступлений в бюджет области;
- снижению уровня занятости населения в сфере туризма и смежных отраслях, уменьшению доходов населения и повышению социальной напряженности.
Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода могут стать:
- разрозненные действия органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед ними задач в области туризма;
- распыление бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.
В этом случае государственная политика развития туристско-рекреационного комплекса области может свестись преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что обеспечит лишь локальную результативность в части создания предпосылок для более полного использования имеющихся туристско-рекреационных ресурсов.
С учетом изложенного можно сделать вывод об актуальности и обоснованной необходимости активизации роли государства в решении сформулированных в настоящей Программе задач с использованием программно-целевого метода.
Требуемый уровень конкурентоспособности туристского рынка области в долгосрочной перспективе не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества в реализации масштабных туристских проектов и программ, направленных на развитие туристской привлекательности области, увеличение внутреннего и въездного туристских потоков, повышение качества туристских продуктов.
Программно-целевой метод необходим для обеспечения сбалансированности и последовательности решения стоящих задач, расстановки приоритетов и создания эффективного механизма государственной координации решения определенных Программой проблем.
При этом создание и развитие современных туристских комплексов через механизмы реализации Программы будут способствовать решению ряда важнейших задач по созданию дополнительных рабочих мест, увеличению поступлений в бюджеты всех уровней, стимулированию развития смежных отраслей экономики.
Целесообразность такого подхода обусловлена рядом факторов, основными из которых являются:
- масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской отрасли;
- широкая сфера приложения и влияния целевых результатов Программы, их высокая социально-экономическая значимость;
- межотраслевой характер мероприятий, определяющий потребность в организации эффективного межведомственного взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;
- необходимость комплексной увязки и централизованной координации усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и исключения дублирования с проводимыми в рамках других областных программ и ведомственной деятельности мероприятиями;
- необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к реализации мероприятий, а также организации эффективной системы управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны государства.
Существует несколько вариантов решения поставленных задач программными методами:
1) финансирование комплекса мероприятий по формированию и продвижению туристского продукта и стимулирование привлечения инвестиций для инфраструктурного развития туристской индустрии организационными методами. Недостатки этого варианта решения: возможное несовпадение планов частных инвесторов с концептуальной основой развития туризма в регионе, несбалансированность денежных потоков частных инвесторов, регионального и муниципальных бюджетов;
2) финансирование за счет бюджета Сахалинской области инвестиционных проектов, заявленных в муниципальных образованиях в Сахалинской области без учета функционального зонирования территорий и без учета возможности привлечения средств федерального бюджета. Недостатком этого варианта решения является значительная финансовая нагрузка на бюджет Сахалинской области;
3) выделение и финансирование наиболее перспективных инвестиционных проектов с возможностью формирования туристско-рекреационных зон и туристских кластеров, что дает возможность привлечения средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников, в сочетании с проведением комплекса мероприятий по формированию и продвижению туристского продукта Сахалинской области.
Очевидно, что максимальная эффективность программно-целевого метода может быть обеспечена при реализации с использованием кластерного подхода (третий вариант решения).
Кластерный подход предполагает сосредоточение в рамках ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом, и рекреационными услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров и на основе научно-обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства могут быть созданы наилучшие условия для развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.
Риски, связанные с программно-целевым методом развития внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области:
1) макроэкономические риски. Данные риски возникнут в случае, если глобальная и российская экономики в период реализации Программы будут испытывать экономический кризис. Как следствие, низкий потребительский спрос негативно повлияет на инвестиционную активность на рынке туризма и гостеприимства, что в итоге сделает невозможным достижение запланированных целевых индикаторов и показателей;
2) финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и вследствие этого недостаточным уровнем бюджетного финансирования;
3) техногенные и экологические риски. Любая крупная природная, технологическая или экологическая катастрофа, вероятность которой полностью исключить нельзя, потребует дополнительных ресурсов по ликвидации ее последствий и, как следствие, повлияет на развитие рынка туризма и гостеприимства. Экологические факторы существенно и в течение продолжительного времени влияют на динамику потребительского спроса в туризме, что в итоге может затруднить достижение запланированных целевых индикаторов и показателей;
4) геополитические риски. На развитие сферы внутреннего и въездного туризма оказывает большое влияние политическая ситуация внутри страны в целом и региона в частности. Данные риски могут возникнуть в случае серьезных политических волнений и общественных беспорядков, которые могут негативно повлиять на общую ситуацию в Сахалинской области в сфере общественной безопасности и, как следствие, на развитие рынка туризма и гостеприимства. Факторы общественной безопасности существенно влияют на динамику потребительского спроса в туризме, что в итоге может затруднить достижение запланированных целевых индикаторов и показателей.
Система программных мероприятий
Система программных мероприятий состоит из трех разделов. Мероприятия каждого раздела направлены на решение задач, обозначенных Программой.
Раздел 1.
Создание эффективного туристского продукта и развитие объектов туристской инфраструктуры на территории Сахалинской области
В рамках решения данной задачи территориально определены туристские зоны и комплекс мероприятий по их инфраструктурному обустройству:
1.1. Южная туристская зона;
1.2. Центральная туристская зона;
1.3. Северная туристская зона;
1.4. Курильская туристская зона.
Раздел 2.
Раздел 3.