Транспортная стратегия. Сфера ответственности

Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов

Государственное и региональное управление

Учебное пособие

«ИКФ «ЭКМОС»

Москва 2002

 

ББК 67.99

У 26

Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

  ISBN 5-94687-020-3  

ББК67.99

 

ISBN 5-94687-020-3

 

© ИКФ «ЭКМОС», 2002

© Уткин Э.А., Денисов А.Ф.,2002

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Регион как объект государственного управления и региональная политика

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

региональная политика стран-членов ЕС

механизмы программного подхода и планирования в западной европе

Возможность использования программных МЕХАНИЗМОВ В РОССИИ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

полномочия субъектов федерации

система региональных органов власти

законодательный орган власти

система органов исполнительной власти

регулирование деятельности органов местного самоуправления

виды контроля за деятельностью органов власти

РЕГИОН КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

Основные характеристики

экономическая безопасность региона

концепция развития

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ

общие положения

доходы региональных бюджетов

расходы региональных бюджетов

бюджетные и внебюджетные Фонды

региональное казначейство

СТИМУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

поддержка деловой активности

ценообразование

региональные государственные заказы

ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2

основные термины

 

 

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях социально-экономического развития России необходимы нестандартные подходы в разработке и в воплощении в жизнь обновленной региональной политики. Все зве­нья управления должны быть нацелены на решение новых задач, на повышение эффективности системы регионального регулирова­ния. При разработке и проведении региональной политики, как правило, стремятся исходить из следующих базовых подходов:

1. Областная власть призвана быть активным организатором и гарантом регионального хозяйственного порядка, устанавливать «правила игры» на экономическом поле, в рамках федерального законодательства.

2. Роль государственного регулирования в начальной стадии формирования рыночной экономики должна оставаться опреде­ляющей. Только рыночные механизмы не способны обеспечить эффективно действующую экономику.

3. Достижение общественного согласия является важнейшей предпосылкой строительства демократического общества. Продук­тивный диалог между властью, бизнесом и обществом в целом по­могает формировать благоприятные условия для социально-эконо­мического прогресса региона.

Необходимо осуществление модернизации региональной эко­номики, то есть обновления региональной экономической системы под воздействием рынка. Для этого необходимо:

¾ совершенствование форм и методов управления всех звеньев хозяйства;

¾ проведение реструктуризации экономики, в частности, фи­нансового оздоровления и адаптации отдельных предприятий и отраслей хозяйства к условиям рынка;

¾ формирование современной рыночной инфраструктуры;

¾ создание механизма мотивации к инвестированию и техниче­скому перевооружению.

Трансформация системы управления предполагает создание новых управленческих структур, адекватных изменяющимся усло­виям хозяйствования, являющихся гибкими, ориентированными на достижение качественно нового социально-экономического эффек­та. Этот подход актуален как для государственного регионального управления, так и для менеджмента предприятий.

Эти и подобные проблемы охарактеризованы в предлагаемой заинтересованному читателю книге, подготовленной профессором, д.э.н. Уткиным Э.А. и Денисовым А.Ф. Раздел «Зарубежный опыт региональной политики» подготовлен Пуховой М.М., раздел «Регулирование деятельности органов местного самоуправления» представлен Мокеевым М.В. Приложение № 1 «Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении» представ­лено Бутовой Т.В. Приложение № 2 «Региональные, аспекты управления реструктуризацией экономики» написано к.э.н., доц. Муратовым А.И.

 

РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация со­стоит из 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 об­ластей, 1 автономная область,… В настоящее время функционирование государственной систе­мы управления РФ… ¾ единое геополитическое пространство государства формиру­ется из территориально обособленных единиц, которые…

Государственная региональная политика

Объективными предпосылками региональной политики высту­пают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном,… Эффективная региональная политика осуществляется на осно­ве следующих… — последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;

Пространственно-временной подход

В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские ученые.… Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции,…

Воспроизводственный подход

Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система воспроизводства (предполагает наличие всех ста­дий воспроизводственного… Воспроизводственный подход ставит в качестве основной зада­чи региональной…

Проблемный подход

Для того, чтобы проблема была решена, ее необходимо пра­вильно сформулировать, осознать и обосновать с научной пози­ции. Иными словами, первые шаги… Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю планету, и… Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический, отражающий различные взаимосвязи регионов в…

Региональная политика

— координирование взаимодействия уровней управления эко­номикой как на региональном уровне, так и на общегосударствен­ном; — определение эффективного направления специализации ре­гиона с учетом… — подъем экономики депрессивных районов;

Анализ уровня социально-экономического развития и размещения производительных мощностей на опреде­ленной территории.

В аспекте изучения и анализа природно-ресурсного потенциала затрагиваются следующие задачи: — изучение состава, структуры, объемов природных ресурсов, находящихся на… — изучение схем освоения и использования природных ресур­сов в целях повышения эффективности их использования с учетом…

Упрощенная трехсекторная модель межотраслевого хозяйства

  Леонтьев предлагал также включить в национальный доход альтернативную… Межотраслевой баланс выражается в стоимостных показателях и состоит из четырех квадрантов.

Прочие методы моделирования

— статистические стохастические (модели размещения населе­ния, модели миграции и др.); — динамические детерминированные (модели размещения раз­личных объектов в… — и ряд других моделей.

Экономическое районирование

Формирование производственных отношений на определенной территории предполагает наличие законченного процесса воспроизводства, отражает структуру… Наличие природно-ресурсного потенциала как одного из важ­ных факторов… Социально-экономические отношения находят свое выражение в отражении степени развития межрегиональных отношений,…

Федеральное управление регионами

Федеральные органы различных ветвей государственной вла­сти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип… В настоящее время усиливается роль регионального управле­ния. Система… ¾ систему федеральных и региональных органов власти;

Зарубежный опыт региональной политики

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После раз­рушительного кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального… Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется также… Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана эффективность формирования системы региональной…

Региональная политика в США

Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо, по решению представителей не менее 3/4 шта­тов внести изменения в… В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном… — регулирование внутренней и внешней торговли,

Региональная политика стран-членов ЕС

Политические задачи

Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирлан­дия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные страны тра­диционно являются наиболее… Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются большими… Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую характери­стику:…

Политические принципы стран-членов ЕС

Выработка надежной законодательной базы для достижения последовательности и прозрачности проводимой политики. Регио­нальная политика неизбежно… В качестве одного из основополагающих принципов регио­нальной политики… Региональная экономика предполагает активное развитие ры­ночных отношений. В качестве одного из основополагающих…

Структура управления

Если рассматривать пример «интегрированных» стран, то в Ирландии, Португалии и Греции используется централизованный подход относительно вопросов… Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от… В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответствен­ность за формирование региональной политики: координирование…

Инструменты региональной политики

— средства, идущие на сдерживание размещения новых пред­приятий в перенаселенных регионах; — пространственное распределение деятельности государства в области… — стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

Структурный Фонд

В 1988 году была введена новая система «программного под­хода» Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к… Выделяют два типа программ и области их применения: — «Целевые» программы, которые требуют оказания макси­мальной финансовой поддержки. Данные программы направлены на…

Германская Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур.

Совместная Задача нацелена на обеспечение институциональ­ной базы для общей и скоординированной политики развития ре­гионов в Германии. Данная цель… — предлагает дополнительную помощь регионам, которые не могут разрешить… — обеспечивает единую схему для проведения реструктуриза­ции и развития всех земель;

Французские плановые контракты между государст­вом и регионами

В 80-е годы роль государства существенно повысилась и национальные планы были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во… При изменении политических и экономических условий подоб­ные планы должны были… Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами означала переход от подчинения к взаимозависимости…

Возможность использования программных механизмов в России

Функционирование программных механизмов в рос­сийских условиях. Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный характер.… Рассмотренный европейский опыт указывает на явные пре­имущества от внедрения систем регионального…

Полномочия субъектов Федерации

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Консти­туции, находятся: а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных… б) федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

Система региональных органов власти

В общем виде по выполняемым функциям (представление ин­тересов населения и их воплощение в жизнь) органы регионально­го управления могут быть… Система органов государственной власти республик, краев, об­ластей, городов… Субъекты Федерации не могут формировать систему государ­ственных органов таким образом, чтобы какой-либо из…

Законодательный орган власти

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается ус­тавом субъекта Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на… Большинство законодательных органов субъектов Федерации избираются сроком на… Представительный орган государственной власти субъекта Фе­дерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую…

Тюменская областная Дума

В соответствии с Уставом Тюменской области на этом же засе­дании на срок полномочий Думы из числа депутатов формируют­ся постоянные комиссии —… I. Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам; II. Постоянная комиссия по общему законодательству;

Московская городская Дума

— организационный отдел; — информационно-аналитический отдел; — государственно-правовой отдел;

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга

Законодательное Собрание является прямым преемником тра­диций представительной власти города: Городской Думы,… В состав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга входят 50 депутатов,… Полномочия Законодательного Собрания:

Депутаты законодательного органа власти

Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональ­ной основе в определенный… В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом… В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может…

Система органов исполнительной власти

Уставом субъекта Федерации может устанавливаться долж­ность высшего должностного лица субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта… В соответствии с федеральной Конституцией в пределах веде­ния Российской… Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти…

Регулирование деятельности органов местного самоуправления

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты, при условии,… В Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления… — принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; …

Виды контроля за деятельностью органов власти

Административный контроль

В системе органов государственной власти существует специ­альная система надзора вышестоящих органов власти за деятель­ностью нижестоящих. Органы… Органами государственного специального надзора в конкрет­ных областях… Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта…

Публичный контроль

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование нормативных актов субъектов Федерации. Это по­зволяет заинтересованным…  

Регион как социально-экономическая система

Основные характеристики

Органы государственной власти в субъектах Федерации долж­ны содействовать созданию новых производств на территории ре­гиона в целях укрепления… Одной из основных целей государственных органов власти яв­ляется обеспечение… С точки зрения органов управления на данный набор потреб­ностей населения накладывается ряд обязательных требований: …

Экономическая безопасность региона

Федеральный уровень власти может обеспечить лишь защиту от наиболее важных и крупных угроз. Население же в своей по­вседневной жизни сталкивается со… Выявление подобных местных проблем наиболее эффективно осуществляется местными… Объектами экономической безопасности региона являются тер­ритория субъекта Федерации, население и все относящееся к…

Концепция развития

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития. Анализ проблем: — выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

Оценка возможных последствий

— достижения ранее сформулированных целей; — изменения состояния решаемых проблем территории; — возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Выбор оптимальной стратегии

— эффективность использования ресурсов; — универсальность стратегии, т.е. возможность адаптации к изменениям во… — комплексность развития;

Введение

— Краткая историческая справка о регионе.

— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.

— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели разви­тия, включая демографические.

— Основные направления специализации входящих в состав территорий.

— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.

— Основные цели, задачи и направления развития на плани­руемый период.

— В введении суммируются результаты анализа и определяют­ся исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются задачи социально-экономического развития ре­гиона.

Экономическое развитие региона:

— Развитие промышленности.

— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.

— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.

— Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления про­дукции предприятий региона.

— Влияние научно-технического прогресса на экономику ре­гиона.

— Финансовый сектор в экономике региона.

Социальное развитие региона

— Повышение жизненного уровня населения. — Жилищное строительство и строительство объектов соци­альной… — Коммунальное обслуживание.

Региональные финансы и бюджет

Общие положения

                   

Расходы региональных бюджетов

— обеспечение функционирования органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации; — обслуживание и погашение государственного долга субъек­тов Федерации; — проведение выборов и референдумов в субъектах Федера­ции;

Бюджетные и внебюджетные фонды

Бюджетные фонды создаются в составе регионального бюдже­та как обособленные бюджетные средства для: — целевого финансирования наиболее приоритетных отраслей региональной… — ликвидации неблагоприятных последствий от возникнове­ния чрезвычайных ситуаций;

Внебюджетный фонд — обособленная часть финансовых ре­сурсов региона, не входящая в состав регионального бюджета и имеющая самостоятельные источники формирования и целевое направление использования.

В регионах формируются и действуют:

— территориальные подразделения федеральных внебюджет­ных фондов;

— региональные внебюджетные фонды, средства которых яв­ляются региональной собственностью;

— внебюджетные фонды муниципальных образований.

Например, закон Тверской области «О бюджетных и внебюд­жетных фондах Тверской области» от 18 мая 1995 г. предусматри­вает следующие бюджетные фонды:

— валютный фонд;

— фонд финансовой поддержки территорий;

— фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народно­го хозяйства;

— фонд развития области;

— фонд послеприватизационной поддержки предприятий;

— фонд поддержки малого и среднего предпринимательства;

— фонд сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия;

— иные фонды в соответствии с принятыми программами на предстоящий финансовый год.

Указанные целевые бюджетные фонды, кроме фонда финансо­вой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства, могут объединяться в единый бюджетный залоговый фонд. К резервным бюджетным фондам области отнесены фонд ликвидации чрезвы­чайных ситуаций, фонд непредвиденных расходов исполнительно­го органа власти.

Областными внебюджетными фондами являются фонды:

— развития территории области;

— социальной поддержки населения;

— областной администрации;

— экологический;

— развития жилищного строительства и др.;

— местные внебюджетные фонды, образуемые органами мест­ного самоуправления.

Средства региональных внебюджетных фондов предназначаются для финансирования комплекса целевых программ и меро­приятий, для решения экономических, социальных, экологических и иных значимых для населения регионов задач.

Использование средств бюджетных и внебюджетных фондов регулируется соответствующим нормативным актом субъекта фе­дерации. Структура доходов и расходов каждого бюджетного фонда устанавливается в Положении о фонде, а их сумма опреде­ляется в региональном бюджете. Формирование доходов и расхо­дование денежных средств внебюджетного фонда ведется в соот­ветствии с региональным законом о бюджете такого фонда, где фиксируется структура доходов и расходов. Такие бюджеты составляются органами управления фондом и представляются на утверждение региональной администрацией одновременно с проек­том закона о бюджете региона.

Из средств бюджетных и внебюджетных фондов могут выда­ваться ссуды в порядке и на условиях, определяемых законом о региональном бюджете. В законодательном акте о бюджете вне­бюджетного фонда предусматривается предельная сумма средств, выделяемых на возвратной основе, а также условия их предоставления.

Временно свободные средства бюджетных и внебюджетных фондов в порядке и на условиях, предусмотренных региональным законодательством, могут размещаться в активы, приносящие доход. В законодательном порядке может быть определен норматив страхового запаса. Остатки на счетах внебюджетных фондов в банках не должны быть ниже установленного страхового запаса.

Для управления бюджетными и внебюджетными фондами создаются специальные коллегиальные органы, в которые могут входить представители исполнительного и законодательного органов субъекта Федерации, исполнительные директора соответствующих фондов, представители предприятий, организаций, учреждений, иные заинтересованные лица.

Во многих регионах формируются целевые бюджетные экологические фонды. В Москве средства такого фонда формируются за счет следующих источников:

¾ отчисления от платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения и нерационального использования природных ресурсов;

¾ средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде, и от взимания штрафов за экологические правонарушения, нарушения санитарных норм и правил;

¾ средства, поступающие в виде компенсации ущерба при строительстве и эксплуатации объектов, проведении работ, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

¾ средства, предназначенные на компенсационное озеленение;

¾ средства, полученные от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

¾ добровольные взносы предприятий, организаций, учреждений, объединений граждан Российской Федерации, а также иностранных юридических и физических лиц;

¾ иные источники денежных средств, не противоречащие действующему законодательству и задачам деятельности фонда.

Средства экологического фонда расходуются по следующим направлениям:

— разработка и реализация имеющих городское и региональ­ное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологиче­ской безопасности населения;

— финансирование мероприятий по сохранению и восстанов­лению природных комплексов, земельных ресурсов и живой при­роды, содержанию, развитию территорий природного комплекса, расширению охранных и рекреационных зон;

— финансирование строительства и реконструкции природо­охранных объектов;

— финансирование создания и совершенствования автомати­зированных систем экологического мониторинга, а также приобре­тение контрольно-измерительного и аналитического оборудования;

— финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, разработка нормативно-законодательной базы в области охраны окружающей среды, а также внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;

— финансирование создания и расширения рынка экологиче­ских услуг, производство природоохранного оборудования;

— финансирование программ по экологическому образованию населения, проведение учебно-методических семинаров, конферен­ций, выставок и конкурсов;

— подготовка и издание ежегодного доклада о состоянии ок­ружающей среды;

— содержание специализированных экологических инспек­ций;

— финансирование проведения государственной экологиче­ской экспертизы внепланового и ретроспективного характера, а также экспертизы проектов, финансируемых за счет средств фон­да;

— выдача в установленном порядке бюджетных кредитов на реализацию природоохранных мероприятий;

— организация выполнения природоохранных мероприятий, финансируемых за счет средств фонда;

— иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды.

Во многих регионах формируются также целевые бюджетные фонды борьбы с преступностью. Средства таких фондов расходят­ся на финансирование городских программ по борьбе с преступно­стью, укрепление материально-технической базы, финансирование непредвиденных расходов материально-технического характера правоохранительных и воинских структур, осуществляющих пра­воохранительную деятельность и др.

Например, в Москве средства фонда борьбы с преступностью формируются за счет следующих источников:

— добровольные взносы предприятий, организаций, коопера­тивов, общественных организаций и формирований, граждан, ино­странных организаций и частных лиц;

— часть средств, полученных от осуществления отдельных экономических акций с иностранными организациями и фирмами;

— 85 процентов денежных средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых органами внутренних дел, за исключением штрафов, получатели которых установлены федеральными зако­нами;

— различные сборы, взимаемые по предписаниям правоохра­нительных органов;

— плата за проведение исследований номерных обозначений деталей и агрегатов транспортных средств;

— 25 процентов средств, полученных от аукционной продажи лицензий по прописке приглашенных иностранных специалистов;

— 3 процента от суммы издержек за проведение публичных торгов недвижимого имущества в порядке исполнения решений судов;

— плата за регистрацию граждан, постоянно проживающих за пределами России;

— плата за оформление паспортов и вкладышей к ним.

В рамках общего бюджета или в рамках бюджетных и вне­бюджетных фондов могут приниматься программные бюджеты, т.е. бюджеты, создаваемые под определенные программы и проек­ты, которые получили название программных бюджетов. Про­граммные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных под­разделений организации. Подробная детализация расходов подразделений организации для программного бюджета необязатель­на, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновременно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную пер­спективу и является долгосрочным. Программный бюджет строит­ся на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учи­тывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности дея­тельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важ­нейших этапов:

— постановка целей, выбор методов, последовательность ша­гов и времени достижения целей;

— расчет затрат для реализации каждого необходимого шага;

— разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей;

— определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предпола­гавшихся, что подрывает надежность проводившихся при состав­лении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые рас­четы часто оказываются завышенными и нереалистичными для ис­полнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготе­ет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на цен­тральные органы, что приводит к улучшению координации дея­тельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной централизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкретного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заинтересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных систем.

В целом программный бюджет имеет ограниченную сферу и может быть полезным при централизованном внедрении определенной системы мер, которая не может быть эффективно и оперативно реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.

 

 

Региональное казначейство

Региональное казначейство является системой финансовых органов субъекта Федерации, имеющих исключительные пол­номочия по исполнению регионального… Основными задачами регионального казначейства являются: — организация исполнения и исполнение регионального бюд­жета по доходам и расходам, управление средствами бюджета на…

Поддержка деловой активности

Для большинства регионов основная задача на ближайшие го­ды — сохранить положительную тенденцию увеличения масшта­бов производства, объемов продаж и… Сохраняет свою актуальность такая задача промышленной по­литики региона, как… Как правило, региональными нормативными актами опреде­ляются приоритетные сферы экономической деятельности на…

Ценообразование

Важным рычагом финансового регулирования является ценообразование. Ценообразование заключается в установлении цен (тарифов) на продукцию, работы,… Субъекты федерации своими нормативными актами устанавли­вают тарифы на… Порядок и принципы ценообразования могут регулироваться специальным региональным законом.

Региональные государственные заказы

Как показывает отечественная практика, при грамотной орга­низации использование механизмов регионального заказа позволя­ет сократить соответствующие… Лучшим способом обеспечения конкуренции считается форми­рование и размещение… Региональный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком регионального заказа и исполнителем регионального…

Северный экономический район

Отрасли специализации: — лесная промышленность (25% производства деловой древе­сины, 16%… — черная и цветная металлургия (15% чугуна и 13% стали России, алюминий, никель);

Северо-Западный экономический район

— машиностроение (высокотехнологичное, энергетическое оборудование, судостроение, оптико-механические изделия, приборо- и станкостроение), задачи —… — химическая промышленность (лакокрасочные материалы, резинотехнические… — лесная промышленность (пиломатериалы, фанера, мебель и др.), задачи — более глубокая переработка древесины,…

Центральный экономический район

Отрасли специализации: — машиностроение (высокодиверсифицированное, неметалло­емкое,… — химическая промышленность (технологически развитая, неэнергоемкая, производится 1/3 химических волокон и 1/5…

Волго-Вятский экономический район

Отрасли специализации: — металлоемкое машиностроение (автомобилестроение, реч­ное судостроение,… — химическая промышленность (минеральные удобрения, компоненты для продукции машиностроения),

Центрально-Черноземный экономический район

— машиностроение (тяжелое металлоемкое, точное неметал­лоемкое, 19% химического оборудования, 15% кузнечно-прессовых машин России); — черная металлургия (обогащение руды, 17,3% чугуна и 12,5% стали России); — химическая промышленность (каучук, азотные и фосфор­ные удобрения, химические волокна (8% России),…

Поволжский экономический район

Отрасли специализации: — электроэнергетика (гидроэлектростанции, всего 11% Рос­сии); — нефтедобыча (истощение запасов), нефтепереработка;

Северо-Кавказский экономический район

Отрасли специализации: — базовые отрасли топливно-энергетического комплекса (угольная, нефтяная,… — машиностроение (металлоемкое, сельскохозяйственная тех­ника, оборудование для нефтяной и нефтеперерабатывающей…

Уральский экономический район

Отрасли специализации: — черная металлургия (чугун, сталь, прокат, трубопрокатная промышленность,… — цветная металлургия (алюминий, цинк, никель, медь);

Западно-Сибирский экономический район

Отрасли специализации: — топливно-энергетическая промышленность (добыча нефти, газа, угля — 1/5… — черная металлургия (чугун, сталь, рельсы, электросвароч­ные трубы, лист, мелкосортный прокат);

Восточно-Сибирский экономический район

Отрасли специализации: — топливно-энергетическая индустрия (добыча угля, выра­ботка электроэнергии… — горнорудная промышленность и металлургия (золотопромышленность, добыча тяжелых цветных металлов, энергоемкая цветная…

Дальневосточный экономический район

Отрасли специализации: — рыбная промышленность (рыба — 60% России, крабоконсервное производство,… — лесная промышленность (лесозаготовки, лесопиление, целлюлозо-бумажная промышленность);

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ИХ РЕШЕНИИ

В рамках современных подходов к оптимизации государствен­ного управления в условиях глобализации мировой экономики очевидна необходимость его реформирования. Государственное управление трактуется ныне как деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристики государственного управления понятий, применяемых для описания экономических процессов: «производство» (применительно к госу­дарству — производство услуг), «предприятие» (государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) и др. Термин «организация» характеризует как государственные и общественные (третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.) учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного общества опре­делились радикальные перемены, требующие обновления деятель­ности государственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировали свои системы государственного управления. Благодаря этому они стали более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в условиях глобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управления предполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практических управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественного обновления государст­венного управления — повышение его открытости, расширение до­брожелательности по отношению к населению, ускорение управ­ленческих процессов, эффективное решение задач, повышение мо­бильности сотрудников и их удовлетворенности трудом.

Для обновления системы управления возможны различные подходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следую­щим образом:

— децентрализация компетенции;

— совмещение профессиональной и ресурсной ответственно­сти;

— уменьшение иерархических уровней управлений с уплотне­нием решаемых задач и объемов ответственности;

— вычленение отдельных, конкретных функций и образова­ние самостоятельных управленческих единиц;

— четкое разделение стратегических и тактических задач (использование принципа «заказчик-подрядчик»);

— ориентация на задачи и потребителей (действия в духе предложения услуг потребителю);

— ускорение процессов администрирования, планирования и принятия решений, в том числе с помощью проектного менедж­мента и использования управленческих команд;

— развитие системы стимулирования, ориентированной на оптимизацию использования ресурсов;

— разработка показателей и стандартов измерения трудовых достижений и контроля за результатами;

— внедрение принципа трудовых достижений в государствен­ной кадровой политике;

— введение бюджетирования и системы двойного бухгалтер­ского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;

— максимальное использование электронно-вычислительной техники в информационной и коммуникационной системах, а так­же при подготовке документации;

— укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственной управленческой организации. Главная цель любых управленческих действий — соблюдение общественного интереса. В отличие от частных инте­ресов, которые обеспечиваются и регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется как баланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируют общественный интерес с помощью политических целей, опреде­ленных посредством голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируются посредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости от того, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представ­лять. «Общественное» олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации общественных задач с помощью государства (федерации, регионов, муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьма дифференциро­вана. Приобретают права руководства, соответствующие компе­тенции и несут ответственность за их реализацию государственные административные компетенции и несут ответственность за их вы­полнение государственные администрации, которые сами плани­руют, осуществляют и контролируют решение общественных за­дач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случае речь идет о классических властях, которые все де­лают самостоятельно, (при наличии между государственными ор­ганами и населением посредника) власти регулируют процесс ре­шения общественных задач, поскольку они распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации общественных задач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы (осуществляет финансирование).

Независимо от того, кто реализует государственное управле­ние: сами административные органы, иные общественные институ­ты или частные организации, ответственность за это обычно несут федеральные, региональные или же муниципальные администра­ции. Когда они выполняют общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобы общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом, полити­ческими и иными установками. Как самостоятельное решение об­щественных задач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретный порядок работы. При решении задач администрация использует собственные производственные факто­ры (персонал, организаций, финансы). При использовании же для общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчиком независимо от того, какие государственные или част­ные учреждения реально выполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужны необходи­мые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным управленческим учреждениям конкретные цели в зави­симости от выполняемых функций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам, как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также их взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленче­ских учреждений. Такое целеобразование помогает снижению за­трат на управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественных за­дач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внут­ри этих границ участники подобной деятельности обычно распола­гают значительной свободой в принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические, общественные, экономи­ческие и другие конкретные условия. Многие факторы — от структурной и процессуальной организации и способов управле­ния до отдельных конкретных трудовых процессов и принимае­мых решений — открывают широкий спектр альтернатив. Их оп­тимальное использование, т.е. принятие наиболее целесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управления четко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разраба­тывающие государственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободы действий, а низшие, исполни­тельные органы — минимальной степенью свободы действий. Уча­стие отдельных учреждений, их подразделений или отдельных ра­ботников в формировании целей: производственных, развития персонала и всей организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. — стимулирует готовность сотруд­ников добиваться практической реализации этих целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы — работники организации по оказанию услуг гражданам. Отсюда необходимо большое внимание руководства и к результатам управленческих действий и к потребителям продук­тов. Управленцы обязаны четко представлять себе, каких резуль­татов необходимо добиваться при решении конкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ действий убе­дительнее, приемное время и помещения удобнее, установки, предложения и запреты понятнее для граждан; кому предназна­чаются справочные и консультационные услуги, объявления, проектные работы, официальные оценки проделанного, управленче­ские действия, контрольные мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другие государственные учреждения, партии, парламентские фракции, груп­пы интересов, профсоюзы, предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда, ко­гда цели управленческих действий определены таким образом, что их реализация проверяема, выражается в конкретных показате­лях. Без конкретных заданий, без представлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить произведенную работу не­возможно. Такая оценка важна для определения факта решения конкретных общественных задач, что, в свою очередь, нужно для доказательства реализации политических целей. До последнего времени доказательством успешных административных действий служило строгое выполнение бюрократических требований: со­блюдение рамок своих компетенции и административного порядка, проведение контроля, правильное составление и соблюдение сме­ты, бухгалтерский учет, отчетность, архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ее оценка, сделанная на основе полученных планово-бюджетных по­казателей, мало свидетельствуют о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальных финансовых, затратах времени, и тем более об удовлетворенности работой сотрудников и граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателях работы, которые позволили бы судить о подлинных результатах управлен­ческой деятельности. Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечении качества управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственного управ­ления находится потребность упрочить с помощью использования различных структур и инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированной на конечные результаты управ­ления. Важно выявлять конечные продукты управленческой дея­тельности, установить группы потребителей, проанализировать производственные и финансовые взаимосвязи между административными органами и внутри них для того, чтобы в полной мере оценить спрос на услуги и соответственно обеспечить их предложение. Располагая такого рода информацией, парламент, правительство, районные, городские органы и т.д. становятся способными принимать ориентированные на спрос решения и обязыватьадминистрации обеспечивать соответствующие услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот, кто хочет получить услугу, должен обеспечить соответствующую заяв­ку и использовать для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся из налогов, взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, если статистической службе даны новые зада­ния, она обязаны подсчитать для заказчика из сферы политики, от законодательных органов соответствующие расходы. Затем сле­дует выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет более низких затрат (в том числе и с помощью частного подрядчика), вы­явить, как это сделать, и после этого определить источники фи­нансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическим заказчиком) и административным органом характерна новая ситуация: полити­ки обязаны мыслить более концептуально, формулировать поли­тические цели таким образом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае управление становится более конкрет­ным. На основе таких принципов управления существенным обра­зом изменяются представления парламентариев о своем предна­значении и осознание ими своих задач. Формирование и осущест­вление государственной политики приобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органами дан­ными о стоимости проектов тех или иных решений. Политическая информация трансформирует эту информацию в политические программы и определение реальных финансовых и других целей. Формирование политических программ должно осуществляться теперь не только по принципу политической рациональности, но и исходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных со­ображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат и необ­ходимых конечных результатов, призваны гарантировать дееспо­собность, обеспечивать практическую реализуемость долгосрочной государственной политики. Расчеты стоимости проектов и тща­тельно обоснованные расчеты финансовых и многих ресурсных запросов чиновников должны служить основой для формирования соответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получать необ­ходимую информацию от исполнительных органов. Осуществляе­мое ими при подготовке решений сопоставление намеченного и доступного включает финансовую сторону, а также объемы работ и полученные конкретные результаты. Система постоянных ин­формации от исполнительной власти открывает возможность бы­строго вмешательства в необходимых случаях в период исполне­ния бюджета, скажем через увеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороны управлен­ческих органов имеет место тогда, когда в интересах граждан-потребителей суживается все многообразие предлагаемых услуг, скажем, когда в зависимости от специфических запросов групп клиентов (например, неполных и многодетных семей, безработной молодежи) объединяются предусмотренные законом государствен­ные функции самых различных служб: труда, молодежи, соци­альной, жилищной — и они обслуживают граждан из одного цен­тра. Это ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между управленческими учреждениями и в их рамках, а также реорганизации, ориентированной на потребности целевых групп больше, чем на законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается с право­вой точки зрения. Рассмотренные же с экономической точки зре­ния административные органы представляют собой организации по обеспечению услуг, которые получают в форме государствен­ных средств, вознаграждений, имущества и т.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с другом и предос­тавляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам. Речь идет о своеобразном производстве управленческих продуктов. По­добные продукты могут быть предварительными, промежуточны­ми и конечными, способны служить внутриорганизационным це­лям или же запросам других управленческих органов, а также широкого круга внешних пользователей. Управленческие продук­ты могут быть предназначены для отдельных потребителей, групп, регионов, целых сфер управления, могут иметь директивно-управленческий характер или же быть подобны рыночным то­варам.

С такой точки зрения реально говорить о производительности административных учреждений, как и других предприятий (банков, страховых обществ, туристических агентств, отелей, тор­говых предприятий, лиц свободных профессий и т.д.). Государст­венное управление тем эффективнее, чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затрат соотношение между используемыми факторами производства и полученными результатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результаты деятельности, скажем ресурсные затраты, приходя­щиеся на одного сотрудника) могут применяться к массовым, ти­пичным, часто повторяющимся видам работ. Например, качество управленческих решений можно оценивать с помощью их судебной устойчивости, определяемой процентом решений, отмеченных судебными инстанциями, по отношению ко всем принятым реше­ниям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть производительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты. Результаты таких действий должны удовле­творять потребителей, клиентов и одновременно достигаться с ми­нимальными управленческими затратами. Примером низкого каче­ства подобной продукции может служить несоответствие между формулярами налоговой декларации и справкой об уплаченных налогах. Из-за несовпадения разделов и неясности процедур обра­ботки налогоплательщик вряд ли может сравнить собственные данные со сведениями налоговой службы.

В традиционной схеме власти государственное управление трактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в действительности оно состоит из множества федеральных, региональных, муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут проблемы коммуникации, координа­ции, кооперации и контроля. Взаимозависимость различных уч­реждений порождает неясность, проблемы организации их взаи­моотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находит свое продолжение в его внутренней организации, для которой харак­терны: монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение (слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений, разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы, инженеры, ученые естествен­ных наук, социальные работники и т.д.). В меньшей степени су­щественна функциональная специализация (создание условий для производства услуг, само это так называемое производство и реа­лизация продукции или же руководство, планирование, регулиро­вание и контроль). Итоги подобного структурирования админист­ративной системы известны: перегрузка руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников, неэко­номичность (неудовлетворительное соотношение затрат и резуль­татов), неэффективность (работники действуют нецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении говорят об «организованной безответственности».

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характер­ных отказом от бюрократического централизма, расширением ра­мок свободы в принятии самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением стратегических и оперативных задач государственного управления. Стратегические задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняет потреб­ность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из стратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую это — решения отдельных вопросов. Реорга­низация государственного управления призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не на саму деятельность, как это нередко имеет место при «традиционном» государственном управлении. Стратегические государственные задачи — прерогатива парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи — местного самоуправле­ния, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на преимущественно исполнительский характер, имеют и политический ас­пект, поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок правительственной и местной политики и контро­лируются политическими институтами государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических, ориенти­рованные на проведение в жизнь текущей управленческой полити­ки в федерации должны быть нижестоящие администрации. Му­ниципалитетам целесообразно передавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям и организациям, что они обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может быть осущест­влена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, в отраслевых и координационных органах управления.

Принцип «стратегические задачи — наверху и оперативные задачи — внизу» призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими задачами, ре­шаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функ­ции по руководству, координации и контролю выполнения опера­тивных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие инстанции, зани­мающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента и организации — они проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государ­ственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» (с преобладанием го­ризонтальных связей, в отличие от «пирамидальных», основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной ответственностью, использова­ние современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать доку­ментов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических по­казателей), а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расхо­дами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезны­ми результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благо­приятной для общества и окружающей среды. Работающий в ко­манде над проектами менеджер — ведущая фигура государствен­ной службы. Чем выше руководящая должность, тем в большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения квалификации ру­ководящих кадров государственной службы специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению квали­фикации с изучением организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и координацион­ных задач органов управления несовместимо с современной теори­ей организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения труда. Она также упро­щает единое управление организацией. Но у нее немало недостат­ков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда уз­копрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кад­ровых, организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства — человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственно­стью за конечные результаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Бо­лее развитое экономическое мышление сотрудников администра­тивных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетно­го права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгал­терского учета. Стандартное ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арен­дой, лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов, оп­тимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе расче­тов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит со­ставлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагае­мые доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расхо­ды, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы. Прибыль плана результатов учитыва­ется в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все до­ходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансо­вых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить покры­тию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планиро­вания расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему государст­венного управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или доходы или расходы с колонками «запланированное», «фактическое», «остаток») должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой («дебет» и «приход» только с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издер­жек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также ре­гулированию деятельности и контролю за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа рента­бельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения «издержки-результаты» обес­печивают информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки зрения экономики высо­кие затраты зачастую оправданы улучшением результатов.

Приступая к реформированию государственного управления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат от­личны от подсчетов «польза-затраты».

Затраты — выраженное в денежной форме потребление фак­торов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве фак­торов производства следует учитывать амортизационные отчисле­ния. Калькуляция управленческих затрат включает управленче­ские затраты и результаты управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе «польза-затраты» имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения «вход-выход». Но всегда такое воздействие выходит за рамки предпри­ятия и дает позитивный или негативный внешний результат, влия­ет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управлен­ческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказы­вает на находящихся вне управленческой системы лиц и окружаю­щую среду. Здесь речь идет об обеспечении социальных (с точки зре­ния учета интересов различных социальных групп, социальной спра­ведливости) экологических балансов. В качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны принимать обяза­тельные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность ба­зируется на учете политических, исторических, культурных, эко­номических, социальных, психологических и других факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руково­дству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает от­клонения, их причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной мере отражает реальное поло­жение дел. Даже вводимая в государственных учреждениях эко­номико-организационная система подсчетов позволяет отразить ре­альное положение лишь в области доходов, финансов и имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные для управления сведения обеспечивают информа­ционные системы по персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контрол­линга такого рода информацию о внутриорганизационных взаимо­связях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников недоста­точно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в городской администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними задач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр и статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накап­ливать их как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных направления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права. Применительно к любым органам управления (особенно к ниже­стоящим администрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободного для собственных решений и дейст­вий пространства, разработать и реализовать такие соответствую­щие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичны­ми или обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контрол­линга реально также учитывать внеэкономические результаты го­сударственного управления, когда помимо экономичности управ­ленческих действий (определяемой по соотношению затрат и результатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствия используемых средств поставленным целям и соотно­шения «план-факт», то есть определения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемых мероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможен пересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности или действенности управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных актов или распоряжений.

Контроллинг — важный инструмент повышения экономично­сти управленческой деятельности. Конкретно используются для этого числовые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы, производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы, анализы затрат и результатов, инвести­ционные расчеты, анализ «польза-затраты», ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по резуль­татам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его ор­ганов. Производительность государственного учреждения можно представить как способность выполнять стоящие перед ним зада­чи. Применительно к государственным учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и админист­ративными нормами, и, кроме того, — производительность. Адми­нистрация производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает уровень удовле­творенности сотрудников работой, действует социально и экологи­чески правильно. Более узкое определение производительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и способность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится немало персонала, эффективность деятель­ности которого является решающим фактором успешного выпол­нения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждого ра­ботника зависят от его способности и готовности к труду, стремле­ния выполнять работу. Готовность и способность к труду повыша­ется с помощью использования трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудни­ков, высокого качества работы, а также на ориентацию на запро­сы клиентов и сохранение окружающей среды. Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования, регулирования и контроля требует от управленче­ского персонала высококачественной работы. В современных ус­ловиях ключевыми моментами квалификации сотрудников стано­вятся наряду со специальным образованием концептуальное мыш­ление, готовность к обучению, способность к активной критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сбли­жения функций руководящих кадров государственных админист­раций и частных предприятий, проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сути проблемами, которые отражаются в таких понятиях, как диффе­ренциация стратегических и оперативных задач, децентрализация, затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на рабочих местах и телекоммуникации, защита окружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным администрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения общественных, экономических и эко­логических проблем. До нынешнего времени разделенным по спо­собу мышления, языку и действиям разным сферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и ру­ководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. В процессе учебы и повышения ква­лификации руководителей особое внимание следует уделять «их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижения­ми, но и с содержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Столь необходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, а интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, как предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия ре­шений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является стремление к повышению конкурен­тоспособности. Рыночную состязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами рынка. Она су­ществует также между идеями, на выборах, за общественное при­знание и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями, хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями, заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые служа­щие за высокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий, городские службы по содействию экономики — за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление — это монополия, располагающая монопольным правом на власть и счи­тающая конкуренцию несущественной, не соответствует действи­тельности. Институциональная и пространственная дифференциа­ция государственных учреждений, их дифференциация в зависи­мости от особенностей работы делают возможными сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачность связей между различными государственными организациями, де­монстрацию собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает к конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка — с их помо­щью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются эле­менты соревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были реальны­ми, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь те структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям. Важно, чтобы полученные резуль­таты обеспечивали качественное и количественное улучшение ре­зультатов работы. Сравнения могут осуществляться и другими ор­ганизациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: вре­менных сравнениях, сравнениях планового и фактического и про­цессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели на определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений можно рассматривать, скажем, число поданных за­явлений, количество посетителей, обрабатываемые дела, время об­работки, потребление ресурсов и т.д. В случае изменения потреб­ностей в управленческих услугах и при выявлении ошибок при­нимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического сопос­тавляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая фактический результат с результатом, которого следует добиться, получают конкретные числовые характеристики. Анали­зируя обнаруженные отклонения, удается выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о ручном и машинном труде и о различных способах поставок (например, централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативных процессов помогает найти наиболее действенные формы структурной или процессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющими показателями, при котором цифровые характеристики конкретных учреждений сравниваются со средними показателями соответст­вующих отраслей управления или отраслей экономики. Позицио­нирование выше или ниже средних показателей позволяет опреде­лить лучших или худших и при необходимости дает повод для изменений.

 

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИЕЙ ЭКОНОМИКИ

Специфика осуществления региональной реструктуризации обусловлена трансформационными процессами, происходящими в стране, и определяется целым набором объективных и субъектив­ных условий развития конкретного субъекта Федерации. И в пер­вую очередь это состояние производственного потенциала, оценка перспективных направлений его развития и возможностей привле­чения необходимых для региональной реструктуризации инвести­ций. Это позволяет определить приоритетные отрасли и общую модель будущей экономики региона. Многие субъекты Федерации не имеют достаточных внутренних ресурсов на проведение рест­руктуризации, а, следовательно, перспективы их динамичного и безболезненного вхождения в рыночную структуру общероссий­ской экономики выглядят весьма неопределенно. Экономический рост, который показывают на рубеже веков практически все субъ­екты Федерации, не снимает этой проблемы. Эффект оживления предприятий при сохранении существующих тенденций будет ис­черпан в ближайшие два-три года. Если в этот период не будут созданы необходимые условия для привлечения в них инвестиций, то через пятилетку целые регионы охватит кризис материально-технической базы народного хозяйства (проблема «2003 — 2005 гг.»). Но даже с учетом многочисленных проблем и барье­ров, которые встают на пути экономического развития страны, не­обходимо согласиться с лауреатом Нобелевской премии в области экономики Р. Манделлом: «Россия — это страна, которая живет значительно ниже своего потенциала. Это, конечно, в большой степени проблема организации»[3].

На первом этапе реструктуризации, начавшейся в регионах в середине 90-х гг., снижение издержек производства стало важ­нейшей по значимости и актуальности задачей. Именно в этом, по мнению многих региональных руководителей, в конечном итоге фокусировались все остальные проблемы. К моменту завершения массовой приватизации проблема издержек стала критической. В сложившейся ситуации решение вопросов повышения конкуренто­способности выглядело отвлеченным от практики. В тот период хозяйственные руководители и многие эксперты слабо представля­ли всю сложность проблемы и не владели надежными инструмен­тами оптимизации внутрифирменных издержек. В рамках госу­дарственной программы с балансов созданных акционерных об­ществ в муниципальную собственность при поддержке региональ­ных администраций и федеральной власти в течение трех лет пе­редавалось жилье и значительная часть объектов социальной сфе­ры. Такая передача (так называемая конверсия социальной сфе­ры) дала некоторые положительные результаты — снизила из­держки приватизированных предприятий не менее чем на 10%. Финансирование социальной сферы брали на себя муниципалите­ты, при этом государство в момент передачи этой сферы компен­сировало часть их затрат.

На втором этапе осуществления реструктуризации на первый план вышли вопросы финансового оздоровления. К концу 90-х гг. стало совершенно ясно, что самостоятельно нашли эффективные методы управления не более трети российских предприятий. Ос­тальные остались в кризисном и предкризисном состоянии. В этот период на федеральном уровне был поднят «флаг» срочного за­пуска механизма массового банкротства как наиболее радикально­го механизма реструктуризации проблемных предприятий. Если в 1993 г. число банкротств в стране составило 100, то за 1998 — 2001 гг. — около 28 тыс. (по данным ФСФО). Сложилась ситуа­ция, когда многие предприятия оказались должниками друг перед другом, а все вместе должниками перед государством. Массовое применение процедур банкротства существенно осложняло поло­жение, поскольку проведение их по «полной программе» приво­дило бы к изъятию у кризисных предприятий из производственно­го оборота ликвидных активов и работоспособного оборудования. Через арбитражные процедуры в той или иной форме, но без ви­димых положительных результатов прошли подавляющее число предприятий легкой промышленности, половина заводов оборон­но-промышленного комплекса, четверть всех машиностроительных компаний. Региональные администрации, используя разнообраз­ные рычаги, часто исполняли роль «демпфера» при проведении некоторых федеральных решений по кризисным предприятиям.

Чрезвычайно острой проблемой во многих российских регио­нах оставалась проблема градо- и бюджетообразующих предпри­ятий. В стране было проведено несколько относительно крупных экспериментов по их реструктуризации. Достаточно широкую из­вестность получила двухгодичная программа ТАСИС ЕС, которая осуществлялась на «Волжском подшипниковом заводе 15» (г. Волжский Волгоградской области), на «Северстали» на Урале и «Анжеромаше» (г. Анжеро-Судженск). Наиболее успешным был проект в г. Волжском. Завод передал часть своих функций 16 до­черним фирмам, осуществив таким образом организационную ре­структуризацию, которая привела к повышению объема, совокуп­ной продукции и увеличению рабочих мест. В г. Анжеро-Судженске предприятие отказалось от реструктуризации, поэтому усилия консультантов были направлены на создание с нуля само­стоятельных малых и средних предприятий. Их число в городе возросло в 3 раза. Специалисты ТАСИС не стремились разделять или ослаблять градообразующие предприятия, главной их задачей было уменьшение зависимости значительной части населения от единственного в городе предприятия. Однако в целом в стране ре­структуризация градообразующих предприятий моногородов и по­селков находится на самом начальном этапе становления.

При отсутствии широких федеральных мер руководство ряда субъектов Федерации начало проводить собственную политику реструктуризации бюджетообразующих предприятий. В этом про­цессе прямо или косвенно были также заинтересованы десятки других государственных и негосударственных структур. Для того, чтобы сформировать единую позицию всех заинтересованных сто­рон по отношению к каждому проблемному предприятию, при не­которых региональных администрациях были созданы координа­ционные группы («клубы кредиторов»), которые выступали за­казчиками работ по реформированию неплатежеспособных ком­паний.

Представляют интерес некоторые организационно-технические стороны деятельности координационной рабочей группы по экономическому оздоровлению предприятий в целях выработки согласованной политики всех государственных, негосударственных и частных структур по отношению к предприятиям и организациям-должникам при рассмотрении дел о банкротстве. В эту группу, как правило, входят представители областной администрации, Комитета по управлению государственным имуществом региона, Главного финансового управления, регионального агентства ФСФО, государственной налоговой инспекции, казначейства, службы занятости, фонда социального страхования, пенсионного фонда, фонда обязательного медицинского страхования, а также представители энергетических компаний. Деятельность координационной группы позволяет повысить эффективность государственного влияния на внебанкротные процедуры оздоровления предприятий.

Функции генерального подрядчика на проведение работ возла­гаются, как правило, на региональные Центры поддержки пред­принимательства (ЦПП), которые имеют свои экономические ин­тересы в реализации проектов и стремятся зарабатывать на их ор­ганизации. К работе также привлекаются консалтинговые фирмы и отдельные эксперты, прошедшие аккредитацию при ЦПП. В ре­зультате формируется организационный конвейер: заказчик (проблемное предприятие при поддержке координационной груп­пы) — ЦПП — субподрядчик (консалтинговые компании или от­дельные эксперты, которые непосредственно реализуют проект ре­структуризации).

Конкретный механизм работы координационной группы за­ключается в следующем. В результате анализа производственно-финансового состояния проблемного предприятия рабочая группа принимает одно из двух решений. Если в компании существует осознанное стремление к реструктуризации предприятия, то ей предлагаются на выбор консалтинговые компании, которые долж­ны подготовить объективную программу оздоровления предпри­ятия, включающую широкий спектр известных мероприятий: налаживание учета издержек, формирование маркетинговой полити­ки, совершенствование корпоративного управления и менеджмен­та, повышение качества продукции, подготовку кадров и другие. Если предприятие совместно с консультантами сумеет в опреде­ленные короткие сроки выработать конкретную программу и убе­дить рабочую группу в возможности ее реализации, то принимается первый вариант решения, т.е. определяется мораторий на воз­буждение арбитражных исков по процедурам банкротства сроком на 1 год.

Когда руководство предприятия демонстрирует полную беспомощность и безынициативность, или ситуация зашла слишком да­леко и ничего, по мнению членов группы, нельзя сделать, минуя судебные процедуры, то в таком случае принимается общее реше­ние о передаче дела в региональное агентство ФСФО. На рабочей группе согласовывается кандидатура внешнего или конкурсного управляющего. После утверждения арбитражным судом такого управляющего ему предлагается консалтинговая фирма (отдельные эксперты), которая выполняет практически ту же программу действий, что и при первом варианте, но уже в рамках процедуры, предусмотренной законом о банкротстве.

Во Владимирской области, где имеется трехлетний опыт функционирования координационной группы, с самого начала ее рабо­ты был определен список, в который вошли предприятия с чис­ленностью работающих свыше 500 чел.; долей в наполнении бюд­жета города (района, населенного пункта) — не менее 25%; долей предприятия в создании рабочих мест от общего числа трудоспо­собного населения города (района, населенного пункта) — не ме­нее 10%. Объектом реформирования могли стать предприятия, со­ответствующие хотя бы одному из этих критериев и стремящиеся преодолеть негативные тенденции в своем развитии. На основе представленной заявки, в которой отражены экономическое со­стояние организации, сроки и цели реструктуризации, рабочая группа вырабатывает решение о применении процедур оздоровле­ния в соответствии с одним из двух вариантов.

Вариант 1. Реструктуризация. Протоколом рабочей группы определяется необходимость проведения реструктуризационных мероприятий, их срок и порядок с указанием начала первого эта­па. На время проведения реструктуризации члены рабочей группы обязуются действовать в соответствии с достигнутыми соглаше­ниями по каждому предприятию, учреждению, организации и т.п. в рамках утвержденного протокола. Решение рабочей группы служит основанием для заключения с предприятиями договоров, ориентированных на достижение конечных результатов. Данное решение направляется в ЦПП и является основанием для выбора субподрядчика по проведению реструктуризации. Предприятие вправе самостоятельно выбрать любых консультантов или консал­тинговую фирму и заключить с ними соответствующий договор.

Вариант 2. Антикризисное управление. Протоколом рабочей группы отражается невозможность оздоровления предприятия пу­тем проведения процедур реструктуризации. Решение направляет­ся в региональное агентство ФСФО.

После получения ЦПП перечня организаций, определенного решением рабочей группы, генеральный подрядчик оповещает о подготовке проекта консалтинговые фирмы, которые после полу­чения вопроса представляют необходимые документы и проекты договоров, что служит базой для принятия решения по выбору консалтинговой фирмы. Подбор консультантов, разработка и реа­лизация плана реструктуризации предприятий осуществляется на конкурсной основе. Положение о конкурсе разрабатывается ЦПП и публикуется в средствах массовой информации.

При наличии договора о проведении реструктуризации между организацией и генеральным подрядчиком последний заключает договор с перспективной консалтинговой фирмой и формирует ус­ловия и структуру общего плана реструктуризации. При этом ге­неральный подрядчик формирует требования к консультантам в соответствии с рекомендациями рабочей группы и на основании условий конкурса.

В результате реализации плана реформирования на предпри­ятиях осуществляются изменения:

создается производственная структура, обеспечивающая эффективное использование производственных мощностей и трудо­вых ресурсов;

разрешаются взаимные претензии по задолженности;

предприятием осуществляются текущие и согласованные платежи.

В случае особой заинтересованности администрации региона и органов местного самоуправления в сохранении компании и по­вышении эффективности ее деятельности они формируют свою часть требований технического задания и принимают долевое участие (по решению представительных органов) вместе с самим предприятием в оплате части консультационных услуг (в том чис­ле путем предоставления налоговых льгот) через соответствующие Фонды поддержки предпринимательства.

Более перспективной, чем общепринятые схемы оплаты труда, используемые большинством западных и отечественных консал­тинговых компаний, является система, когда консультанты полу­чают оплату своего труда после успешно завершенного проекта и выхода реструктурируемой компании на прибыльный оборот. В каждом отдельном случае в договоре указывается, какие показате­ли берутся в качестве расчетных для определения уровня оплаты. В одних проектах это может быть снижение издержек производст­ва, в других — существенное увеличение реализации продукции, сокращение дебиторской и кредиторской задолженностей и другие. Сегодня существует высокая индивидуализация расчетов вознаграждений. В перспективе основной оценкой эффективности ра­боты консультантов должна стать динамика роста чистой прибыли и рост рыночной цены бизнеса и ценных бумаг предприятия (акций и т.п.).

При всех положительных сторонах вновь созданного механиз­ма регионального регулирования процессом реструктуризации следует отметить, что он является «самодеятельным» и не всегда вписывается в федеральные нормативные акты. Решения коорди­национной группы носят для всех его участников, а также для са­мих предприятий необязательный для исполнения характер. По­этому в каждом отдельном случае группа вынуждена использовать набор неформальных методов регулирования и контроля за про­цессом реструктуризации. В частности, используются субъектив­ные факторы влияния, что в определенной степени снижает общую эффективность работы группы.

Принципиально изменить ситуацию могло бы принятие феде­рального закона «О государственном регулировании реструктури­зации предприятий в РФ». В таком законе необходимо было бы определить государственную структуру, которой должны быть пе­реданы полномочия по координации действий всех заинтересован­ных государственных структур в процессе реструктуризации предприятий. В настоящее время интересы различных государст­венных (прежде всего федерального уровня) структур, таких, как например, налоговая инспекция, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления и других, слабо взаимоувязаны. При подготовке проекта закона необходимо решить принципиальный вопрос, какие инструменты государство может использовать в процессе регулирования механизма реструктуризации. В проекте закона следует юридически определить и закрепить само понятие «реструктуризации» как системного и комплексного процесса адаптации отдельных хозяйствующих субъектов, а также отраслевых и межотраслевых образований в рыночную экономику. В ряде регионов наработан определенный опыт организации и государственного регулирования реструктуризацией предприятий, который, безусловно, необходимо учитывать при разработке этого закона.

В ходе реформирования предприятий следует отметить достаточно типичную для всей России проблему, которую необходимо решить в ходе подготовки законодательных актов. При осуществ­лении проектов организационной реструктуризации путем выделе­ния или образования дочерних компаний кроме прежней компа­нии возникают одна или несколько новых. Старое юридическое лицо остается обладателем малоэффективных и слаболиквидных активов. Одновременно на нем остается груз старых долгов. Оно, по сути, является «заложником» реструктуризации. Разница меж­ду суммой активов старой компании и объемом ее долгов и есть цена, за которую приобретается эффективный собственник. Но что делать с этим прежним юридическим лицом? Стандартный путь — обращение в арбитражный суд, применение процедуры банкротст­ва и ликвидация его. Однако эта процедура вступает в противоре­чие с ведомственными нормативными актами ряда федеральных структур. Поэтому представители бюджетных и внебюджетных фондов находятся на перепутье: с одной стороны, заманчива пер­спектива получить надежного эффективного плательщика, а с другой инструкция гласит, что необходимо любыми способами востребовать имеющиеся долги. При решении вопросов реструкту­ризации путем образования нового предприятия с «чистым балан­сом» на базе активов кризисного предприятия постоянно возника­ет проблема преднамеренного банкротства.

Среди многих проблем, возникающих перед региональной координационной группой, можно отметить еще одну, которая подчеркивает необходимость формирования новой управленческой структуры или придания уже существующим федеральным струк­турам функций по государственному регулированию процессом реструктуризации. Существует значительное число компаний, деятельность которых выходит далеко за рамки отдельных регионов. В таких случаях необходимо создание межрегиональной регули­рующей структуры. В этом случае необходимо ясно распределить сферы влияния каждой из разноуровневых организаций и найти оптимальное соотношение между разделением и объединением функций по регулированию реструктуризации компаний.

В связи с принятием новых Налогового и Бюджетного кодек­сов, а также последовательным проведением федеральной полити­ки централизации бюджетных поступлений финансовые возмож­ности совершенствования управления региональной реструктури­зацией стали весьма ограниченными. Тем не менее они позволяют в определенных рамках:

— решать проблему кредитования затрат на оборотные средства для предприятий, выпускающих конкурентную продукцию с га­рантированным устойчивым спросом;

— стимулировать на предприятиях процессы, направленные на структурные преобразования, способствующие ликвидации кризи­са конкурентоспособности производства и созданию новых рабо­чих мест;

— решать вопросы собственности на землю, обеспечивая реаль­ную ценность предприятия как объекта привлечения инвестиций и ипотечных кредитов на его развитие;

— эффективно способствовать развитию процессов сертифика­ции продукции и систем качества предприятия, создавая регио­нальные центры сертификации и содействуя их аккредитации в авторитетных зарубежных системах;

— создавать за счет регионального канала налоговых поступле­ний реальные стимулы расширения производственной инноваци­онной и маркетинговой деятельности эффективно работающих предприятий;

— продвигать на федеральном уровне решения по мерам защи­ты интересов своих предприятий на внутреннем и внешнем рынке мерами тарифного и нетарифного регулирования;

— заключать соглашения с иностранными фирмами, увязывая их присутствие на региональном рынке с решением проблемы со­хранения и создания новых рабочих мест в регионе;

— способствовать улучшению инвестиционного климата в ре­гионе, предоставляя коммерческим, в том числе и иностранным инвесторам гарантии, опирающиеся на региональную собствен­ность, и обеспечивая предприятиям права владения и пользования землей, что расширяет возможности привлечения коммерческих партнеров;

— способствовать развитию в регионе малого и среднего производственного и инновационного бизнеса, оказывая прямую под­держку конкретным проектам и обеспечивая реальное распределе­ние между предприятиями малого и среднего бизнеса определен­ного объема государственного заказа, полученного предприятиями региона;

— способствовать созданию развитой инфраструктуры (транспортно-складское хозяйство, материально-техническое снабжение, кредитно-финансовое обеспечение, лизинговые компании, в том числе работающие с установленным излишним оборудованием действующих предприятий, информационные центры, биржи суб­контрактации, сеть консалтинговых фирм и т.д.).

Перечисленные задачи администраций субъекта РФ не могут решаться в отрыве одна от другой. Все они работают на желаемый конечный результат — вывод производства на траекторию ста­бильного подъема и обеспечение на этой основе роста благосостоя­ния населения. Но для решения этих задач также необходима комплексная взаимоувязка мероприятий администрации с реально протекающими процессами структурной перестройки на самих предприятиях.

Важнейшим инструментом взаимодействия администрации и отдельных предприятий может стать региональная комплексная программа структурной перестройки промышленности. Ее форми­рование должно строиться на следующих основных принципах:

— разработке региональной программы должна предшествовать подготовка комплексных программ структурной перестройки (реструктуризации) конкретных предприятий региона;

— каждая комплексная программа реформирования предпри­ятия должна представлять совокупность экономически обоснован­ных проектов, отвечающих интересам региона по установленным критериям и имеющих собственные согласованные источники средств для реализации;

— по каждому проекту необходимо обоснование необходимых мер поддержки, которые не должны иметь характер прямой фи­нансовой помощи или льготного кредита. Меры поддержки долж­ны быть направлены на создание комфортных условий для реали­зации проектов в свете задач, которые решает администрация; максимальный уровень поддержки, как правило, гарантии, необ­ходимые для инвестирования или кредитования в данный проект;

— цель разработки программ реформирования предприятий — согласование интересов компаний и региона, выявление состава и содержания необходимых мер поддержки структурной перестрой­ки предприятий.

Первый этап разработки региональной программы — экспер­тиза и отбор на предмет оказания региональной поддержки. Вто­рой этап включает в себя: обобщение необходимых данных по ре­гиональным и федеральным мерам необходимой поддержки для всей совокупности отобранных проектов, включая разработку мер инфраструктурного характера; формирование исходного варианта программы; оценку бюджетной эффективности программы по от­ношению к федеральному бюджету и бюджету региона; обоснова­ние и оценку бюджетной эффективности, необходимых мер под­держки структурной перестройки промышленности в регионе со стороны органов федеральной власти. На заключительном этапе проводится согласование проекта программы и мер ее поддержки на федеральном и региональном уровне, доработка программы и доведение ее до разработчиков программ отдельных предприятий.

Временной горизонт региональной программы определяется продолжительностью отобранных для оказания поддержки проек­тов предприятий. Сформированная таким образом программа ста­новится реальным рабочим инструментом стимулирования струк­турных преобразований и программ реструктуризации отдельных предприятий.

Региональные программы поддержки структурной перестройки промышленного производства, согласованные и одобренные, а также реально поддерживаемые на федеральном и региональном уровне, снимают многие проблемы, препятствующие выходу про­изводственных предприятий из кризиса конкурентоспособности. В настоящее время администрации ряда российских областей вплотную подошли к созданию таких региональных программ. В регионах постепенно складывается система государственного управления процессом реструктуризации предприятий. В нынешних условиях имеются определенные резервы для стимулирования процессa реструктуризации. Формирование региональных программ тре­бует определения в бюджетах всех уровней расходов на проведе­ние реструктуризационных мероприятий. За пределами влияния региональных администраций пока остается значительная часть средних и малых предприятий, которые уже приступили само­стоятельно либо готовы приступить к проведению реформирова­ния. Поэтому необходимо создание вертикальной структуры, в ко­торую кроме региональных координационных структур вошли бы соответствующие организации местного уровня. Острой проблемой остается кадровая проблема. Недостаток высокопрофессиональных консультантов на уровне региона, а также недоступно высокая це­на услуг столичных консалтинговых фирм серьезно сдерживают процесс. Региональные системы государственного управления ре­структуризацией работают вопреки сложившемуся на федеральном уровне механизму управления экономикой.

Наличие региональных особенностей и проблем в социально-экономическом развитии вызывает необходимость действий адми­нистрации по нейтрализации негативных факторов, закреплению положительных изменений, обеспечению эффективности в сфере реального производства и преодолению отставания в социальной сфере.

Глубина и сложность проблем, рыночные условия, которые ак­тивно складываются в народном хозяйстве, обусловили поиск но­вых методов государственного регулирования социально-экономи­ческих процессов. Современные требования к системе госуправле­ния в первую очередь связаны с ликвидацией ошибок и «пере­гибов» последнего десятилетия. Это восстановление (де-факто) вертикали управления народным хозяйством области при одно­временном разграничении государственных и муниципальных функций исполнительной власти. Госрегулирование региональной экономики и социальной сферы должно строиться на следующих принципах:

— ведущее место в структуре регионального управления оста­ется за областной администрацией, численность и техническая ос­нащенность которой должны быть оптимальными для выполнения возложенных на нее функций;

— тесное функциональное взаимодействие администрации об­ласти с исполнительными органами местного самоуправления в целях проведения единой экономической политики;

— оптимальное сочетание государственного регулирования и рыночной самоорганизации;

— обеспечение рационального баланса экономического и соци­ального развития территории;

— развитие и активное взаимодействие органов власти с негосударственными объединениями, выполняющими квази-управленческие функции, — союзами, ассоциациями и т.п. и способными решать отраслевые и межотраслевые задачи.

Несмотря на решающую долю приватизированных объектов, в народном хозяйстве области остается определенная государствен­ная доля. Проблемы реструктуризации предприятий, находящихся в государственной и муниципальной собственности имеют некото­рые особенности по сравнению с предприятиями негосударствен­ного сектора. Поэтому в государственном секторе основными управленческими задачами при реструктуризации являются сле­дующие:

— сокращение убытков в госсекторе на основе оптимизации структуры и повышения качества руководства;

— рационализация использования объектов недвижимости;

— использование государственных активов в качестве инстру­мента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономик.

Важным элементом в государственном регулировании реструктуризацией является осуществление антимонопольной полити­ки и стимулирование конкуренции, которые должны быть основа­ны на:

1. Разработке и реализации отраслевых региональных про­грамм демонополизации и развития конкуренции, устранении барьеров для входа на рынки новых хозяйствующих субъектов, в том числе:

1.1. программы развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) в сферах жилищно-коммунального хозяйства, не отнесенных к естественным монополиям: разделение функций за­казчика и подрядчика при эксплуатации жилого фонда; государ­ственный контроль за слиянием (присоединением) хозяйствующих субъектов, предоставляющих однотипные жилищно-коммунальные услуги потребителям; проведение мероприятий по сбережению то­пливно-энергетических и водных ресурсов, внедрение эффектив­ных источников энергоснабжения; государственное регулирование тарифов и контроль за соблюдением стандарта качества предос­тавляемых услуг;

1.2. программы развития конкуренции на рынке электросвязи;

1.3. программы развития конкуренции на рынках продукции агропромышленного комплекса и в переработке сельхозпродук­ции, организация региональной агропромышленной биржи;

1.4. программы развития конкуренции на рынке строительства жилья, в котором должны быть предусмотрены конкретные меры финансирования и поддержки жилищного строительства, развития рынка жилья, в том числе изменения структуры жилищного фон­да и жилищного строительства по формам собственности и по ис­точникам финансирования;

1.5. программы развития конкуренции на рынке финансовых услуг;

2. Разработке и осуществлении программы мероприятий по оздоровлению финансово-экономического состояния предприятий-должников, подготовке специалистов по антикризисному управле­нию; оказание содействия предприятиям в получении государст­венной финансовой поддержки (санации);

3. Анализе условий развития областного рынка ценных бумаг и разработке предложений по государственному участию в созда­нии его инфраструктурных элементов, включая выпуск областных и муниципальных целевых займов;

4. Организации государственного (муниципального) лизинга производственного оборудования с целью обеспечения развития предпринимательства в приоритетных направлениях производст­венной деятельности;

5. Изучение сложившихся механизмов финансово-кредитной поддержки предпринимательства и разработка системы мер по ее совершенствованию, включая создание специализированной страховой компании и инвестиционных компаний для начинающих предпринимателей.

6. Комплексном контроле за предприятиями-должниками, и как крайней меры — замены неэффективного руководства путем проведения процедур банкротства коммерческих организаций или приобретения в госсобственность контрольных пакетов акций.

Важнейшим условием модернизации экономики области явля­ется развитие рынка земли и недвижимости. Развитие региональ­ной земельной реформы непосредственно связано с реализацией соответствующей федеральной целевой программы, которая охва­тывает весь спектр задач: стабилизацию отношений собственности на землю; укрепление гарантий конституционных прав граждан; развитие ипотечного кредитования; ведение земельного кадастра; оценку земель; развитие рынка земли и другой недвижимости. Основной целью в решении этих проблем является стимулирова­ние процесса формирования эффективных собственников на землю и недвижимость.

В 90-е гг. в значительной части российских регионов произо­шел спад в производстве сельскохозяйственной продукции, ухуд­шились экономические показатели хозяйств. Сокращение оборот­ных средств привело к многократному уменьшению закупок новой техники и оборудования. Из оборота выводилась пашня. Не все­гда в лучшую сторону менялась структура производства, сокра­щалось поголовье крупного рогатого скота. Некоторые из этих проблем имеют место и в настоящий период, когда сельское хо­зяйство начало свой подъем. Медленно сокращается задолженность по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды. Важным инструментом решения этой проблемы является Постановление правительства РФ о реструктуризации долгов сельхозпредприятий. Но его условия таковы, что выполнить их в состоянии лишь около 20% проблемных предприятий.

Сегодня почти две трети сельхозпредприятий страны нуждает­ся в реструктуризации, без которой привлечь в сельское хозяйство необходимые инвестиции невозможно. Собственные внутренние источники привлечения дополнительных ресурсов ограничены. Поэтому ключевой фигурой нового этапа реформирования становится внешний инвестор. Цель реструктуризации сельскохозяйст­венных предприятий в настоящее время относительно ясна: сего­дня способны выжить хозяйства, имеющие удой от коровы свыше 5000 кг и съем продукции с га не менее 8 тыс. руб. В соответствии с ней и должна строиться программа действий.

Все сельскохозяйственные предприятия в регионах можно распределить по четырем группам. Первая группа — прибыльные и финансово-устойчивые хозяйства. Они имеют удовлетворительную структуру баланса, своевременно производят платежи в бюджет и внебюджетные фонды, эффективно используют государственную финансовую поддержку. Вторая группа — финансово-неустойчи­вые, убыточные хозяйства, но способные в реальные сроки вос­становить свою платежеспособность. Они имеют неудовлетворительную структуру баланса, низкий коэффициент текущей лик­видности, обеспеченности собственными средствами. Соотношение кредиторской задолженности к выручке от реализации от 1 до 2. Третья группа — убыточные хозяйства, неспособные в реальные сроки восстановить свою платежеспособность. Коэффициент соотношения кредиторской задолженности в 2 и более раз превышает объем реализации товарной продукции. Четвертая группа — хо­зяйства, утратившие перспективу развития. Фактически эти хо­зяйства не ведут товарного производства.

Несмотря на разнообразие проблем и особенности функциони­рования отдельных проблемных предприятий АПК основные ин­струменты и пути проведения их реструктуризации имеют много общего. Это — присоединение неплатежеспособного сельхозпредприятия к прибыльному; смена собственников в обмен на инвести­ции (в том силе и через приобретение контрольного пакета акций в случае, если реформируется АО); разделение предприятия. Важную роль в развитии интеграционных процессов играют и до­говорные отношения между предприятиями переработки и сель­хозпроизводителями.

Особое место занимает работа, которая проводится региональ­ной и местной властью по реформированию хозяйств, потерявших перспективу дальнейшего развития. Чтобы снизить напряженную социальную ситуацию на их территории, необходимо, используя их имущество и землю, создавать новые хозяйственные структуры. Например, в процессе ликвидации АО может быть образовано предприятие, которому ликвидационная комиссия на условиях аренды с правом выкупа передает технику и другие основные средства, необходимые для развития личных подворий граждан и обработки земельных наделов, что позволяет создать новые рабо­чие места. Однако в практике реструктуризации есть примеры и другого рода. Можно создать новое предприятие, передать ему активы, но, если ничего не меняется в управлении производством, положительных результатов не достигается.

Сельскохозяйственное производство пока еще остается одним из самых консервативных секторов экономики, и реструктуризация в нем только начинается. Поэтому важно понять: какой опыт и новые научные знания возможно использовать при проведении экономического оздоровления; какие инвестиционные ресурсы не­обходимо и возможно привлечь на реструктуризацию хозяйств; готовы ли управленческие кадры и структуры к работе в новых условиях; является ли сегодня банкротство неизбежным условием реструктуризации значительной части сельхозпредприятий. Но со­вершенно ясно, что без государственного регулирования, бюджет­ных ресурсов, кредитов, а также средств, которые могут напра­вить в аграрный сектор промышленные, торговые предприятия и другие хозяйственные структуры, региональный АПК не подни­мется. При подготовке и осуществлении реформирования сельхоз­предприятий безусловно необходим опыт, наработанный в про­мышленности, а также формирование аналогичных структур, обеспечивающих координацию действий кредиторов по отношению к предприятиям-должникам.

Реформирование сельхозпредприятий в настоящее время наи­более успешно осуществляется в ряде регионов, прежде всего в Орловской и Белгородской областях. Развитие агропромышленной интеграции оказывает существенное положительное влияние на АПК Белгородской области. Крупнейшие промышленные пред­приятия направили сюда более 4 млрд. руб. капиталовложений. Вновь созданными структурами обрабатывается уже более 70% пашни.

Наиболее перспективным направлением организационной реструктуризации сегодня является формирование агрофирм и хол­дингов, крупных АО, через которые возможно направлять инвестиционные и материально-технические потоки в производство. Кроме того, агрофирмы позволяют лечить застарелую болезнь — дисбаланса в структуре затрат и прибылей, когда издержки про­изводства сельхозпредприятий в общем объеме издержек состав­ляют 70—80%, а получают они только 7-процентную долю прибы­ли. Остальная часть прибыли достается переработке, сервису и торговле. Агрофирмы, объединяющие всю технологическую це­почку от поля до прилавка, заинтересованы в более справедливом распределении средств. Кроме того, в качестве заемщиков такие объединения более привлекательны для банков. Многие надежды, предприятий АПК связаны с созданием государственного «Россельхозбанка», который должен сыграть свою роль в финан­сировании реструктуризации и развитии аграрного сектора. Кроме того, важно, что сельхозпредприятия, получая доступ к нормаль­ной банковской системе с относительно выгодными процентными ставками, научились работать в условиях «прозрачных» финансо­вых отношений. Реформирование сельхозпредприятий, позволяю­щее восстановить, а затем и приумножить потенциал АПК, — не­обходимо и неизбежно. Негативные социальные последствия рест­руктуризации по отдельным территориям безусловно возможны и связаны они прежде всего с увеличением безработицы. Поэтому задача региональных и местных администраций, инвесторов и са­мих реформируемых предприятий — сделать этот процесс не только экономически эффективным, но и социально обоснован­ным. Тогда он получит безусловную поддержку в обществе.

Для стимулирования развития малого предпринимательства планируется осуществить следующие мероприятия:

устранение административных барьеров на различных стадиях предпринимательской деятельности;

развитие областного фонда гарантий по кредитам малого биз­неса, предоставление гарантий по инвестиционным программам и проектам субъектов малого предпринимательства;

организация и развитие лизинговых услуг для субъектов мало­го предпринимательства. Малый бизнес может сыграть свою от­дельную и существенную роль при реструктуризации крупных и средних предприятий:

создание малых предприятий на базе реформируемых крупных и средних предприятий;

использование имущества неэффективных и неплатежеспособ­ных предприятий в качестве ресурсного обеспечения малого биз­неса;

привлечение субъектов малого предпринимательства к реали­зации действующих механизмов, направленных на осуществление проектов и программ по реформированию предприятий и органи­заций, находящихся в кризисном состоянии;

внедрение эффективных механизмов взаимодействия крупных и средних предприятий с малыми, способными встраиваться в их технологические цепочки.

Инвестиции имеют первостепенное значение для реструктури­зации региональной экономики и социальной сферы области. Привлечению дополнительных финансовых ресурсов в регион из различных источников способствуют следующие мероприятия:

участие региональных структур, отдельных предприятий и организаций в федеральных целевых программах;

реализация целевых инвестиционных областных программ;

привлечение заемных средств под гарантию областного бюдже­та на реализацию эффективных инвестиционных проектов;

стимулирование иностранных инвестиций;

аккумулирование денежных средств населения, в том числе через областные займы;

продажа земли под приватизированными объектами;

создание и развитие лизинговых фондов;

продажа пакетов акций, находящихся в собственности регио­нов, на коммерческих конкурсах с инвестиционными условиями.

Преимущественная ориентация большинства субъектов Феде­рации на собственные внутрирегиональные ресурсы и источники роста является в значительной мере вынужденной мерой. Эти ре­сурсы, прежде всего, инвестиционные и энергосырьевые, чрезвы­чайно ограничены. Поэтому стратегическим направлением средне­срочного и долгосрочного развития значительной части регионов страны является усиление производственной интеграции региона в экономику федеральных округов и всей страны, динамичное раз­витие межрегиональной кооперации с соседними областями и ус­тановление долговременных связей с энергосырьевыми регионами и корпорациями.

Еще одной серьезной проблемой при финансировании реструктуризационных мероприятий является «увлечение» в бюджетной политике льготированием и предоставлением гарантий отдельным промышленным и сельскохозяйственным предприятиям. Финансо­вые возможности консолидированных региональных бюджетов должны быть направлены, прежде всего, на создание общих бла­гоприятных условий хозяйствования. Это означает, что в совре­менных условиях необходимо переходить от политики поддержа­ния «точек роста» к созданию региональной «экономики роста». Уменьшение ставки налога на прибыль до 24% при одновременной ликвидации всех льгот по этому налогу заставляет региональные власти существенно пересмотреть свое отношение к вопросу льготирования.

При сложившейся структуре производства важными сдержи­вающими факторами роста народного хозяйства на федеральном и региональном уровнях являются относительно высокая ее энерго-и материалоемкость, а также динамичный рост цен на энергетиче­ские и материальные ресурсы. Решение проблем долгосрочного развития неразрывно связано с поэтапным формированием ресурсосберегающей модели народного хозяйства регионов. Главенст­вующим механизмом, стимулирующим этот процесс, должно быть федеральное и региональное государственное регулирование цен и тарифов. В связи с реструктуризацией РАО «ЕЭС» и планируе­мой к 2004 г. его ликвидации весьма привлекательной выглядит идея создания генерирующих тепло- и электростанций, находя­щихся в региональной и муниципальной собственности, и развитие в отдельных случаях автономных станций. Те тенденции, которые обнаруживают себя в развитии ТЭК страны, говорят о необходи­мости создания тепло- и электростанций, работающих на угле, местных энергоресурсах (торфе, отходах переработки леса и т.д.), а также гидроаккумулирующих и использующих альтернативные источники энергии (энергию малых рек, ветра и т.п.). В связи с реструктуризацией РАО «ЕЭС» эта проблема приобретает новое содержание. Потребление природного газа в качестве топлива для генерирующий электроэнергию станций в стране, а значит, и в регионе, будет относительно быстро сокращаться. Дальнейшее раз­витие региональной тепло- и электроэнергетики, независимой юридически и финансово от «ЕЭС», не противоречит государственной программе реструктуризации этой системы, так как на­правлено, в частности, на повышение конкуренции среди произво­дителей электроэнергии. Формирование такого областного ком­плекса существенно повысило бы стабильность энергоснабжения области и ее защищенность от «ЕЭС» и его возможных наследни­ков. Вопросы, насколько финансово эффективно создание таких ТЭЦ, каковы сроки их окупаемости (стоимость одной средней станции — от 10 млн. дол.) и другие, — необходимо решать по каждому проекту отдельно. Таким образом, качество регионально­го экономического развития уже в ближайшей перспективе будет определяться степенью перехода к энергосберегающей модели рос­та. Это становится новым важнейшим перспективным требованием к реструктуризации региональной экономики.

Другим параметром, определяющим качество регионального развития и реструктуризации, является их социальная составляю­щая. Экономический рост должен сопровождаться нормальным воспроизводством трудовых ресурсов. Основным ориентиром в этом является поэтапное достижение минимальной почасовой оп­латы труда в 3—4 дол., что обеспечивает нормальное воспроиз­водство трудовых ресурсов. В какие сроки возможно выйти на этот уровень — такой вопрос стал уже чрезвычайно актуальным. Это обусловлено ускоренным переходом к субсидиарному госу­дарству: начавшейся реформой ЖКХ, расширением платности в здравоохранении и образовании, пенсионной реформой и т.д. При активной государственной политике по регулированию уровня ми­нимальной заработной платы решение этой проблемы возможно существенно ускорить, избежав при этом инфляционных потрясе­ний. Международный опыт, как уже отмечалось в работе, дает тому примеры. В июне 2001 г. Правительство РФ отказалось решать вопрос о привязке минимальной заработной платы к прожи­точному минимуму из-за неподъемно высокой для государства в настоящее время цены вопроса. Однако то, что эта задача стала широко обсуждаемой, вселяет надежду на ее решение уже в неда­лекой перспективе. Общая концепция решения проблемы, в част­ности, должна дать ответ на вопрос: в какой мере социальные факторы влияют на экономический рост региона и расширение платежеспособного спроса. Качество экономического развития об­ласти не может быть оценено высоко при неадекватно низкой динамике роста уровня жизни людей. Экономический рост должен иметь и другие соответствующие качественные характеристики — демографическую, экологическую, правоохранительную и т.д.

Особое место среди многочисленных проблем трансформиро­вания региональной экономики занимает проблема реструктуриза­ции трудовых ресурсов, т.е. формирование трудовых ресурсов, адекватных требованиям рыночной экономики. Этот процесс не­разрывно связан с достижением динамичного роста реальных до­ходов населения. В современных условиях, когда показатели уровня жизни населения большинства регионов остаются низкими, региональные власти вынуждены будут более последовательно проводить политику «стимулирования» бизнеса к увеличению за­работной платы работников. Инструменты такого стимулирования хорошо известны. В российских регионах намечается активизация этого процесса. Например, в апреле 2001 г. в столичную Город­скую Думу внесен законопроект о минимальной оплате труда в Москве. В конечном счете работодатели должны быть заинтересо­ваны в защите заработной платы от инфляции не в меньшей сте­пени, чем профсоюзы, так как это позволяет гарантировать спрос. Проблему «оживления экономики» в отечественной экономиче­ской истории в XX веке приходилось решать дважды после миро­вых войн. Уровень производства в 1923 г. по отношению к 1913 г. составлял только 13%. Тем не менее, народному хозяйству потре­бовалось только 6 — 7 лет, чтобы восстановить довоенный уровень. И в значительной степени такие высокие темпы были достигнуты за счет динамичной реструктуризации промышленности и сельско­го хозяйства, которая занимала важное место в процессе индуст­риализации и коллективизации. Переход в экономической полити­ке государства и значительной части регионов от решения задач выживания к решению задач развития, от оборонительной к на­ступательной экономической политике открывает для расширения и углубления реструктуризации новые перспективы и связаны они, в первую очередь, с активизацией роли государства в управлении этим процессом. Но при этом следует отметить, что этап, на котором сейчас находится российская экономика, не является вполне благоприятным для развития региональных экономик, не имеющих собственной самодостаточной энергосырьевой базы, развитой черной и цветной металлургии и других отраслей с широ­кими экспортными и монопольными возможностями. Однако со­хранение и модернизация потенциала обрабатывающих отраслей промышленности, комплексное развитие АПК, усиление интегра­ционных процессов дают этим регионам шанс в среднесрочной перспективе на полнокровное развитие и занятие достойного места в народном хозяйстве страны. С десятилетним опозданием страна в целом и ее отдельные регионы вполне осознанно, используя ме­тоды государственного регулирования, только приступают к эф­фективному реструктурированию не только отдельных предпри­ятий, но и всего народнохозяйственного комплекса. Строить на­родное хозяйство только из центра идея хорошо известная, но применительно к созданию новой цивилизованной рыночной эко­номики она выглядит не очень убедительной. Роль и место регио­нов в этом процессе не должны недооцениваться федеральным центром.

 

Основные термины

административная жалоба— обращение в суд с жалобой на незаконность исполнительного административного правового акта с требованием его отмены; административная комиссия— орган местной администрации, осуществляющий… административная юрисдикция— деятельность органов государственного управления и органов местного самоуправления их…