Регулирование деятельности органов местного самоуправления

Из числа предметов совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, урегулированных федеральным законодатель­ством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ре­сурсы, разграничение государственной собственности, природо­пользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные терри­тории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спор­та, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, соци­альной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов нало­гообложения и сборов, установление общих принципов организа­ции местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты, при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным ак­там, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Фе­дерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в феде­ральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

— наделение органов местного самоуправления законом от­дельными полномочиями субъектов Российской Федерации, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осу­ществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного само­управления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Феде­ральным законом особенностей организации местного самоуправ­ления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях по вопросам,

— связанным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, а также других органов местного самоуправления.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоя­щих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на ме­стном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. При этом органам местного са­моуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения.

Если отдельные муниципальные образования считают невоз­можным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствую­щих полномочий по заявлению муниципального образования рай­ону. Если муниципальные образования в силу увеличения ресур­сов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоя­тельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному обра­зованию на основании заявления последнего.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государст­венной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного само­управления. Наделение органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями осуществляется на основа­нии федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочий органам местного само­управления должны содержать обоснование необходимости деле­гирования и его практической целесообразности.

При делегировании субъектом федерации отдельных полномо­чий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответст­вующих муниципальных образований для согласования и мотиви­рованного заключения. Возражения органов местного самоуправ­ления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комисси­ях представительного органа власти субъекта Федерации. Запре­щается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Органы государственной власти субъекта Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного само­управления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих пол­номочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти субъектов Федерации в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— запрашивать необходимую информацию от органов и долж­ностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

— назначать уполномоченных представителей для оперативно­го контроля за выполнением делегированных полномочий и за це­левым использованием выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятель­ности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных полномочий.

В законе, наделяющем органы местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществ­лять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществ­лять контроль за исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприя­тий, необходимых для организации и осуществления делегирован­ных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полно­мочий в случае их отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были на­делены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, ука­занные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправ­ления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неис­полнении органами местного самоуправления полномочий, кото­рыми они были наделены, вынесенное по обращению органа госу­дарственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполне­ния органами местного самоуправления муниципального образова­ния отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наде­лившим органы местного самоуправления указанными полномо­чиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и фи­нансовых средств, подлежащих возврату.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на обес­печение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соот­ветствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Рос­сийской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необхо­димых для осуществления соответствующих государственных пол­номочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государст­венных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действую­щих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществ­ления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Федерации не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров и соглашений и т.п.. Договоры соглашения подписываются главами исполнительных органов вла­сти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны опре­делять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспече­нию материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации, с тем, чтобы удачные эко­номические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Действующее законодательство позволяет субъектам Федера­ции выбирать любую модель территориальной организации с уче­том местных географических, политических, культурных, нацио­нальных, исторических и других особенностей. В России сформи­рованы территории муниципальных образований всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсо­веты, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутри­городские муниципальные образования).

По различным типам организации муниципального управления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Россий­ской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Феде­рации, на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации, на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муници­пальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного ис­полнения функций. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация далека от оптимальной.

С формально-правовой точки зрения в настоящее время серь­езных препятствий для организации эффективного муниципально­го управления нет. Более того, уже сформированы все необходи­мые структуры и институты. Однако на практике местное само­управление работает малоэффективно и недостаточно востребова­но региональными органами управления. Основными причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территори­ального управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информа­ционного обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контро­ля за деятельностью местного самоуправления как со стороны го­сударства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответст­вующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализа­ции политических решений, облеченных в форму закона, устране­ние других в силу объективных обстоятельств потребуют длитель­ного времени.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий рай­онов можно отметить социальную поддержку и занятость населе­ния, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в то же время отнесены к вопросам местного значения. Среди пре­имуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, со­стоящих из нескольких муниципальных образований.

В рамках предлагаемого подхода города получают полный объем компетенции согласно действующему законодательству, а также отдельные делегированные государственные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним крупные сельские населенные пункты получают полномочия в пределах ре­альных возможностей и существующей инфраструктуры.

Районы получают полномочия на исполнение функций посел­ков, сельсоветов и иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены ими самостоятельно, а также отдельные пе­реданные государственные полномочия.

Административно-территориальные образования (объединен­ные районы) получают полномочия на решение вопросов долго­срочного социально-экономического развития территории, образо­вания, здравоохранения, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.