Основные характеристики

Органы власти в субъектах Федерации выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельно­стью и процессами на территории, но и осуществляют управление ее развитием. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приоб­ретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регули­рования со стороны государства бессистемная деятельность хозяй­ствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить сти­хийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и огра­ничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической сис­темы территории.

Органы государственной власти в субъектах Федерации долж­ны содействовать созданию новых производств на территории ре­гиона в целях укрепления своего экономического потенциала, уве­личению налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест. Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста эконо­мического потенциала региона. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных товаропроизводителей, со­действовать оптимальному размещению предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, предоставлять гарантии и поручительст­ва по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти яв­ляется обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельно­сти, практически не зависит от отраслей специализации террито­рии. Независимо от того, что производится на предприятиях, дан­ный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физи­ческое развитие, воспитание и обучение детей, специальное обра­зование, охрана здоровья, различные материальные блага и услу­ги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потреб­ностей населения накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потреб­ностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовле­творения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в ви­де подсистемы, функцией которой является удовлетворение соот­ветствующей потребности. Диспропорции в развитии данных под­систем приводят к снижению реализуемости главной цели общест­ва. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций восприни­мается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стацио­нарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудова­ние, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установлен­ных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов, при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способство­вать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что уве­личит расходы на ликвидацию данных диспропорций. Аналогич­но, нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, на­пример, строительство однотипных торговых киосков. После оп­ределенного накопления количественных изменений в системе воз­никает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда киоски перестают соответствовать потребно­стям населения, или свободного места для их строительства не оста­лось, возникает либо остановка в развитии торговой сети поселения, либо начинается строительство более крупных торговых точек, кото­рые будут представлять качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает дли­тельность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недо­пустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими послед­ствиями.

Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих в регионе. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долго­срочного развития. Главное назначение концепции — служить ос­новой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных ре­шений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем региона как системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исхо­дя из этого, концепция регионального развития позволяет обеспе­чить единство решений, ориентируя их на повышение эффектив­ности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся дис­пропорция между различными аспектами развития. При устойчи­вом воспроизведении в регионе на каждом новом этапе той или иной диспропорции возникает необходимость во внешнем коррек­тирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:

1. Несоответствие в требованиях к развитию региона как эле­мента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задавае­мые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.

2. Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы в ре­гионе не позволит населению и грузам перемещаться по террито­рии с необходимой оперативностью.

3. Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализа­цию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транс­порта транспортная система в целом работает недостаточно эф­фективно.

4. Несоответствие масштаба, качества и сложности организа­ционных структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно слож­нее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструкту­ры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть деся­ток новых колодцев, а потребуется использовать качественно новый элемент — водопроводную башню и систему водопровода. Также, на каком-то этапе развития городу потребуется строитель­ство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства в современном мире все боль­шее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, вы­являемые в структурах территориального управления, например, субъект Федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элемен­ты тремя основными способами:

— через постановку целей и функций;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам, элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в те­кущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодей­ствовать по решению своих задач минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (напри­мер, по вопросу делегирования определенной функции) осуществ­ляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением некоторого объема конкретных видов управленче­ских работ, т.е. можно говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда конкретных функций. Сово­купность конкретных функций территориального управления яв­ляется основной характеристикой уровня управления. Первоосно­вой для их выделения являются цели и задачи каждого конкретного уровня территориального управления. Каждый уровень фор­мирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоя­щих уровней.

Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы (социальная инфрастуктура, жилищное и коммунальное хозяйство);

— создание и поддержание благоприятных условий для нор­мального хозяйствования на территории (производственная ин­фраструктура, транспортная инфраструктура, связь);

— контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечи­вать основные конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходи­мых для населения предприятий (например, коммунальное хозяй­ство);

— органы управления проводят политику развития отсталых районов территории (строительство промышленных предприятий, создание новых рабочих мест и т.п.);

— организацию посреднических, информационных, внедренче­ских и прочих услуг различным потребителям (предприятиям и т.п.);

— проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы территориального управления предоставляют, в основном, сле­дующие категории товаров и услуг:

— товары и услуги, специфика которых предопределяет невозможность оказания таковых с помощью рыночных механизмов (например, услуги правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут предложить очень мало, и поэтому государственный сектор должен сам оказывать такие услуги и за­ставить каждого оплачивать их путем налогообложения;

— товары и услуги, попадающие под действие рыночного ме­ханизма, но предоставление которых с помощью рыночных меха­низмов с точки зрения общества в целом неэффективно из-за воз­никновения социальной несправедливости и дискриминации значительных слоев населения (например, образование, культура, здравоохранение и т.п.): некоторые из граждан могут быть слиш­ком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг меньше, чем того желало бы государство;

— товары и услуги, для которых неизбежна естественная мо­нополия, проистекающая из технических особенностей самого то­вара или территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги, энергетика и т.п.), в этом случае монопо­лия со стороны государства необходима для того, чтобы предот­вратить эксплуатацию своего положения частными фирмами путем установления высоких цен и предоставления услуг низкого каче­ства.

Ориентация органов регионального управления на предостав­ление вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в коей мере не запрещает им выходить на рынок в качестве производите­лей иных товаров и услуг. Однако эта роль органов территори­ального управления для системы управления имеет второстепен­ный характер.

Органы власти субъектов Федерации должны координировать и регулировать деятельность муниципальных органов власти. Не все функции по оказанию услуг населению могут быть доверены муниципальному уровню управления. Местные органы власти мо­гут не принимать в расчет последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других районов. Поэтому передавать им функцию оказания услуг там, где это может по­влечь за собой широкомасштабные последствия, нецелесообразно. Кроме того, порой возникают ситуации, когда польза для сосед­них территориальных образований от действий одного из муници­палитетов достаточно велика, но не принимается им в расчет. В результате местные органы власти могут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме. Поэтому строительство магистральных дорог, крупных объектов инфраструктуры должно осуществляться с максимальным учетом интересов региона, или даже страны.

Основные цели управления и категории предоставляемых то­варов и услуг в целом очерчивают круг деятельности системы ре­гионального управления и служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности конкретных функций управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к требованиям населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать задачу обоснованного определения основных направлений развития и источников ресур­сов для их обеспечения. Задачи налаживания организационных отношений между различными структурными подразделениями решаются путем функций организации, распорядительства, коор­динации, регулирования. Задача по проверке эффективности дея­тельности, сравнению полученных результатов с плановыми осу­ществляется через функцию контроля. В целом содержание функ­ций на каждом уровне территориального управления обусловлено спецификой задач, которые выполняются на соответствующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные организации, частные компании и предприятия, население территории и др. Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют содержательную специфику управленче­ского воздействия органов территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести планы и программы социального и экономического развития, бюджет определенной терри­тории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах управления субъекта Федерации следует проводить с учетом системы террито­риального управления в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управ­ления должно идти как снизу, от объекта управления, так и свер­ху, от субъекта управления. Сверху распределение функций про­изводится исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего уровня управления территориальной структуры с последующим формированием целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций осуществляется исходя из конкретных задач, требующих своего разрешения. Задачи, которые нижестоящий уровень управления не способен эффективно решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управления.

Под распределением функций и задач не следует понимать простое делегирование полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим и обратно. Данный процесс представляет собой со­вместную работу представителей разных уровней территориально­го управления, населения по разграничению и согласованию за­дач, функций между уровнями территориального управления. Практика показала, что бессистемный процесс заключения дого­воров о разграничении полномочий между двумя отдельно взятыми уровнями управления — Федеральным центром и отдельно взятыми субъектами Федерации без учета интересов остальных уровней и субъектов управления, снимая некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие противоре­чия в сфере управления.

При преимущественно централизованном формулировании функций и задач возникает опасность придания структуре лишних или неосуществимых функций, излишней бюрократизации верх­них уровней системы управления. В то же время при децентрали­зованном формулировании функций и задач возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать цели системы в целом, и концентрации усилий лишь на выполнении ме­стных функций.

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной компетенции органов управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управле­ния и которые реализуются через рыночные отношения самостоя­тельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим основным правилом распределения множества функций в структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности, согласно которому распределение функ­ций необходимо начинать с исследования возможности их реали­зации частными производителями, в случае их неэффективности — нижним уровнем территориальной структуры управления, наи­более приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального управления обуславливается невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализа­ции через рыночные отношения или нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий, населения существует потребность в осуществлении такой функции на дан­ной территории. При этом населению безразлично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными подсистемами или с более широкими аспектами дея­тельности территориальной системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспек­тами поведения территориальной системы;

— функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей и более труд­ны для формализации;

— период принятия решений по функциям верхних уровней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществ­ляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, были выделены основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Кри­терии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализуют функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры тер­риториального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресур­сов. Кроме того, важной оценкой со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реа­лизации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций меж­ду уровнями структуры территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уров­ня управления, реализующего функцию, должны быть необходи­мыми и достаточными для ее эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация кон­кретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информаци­онными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на осно­ве использования экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами. При оценке возможности эффектив­ной реализации функций на определенном уровне управления требуется учитывать неодинаковые характеристики территориаль­ных единиц одного уровня, например, Нижний Новгород и Биро­биджан. Чем выше статус административно-территориального об­разования и чем больше численность населения, тем больше функций не передается наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации управления. Чем больше экономи­ческая и социальная развитость конкретных территориальных единиц, тем больше функций, касающихся развития, остается в компетенции органа управления данной территории.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со стороны системы территориального управления, то есть когда реализация функции без вмешательства органов терри­ториального управления невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управ­ления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уров­не структуры определяется по различным показателям техниче­ской и экономической эффективности. Конкретная функция за­крепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить экспертную оценку сте­пени удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной функции территориального управления, и эффектив­ность ее осуществления. В случае необходимости функции долж­ны делегироваться на тот уровень управления, который сможет выполнять функцию более эффективно.