Региональные государственные заказы

При грамотной организации региональные государственные заказы могут использоваться в качестве эффективной формы ре­гулирования социально-экономического развития. Субъекты Фе­дерации создают условия для производства значимой продукции и ее реализации. Региональные заказы осуществляются в виде за­купки конкретных видов продукции у хозяйствующих субъектов, финансирования работ по созданию и реализации определенных товаров, работ и услуг.

Как показывает отечественная практика, при грамотной орга­низации использование механизмов регионального заказа позволя­ет сократить соответствующие расходы в среднем на 15¾30 %. В отдельных случаях экономия может достигать 40 %.

Лучшим способом обеспечения конкуренции считается форми­рование и размещение регионального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную ра­боту борется несколько компаний.

Региональный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком регионального заказа и исполнителем регионального заказа в целях обеспечения нужд субъекта Федерации, предусмот­ренных в составе расходов регионального бюджета. Заказчиком выступает орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе регионального заказа и выступающий организатором тор­гов.

Отношения по обеспечению государственных нужд субъектов Федерации регулируются законодательными актами о региональ­ном заказе. Процедуры подготовки и осуществления государст­венного регионального заказа тесно связаны с региональным бюджетом. Например, согласно закону Ярославской области «О государственном заказе Ярославской области» от 30 сентября 1996 г. правительство области при разработке проекта бюджета опреде­ляет государственные нужды в очередном бюджетном периоде в соответствии с основными направлениями социально-экономической политики области. Государственные нужды на продукцию сельскохозяйственных предприятий устанавливаются на 3 после­дующих года с корректировкой объема на каждый бюджетный год. Перечень прилагается к проекту регионального бюджета. Го­сударственные нужды, подлежащие финансированию в очередном бюджетном периоде, до принятия бюджета на этот период утвер­ждаются губернатором. Условия размещения госзаказа утвержда­ются постановлением Правительства области, являются сущест­венными в контракте и изменению не подлежат.

Содержание заказа, сроки его исполнения и способ размеще­ния определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из регионального бюджета, и исходя из потребностей субъекта Федерации в товарах, работах и услугах. Порядок фор­мирования регионального заказа определяется правовыми актами о бюджетном регулировании в субъекте Федерации, а также на основе положения о региональном заказе. В законе о региональ­ном заказе устанавливаются основания и порядок формирования заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения заказа, источники и порядок опла­ты, порядок осуществления контроля за формированием, разме­щением и исполнением, порядок и сроки опубликования сведений о заказе, порядок и сроки проведения торгов.

Исполнительные органы субъекта Федерации, ответственные за региональный заказ, должны вести реестр закупки, в котором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и даты за­купки, сведения о фактическом исполнении региональных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляется пред­ставительным органом субъекта Федерации. Реестр закупки дол­жен подлежать официальному опубликованию в специальном из­дании в порядке, предусмотренном законом о заказе.

Выделяются следующие формы размещения регионального за­каза:

— проведение торгов в форме открытого конкурса;

— проведение торгов в форме закрытого конкурса;

— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;

— закупки товаров, работ и услуг у единственного исполни­теля;

— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.

В Законе о региональном заказе целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для нужд субъекта Федерации, при превышении которой в обязатель­ном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. Воз­можно проведение двухэтапных торгов, если заказчик не может составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для нужд субъекта Федерации, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести перегово­ры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен за­ключить договор в целях проведения научных исследований, экспериментов или разработок, приобретения произведений искусст­ва. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчи­ком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приве­дет к заключению договора.

На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты пред­ставляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие пред­ложения о поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На втором этапе двухэтапных торгов за­казчик предлагает претендентам, принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке окончатель­ных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения торгов.

Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по его поручению конкурсной комиссией и должно содержать:

— наименование заказчика;

— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание предмета торгов, сведения об основных показате­лях товаров, работ и услуг;

— сведения об объеме и о сроках поставок товаров, выполне­ния работ и оказания услуг;

— требования, предъявляемые к претенденту и качеству това­ров, работ и услуг;

— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;

— сведения о проведении предварительного отбора претендентов;

— сведения о месте, сроках, об условиях приобретения товаров, работ и услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной документации;

— срок заключения договора с победителем торгов.

В извещение о проведении торгов могут быть включены и такие сведения, как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных этапов работ. Заказчик предоставляет претен­дентам всю необходимую информацию, а также конкурсную до­кументацию о предстоящем размещении заказа. За предоставление конкурсной документации с претендентов может взиматься опре­деленная плата.

Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд, претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги больше участников, если работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить район работ на меньшие участки или разбить заказ на меньшие партии. Если характер работ или товаров не допускает разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие функциональные составляющие.

Необходимо как можно шире оповещать компании о пред­стоящих торгах, предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в конкурсе. Там, где это целесообразно, же­лательно придерживаться политики заключения большого числа небольших контрактов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и давать возможность большему числу конкурсантов получить подряд. Можно сократить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потенциальных участников торгов. Целесообразно установить, что одновременно с любым из претендентов может заключаться доста­точно много контрактов.

Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тща­тельно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют разветвленного административного аппарата, обязательного для государственных организаций. Многие из таких подрядчиков просто не сумеют грамотно заполнить заявки и документы на кон­курс.

Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая подряд на год, часто должна амортизировать оборудование, рассчитанное на 10 лет работы. Самый про­стой способ решения задачи — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию дли­тельной монополии, с чем согласиться невозможно. Считается оп­тимальным, если капитальное оборудование (например, помеще­ние) принадлежит субъекту Федерации, который сдает их в арен­ду победившему подрядчику по цене, оговоренной в приглашении на подачу заявок.

Количество и качество потенциальных участников часто зави­сит от процедуры проведения конкурса. На практике был уста­новлен ряд рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:

— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или ошибочные положения;

— условия не должны содержать необоснованных ограниче­ний, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;

— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограничи­ваться объявлением в одной газете, целесообразно направлять из­вещения непосредственно широкому кругу потенциальных под­рядчиков;

— целесообразно провести встречу с претендентами, на кото­рой можно ответить на возможные вопросы потенциальных под­рядчиков, это особенно важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;

— времени между объявлением о конкурсе и временем его проведения должно быть достаточно, чтобы дать возможность уча­стникам подготовить обоснованные предложения;

— необходимо избегать осуществления слишком много запро­сов по цене от возможных исполнителей, так как до начала кон­курса могут появиться несколько претендентов, предлагающих «низкие цены» и использующих возможности лоббирования, что, как правило, дискредитирует весь процесс конкурса;

— отказ без особых оснований конкурентоспособным предло­жениям подрывает доверие к будущим приглашениям на торги;

— перенос срока торгов, или проведение повторных торгов, когда предложения одного из претендентов не удовлетворяют ус­ловиям конкурса (например, отсутствует необходимый документ), нецелесообразно, если выявлен ряд заявок, полностью соответст­вующих установленным требованиям, в противном случае участ­ники начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложе­ниях других претендентов;

— в приглашении на подачу предложений необходимо указы­вать дату и время вынесения решения о победителе конкурса, при этом между датой завершения конкурса и датой вступления кон­тракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подряд­чик имел возможность подготовиться к выполнению работы.

Размещение регионального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии. Состав конкурсной комис­сии утверждается представительным органом власти.

Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане, являющиеся участниками хозяйственных товари­ществ и обществ, вкладчиками в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных обществ, членами производственных кооперативов, руководителями государственных и унитарных предприятий, которые намерены заключить договор на исполнение заказа.

Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявле­ние о размещении регионального заказа, производит сбор кон­курсных заявок. Организовывает разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор, хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их оформ­ление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо иное решение о результатах размещения заказа и публикует результаты торгов.

Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной форме о его участии в торгах с указанием даты реги­страции конкурсной заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус участника торгов.

Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо, подавшее конкурсную заявку, не может быть признано ис­полнителем в соответствии с законодательством; если лицо, по­давшее конкурсную заявку, не представило в установленный срок конкурсную документацию, предусмотренную законом о порядке проведения торгов, или конкурсная документация не содержит достаточные и достоверные сведения; если лицо, подавшее кон­курсную заявку, не прошло предварительный отбор в соответствии с решением конкурсной комиссии на основе действующего поло­жения о региональном заказе.

Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор победителя торгов осуществляются кон­курсной комиссией. Конкурсная комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и признании торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один участник. В случае, если представленные конкурсные заявки не соответствуют объявленным условиям конкурсной документации, торги считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный ре­зультат.

На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов подписывает в день проведения кон­курса протокол о результатах торгов, который имеет силу догово­ра.

В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров, работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен представлять только одну котировку цен това­ров, работ и услуг в письменной форме и не имеет права ее изме­нять.

Размещение регионального заказа закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель обладает исключительными пра­вами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная закупка товаров, работ и услуг исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товара­ми, работами и услугами. При этом должны учитываться эффективность первоначальной закупки в части удовлетворения потребностей заказчика, ограниченность объема предполагаемой закупки по сравнению с первоначальной закупкой, разумная цена и непри­емлемость альтернативных товаров, работ и услуг при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объек­тивным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по объему размещенного заказа небольшой по объему заказ без причинения убытков.

Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных си­туаций, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в случае, если в результате чрезвычайной ситуа­ции возникла срочная потребность в определенных товарах, рабо­тах и услугах и применение иных способов закупки их нецелесо­образно.

Договор на исполнение заказа должен включать в себя сле­дующие существенные условия:

— сведения о заказчике и об исполнителе;

— наименование заказа, его номенклатуру, объем и цену;

— условия и порядок исполнения заказа;

— порядок приема исполненного заказа;

— порядок расчетов за исполнение заказа;

— условия расторжения договора сторонами;

— ответственность сторон, в том числе условия выплаты неус­тойки при нарушении исполнителем условий договора;

— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разре­шение споров;

— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон. Договором может быть предусмотрен контроль со стороны за­казчика за ходом исполнения заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Расходы на оплату заказа утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в составе рас­ходной части регионального бюджета при принятии бюджета на текущий финансовый год.

Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать регион зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Предложение низкой цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему выиграть конкурс, у него не ос­танется конкурентов. Органы власти субъекта Федерации могут разрушить такие ожидания, приняв меры по усилению конкурен­ции. Если же характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то та­кую деятельность целесообразно сохранить за регионом до созда­ния условий для конкуренции частных подрядчиков. Конечно, выигравший конкурс подрядчик тщательно изучает все стороны работы и может получить некоторое преимущество в конкурентной борьбе с будущими претендентами при следующих торгах. Чтобы избежать такой ситуации, органы власти могут временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном расписании и т.п.

Учитывая, что многие работы не могут передаваться частным организациям, в целях увеличения эффективности работы соответ­ствующих государственных служб, действующих в отсутствии конкуренции, руководствоваться следующими принципами:

— предоставление возможно более полной финансовой авто­номии;

— часть дополнительно получаемой прибыли должна выде­ляться на нужды развития данной службы;

— частая калькуляция себестоимости продукции;

— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятель­ности.

Контроль за исполнением государственного заказа ведется представителем государственного заказчика. Предоставляемые товары, работы, услуги должны отвечать всем требованиям, уста­навливаемым действующим законодательством. Представитель го­сударственного заказчика обязан до конца текущего бюджетного периода составить отчет об исполнении государственного заказа региона.

Контроль за выполнением работ может включать в себя про­верку жалоб, опрос служб, использующих заказанную продукцию или услуги, прямое наблюдение и проверку производственной до­кументации, а также периодические сопоставления затрат с расхо­дами других подрядчиков и организаций.

Целостное использование системы регионального заказа, со­гласно которой каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на расходы по конкретным, максимально дета­лизированным позициям, позволяет значительно повысить эффек­тивность расходования бюджетных средств. Представительный ор­ган власти и контролирующие службы получают возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия суще­ствующим нормативам, целесообразности и эффективности расхо­дования средств. Основное преимущество системы единого регио­нального заказа заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые структурные подразделения админи­страции и соответствующие службы, а специальное подразделение (служба единого заказчика), которое формирует из поступивших заявок проект регионального заказа и после его утверждения про­изводит размещение. Таким образом, удается исключить возмож­ные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств со стороны отраслевых служб.

 

Возможные пути совершенствования системы территориального управления России

Во всем мире задачи повышения эффективности государствен­ного управления приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабаты­вать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом нацио­нальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления националь­ного, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся ус­ловиях. На его основе необходимо создать новую модель террито­риального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание ор­ганов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повыше­ния эффективности вертикали государственной власти. К сожале­нию, отсутствие системного подхода при их разработке обуслови­ло слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние десятиле­тия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования но­вых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к от­казу от привычных схем.

Особенностями положения России являются огромные размеры территории, на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затруднен­ность доступа внутренних регионов к открытым океанам, распо­ложение на стыке разных культурных миров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жите­ля России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свобод­ный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетиче­ских затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Рос­сийская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохо­зяйственные районы, многие важные месторождения полезных ис­копаемых и транспортные артерии.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения ее территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержа­щий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять кон­троль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро дегради­рующих регионах Крайнего Севера и Сибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуаль­ной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития усилением централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идет процесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция роста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций, осуществлении единых промыш­ленных проектов большого масштаба. В то же время во взаимоот­ношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространст­ве решающее значение имеют горизонтальные связи между пред­приятиями, строящимися с учетом краткосрочных финансовых ин­тересов. Долгосрочные, стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, прихо­дящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% об­щего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межрес­публиканский оборот в суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ дости­гал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европей­ского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Евро­пейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становле­ния СНГ в бывших республиках в основном происходили процес­сы дезинтеграции. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями поро­дил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано бо­лее 20 % мировых запасов природных ресурсов, экономика испы­тывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высокока­чественных легированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономиче­ски нерациональная и необоснованная конкуренция производите­лей из разных стран СНГ, вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на тер­ритории бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций в эко­номики государств СНГ значительно увеличились прямые инве­стиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не только место­рождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные пред­приятия с высокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы стать опорными «точками» эконо­мического роста и возрождения интеграционных процессов. Зару­бежные компании часто скупают напрямую или через подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическое про­странство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США про­должают сохранять жесткие ограничения на вхождение в их эко­номику. Стремление России и стран СНГ включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономи­чески развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией, различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинго­вое и компенсационное законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами бу­дут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их последующего развития;

— в собственном развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей, качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном этапе государственная стратегия повышения эффек­тивности территориального управления должна быть ориентиро­вана в первую очередь на поддержание достаточного уровня жиз­ни населения, на обеспечение целостности и единства экономиче­ского пространства страны, формирование условий для устойчиво­го и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими силами общества. Важ­ным условием достижения поставленных целей является формиро­вание соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет бо­лее полного и сбалансированного использования внутренних ре­сурсов. Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы территориального управ­ления. В настоящее время ни одна страна не может занять достой­ное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эф­фективного территориального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на прак­тике только тогда, когда она в полной мере учитывает территори­альные факторы: исключительное разнообразие природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства России оказыва­ет все более существенное влияние на функционирование государ­ства, структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования, отме­ной большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во времена СССР. Органы госу­дарственной власти России оказались неспособны создать и при­менить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики. В результате регионы стали испытывать жесткое воздействие кон­курентных преимуществ и недостатков, выявилось также фактиче­ское неравенство статуса различных субъектов Российской Феде­рации в экономических отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионально­го продукта на душу населения и среднедушевым доходам населе­ния субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции, расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов экономического взаимодейст­вия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской соци­ально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объектив­ными причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, раз­личных регионов страны могут приводить к усилению центробеж­ных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведе­ние государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильный рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных регионах страны. Со­временное экономическое пространство Российской Федерации включает множество больших и малых территорий, характеризуе­мых особой степенью остроты социальных, экономических, эколо­гических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и значи­тельные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, слабо­развитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и др. не компенсируют та­кие негативные для хозяйственной деятельности факторы, как су­ровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергети­ческие, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического районирова­ния, применявшейся во времена СССР, или политики, аналогич­ной проводимой Канадой, бедственное положение северных терри­торий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция экономи­ческого пространства Российской Федерации. Объем товарообмена регионов снизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единого пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое государством повышение та­рифов на электроэнергию, связь, транспортные перевозки привело к ослаблению многих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгоды для регионов такие связи были более выгодны, в целом для страны с учетом долгосрочных стратегических, геополитических интересов подобные внешнеэко­номические связи могут представлять значительную угрозу для национальной экономической безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в ста­бильных, надежных экономических связях, в широком рынке сбыта. Возможность преодоления дезинтеграционных тенденций в основном связана с возобновлением экономического роста, с соз­данием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики регулирования тарифов естественных монополий. Пре­одоление негативных тенденций и совершенствование территори­ального управления может осуществляться только под воздействи­ем целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихся проблем с помощью «невидимой руки рынка», или «иностранных инвестиций» невозможно.

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами дает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но также создает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного производства, миграцией, пре­дотвращением контрабанды и др.

При включении России в процесс экономической глобализации должна быть решена основная задача — максимизация положи­тельного эффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий. Процесс интеграции в мировое пространство необхо­димо использовать для усиления внутренней экономической инте­грации. В этой связи особое значение имеют проекты развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через терри­торию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовала бы модернизация и расширение внутренней транспортной инфра­структуры. Транспортные грузопотоки во многом формируют раз­мещение производительных сил на территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над существующи­ми грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н. Моисеев, «самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и Атлантический ре­гионы, лежит через Россию. Переоценить этот фактор нельзя... А Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей». Но если создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с минимальными затра­тами значительно укрепить свое геополитическое и геоэкономиче­ское положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее же­лезной дорогой через Иран, затем паромом через Каспийское мо­ре, далее через Волгу или внутренние железные дороги России, затем — на морской транспорт в Санкт-Петербурге или транзит в Европу через территорию союзной Белоруссии. Доставка контей­нерных грузов из Азии в Европу таким путем в 1,5 раза быстрее и дешевле, чем через Средиземное море. Развитие этого пути позво­лит нашей стране компенсировать фактическую потерю традици­онного для России транспортного коридора через Черное море.

Для России роль трансконтинентальных и других междуна­родных магистралей не может ограничиться только ролью тран­зитного пути, а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных ресурсов, размещение произ­водств по переработке перемещаемых грузов, обеспечение строи­тельства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во мно­гих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступиться краткосрочными экономиче­скими преимуществами в пользу долгосрочных национальных ин­тересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей самую протяженную в мире границу с шестнадцатью пригранич­ными странами, играют важную роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское приграничное пространство, охватывающее внутренние и территори­альные воды, исключительную экономическую зону, континен­тальный шельф, конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных регионов и использования ресурсов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страны погра­ничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы, ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интерес ми­рового сообщества не только к традиционным энергетическим, ми­неральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозасе­ленным территориям как к стратегическому резерву общеплане­тарного значения. Необходимо учитывать их значимость при раз­работке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегии территориально­го развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспе­чивающее реальную интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом потребно­стей экономики (достижение, в первую очередь, стабилизации на­селения Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюдже­та необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, кото­рые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой для феде­ральных инвестиций является производственная инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая энерге­тическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегию и направления раз­вития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ре­сурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует развитие и совершенствование не только ма­териальной инфраструктуры, но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей между Дальним Востоком, Си­бирью и центральными регионами страны. Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топли­ва, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока. Без льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимой уровень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера государст­венного регулирования железнодорожных тарифов. Однако есте­ственная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массо­вых грузов в значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в азиатской части и кон­курентоспособных автодорог). Поэтому сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации, ока­зывать содействие развитию интеграционных форм пространст­венной организации и саморазвития территорий.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или иным территориям необходимо руководствоваться следующими подхо­дами:

— использование нормативных методов при определении объ­ективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъек­тов Российской Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и контроли­рующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относя­щихся к предметам совместного ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской Феде­рации в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи субъектам Федерации.

Реформирование государственной северной политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на основе природно-климатического районирова­ния. Это позволит сконцентрировать ресурсы для поддержки наи­более проблемных территорий. При этом государственную под­держку поставок энергоносителей и продовольствия на Север нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как мирового экологического ресурса.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех административно-территориальных струк­тур и государственного регулирования социально-экономических процессов.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным Центром, субъектами Федерации и муници­пальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организацион­ные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации экономи­ческого взаимодействия, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управ­ления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что феде­ральные органы власти пока не нашли должных форм экономиче­ского взаимодействия с регионами через ассоциации. Не определе­ны до конца функции и задачи Федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другими органами власти.

Образование и функционирование надрегиональных органов 'управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызванными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но и недостаточной проработкой многих ме­тодологических, теоретических и практических вопросов их фор­мирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание единой инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействия с федеральным Центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управле­ния. В виду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть приня­та оценка с позиции экономической безопасности страны.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идет объективный естественный про­цесс консолидации административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если их деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой территориального управления.

Ассоциации экономического взаимодействия и федеральные округа в настоящее время выполняют роль необходимых связую­щих звеньев в организации территориального управления страной. Их деятельность способствует решению многих задач: рациональ­ному размещению производительных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной ин­фраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности насе­ления, формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность подобных организационных структур сталкива­ется с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также с отсутствием механизмов связи деятельно­сти таких организационных структур с единой системой государ­ственного территориального управления в России. Часто они пре­тендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для ор­ганизации эффективной деятельности подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответст­венности и подотчетности. Также необходимо выработать конкрет­ные механизмы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с уче­том их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территориального управления с чет­ким распределением полномочий и ответственности между уров­нями и элементами системы, отсутствие единой системы стратеги­ческого планирования значительно снижает эффективность хозяй­ственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возника­ет вопрос о правомерности использования принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемы­ми образованиями как особыми организациями. Очевидно, что ин­струментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организационными процессами, так как специально разработанного инструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагает использовать до появления специального инструментария методологию страте­гического управления, экономической безопасности и экономиче­ского районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных на­правлений и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения поставленных целей и осо­бенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основ­ные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обес­печения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач.

Новая модель территориального управления должна базиро­ваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объ­екта исследования (территориальной, социальной и др. состав­ляющих);

— системности, т.е. учете внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования как элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприя­тий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедея­тельности населения, поддержания нормальных условий его суще­ствования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и не­допущение преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территории в рам­ках задач развития страны в целом, при этом за основу принима­ются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели необходимо учитывать следующие факторы:

— асимметричная федеративная структура России и много­численные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперацион­ных связей между предприятиями, расположенными на террито­рии бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международ­ных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически разви­тыми странами на пути российского высокотехнологического экс­порта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного раз­вития за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой мо­дели является четкая градация в стране объектов народного хо­зяйства, объектов инфраструктуры, разведанных запасов полез­ных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей ме­жду ними по уровням (муниципальный, региональный, федераль­ный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должны быть четко и объективно определены и в случае необхо­димых исключений корректироваться на основании заложенных в систему принципов.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государст­ва финансово-промышленных групп, создающихся на базе пред­приятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслужива­ние таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополни­тельные услуги) должны осуществлять контролируемые государ­ством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономи­ческое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи ино­странному капиталу стратегически важных для России экономиче­ских объектов. Среди других преимуществ активного использова­ния ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в том числе и иностранных, не участвующих непосредственно в производстве продукции, что способствует уменьшению цены продукции, повы­шению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий кон­троль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные на­логовые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий раз­личных отраслей, за счет вертикальной интеграции прибыли и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления раз­витием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает необходимость и появляется объективная возможность обеспечения стабильного и устойчивого развития, являются субъекты Россий­ской Федерации. Поэтому обеспечение развития субъектов Феде­рации становится главной задачей, от которой зависит беспере­бойное функционирование экономики всей страны. Для обеспече­ния развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем и структуру текущего и ми­нимально необходимого потребления для поддержания жизнедея­тельности населения и функционирования территориальной ин­фраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза регио­нальных предприятий. Оценка потребностей должна осуществ­ляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправле­ния, которые имеют наиболее полное представление о потребно­стях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или сможет произво­дить без существенных дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей. Экономические связи ре­гиона необходимо разделить по группам риска. Наименее вероят­ным принимается разрыв связей с соседними областями, региона­ми, входящими в один и тот же экономический район (при децен­трализованной системе возможна ситуация, когда соседние регио­ны прерывают экономические связи друг с другом по субъектив­ным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но яв­ляющиеся Российской территорией. Еще большую неопределен­ность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров воз­можного ущерба создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения мини­мального биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить производство продук­ции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недос­тающей доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок ос­тавшихся 45% продовольствия. Если их производство на террито­рии региона объективно менее выгодно, чем производство в дру­гом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия в производстве).

Многие регионы (например, Московский) закупают часто бо­лее дорогие товары у местных производителей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости от импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны прово­диться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осозна­вать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой це­ной, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение соглашения. При этом приоритет должен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и выво­за, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономи­ческих районов и максимально согласовать взаимные внутрирай­онные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по основным жизненно важным продуктам. Это хорошо видно по структуре транспортных перево­зок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше Центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами ре­гионы, а также вести собственное стратегическое планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высо­ких административных или экономических звеньев — не вычис­лять за низовые звенья оптимальный уровень потребления, рас­считывать пороговые значения безопасности или подготовить про­грамму развития, а координировать и согласовывать усилия ре­гионов, задавая общие направления развития и ограничения с точ­ки зрения развития страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других экономических районов, иностранные государства и компании) необходимо также провести детальное ранжирование с учетом гео­политических особенностей их положения.

При увеличении потребления какой-либо продукции в регионе или при более глубоком разделении труда необходимо сразу рас­считывать, как это отразится на продовольственной, энергетиче­ской, финансовой безопасности, и принимать меры по минимиза­ции вновь возникающих рисков. В развитых странах, подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образование, культуру и многое другое. Прави­тельство РФ, в лучшем случае самостоятельно может минимизи­ровать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику рас­чета потребления, характерного для данной территории, ее зави­симости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэф­фициентов, динамично отражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для экономических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно необходимых объ­ектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устой­чивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внут­реннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет повышенной их конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры регионов. При отсутствии таковых необходимо разработать программы по совершенствованию старых или созданию новых продуктов, отве­чающим мировым требованиям. Целесообразно обеспечить беспе­ребойность поставки сырья и компонентов для их производства из других регионов. Если удастся значительно задействовать потен­циал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, кото­рые формировались десятилетиями. Задача органов власти, осу­ществляющих руководство надрегиональными образованиями, — выравнивание экономических, правовых и социальных условий в рамках своего экономического района.

Каждый экономический район с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а не­достаток по ним стремиться возместить из российских экономиче­ских районов, имеющих избыток в данной продукции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут способствовать геопо­литической устойчивости Российской Федерации. Поставки стра­тегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть на­дежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потребления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показателям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увели­чения обеспеченности территории по продовольствию, строитель­ным, материалам и др.

Экономические районы, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим парамет­рам и центру легче учитывать их особенности, вырабатывая об­щефедеральную политику. Возможность необоснованного предос­тавления льгот отдельным субъектам Федерации в ущерб другим регионам будет существенно затруднена при условии внесения со­ответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необ­ходимость восстановления жестко централизованного государст­венного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, од­нако без четких границ деятельности созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18 сформированных во времена СССР после дол­гих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострадали регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межре­гиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Централь­ный, Северо-западный, Волго-Вятский. В относительно более бла­гоприятном положении оказались регионы, обладающие возмож­ностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленности, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает с