ТИПЫ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ. На практике при типизации организационных форм управления должны объединяться два аспекта учет типа структуры управления - функциональный, линейно-функциональный, программно-целевой, матричный и т. п. отражение характеристик системы управления как целостности механистической, органической, смешанной, которые некоторым образом но не строго детерминированно корреспондируются с типом структуры. Рассмотрим типизацию организационных форм, основанную на единстве структуры управления и организационного механизма ее функционирования.
Такая типизация, опирающаяся на выделение двух главных типов структур - линейно-функциональной и программно-целевой, достаточно хорошо приспособлена для решения проблемы формирования организаций как процесса рационального проектирования.
Самый простой тип структуры-это строго линейная.
Она основывается только на отношениях руководства- подчинения и отражает самую общую ступень разделения управленческого труда - на отдачу приказов, распоряжений, указаний и на их исполнение. В чистом виде линейные структуры в наше время существуют лишь в небольших по масштабам организациях, выполняющих элементарные производственные функции или услуги с очень несложной технологией. На современных же предприятиях даже в первичных ячейках, основанных, казалось бы, на строго линейных отношениях бригада, производственный участок, разделение и кооперация труда по управлению уже не укладываются в рамки прямого командования и подчинения рис. 2.1 . В то же время линейная форма отношений руководитель- подчиненный как способ реализации организационного принципа единоначалия является обязательным элементом практически всех формальных структур.
Объем и содержание полномочий линейных органов по распорядительству ресурсами в основном определяют такую важную характеристику системы управления, как уровень ее централизации. Последняя в свою очередь с учетом масштабов распорядительской деятельности обусловливает иерархическую декомпозицию объекта управления.
В крупном производственном объединении для отраслей со сложной технологией число иерархических уровней прямого подчинения может достигать десяти генеральный директор объединения - исполнительный директор объединения - директор завода - заместитель директора завода по производству - начальник производственного отделения корпуса - начальник цеха-начальник смены-начальник участка-старший мастер - мастер бригадир - рабочий.
Естественно, что при такой многоуровневой иерархической декомпозиции системы на каждом из уровней могут применяться самые разные формы разделения и кооперации управленческого труда, что приводит к возникновению всевозможных смешанных организационных форм. Следующим этапом в эволюции формальных организационных структур управления явилось выделение исполнителей штабных функций при руководителях, к которым относились лица или подразделения, осуществляющие анализ ситуаций и постановку проблем, генерирование и оценку альтернатив их решения и т. и. В таких структурах производственные исполнители и штабные подразделения подчиняются только своему вышестоящему руководителю, никаких других видов отношений по крайней мере, формально не допускается.
В связи с этим такие структуры называются линейно-штабными. В современных организациях, особенно крупных, широ используются разные виды штабных подразделений экономи- ческие лаборатории, отделы анализа и прогнозирования и т.п При высших уровнях руководства создаются также коллегиальные штабные органы из руководителей и специалистов, которые, как правило, не освобождаются от своих основных обязанностей.
Это советы директоров, специализированные управленческие комитеты, научно-технические советы и т. п. Высокий уровень разделения и кооперации труда в управлении крупными производственно-хозяйственными системами, сопровождающийся формированием разветвленного и разнообразного функционального аппарата, обусловил возрастание роли и расширение сферы влияния штабных органов.
В то же время увеличение сложности разрабатываемых решений и связанных с этим объемов работы приводит к возникновению между звеньями организационной структуры комбинированных отношений, которые уже не являются строго линейно-штабными. Один из типичных вариантов таких структур приведен на рис. 2.2 . Анализ причин и последствий проявления обеих тенденций показывает, что они отражают объективные закономерности современного организационного развития и искусственно сдерживать их развитие нецелесообразно.
Разделение управленческого труда по принципу его функциональной специализации оказалось одним из наиболее коренных совершенствовании организации управления. Суть его состояла в выделении ответственности за выполнение отдельных функций управления, в специализации звеньев управленческого аппарата при выполнении каждой функции и более или менее глубокой иерархической структуризации этих звеньев, зависящей от содержания, сложности и объемов выполняемых работ.
В литературе нередко рассматриваются модели строго функциональных структур, когда между высшим и низовым уровнями руководства отсутствуют линейные отношения единона-чального распорядительства, а формируются лишь перекрестные функциональные связи рис. 2.3 . Однако в многоцелевых социально-экономических системах даже очень небольшого размера такой подход приводит к возникновению огромного объема координационной работы на уровне главного руководителя, что практически лишает функциональную структуру всех ее преимуществ.
Поэтому такие структуры в чистом виде распространения не получили. В СССР после безуспешных попыток их применения от такого подхода отказались уже в 30-х годах. Однако в чистой форме функциональные структуры находят применение и в современных условиях. Наиболее целесообразно и эффективно их использование в высших эшелонах руководства например, на уровне всесоюзных или республиканских промышленных объединений - рис. 2.4 . В наиболее универсальной форме принцип функциональной специализации, не вступая в противоречие с принципом единоначалия, реализуется в линейно-функциональных структурах.
Их наиболее существенная характеристика состоит в том, что общее распорядительство ресурсами и целеполагание входят в полномочия линейных руководителей, а управление процессами достижения поставленных целей в рамках выделенных ресурсов и некоторых других ограничений возлагается на руководителей функциональных служб и подразделений.
Универсальность такого подхода позволяет обеспечить требуемое разнообразие организационных форм для организаций и их подсистем любых масштабов, сложности, уровней централизации. Увеличение масштабов, номенклатурного и функционального разнообразия диверсификации деятельности производственных организаций в 50-60-х годах привело к воэник- новению такой модификации линейно-функциональных структур, когда управленческий аппарат структуризуется уже не по функциям управления, а по выделению самостоятельных производственных объектов отделений в рамках крупной хозяйственной организации.
Для такой структуры так называемого дивизионального типа характерно образование отделений, специализирующихся на производстве однородной группы изделий и услуг продук товая ориентация, на освоении нового вида производства, коренном изменении технологии или других нововведениях инновационная ориентация, на ведении производственно-хозяйственных операций в заданном регионе территориальная ориентация. Территориальная ориентация при этом может тесно сочетаться с продуктовой, инновационной или целевой.
В советской экономике существуют многообразные формы организации общественного производства, обеспечивающие ди-визиональное построение систем управления. Так, на уровне руководства отраслями в рамках министерств в качестве отделений могут рассматриваться всесоюзные промышленные объединения, как правило, специализирующиеся по продуктовому признаку, и республиканские промышленные объединения, ориентированные как по продуктовому, так и по территориальному признакам.
Внутри подотраслей в качестве отделений выступают производственные объединения и крупные предприятия продуктовая и продуктово-территориальная ориентация и научно-производственные объединения инновационная ориентация. Дивизиональная структура может применяться и внутри производственных объединений.
Здесь в качестве отделений обособляются не только продуктовые производственные звенья заводы-филиалы, производства с замкнутым циклом, но и получающие относительную самостоятельность обслуживающие подразделения-транспортные, ремонтные, заготовительные, сбытовые, проектные. Они наделяются ответственностью за достижение поставленных целей и правами распорядительства ресурсами, могут вступать в хозяйственные отношения как с другими отделениями, так и с внешними организациями, становятся самостоятельными хозрасчетными единицами, что является главным признаком их превращения в отделения.
Такие структуры имеют, например, объединения в автомобильной промышленности, сельскохозяйственном машиностроении и в некоторых других отраслях. Важным свойством дивизиональных структур является формирование внутри каждого отделения собственного функционального аппарата управления, находящегося в более или менее тесном взаимодействии с центральным штабным и функциональным аппаратами. Если учесть еще и сложную производственную кооперацию входящих в состав подсистемы звеньев, то становится очевидным, насколько возрастает в современных крупных организациях сложность построения отношений и связей но управлению производственно-хозяйственной деятельностью.
В этой связи возникает потребность в создании более эффективных форм координации межфункциональной деятельности, что служит важной причиной выделения в качестве самостоятельных объектов управления комплексных целевых межфункциональных программ проектов и межотраслевых комплексов, ориентированных на общие цели. В связи с этим можно назвать еще один общий признак классификации организационных структур-по объекту управления, согласно которому выделяются а структуры управления организационно-обособленными производственно-хозяйственными системами отраслями, объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями б структуры управления целевыми межфункциональными программами и межотраслевыми комплексами. Структуры управления организациями и целевыми программами сосуществуют, взаимодополняют друг друга, а не исключают одна другую.
И в то же время можно предложить известную типизацию организационных структур программно-целевого управления.
К традиционным формам управления межфункциональным и межотраслевым взаимодействием можно отнести централизованное и координационное программное управление. Централизованные линейно-программные системы управления целевыми программами и межотраслевыми комплексами характеризуются полным подчинением всех основных участников программы единому органу линейного руководства, в результате чего целевая система управления программой составляет отдельное звено в общей производственно-хозяйственной системе управления.
Полная передача исполнителей программы или компонентов межотраслевого комплекса в линейное подчинение одному органу позволяет назвать такого рода структуру При создании такой системы в виде отдельной производственно-хозяйственной организации, полностью осуществляющей целевую программу, допускается использование всех рассмотренных выше вариантов организационных форм управления- от строго линейных до более сложных видов линейно-функцио.
Программно-целевые структуры централизованного типа распределением ответственности, высокой эффективностью управленческого механизма. Однако в каждой из них, как правило, должны быть созданы все функциональные и обслуживающие подсистемы, но это дублирование делает структуру Программно-целевые структуры координационного типа характеризуются назначением созданием в действующей линейно-функциональной структуре головных организаций подразделений или других специальных координационных органов, которые согласовывают межфункциональные межотраслевые взаимодействия исполнителей программы по горизонтали на основе информационно-регулирующей деятельности, организации совместного принятия решений по программе, контроля за выполнением утвержденных планов ее осуществления и т. п. Полномочия таких органов по воздействию на исполнителей программы образуются в результате их делегирования со стороны высших линейных руководителей системы министра, начальника промышленного объединения, генерального директора производственного объединения и др Но правами непосредственного распорядительства координационные органы управления программой приэтом ненаделяются. Такойтипкоор-динации практически не создает нового класса структур управления программами, а лишь несколько перераспределяет функции управления между сложившимися звеньями аппарата управления.
Большое значение в нем имеют гибкие, неформальные взаимоотношения между координатором программы и ее исполнителями.
Вместе с тем благодаря простоте организационного механизма и высокой адаптивности координационные формы программного управления применяются наиболее широко.
Но они не являются сильным организационно-управленческим инструментом, так как незначительно разгружают высших руководителей от оперативного управления программами и с трудом могут влиять на предотвращение нарушений в ходе их выполнения, вызванных нерациональным использованием ограниченных ресурсов, выделенных на программу.
Создание структур координационного типа наиболее целесообразно для тех программ, в которых слаба производственно-технологическая кооперация исполнителей и где достаточно координировать их планы и распределение ресурсов между ними. Качественно новой формой координации межфункциональной и межотраслевой деятельности являются матричные структуры, которые применяются в условиях высокой степени кооперации. Они основаны на создании особого механизма взаимодействия линейно-функциональных и программно-целевых подсистем аппарата управления, опирающихся на сбалансированное разделение ответственности, прав и функций между элементами обеих систем.
Главная особенность структур матричного типа состоит в обязательном выделении конкретного лица-руководителя программы или органа, наделенного всей полнотой ответственности за достижение цели программы и значительными правами распорядительства, которые делегируются ему вышестоящим руководством рис. 2.5 . Кроме того, руководители более низкого уровня в системе программно-целевого управления получают статус ответственных исполнителей мероприятий по программе.
Эти исполнители линейно подчиняются их непосредственным руководителям в структуре управления организацией, а функционально - руководителю программы. В качестве примера можно привести принципиальную организационную схему управления крупномасштабной комплексной научно-технической программой. Для ее руководства обычно создается коллегиальный совещательный штабной орган на высшем уровне управления типа специального Управление экономической программой проектом комитета или совета по формированию и контролю за исполнением программ.
Например, это может быть межведомственная комиссия при ГКНТ СССР по комплексным научно-техническим программам. В компетенцию совещательного органа входит рассмотрение решений по всем осуществляемым в организации программам одного вида техническим, экономическим, социальным. Если выполнение программы требует сложного и длительного взаимодействия многих разнородных звеньев организации в условиях высокой напряженности плановых заданий, то создается коллегиальный совещательный орган и при руководителе программы координационный совет. Основной задачей этого органа является совместное принятие решений по текущим и оперативным вопросам выполнения программы.
При одновременном выполнении в системе нескольких целевых программ в структуру, как правило, вводится планово-организационный орган, главной задачей которого является балансирование ресурсов, потребляемых на все программы, и обеспечение координации среднесрочных, а затем и текущих изменений планов.
При большом объеме работ по функциональному управлению программой при ее руководителе могут формироваться специализированные функциональные подразделения. Это чаще всего проектно-исследовательские, контрольно-аналитические и информационные службы.
Такие органы обычно создаются в си-отдел, информационный центр, планово-координационный отдел. Матричные структуры программно-целевого управления являются наиболее универсальными и гибкими. При их внедрении не требуется существенная перестройка линейно-функционального аппарата. Они могут широко применяться для управления народнохозяйственными, отраслевыми и внутрипроизводственными программами.
Вместе с тем они вносят в работу системы управления новые усложненные организационные отношения, вытекающие из принципа двойного подчинения ответственных исполнителей программных мероприятий. В крупных системах для управления можно применять различные комбинации организационных решений из числа перечисленных выше. Именно возможность применения различных сочетаний типизированных элементарных организационно-управленческих форм рис. 2.6 должна обеспечить то необходимое многообразие, которое требуется для максимального соответствия проектируемой организационной структуры специфическим особенностям и целям конкретной социально-экономической средой.
ГЛАВА 4. ФАКТОРЫ ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ОРГАНИЗАЦИОННЫМ СТРУКТУРАМ. Многообразие возможных организационных форм управления объективно ставит проблему выявления и оценки факторов, создающих те или иные конкретные условия для их применения. Анализ практического опыта функционирования систем управления показывает, что даже для одних и тех же организаций в зависимости от изменения их целей, наличных ресурсов, условий внешнего окружения, состава производственных звеньев и многих других факторов вплоть до личных качеств главных руководителей и ведущих специалистов могут оказаться эффективными разные виды структур.
Следовательно, при научно обоснованном выборе возможных организационных вариантов необходимо уметь определить объективные требования к структуре управления, влияние на нее отдельных факторов и характеристик управляемого объекта, субъекта и материальных условий, а также закономерностей организации производства и управления.
Влияние организационной структуры на эффективность процесса управления проявляется всегда в тесной связи и взаимообусловленности с влиянием других характеристик системы управления, включая экономические механизмы управления, порядок планирования и оценки работы, применяемые методы и технику управления, деловые качества кадрового состава, сложившийся социально-психологический климат и неформальные отношения и другие свойства субъекта управления, которые также поддаются совершенствованию в той или иной степени.
Это обстоятельство важно по ряду причин, Во-первых, если не учесть влияния названных характеристик на эффективность управления, они могут ослаблять и даже сводить на нет положительные результаты организационного совершенствования. Во-вторых, диапазон разнообразия организационных форм не безграничен, а при переходе от одного типа структуры и организационного механизма к другому могут существовать определенные требования, которые каждый конкретный вариант структуры удовлетворить не в состоянии.
Эти рассогласования как раз и могут быть компенсированы влиянием других характеристик и параметров субъекта управления. И в-третьих, влияние многих объективных факторов на требования к структуре может оказаться разнонаправленным и даже противоречивым, что сильно усложняет проблему построения критериев их выбора. Понимание этого положения часто заставляет принимать комплексные организационные решения и одновременно