Системная модернизация и условия результативности бюджетно-налогового федерализма

Системная модернизация и условия результативности бюджетно-налогового федерализма. В настоящее время обозначилась необходимость не столько частных усовершенствований, сколько системной модернизации бюджетно-налогового федерализма. Она могла бы решить три взаимосвязанные задачи 1. Устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеральном государстве в первую очередь в части законодательного разграничения функций между органами власти разных уровней и наделение их финансовыми полномочиями, достаточными для выполнения этих функций 2. Привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствии с объективными территориальными различиями к реальным состояниям экономики 3. Задействовать механизмы, способные обеспечить результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.

Краткая характеристика предлагаемых вариантов решения этих задач. 1. Однозначное разделение между уровнями власти предметов ведения как база для последующего определения объёмов обязательных бюджетных расходов.

Это направление модернизации бюджетного федерализма реализуется, во-первых, при заключении двусторонних договоров и соглашений центра с регионами во-вторых, в ходе перераспределения объектов собственности между федеральным, региональным и местным уровнем и, в-третьих, при разработке государственных социальных стандартов.

Отношение органов власти и специалистов к этим действиям неоднозначно.

Явно недооценивается потенциальное значение перехода к формированию и распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов.

Между тем, при выполнении таких условий, как дифференциация стандартов с учётом объективных территориальных различий, выделение в структуре стандарта его федеральных, региональных и местных составляющих и регулярный, законодательно предусмотренный, пересмотр структуры и стоимости стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Рассматриваемые стандарты могли бы стать нормативной основой для реализации исходного принципа бюджетного федерализма - первичности распределения расходов. 2. Изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотации региональных и местных бюджетов.

Наиболее часто предлагаемым и относительно простым направлением модернизации модели бюджетного федерализма является переход к таким технологиям бюджетного регулирования, которые способствуют увеличению собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов и уменьшению потребности в межбюджетных переменах.

Сейчас это - общее требование практически всех регионов, и особенно муниципальных образований России, которые по многим позициям подкреплено и российскими законодательствами. В настоящее время органы власти субъектов федерации контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части средств федерального бюджета, поступающих на их территории. Следствием этого является невозможность концентрации на решении приоритетных проблем социального развития территорий.

В этой связи было бы целесообразно испробовать на территориях нескольких субъектов РФ новый механизм ответственности региональных органов власти за использование всех средств вышестоящего бюджета на их территории. Этот механизм мог бы предусматривать 1. Выделение из всех расходных позиций федерального бюджета средств, предназначенных для использования на территории каждого субъекта РФ. Этот план расхода федерального бюджета должен доводится до органов власти областей, краев и т.д. 2. Выделение в составе указанных средств тои их части, которая предназначена для решения на территории субъектов федерации социальных задач, развития транспортной, социальной инфраструктуры, для охраны окружающей среды. 3. Принятие органами исполнительной власти субъектов ответственности за расходование социальной части федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а правительством России - ответственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам федерации. В связи с кризисом российской системы бюджетного федерализма уже не достаточно проводит частные поправки, необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствие с общенациональными интересами государства, его регионов и населения.

При кажущейся простоте перехода к активному налоговому регулированию территориального развития, эта задача представляется не разрешимой в связи с объективными финансовыми трудностями. По расчетам экспертов реальная доходная база и собираемость налогов в консолидированный бюджет РФ даже при явно недостаточных федеральных расходах состоянии обеспечить покрытие лишь небольшой части расходов органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, которые эти органы должны осуществлять для выполнения законоустановленных обязанностей.

Тем не менее общероссийские экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идее последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационности региональных м местных бюджетов.

Во-первых, трансформация бюджетно-налоговой ситуации в этом направлении уже происходит.

Правда, в ряде случаев за такими действиями стоят неформальные политические отношения федерального центра с руководством наиболее самостоятельных регионов, создающие этим еще один повод для бюджетного неравенства. Во-вторых, уже сейчас возможно на муниципальном уровне увеличить на 10-30 долю закрепленных налогов за счет соответствующего изменения пропорций их распределения между федеральной, региональной и местными бюджетами.

Такое перераспределение возможно и по тому, что значительно большая част доходов региональных бюджетов все равно передается в местные бюджеты в виде дотаций. В-третьих, ориентация на возможно большее налоговое самообеспечение региональных и местных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом для деятельности соответствующих администраций по развитию финансово-экономического потенциала территорий. 4. Переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций.

Критика механизма трансфертов связана прежде всего с тем, что на его основе невозможно сколько-нибудь заметно улучшить ситуацию в подавляющем большинстве регионов. Реализация раннее сформированных предложений по укреплению собственной доходной базы региональных и местных бюджетов может существенно сузить число дотационных субъектов федерации. Государственная поддержка территорий должна осуществляться по-новому - в форме субвенций, доводимых до регионов с использованием вполне реализуемых технологий программного финансирования, которые включают конкретизацию приоритетных направлений федеральной и региональной политики, разработку и реализацию соответствующих целевых программ. 5. Модернизация методов расчета трансфертов.

В связи с высказанными ранее соображениями о многофакторном формировании бюджетной зависимости регионов целесообразно пересмотреть методические основы расчета трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов.

В частности представляется очевидной необходимость введения соответствующие расчетные формулы корректирующих коэффициентов, отражающих использование налогового потенциала территорий, суммарный объем всех видов прямой межбюджетной поддержки территорий и суммарный объем прочих поступлений средств федерального бюджета на территорию конкретного региона, влияющих на параметры налогового потенциала, доходов населения и его возможностей по оплате социальных услуг. 6. Реформирование системы налогового администрирования.

Низкий уровень поступления налоговых платежей в бюджеты различного уровня вызван не только недостатками налогового законодательства, но и недостатками существующей системы налогового контроля, осуществляемого органами Министерства РФ по налогам и сборам, поэтом одним из важнейших направлений налоговой реформы должно быть четкое определение функций органов, контролирующих налоговые поступления в бюджет. Таковы основные направления решения первых двух из обозначенных задач системной модернизации бюджетно-налогового федерализма - приведение его элементов в соответствие с требованиями стандартной модели и условиями современной России.

Бесспорно, что главным недостатком российского бюджетно-налогового федерализма является его малая результативность, но было бы не правильно искать пути преодоления этого недостатка только в сфере собственно финансовых технологий. Как бы совершенны они ни были, региональная справедливость не будет обеспечена, если не удастся установить качественно иные требования к обоснованности и оценки результатов федеральной поддержки регионов, не наладить полны учет всех поступлений из вышестоящих бюджетов на территории субъектов федерации муниципальных образований.

Решение этих задач является одним из важнейших направлений предлагаемой системной модернизации бюджетно- налогового федерализма. Обоснование и оценка результатов федеральной поддержки регионов. Государственно финансовая поддержка регионов независимо от масштабов и длительности должна начинаться с обоснования необходимости и заканчиваться отсчетом о результатах использования этой поддержки.

Для её получения регионы должны были бы представлять своеобразную декларацию о своих доходах и доходной базе. Декларированию должны так же подлежать объемы, направления результаты использования прежде выделявшихся из федерального бюджета средств. Аналогично должны декларироваться и расходы. Логическим развитием этой идеи может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования раннее выделенных региону средств.

При этом важна полнота использования полученных средств, а именно результат - улучшение и стабилизация ситуации в регионе по конкретным параметрам. Естественно, что реализация этих предложений могла бы стать возможной при условии паритетности финансовых отношений федерации с регионом. Регионы должны дать исчерпывающую информацию о своем финансовом потенциале, а федерация - о действительной роли всех регионов формирований доходов и о полных территориальных расходах.

Одним из условий региональной стабильности в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, но и объем распределения всех расходов федерального бюджета по всем получателям бюджетных средств на территориях субъектов федерации и соответственно всех расходов региональных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях муниципальных образований.

Реализация данного подхода позволит также перейти о бухгалтерской оценки обеспеченности к сущностной оценки бюджетной зависимости, которая прежде всего должна характеризоваться долей бюджетной добавки к доходам населения, части населения, чьи доходы преимущественно зависят от прямых и косвенных выплат из бюджета и внебюджетных фондов.